817/2021 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 817/2021 Processo n.º 627/2021 3.ª Secção Relator: Conselheiro Gonçalo de Almeida Ribeiro Acordam, em conferência, na 3.ª secção do Tribunal Constitucional I. Relatório Nos presentes autos, vindos do Tribunal da Relação de Guimarães, em que é recorrente a sociedade A., S.A. e recorrido o Ministério Público, foi interposto o presente recurso, ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (Lei do Tribunal Constitucional, referida adiante pela sigla «LTC») , do acórdão daquele Tribunal, de 22 de março de 2021. Pela Decisão Sumária n.º 566/2021, decidiu-se, ao abrigo do disposto no artigo 78.º-A, n.º 1, da LTC, não tomar conhecimento do objeto do recurso interposto. Tal decisão tem a seguinte fundamentação : « 3. O presente recurso incide sobre o acórdão do Tribunal da Relação de Guimarães, de 22 de março de 2021, que negou provimento ao recurso interposto da sentença proferida pelo Tribunal Judicial da Comarca de Braga – Juízo de Competência Genérica de Póvoa do Lanhoso, que condenou a aqui recorrente numa coima pela prática de contra-ordenação muito grave, prevista e punida pelos artigos 36.º e 48.º, n.º 1, alínea l) , do Decreto-Lei n.º 183/2009, de 10 de agosto. Segundo o disposto na alínea b) do n.º 1 do artigo 280.º, da Constituição, e na alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º, da LTC, cabe recurso para o Tribunal Constitucional das decisões dos tribunais que apliquem norma cuja inconstitucionalidade haja sido suscitada durante o processo, « identificando-se assim, o conceito de norma jurídica como elemento definidor do objeto do recurso de constitucionalidade, pelo que apenas as normas e não já as decisões judiciais podem constituir objeto de tal recurso » ( v. Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 361/98). A recorrente articula da seguinte forma o objeto do presente recurso: « ao considerar que a Recorrente pode ser responsabilizada pela contra-ordenação em causa, o acórdão recorrido defende interpretação do artigo 7º do D.L. nº 433/82, de 27,10 que não respeita os invocados artigos 12º/nº 2 e 266º/nº 1 do texto constitucional, na medida em que, tal como sucede com o artigo 11º do Código Penal, não há responsabilização dos entes que, integrando a Administração Local (neste caso da Recorrente), no exercício das suas atribuições administrativas adotam condutas que, em abstrato, podem constituir infração administrativa; - esta interpretação do acórdão recorrido do artigo 7º é inconstitucional na medida em que não observa a diferenciação entre pessoas coletivas que prosseguem fins públicos e pessoas coletivas que prosseguem fins privados, diferenciação esta que a Constituição pretendeu e resulta dos dois normativos indicados, e que foi sufragada em Parecer do Conselho Consultivo da PGR ». A posição que a recorrente pretende fazer valer no presente recurso ancora-se no entendimento de que a norma do artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro, que dispõe sobre a responsabilidade contra-ordenacional das pessoas coletivas, carece de ser completada pela norma do artigo 11.º do Código Penal, que seria aplicável por remissão fundada no artigo 32.º do citado diploma, pois na primeira não se prevê qualquer exclusão de responsabilidade contra-ordenacional para o Estado e demais pessoas coletivas públicas relativamente aos crimes aí previstos. Para além disso, entende a recorrente que deve ser integrada na categoria de Administração Local e, dessa forma, beneficiar da mencionada exclusão da responsabilidade. O Tribunal a quo entendeu que inexiste insuficiência da norma do artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro, que justifique a aplicabilidade subsidiária da norma do artigo 11.º do Código Penal e que, de qualquer forma, a recorrente nunca poderia beneficiar da exclusão da responsabilidade aí consagrada, por não poder ser considerada uma pessoa coletiva pública. 4. Na sua primeira vertente, a questão colocada pela recorrente não constitui um verdadeiro problema de constitucionalidade normativa, mas sim de determinação do direito aplicável, nomeadamente saber se a norma do artigo 11.