857/2022 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 857/2022 Processo n.º 368/2020 3ª Secção Relatora: Conselheira Joana Fernandes Costa Acordam na 3.ª Secção do Tribunal Constitucional I – Relatório 1. No âmbito dos presentes autos, vindos do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, em que é recorrente o Ministério Público e recorridos A. e o Estado Português, foi interposto recurso, ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei do Tribunal Constitucional («LTC»), do despacho daquele Tribunal de 30 de abril de 2020, que recusou a aplicação «das normas constantes do segmento final do artigo 11-1 e do artigo 25-4, ambos do CPTA, na redação introduzida pela Lei 118/2019, de 17/09, por inconstitucionalidade material emergente da violação do parâmetro constante da primeira proposição do artigo 219-1 e 2, da CRP, bem como do conteúdo material dos princípios e normas dos artigos 112-5 e 165-1 da CRP.» A., aqui recorrido, requereu ao Tribunal a quo o decretamento de uma providência cautelar com vista a assegurar o efeito útil de uma ação administrativa comum a propor contra o Estado Português. Este Tribunal promoveu a citação do Centro de Competências Jurídicas do Estado, nos termos previstos nos artigos 25.º, n.º 4, e 117.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (aprovado pela Lei n.º 15/2002, de 22 de fevereiro, na redação dada pela Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro), que a transmitiu ao recorrente. O Ministério Público, alegando agir «cumulativamente em nome próprio, como defensor da legalidade democrática (…), e como representante judiciário do Estado» , arguiu junto do tribunal a quo a «inconstitucionalidade material do conjunto formado pelas normas constantes do segmento final do n.º 1 do art.º 11.º e do n.º 4 do art.º 25.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos», bem como a «nulidade, por falta de citação» de todo o processado. Apreciada a questão, o Tribunal a quo concluiu o seguinte: «O artigo 11-1, do CPTA/2019, sob a epígrafe “ patrocínio judiciário e representação em juízo” , dispõe que “nos tribunais administrativos é obrigatória a constituição de mandatário, nos termos previstos no Código do Processo Civil, podendo as entidades públicas fazer-se patrocinar em todos os processos por advogado, solicitador ou licenciado em direito ou em solicitadoria com funções de apoio jurídico, sem prejuízo da possibilidade de representação do Estado pelo Ministério Público.” Esta expressão gramatical “possibilidade” indica claramente, - e o intérprete tem de começar a interpretação legal pela letra da lei, nos termos do artigo 9, do CC-, a abertura da porta de entrada para outros representantes do Estado, na aceção acima desenvolvida de “Estado” e de “'representação' orgânica”, que não o Ministério Público, em caso que não pode o legislador fazê-lo por violação designadamente do disposto no artigo 219, da CRP. Demonstração de que o preceito legal do artigo 11-1 abre a porta para um terreno constitucionalmente vedado é a de que a norma processual do artigo 25-4, do CPTA, que rege sobre «citações e notificações» , vem dar-lhe imediata execução, dispondo que «quando seja demandado o Estado, (...), a citação é dirigida unicamente ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, que assegura a sua transmissão (...) e coordena os termos da respetiva intervenção em juízo.». Como refere o Autor, o legislador faz, e pode fazer, as suas opções, e, acrescentamos, que não compete aos tribunais julgar essas opções. Compete, porém, aos tribunais ajuizar sobre se essas opções respeitam ou ferem as normas e princípios estabelecidos na Constituição. Com efeito, dispõe o artigo 204, da CRP, na sequência do artigo 202, da mesma CRP, que «nos feitos submetidos a julgamento não podem os tribunais aplicar normas que infrinjam o disposto na Constituição ou os princípios nela consignados.» É isso o que ora nos ocupa. Salvo o devido respeito, esta possibilidade , prevista no artigo 11-1, aliás, de imediato transformada numa concreta realidade , pelo artigo 25-4, ambos do CPTA, operada pela revisão de 2019, ofende os preceitos constitucionais invocados pelo Ministério Público, pelo que se impõe recusar a sua aplicação e, consequentemente, determinar a citação do Estado, aqui demandado