71/1987 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N.º 71/87 Processo: n.° 11/86. 1ª Secção Relator: Conselheiro Vital Moreira. Relatório A recorre para o Tribunal Constitucional (TC) do acórdão do pleno da secção do contencioso tributário do Su­premo Tribunal Administrativo (STA), acórdão este que decidiu não to­mar conhecimento do recurso que a mesma recorrente havia interposto de uma decisão daquela secção do STA. Ao decidir não tomar conheci­mento do recurso o acórdão recorrido baseou-se no disposto no artigo 119.° do Decreto-Lei n.° 129/84, de 27 de Abril [Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF)], o qual mandou aplicar o disposto nos artigos 22.° a 25.°, 30.° e 31.° desse mesmo diploma aos recursos que se encontrassem pendentes no tribunal pleno do STA e que ainda não estivessem inscritos para o julgamento no dia 1 de Janeiro de 1985 (data da entrada em vigor do ETAF). Tal norma fora anteriormente arguida de inconstitucional pelo aqui recorrente, por ofensa ao princípio da igualdade. Por isso recorre para o TC da decisão que aplicou tal norma, fazendo-o ao abrigo do disposto na alínea a) do n.° 1 do artigo 280.° da Constituição (CRP) e da alí­nea b) do n.° 1 do artigo 70.° da Lei n.° 28/82, de 15 de Novembro (Lei do Tribunal Constitucional). Em conclusão alega o recorrente: Que a norma aplicada pelo pleno da secção do STA viola os artigos 13.° e 18.°, n.° 1, da CRP; Que efectivamente essa norma subordina ao aleatório e ao arbi­trário o benefício do recurso ao permitir que a situações processuais iguais, em matéria de iniciativa das partes, seja dado tratamento diferente. Contra-alegando, o representante do Ministério Público (MP) junto do TC defende que o recurso «não merece provimento, tal como vem colocada a questão pela recorrente», embora, de passagem, considere que «é irrecusável que o questionado artigo 119.°, conjugado com o ar­tigo 30.°, alínea a), na interpretação dada pelo acórdão recorrido, veio restringir mais um possível degrau de recurso, impossibilitando a reapre­ciação do julgado» e «isto só pelo motivo aleatório de o processo não se achar inscrito para julgamento na data de 1 de Janeiro de 1985 (artigo 59.° do Decreto-Lei n.° 374/84, de 29 de Novembro)». Corridos os vistos, cumpre apreciar e decidir. Fundamentação 2.1 — Enquadramento da questão. Em 5 de Dezembro de 1984, um acórdão da 2.ª Secção do STA negou provimento a um recurso em que a já mencionada Trindade & Teixeira, L. da ., impugnava um acórdão do Tribunal da 2.ª Instância das Contribuições e Impostos, o qual, por sua vez, negara provimento ao recurso em que a mesma recorrente atacava uma decisão do 6.° Juízo do Tribunal de l. a Instância das Contribuições e Impostos de Lisboa, que lhe indeferira uma oposição a uma execução fiscal por dívidas à Caixa de Previdência e Abono de Família do Comércio do Distrito de Lisboa no montante de 186 000$. Em 14 de Dezembro seguinte, a interessada interpôs recurso para o tribunal pleno, nos termos do n.° 2 do § 1.° do artigo 25.° da Lei Or­gânica do STA (Decreto-Lei n.° 40 768, de 8 de Setembro de 1956), então ainda em vigor. Na verdade, dispunha tal preceito o seguinte: Art.° 25.° — Ao Supremo Tribunal Administrativo, fun­cionando em tribunal pleno, compete conhecer dos recursos dos acórdãos proferidos pelas secções. § 1.° Cabe recurso para o tribunal pleno: 1º …………………………………………………………………………… 2º Dos acórdãos finais proferidos pelas 2.ª, 3.ª e 4.ª Secções, quando a decisão seja desfavorável ao re­corrente em mais de 100 000$ [...] Este recurso foi admitido (despacho de fl. 128), e foi objecto de dis­tribuição (cota de fl. 133). Todavia, posteriormente veio o MP levantar nos autos a questão do não conhecimento do recurso, argumentando que ele deveria «declarar-se extinto», por «impossibilidade superveniente da lide» (fl. 138 v.