º do Código Penal deve ser subsidiariamente aplicável para integrar lacunas no regime constante do artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro. Ora, ao Tribunal Constitucional não cabe controlar a interpretação que os demais tribunais fazem da lei ordinária ou a definição dos preceitos que consideram pertinentes para a resolução de uma determinada questão jurídica. Assim é porque a jurisdição constitucional tem a sua razão de ser na especialidade dos problemas que se lhe colocam, e que dizem respeito à interpretação de uma lei diferente das outras — a lei constitucional — e à realização de uma justiça diferente das outras – sobre normas . A interpretação e aplicação das leis ordinárias a litígios é o domínio próprio e exclusivo dos tribunais comuns. A omissão deste pressuposto processual obsta, por si só, ao conhecimento do objeto do recurso, nesta parte, justificando-se a prolação da presente decisão sumária, segundo o previsto no artigo 78.º-A, n.º 1, da LTC. 5. Mas mesmo que se admitisse que tal questão pode ser concebida como dizendo respeito à constitucionalidade de uma norma, sempre ocorreria outro fundamento justificativo do não conhecimento do objeto do recurso. Com efeito, o Tribunal a quo considerou que a recorrente, sendo uma pessoa coletiva de direito privado, ainda que sob a forma de sociedade anónima com capitais públicos e constituída para lhe ser atribuída a exploração e gestão do sistema multimunicipal do Baixo Cávado em regime de concessão, não se integra no regime empresarial do Estado e, por isso, não deve ser qualificada como pertencendo à Administração Local. Ora, tal juízo está excluído da sindicância do Tribunal Constitucional. Tal significa que, mesmo que se viesse a entender ser constitucionalmente exigível que a norma do artigo 11.º do Código Penal devesse ser subsidiariamente aplicável ao regime da responsabilidade contra-ordenacional das pessoas coletivas, tal como definido no artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro, sempre a decisão condenatória se manteria, dado que a recorrente não poderia beneficiar de tal decisão, por não se enquadrar no âmbito subjetivo da cláusula excludente da responsabilidade. Nestas circunstâncias, revela-se inútil a apreciação das questões de constitucionalidade colocadas nos autos. Constitui entendimento sedimentado deste Tribunal que, «(…) não visando os recursos dirimir questões meramente teóricas ou académicas, a irrelevância ou inutilidade do recurso de constitucionalidade sobre a decisão de mérito torna-o uma mera questão académica sem qualquer interesse processual, pelo que a averiguação deste interesse representa uma condição da admissibilidade do próprio recurso » (Acórdão n.º 366/96). Tal implica a inadmissibilidade do recurso de constitucionalidade.» 3. De tal Decisão Sumária vem agora a recorrente reclamar para a conferência, ao abrigo do disposto no n.º 3 do artigo 78.º-A da LTC, nos seguintes termos: «A decisão sumária ora sob reclamação: não conhece do recurso interposto pela Recorrente invocando dois motivos. Todavia, quanto ao primeiro motivo {cfr. ponto 4 da decisão), admite-se como possível a admissão do recurso, embora por força do segundo motivo acabe por ser inútil a sua apreciação. Porém, o segundo motivo - que a decisão considera ser insanável, por assim dizer assenta num lapso do acórdão recorrido: não se encontra outra forma de o dizer. Como se explicou na motivação do recurso para a 2.ª instância: "A Recorrente é uma sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos, tendo sido criada pelo Governo por via do DL. n.º 117/96, de 06.08. A Recorrente foi constituída por via governativa apenas com o objetivo único de lhe ser atribuída a exploração e gestão do sistema multimunicipal do Baixo Cávado, em regime de concessão. O objeto social da Recorrente, (cfr. artigo 3B dos estatutos constantes de anexo ao diploma legal) consiste no seguinte: "A sociedade tem por objeto social principal as atividades de recolha seletiva, triagem, tratamento e valorização de resíduos sólidos". Conforme decorre do artigo 6- do diploma a Recorrente tinha como acionistas o Município de Braga, o Município da Póvoa de Lanhoso, o Município de Vieira do Minho e o Estado, por via da Empresa Geral do Fomento, S.A. Em 1999, por meio do D.L n.