enquanto pessoa coletiva pública geral, representado pelo Ministério Público neste Tribunal Administrativo de Círculo. Não tendo sido citado o Estado Português, aqui demandado, no seu representante legal e orgânico que é o Ministério Público, no caso, junto deste Tribunal Administrativo, mas sim aquele Centro de Competências, não pode ter-se por formal e corretamente citado o Réu, pelo que procede também o requerimento do Ministério Público no respeita à citação, devendo, todavia, dada a fase inicial do processo em que nos encontramos, manter-se os atos processuais não incompatíveis, com exceção da citação, por serem aproveitáveis. (…)» O Ministério Público recorreu desta decisão, explicitando que pretendia ver apreciada «a inconstitucionalidade da norma constante do segmento final do n.º 1 do artigo 11.º do CPTA, na redação introduzida pela Lei 118/2019, de 17/09, segundo a qual é consagrada apenas a “possibilidade” de representação do Estado pelo Ministério Público» bem como «da norma constante do n.º 4 do art.º 25.º do CPTA, na redação introduzida pela Lei n.º 118/2019, de 17/09, segundo a qual “quando seja demandado o Estado, ou na mesma ação sejam demandados diversos ministérios, a citação é dirigida unicamente ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, que assegura a sua transmissão aos serviços competentes e coordena os termos da respetiva intervenção em juízo”, deixando assim, de acordo com tal previsão legal, o Ministério Público de ser citado nessas ações.» Admitido o processo, o recorrente foi notificado para alegar, nos termos e para os efeitos previstos no artigo 79.º da LTC, tendo apresentado as seguintes conclusões: «III (Conclusões) 1.ª) Delimitada negativamente, a controvérsia em apreço não respeita às preferências subjetivas de certos membros da comunidade jurídica quanto às funções que deverão ser confiadas ao Ministério Público, nomeadamente se a esta magistratura é ou não (e se sim, em que termos) de atribuir competência em matéria da representação judiciária do Estado. 2.ª) A controvérsia em apreço também não respeita às funções “naturais, própria, específicas ou típicas” do Ministério Público, pois esse é um tema essencialista ou ontológico, insuscetível de ser dirimido por métodos discursivos, e especificamente pelo discurso jurídico, não sendo, pois, matéria de análise de constitucionalidade . 3.ª) O que pode relevar nesta sede é o Ministério Público no seu papel de instituição judiciária , e desse ponto de vista a função de representação do Estado em juízo, nas causas cíveis e administrativas, e neste último caso especificamente em matéria do “contencioso das ações” (responsabilidade ou contrato), pode ser abonada em arraigada e ininterrupta tradição do direito português, remotamente filiada em instituições medievais, mas formalmente instituída pelo Decreto n.º 24, de 16 de maio de 1832 (“Decreto sobre a reforma das justiças”), vigorando até à presente data (CHAVES E CASTRO, DIAS FERREIRA, ALBERTO DOS REIS). 4.ª) Também noutras jurisdições europeias, designadamente da União Europeia, “o procurador representa o Estado, os ministérios e outros organismos governamentais no desenrolar dos processos” na Arménia, Azerbaijão, Croácia, Chipre, Geórgia, Grécia, Malta, República da Moldova, Federação Russa, Eslováquia e Ucrânia e, finalmente, mas não menos importante, em França (para além da sugestiva figura do “defensor do interesse público” da jurisdição administrativa alemã). 5.ª) À escala global, convém assinalar que nos Estados Unidos da América os US Attorneys , além da sua função de prossecução criminal, têm por função representar os Estados Unidos nas ações civis, como A. ou R. 6.ª ) Delimitado positivamente, o tema da controvérsia é de direito constituído , mais especificamente de hermenêutica e concretização constitucional , ou seja, com referência aos fatores clássicos de interpretação, apurar os conteúdos normativos dos artigos 112.º, n.º 5, 165.º, n.º 1, al. p), e 219.º, n.º 1, e ainda n.º 2 e 4, todos da Constituição, e, depois, identificar os vínculos constitucionais que dos mesmos decorrem para o legislador, para determinar o (des)valor constitucional das normas jurídicas legais constantes dos preceitos dos artigos 11.º, n.º 1, e 25.º, n.º 4, do CPTA2019, nos aspetos em causa. 7.