°). Com efeito, entretanto — a 1 de Janeiro de 1985 (cf. artigo 59.° do Decreto-Lei n.° 374/84, de 29 de Novembro) — entrara em vigor o ETAF, aprovado pelo Decreto-Lei n.° 129/84, de 27 de Abril. Nos termos desse diploma, os recursos dos acórdãos das Secções do STA pas­saram a dever interpor-se, por via de regra, não para o pleno do STA, como anteriormente, mas sim para o pleno da respectiva Secção. No que se refere à Secção do Contencioso Tributário, veio ainda dispor o ar­tigo 30.° do ETAF que só há recurso dos acórdãos da secção preferidos em 1.º ou 2.º grau de jurisdição. Quer isto dizer que a partir de 1 de Janeiro de 1985 deixou de poder recorrer-se dos acórdãos da Secção Tributária do STA quando proferidos em terceiro grau de jurisdição (isto é, hipóteses idênticas à do caso aqui em apreciação). Quanto aos recursos já interpostos para o pleno (ao abrigo da LOSTA) à data da entrada em vigor do ETAF, esse diploma determi­nou o seguinte regime: Artigo 119.° Recursos para o tribunal pleno Aos recursos interpostos para o tribunal pleno que à data da entrada em vigor deste diploma não estejam inscritos para julgamento são aplicáveis, consoante os casos, os artigos 22.° a 25.°, 30.° e 31.°, mantendo-se o relator. Foi com base neste preceito que o pleno da Secção do Contencioso Tributário do STA tomou a decisão — ora recorrida para o TC — de não tomar conhecimento de tal recurso. Considerou, por um lado, que ele ainda não estava inscrito para julgamento no dia 1 de Janeiro de 1985 e, por outro lado, que a decisão nele recorrida tinha sido proferida em 3. a instância. Tudo somado, a decisão deixara de ser recorrível, e portanto não se pode tomar conhecimento do recurso. 2.2 — A questão jurídico-constitucional. A norma que está em causa é apenas a do artigo 119.° do ETAF na parte em que — com a interpretação que lhe deu a decisão recorrida — determinou a extinção dos recursos que, estando pendentes no pleno do STA em 1 de Janeiro de 1985, e respeitando a decisões das secções que, segundo o ETAF, tenham deixado de ser recorríveis, não estivessem na­quela data inscritos para julgamento. É no plano do princípio da igualdade que o recorrente coloca a questão da constitucionalidade desde o momento em que a suscitou nos autos. Argumenta — como se registou supra — que assim se está a «preterir aleatória e arbitrariamente do benefício do recurso» as hipóteses nele abrangidas, conduzindo a que «a situações processuais perfeitamente iguais, em termos de iniciativa das partes, seja dado tratamento desigual». Não pode negar-se que, na leitura que a decisão recorrida deu ao artigo 119.° do ETAF, os recursos para o pleno do STA que se encon­trassem pendentes em 1 de Janeiro de 1985, e dissessem respeito a deci­sões que com o ETAF deixaram de ser recorríveis, não tiveram a mesma sorte: uns vieram a ter seguimento e a ser julgados, outros foram declarados extintos (ou, como neste caso, o órgão recorrido declarou-se incompetente para dele conhecer). Nem tiveram todos seguimento, nem foram todos inutilizados. O separador decisivo foi o facto de no dia 1 de Janeiro de 1985 estarem ou não já inscritos para julgamento. Verifica-se indiscutivelmente uma diversidade de tratamento em re­lação aos recursos (e, portanto, aos recorrentes). Resta saber, porém, se tal diversidade de soluções se justifica ou não à luz de uma pertinente desigualdade de situações. A diferença de regimes traduz-se naturalmente numa drástica diver­sidade quanto à posição dos recorrentes. Uns tiveram os seus recursos apreciados (e, porventura, providos); outros (como o ora recorrente) tiveram os seus recursos inutilizados. A diferença não é menos do que esta: uns viram efectivado o seu direito de recurso; outros viram-no retroactivamente negado. Ora, não se vê que relação de pertinência é que pode existir entre o facto de o recurso estar ou não inscrito para julgamento e a con­sequência de se tomar dele conhecimento ou não. Não se descortina em que é que aquela circunstância pode ser legitimamente relevante para discriminar duas categorias de recorrentes. A inscrição para julgamento era um puro acto de gestão administrativa do presidente do tribunal (cf. ar­tigo 11.