º 471/99, de 06.11, a Recorrente viu alargado seu sistema aos Municípios de Amares, Terras de Bouro e Vila Verde, tendo o Estado saído da sua estrutura acionista. Hoje, por conseguinte, a Recorrente é detida em 100% pelos seis Municípios indicados.' A Recorrente integra-se ou no regime empresarial do Estado ou no regime empresarial local; os que defendem a primeira opção justificam-na com a circunstância da Recorrente atuar na base de uma concessão atribuída pelo Estado por via legislativa; os que defendem a outra opção justificam-na com base no facto da Recorrente ser detida apenas por entidades que integram a Administração Local." Recorde-se que o parecer do Conselho Consultivo da PGR diz o seguinte: "1. Nos termos dos n.ºs 1 e 2 do artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro - Regime Geral das Contra-ordenações as pessoas coletivas são susceptíveis de responsabilidade contra-ordenacional.. São abrangidos no conceito de pessoa coletiva para os efeitos das disposições referidas na conclusão precedente, em princípio, quaisquer entes não singulares a que o ordenamento jurídico atribua personalidade jurídica, inclusive de direito público. Excetuam-se do âmbito desse conceito, para tais efeitos, o Estado, enquanto pessoa coletiva de direito interno que tem por órgão o Governo, e as Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira. Excluem-se, também, do âmbito desse conceito e para os mesmos efeitos, no tocante a responsabilidade contra-ordenacional por violação de certos deveres sancionáveis, por contra- ordenações instituídas com vista a eficaz realização de certas atribuições administrativas, as pessoas coletivas que integrem a Administração central, regional, e local e que a seu cargo tenham tais atribuições". Ou seja, o parecer não se reporta ao regime empresarial do Estado, mas antes a pessoas coletivas que integrem a Administração, no caso, a Local (mais precisamente intermunicipal). E, sem dúvida alguma, a Recorrente é uma pessoa coletiva que integra a Administração Local com vista à "realização de certas atribuições administrativas". Daí que exista uma confusão enorme no acórdão recorrido quando refere que a Recorrente não integra a Administração Local nem o regime empresarial do Estado. Mas, sob o prisma do conceito do "Sector Público Empresarial" (que não é o mesmo do sector empresarial do Estado), a Recorrente também o integra. De acordo com o artigo 22.º/n.º 1 do D.L. na 133/2013, de 03.10 "O sector público empresarial abrange o sector empresarial do Estado e o sector empresarial local." Por isso se referiu que inicialmente a Recorrente integrava o sector empresarial., do Estado (precisamente por o Estado ser acionista), e depois, com a saída do Estado, restando os Municípios como acionistas, a Recorrente passou a integrar o sector empresarial local (como decorre do artigo 8.º/n.º l do citado diploma). Quanto ao sector empresarial local, está regulado na Lei n.º 50/2012, de 31.08, e como resulta do artigo 7.º/n.º 1 "As sociedades comerciais controladas conjuntamente por diversas pessoas coletivas de direito público integram-se no setor empresarial da entidade que, no conjunto das participações de natureza pública, seja titular da maior participação ou que exerça qualquer outro tipo de influência dominante". É, assim, cristalino, que a Recorrente integra a Administração Local e, mais especificamente, o sector empresarial local Esclarecida esta questão, deixa de subsistir o segundo motivo que obstava à admissão do recurso, o que se requer.» 4. O Ministério Público respondeu do seguinte modo: «O representante do Ministério Público neste Tribunal, notificado da reclamação deduzida no processo em epígrafe, vem dizer o seguinte: 1.º Pela douta Decisão Sumária n.º 506/2021, não se conheceu do objeto do recurso interposto para o Tribunal Constitucional por A., SA, ao abrigo do artigo 70.