ª) No específico plano da história constitucional , a competência de representação em juízo do Estado pelo Ministério Público foi consagrada pela Constituição de 1933 (artigo 117.º na versão originária, preceituando “O Estado é representado juntos dos Tribunais: 1.º Pelo Procurador Geral da República […]”; depois, na revisão de 1945, artigo 118.º, com a redação “O Estado será representado junto dos tribunais pelo Ministério Público”). 8.ª) Ulteriormente, a decisão constituinte originária da Constituição de 1976 foi igualmente no sentido de estabelecer tal atribuição de competência (art. 224.º, n.º 1). 9.ª) Decisão essa que foi constantemente reiterada pelo legislador constituinte derivado, em todas as sucessivas revisões constitucionais, de 1982 até à presente data, sendo que a fórmula consagrada na versão originária foi verdadeiramente ne varietur , pois ulteriormente, em todas as sucessivas revisões constitucionais, de 1982 (art. 224.º, n.º 1), 1989 (art. 221.º, n.º 1), 1992 (art. 221.º, n.º 1), 1997 (art. 219.º, n.º 1) 2001 (art. 219.º, n.º 1), 2004 (art. 219.º, n.º 1) e 2005 (art. 219.º, n.º 1) permaneceu imutável. 10.ª) A primeira competência atribuída ao Ministério Público pela fórmula do artigo 219.º, n.º 1, da Constituição, não é, como como certa “pré-compreensão” faria presumir, a prossecução penal, mas a de “representar o Estado” – esta frase exordial é cristalina nos seus termos, e além de uma norma jurídica com força constitucional , consubstancia uma decisão constitucional de valor . 11.ª) Ainda na frase inicial do artigo 219.º, n.º 1, da conjunção “e” resulta que a atribuição ao Ministério Público da competência para representar o Estado em juízo é uma imposição constitucional , necessária e inderrogável ⸻ isto em contraposição à habilitação constitucional , prevista no enunciado constitucional em causa, para o legislador, no exercício da sua margem de conformação, estabelecer (outros) interesses que ao Ministério Público incumba defender judiciariamente (“defender os interesses que a lei determinar”). 12.ª) Mais genericamente, o enunciado constitucional estabelece uma clara dicotomia, no modo de atribuição das competências (funções) constitucionais ao Ministério Público, do ponto de vista da respetiva complementação pela lei ordinária, a saber: - competências constitucionais, “autónomas”: representar o Estado, exercer a ação penal orientada pelo princípio da legalidade e defender a legalidade democrática; competências constitucionais, “nos termos da lei”: defender os interesses que a lei determinar; participar na execução da política criminal. 13.ª) Subjacente a tal dicotomia há uma decisão constitucional de valor , cujo sentido é o de atribuir às competências constitucionais autónomas uma força jurídica qualificada, que as torna direta e imediatamente operativas, sem dependência de “complementação” legal (embora, naturalmente, sem prejuízo da necessidade ou conveniência de “adaptação” legal). 14.ª) A norma constitucional expressa pelo enunciado “Ao Ministério Público compete representar o Estado”, que enceta o artigo 219.º, n.º 1, não é de qualificar como “princípio”, mas como “regra”. 15.ª) Do ponto de vista do critério da distinção estrutural, os princípios (explícitos) são normas jurídicas tipicamente indeterminadas (ou vagas), cuja aplicação está sujeita a uma lógica de ponderação, ou são primícias de regulação, carecidos de ulterior concretização para se tornarem aplicáveis às situações da vida; as regras são normas jurídicas tipicamente determinadas , cuja aplicação está regida por a uma lógica de subsunção (BLANCO DE MORAIS, JOSÉ LAMEGO, GUASTINI, LUZATTI, LARENZ, BAPTISTA MACHADO). 16.ª) No caso vertente não concorre essa indeterminação , ou vagueza , ou incompletude , antes os termos “representar (em juízo)” e “Estado” exprimem conceitos já estabelecidos, de caráter técnico-jurídico, de direito processual e de direito administrativo, sem embargo, naturalmente, de que para lá do “núcleo conceitual” possam subsistir dúvidas no “halo conceitual” dos termos em causa, mas este problema é caraterístico das regras jurídicas. 17.ª) A tese de que os princípios são “mandados de otimização”, mesmo a ser perfilhada, sem conceder, não é pertinente no presente contexto, pois o regime dos artigos 11.º, n.º 1 e 25.º, n.