°, n.° 9, da LOSTA e artigos 44.° e 71.° do Regulamento do STA, aprovado pelo Decreto n.° 41 234 de 29 de Agosto de 1956), que não tem nenhuma relação objectiva com a posição do recorrente. Nem sequer se pode dizer que a inscrição para julgamento tem a ver com a data de interposição do recurso e não ser arbitrário distinguir, para efeito de conhecimento de recursos, entre os recursos mais antigos e os mais recentes (ou seja, os apresentados mais próximo da data em que as decisões recorridas deixaram de o ser). Todavia, embora na generalidade dos casos os recursos cheguem a julgamento primeiro do que os que tenham sido posteriormente interpostos, sabe-se bem que não existe nenhuma relação entre precedência na interposição e precedência na inscrição para julgamento. Este depende de muitos factores aleatórios (que relevam da secretaria, do relator, do MP, da entidade recorrida, do presidente do tribunal, etc), que tornam impossível afirmar a existência de tal relação. Por conseguinte, tem de concluir-se que a norma em causa (tal como foi entendida e aplicada na decisão recorrida) possibilita a aniquilação de recursos que tenham sido interpostos antes de outros de que se veio a tomar conhecimento. Não pode deixar de considerar-se que uma tal discriminação entre os recorrentes não se afigura de modo algum razoável e que os recor­rentes não podem ver a sorte dos seus recursos — quanto a virem ou não a ser julgados — dependente do facto de estarem ou não inscritos para julgamento antes de certa data. Não existe nenhuma relação de adequação entre essas duas coisas. A diversidade de tratamento entre os recorrentes é, por isso, arbitrária. O facto de os recursos pendentes no pleno estarem inscritos para julgamento antes de 1 de Janeiro pode seguramente considerar-se rele­vante para efeitos de saber se deveriam ser julgados pelo tribunal pleno do STA ou, antes, pelo pleno das secções respectivas (de acordo com os artigos 22.°, 24.° e 30.° do ETAF). O que não pode é considerar-se relevante para discriminar entre os recursos de que se deva tomar co­nhecimento e aqueles de que se não toma. De resto, o que se poderia logo questionar é saber se é de todo em todo admissível que a lei possa vir retirar um direito já exercido. A questão põe-se assim: até à entrada em vigor do ETAF, eram recorríveis (para o pleno) todas as decisões da 2.ª Secção do STA que fossem desfavoráveis ao recorrente, desde que a importância em causa fosse su­perior a 100 000$. Só o ETAF é que veio restringir a recorribilidade das decisões da Secção àquelas que sejam proferidas em 1.° ou 2.° grau de jurisdição (e não também em 3.° grau, como ocorria anteriormente). Os recursos interpostos até 1 de Janeiro de 1985 foram-no no exercício de um direito, que a LOSTA reconhecia. O artigo 119.° do ETAF, com a interpretação que lhe foi dada no presente processo, im­plica que em relação a todos os recursos interpostos de decisões da Sec­ção proferidas em 3.ª instância, e que não estivessem já inscritos para julgamento, perde-se retroactivamente esse direito. Quer dizer, de acordo com tal norma, o ETAF fez-se aplicar retroactivamente aos recursos pendentes, não apenas para determinar o órgão competente para os julgar (o plenário do STA ou o pleno das Secções), mas também para determinar quais é que subsistem e quais é que se consideram insubsistentes. Tudo gira à volta disto: é constitucionalmente admissível que uma lei venha impedir retroactivamente de recorrer quem no momento em que recorreu tinha o direito de recorrer e o exerceu legitimamente? O direito ao recurso consiste no direito a ver reapreciada e revo­gada uma decisão prejudicial ao interessado. É óbvio que a lei não está impedida de abolir vias de recurso, de considerar irrecorríveis decisões que antes o eram. No caso concreto, aliás, o artigo 30.