º, n.º 1, alínea b), da Lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional (LTC). 2.º Fundamentadamente começou por se entender-se na douta Decisão Sumária que a questão colocada pela recorrente no requerimento de interposição de recurso para o Tribunal Constitucional, não constituía um verdadeiro problema de constitucionalidade normativa ‘’mas sim de determinação do direito aplicável’’, sendo que a omissão desses pressupostos obstava, ‘’por si só, ao conhecimento do objeto do recurso’’ 3.º Ora, na reclamação apresentada não vem impugnado este concreto e autónomo fundamento, pelo que tal bastaria para a mesma ser indeferida. 4.º Também se entendeu na douta Decisão Sumária que ainda que se admitisse que vinha enunciada uma questão de inconstitucionalidade normativa, sempre faltaria outro requisito e admissibilidade: utilidade processual no conhecimento do mérito tendo em consideração a natureza instrumental dos recursos de constitucionalidade. 5.º Diz-se a propósito: “Com efeito, o Tribunal a quo considerou que a recorrente, sendo uma pessoa coletiva de direito privado, ainda que sob a forma de sociedade anónima com capitais públicos e constituída para lhe ser atribuída a exploração e gestão do sistema multimunicipal do Baixo Cávado em regime de concessão, não se integra no regime empresarial do Estado e, por isso, não deve ser qualificada como pertencendo à Administração Local. Ora, tal juízo está excluído da sindicância do Tribunal Constitucional. Tal significa que, mesmo que se viesse a entender ser constitucionalmente exigível que a norma do artigo 11.º do Código Penal devesse ser subsidiariamente aplicável ao regime da responsabilidade contra-ordenacional das pessoas coletivas, tal como definido no artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro, sempre a decisão condenatória se manteria, dado que a recorrente não poderia beneficiar de tal decisão, por não se enquadrar no âmbito subjetivo da cláusula excludente da responsabilidade.’’ 6.º Na reclamação a recorrente continua a alegar e a tentar demonstrar que ‘’integra a administração local e, mais especificamente, o sector empresarial local’’. 7.º Ora, não tendo sido suscitada qualquer questão se inconstitucionalidade normativa que tivesse a ver com a não integração da recorrente no regime empresarial do Estado e, por isso, não dever ser qualificada como pertencendo à Administração Local, pelas razões que constam da douta Decisão Sumária e a que anteriormente nos referimos, deve a reclamação ser indeferida.» Cumpre apreciar e decidir. II. Fundamentação 5. Nos presentes autos foi proferida decisão de não conhecimento do objeto do recurso. Recorde-se que o presente recurso tem o seguinte objeto: « ao considerar que a Recorrente pode ser responsabilizada pela contra-ordenação em causa, o acórdão recorrido defende interpretação do artigo 7º do D.L. nº 433/82, de 27,10 que não respeita os invocados artigos 12º/nº 2 e 266º/nº 1 do texto constitucional, na medida em que, tal como sucede com o artigo 11º do Código Penal, não há responsabilização dos entes que, integrando a Administração Local (neste caso da Recorrente), no exercício das suas atribuições administrativas adotam condutas que, em abstrato, podem constituir infração administrativa; - esta interpretação do acórdão recorrido do artigo 7º é inconstitucional na medida em que não observa a diferenciação entre pessoas coletivas que prosseguem fins públicos e pessoas coletivas que prosseguem fins privados, diferenciação esta que a Constituição pretendeu e resulta dos dois normativos indicados, e que foi sufragada em Parecer do Conselho Consultivo da PGR ». Na decisão reclamada, entendeu-se, em primeiro lugar, que o objeto do recurso carece de idoneidade, uma vez que a censura constitucional formulada pela recorrente é dirigida ao juízo de qualificação feito na decisão recorrida e não à conformidade constitucional de norma que na mesma tivesse sido aplicada como ratio decidendi . Em concreto, a questão colocada pela recorrente é a de saber se a norma do artigo 11.