° apenas veio eliminar uma instância de recurso onde havia três (e se pode discutir-se se a Constituição garante um duplo grau de jurisdição, seguramente que não garante um quádruplo grau ...). Mas o que aqui importa não é isso, mas apenas saber se a extinção de um grau de recurso pode atingir retroactivamente quem já exerceu o direito de recorrer antes de essa via de recurso ser extinta, i. e., quem já aguarda apenas que o seu recurso seja apreciado. Sem dúvida que aqui não está em causa a violação de nenhum di­reito constitucionalmente garantido, pois, como já se referiu, não tem assento constitucional o direito de recorrer de uma decisão proferida já em 3.ª instância. Mas, independentemente de saber se não poderá haver protecção constitucional de direitos apenas com assento legal (por efeito do artigo 17.° da CRP), não pode deixar de avaliar-se em que medida é que a privação retroactiva de direitos é compatível com o princípio do Estado de direito democrático, que é um dos princípios estruturantes fundamentais da ordem jurídico-constitucional (cf. artigo 2.°). Por menos exigente que seja a leitura que se faça quanto ao conteúdo normativo directo de tal princípio, seguramente que ele há-de considerar-se incompatível com a privação arbitrária de direitos adquiridos ou com a injustificada privação retroactiva de direitos. Pesem embora as diferenças de situações, não deixa de ser pertinente a este propósito a jurisprudência desenvolvida pelo TC no Acórdão n.° 93/84, que declarou a inconstitucionalidade de uma norma do Decreto-Lei n.° 417/78. Também aí uma lei procurava retirar direitos legitimamente adquiridos ao abrigo de legislação anterior. Só que no presente processo existe um elemento agravante, que é justamente o facto de a privação do direito não ser universal, pois não abrange aqueles recorrentes cujos recursos estejam inscritos para julgamento até certa data. Este elemento de discriminação aleatória apenas sublinha — tornando intolerável — a privação retroactiva de um direito que por essa via se estatui. Em conclusão: na parte acima considerada a norma em causa não pode deixar de considerar-se inconstitucional. 2.3 — Juízo de inconstitucionalidade e interpretação do preceito. Alcançado este ponto, torna-se necessário abordar uma questão que até agora sempre se deixou em suspenso, e que consiste no seguinte: em que medida é que deve concluir-se pela inconstitucionalidade de uma norma, quando ela só o é com um certo entendimento (justamente o adoptado na decisão recorrida), deixando de o ser com outro entendi­mento, porventura tanto ou mais aceitável, dessa mesma norma? Ora, como já várias vezes se deixou subentendido, o preceito em causa admite sem dificuldade um sentido diferente, do que lhe foi dado e que porá a norma a coberto de qualquer dúvida de constitucionali­dade. O preceito é uma norma transitória e visa obviamente definir o des­tino dos recursos que se encontravam pendentes no tribunal pleno do STA. Em abstracto, os recursos pendentes no tribunal pleno colocavam dois problemas: um, decorrente da criação de uma nova instância no STA, os plenos de secção (que passaram a ser competentes para muitos dos recursos que segundo a LOSTA eram dirigidos ao tribunal pleno, que anteriormente era a única instância de recurso); o outro decorria do facto de terem deixado de ser recorríveis certas decisões de Secções que antes o eram. Ora nada indica que o artigo 119.