º do Código Penal deve ser subsidiariamente aplicável para integrar lacunas no regime constante do artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro. Em segundo lugar, entendeu-se que, mesmo que uma tal questão pudesse ser concebida como dizendo respeito à constitucionalidade de uma norma, sempre ocorreria outro fundamento justificativo do não conhecimento do objeto do recurso, por inutilidade. Como se aduziu na decisão reclamada, o Tribunal recorrido entendeu que a ora recorrente deve ser qualificada como não pertencendo à Administração Local e que, por isso, independentemente de a norma do artigo 11.º do Código Penal ser ou não subsidiariamente aplicável para integrar lacunas no regime constante do artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro, nunca aquela se enquadraria no âmbito subjetivo da cláusula excludente da responsabilidade, pelo que a resolução de tal questão de qualificação jurídica não teria repercussão efetiva no sentido da decisão. Na presente reclamação, a recorrente centra-se neste segundo fundamento da decisão sumária. O seu argumento é, em síntese, o seguinte: dado que a inutilidade do recurso de constitucionalidade radicou na circunstância de a recorrente ter sido qualificada como não pertencendo à Administração Local, se esse juízo for refutado a inutilidade não se verifica. Ora, na sua ótica, tal qualificação jurídica constitui um lapso do acórdão recorrido, devendo antes concluir-se que a recorrente integra a Administração Local, designadamente o sector empresarial local. Assim, deixa de subsistir o segundo motivo que obstava à admissão do recurso. Mas não assiste razão à recorrente. Em primeiro lugar, os dois fundamentos aduzidos na decisão sumária para justificar o não conhecimento do objeto do recurso funcionam disjuntivamente, pois a verificação de qualquer um deles é suficiente para obstar ao conhecimento do mérito do recurso. Dado que a recorrente apenas impugna o segundo fundamento, sempre a decisão seria de manter por via da confirmação do primeiro. Sublinhe-se que a subsidiariedade do segundo fundamento não significa que o primeiro seja de cogência incerta ou por si mesmo insuficiente para fundamentar a decisão. Ao invés, a função do segundo fundamento é apenas de reforço persuasivo. 6. De todo o modo, as razões aduzidas pela recorrente improcedem. A jurisdição constitucional não tem competência para reapreciar o mérito das decisões dos demais tribunais, designadamente no que respeita ao modo de interpretar e aplicar a lei ordinária, compreendendo a questão de saber se certos factos devem ser subsumidos na previsão de determinada norma. Objeto idóneo de recurso de constitucionalidade é apenas a norma que resulta da interpretação judicial da lei e efetivamente aplicada na decisão recorrida. Tal implica o ónus de a recorrente enunciar a norma subjacente à qualificação jurídica da sua natureza para efeitos de delimitação do âmbito subjetivo da cláusula excludente da responsabilidade. Ora, a recorrente não enunciou tal norma no requerimento de interposição do recurso de constitucionalidade, como parte do seu objeto, centrando-se somente na questão da aplicabilidade subsidiária da norma do artigo 11.º do Código Penal. Como tal, não pode o Tribunal apreciar tal questão. Em face do exposto, a reclamação improcede. 7. Por decair na presente reclamação, é o recorrente responsável pelo pagamento de custas, nos termos do artigo 84.º, n.º 4, segunda parte, da LTC. Ponderados os critérios referidos no artigo 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro, a prática do Tribunal em casos semelhantes e a moldura abstrata aplicável prevista no artigo 7.º do mesmo diploma legal, afigura-se adequado e proporcional fixar a taxa de justiça em 20 unidades de conta. III. Decisão Pelo exposto, decide-se: Indeferir a presente reclamação e, em consequência, confirmar a decisão reclamada no sentido do não conhecimento do objeto do recurso. Condenar o reclamante em custas, fixando-se a taxa de justiça em 20 (vinte) unidades de conta. Lisboa, 27 de outubro de 2021 - Gonçalo Almeida Ribeiro - Joana Fernandes Costa - João Pedro Caupers