° não tenha querido resolver apenas o primeiro problema, ou seja, o problema de saber a que órgão — o tribunal pleno ou os plenários de Secções (ex novo criados) — é que caberia julgar os recursos (todos eles) antes interpostos para o tribunal pleno. Assim lido, o preceito soluciona, aliás coerentemente, o problema: os recursos já inscritos para julgamento serão julgados pelo tribunal pleno (mesmo que de acordo com a ETAF tivessem passado a ser da competência dos plenários das Secções); os demais manter-se-iam atribuídos ao tribunal pleno ou seriam destinados aos plenários das Secções (de acordo com as normas de competência dos artigos 22.°, 24.° e 30.°), mantendo-se em qualquer caso o relator. Isto é indubitável que o preceito quis dizer. E seria pelo menos es­tranho que, se além disso quisesse dizer também outra coisa completa­mente distinta (a saber, extinguir os recursos pendentes que de acordo com o ETAF tivessem deixado de ser admissíveis), não o tivesse dito de forma clara e expressa; e seria igualmente estranho que o critério da inscrição para julgamento — que é perfeitamente adequado para o pro­blema da atribuição de competência para julgar — servisse igualmente para definir quais os recursos pendentes que são extintos e quais não são ... Interpretado assim, como simples norma transitória de distribuição dos recursos pendentes (todos dirigidos ao tribunal pleno) pelos órgãos agora competentes segundo o ETAF (a saber, não só o tribunal pleno, mas também o plenário da Secção Administrativa e o plenário da Sec­ção Tributária), nada restaria, obviamente, de inconstitucional na norma. Ora sucede que, em casos destes, o TC, em vez de concluir pela inconstitucionalidade da norma com o entendimento que lhe foi dado nos autos — implicando a sua desaplicação pelo tribunal recorrido —, poderia optar por não a julgar inconstitucional com a interpretação por ele adoptada — com o que o tribunal recorrido teria de reformar a sua decisão aplicando agora a norma com esse outro entendimento (cf. LTC, artigo 80.°, n.° 3). Na prática o resultado seria o mesmo; na primeira hipótese, julgada inconstitucional a norma, ela seria desaplicada na parte em causa; na se­gunda hipótese, ela seria interpretada de modo a não abranger esse sentido. Em qualquer caso, sempre o recorrente veria o seu recurso prosse­guir os seus trâmites, atribuído à competência do plenário da Secção do Contencioso Tributário. Entretanto, são notórios os problemas que tal expediente levanta (cf. J. J. Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 2.ª ed., vol. II, pp. 486 e 530), e sabe-se como o TC não tem lançado mão de tal faculdade com frequência. Como quer que seja, no presente caso julga-se não ser necessário utilizá-la. Por um lado, com o juízo de inconstitucionalidade parcial da norma obtém-se rigorosamente o mesmo resultado. Por outro lado, a verdade é que a interpretação dada à norma na decisão recorrida não deixa de caber na letra do preceito (e nem sequer é garantido que esteja totalmente fora do seu espírito ...). Finalmente, a interpretação adop­tada na decisão recorrida foi aceite pacificamente por todos os interve­nientes, não sendo questionada por ninguém, incluindo o recorrente. Decisão Nos termos e com os fundamentos expostos, julga-se inconstitucio­nal a norma constante do artigo 119.° do ETAF (Decreto-Lei n.° 129/84, de 27 de Abril), com o sentido que lhe foi dado na decisão recorrida, na parte em que, por remissão para a alínea a) do artigo 30.° do mesmo diploma, ela determinou o não conhecimento de recursos anteriormente interpostos para o pleno do STA que não estivessem inscritos para julgamento no dia 1 de Janeiro de 1985; em consequência revoga-se a decisão recorrida, que deverá ser substituída por outra em conformidade com o presente juízo de inconstitucionalidade . Lisboa, 18 de Fevereiro de 1987. — Vital Moreira — Raul Ma­teus — Antero Alves Monteiro Dinis — Martins da Fonseca — Armando M. Marques Guedes.