º 4, do CPTA2019, nos aspetos em causa, não materializa a “maior medida possível, segundo as circunstâncias de direito e de facto”, da representação judiciária do Estado, pelo Ministério Público mas, ao invés, a ablação, séria e intensa dessa competência constitucional, no contencioso das ações administrativas (responsabilidade e contrato). 18.ª) O enunciado constitucional “Ao Ministério Público compete representar o Estado”, expressa uma disposição atributiva de competência , no caso de representação em juízo, que é uma modalidade da posição jurídica “competência”, enquanto “capacidade de influir, através da ação e do recurso, [n]o processo judicial (capacidade processual)” (KELSEN). 19.ª) Esta competência de representação judiciária, por seu turno, é uma condição de validade do exercício dos direitos, poderes e ónus processuais que nele estão compreendidos (SPAAK). 20.ª) Por outra parte, o enunciado “Ao Ministério Público compete representar o Estado”, expressa uma norma constitucional precetiva, que, de modo típico, é “imediatamente exequível”, pois não carece, em larga medida, de lei de execução, uma vez que, em geral, as leis processuais vigentes, a infra-estutura processual, já estabelecem os termos do regime de representação judiciária das pessoas coletivas, bem como do patrocínio judiciário (que com aquela representação judiciária está necessariamente conjugada, quando se trata do Ministério Público), sem embargo da questão do âmbito desta representação judiciária. 21.ª) Assim, por uma parte, por força da norma constitucional em causa, o Ministério Público ― e só ele, não já quaisquer outros órgãos ou sujeitos ― é direta e imediatamente habilitado para representar judiciariamente o Estado, ou seja, é competente para praticar, validamente, os atos processuais necessários ou convenientes para o efeito. 22.ª) Ao invés, não são competentes, direta e imediatamente para representarem judiciariamente o Estado ― senão de todo, pelo menos sem a criação de um título legal específico e de escopo necessariamente limitado ― quaisquer outros órgãos ou sujeitos, sendo, por conseguinte, inválidos os atos processuais pelos mesmos praticados. 23.ª) O texto da lei constitucional faz uso do termo “representação”, não já dos termos “patrocínio judiciário”, “assistência por advogado”, “mandato” ou “patrocínio forense”, como ocorre em lugares paralelos constitucionais (artigos 20.º, n.º 2, 32.º, n.º 3, e 208.º). 24.ª) Portanto, a competência constitucionalmente atribuída ao Ministério Público é de “representação”, pelo que sendo este um termo técnico, com conteúdo já fixado no discurso e nas instituições judiciárias, é de presumir que o legislador ao fazer uso do mesmo, perfilhou esse conteúdo de sentido, consensualmente acolhido, é “remissão aberta” para o direito infraconstitucional, decorrente da utilização na fórmula constitucional de conceitos técnicos, em ordem ao respetivo preenchimento através dos métodos do “direito legal” (LOPES DOS REIS, LEISNER, GOMES CANOTILHO). 25.ª) Com um relevante corolário, assinalado no douto Parecer n.º 7/2014, de 10 de abril, do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, a saber: “É por isso que a representação do Estado pelo Ministério Público não pode ser afastada pelos órgãos do Estado-administração, enquanto, pelo contrário, a representação da região autónoma ou da autarquia local cessa quando for constituído mandatário próprio, nos termos do n.º 2 do artigo 5.º do EMP [no vigente EMP, n.º 2 do artigo 9.º]”. 26.ª) Assim, à face da fórmula da lei constitucional vigente, só por intermédio do Ministério Público o Estado poderá estar em juízo, como A. ou R., ou seja, o Ministério Público é o órgão judiciário do Estado. 27.ª) Por conseguinte, é ao Ministério Público que compete exprimir a “vontade judiciária” do Estado, enquanto seu órgão judiciário, no contencioso que lhe respeite e que corra termos perante os tribunais nacionais. 28.ª) Portanto, caberá ao magistrado do Ministério Público, funcionalmente competente (no quadro da autonomia, “nos termos da lei”, e da vinculação a critérios de legalidade e de objetividade) conduzir o processo. 29.ª) Este governo do processo não está cingido ao aspeto da técnica do processo (como ocorre com o mandatário forense), mas igualmente compreende, por força da qualidade de “magistrado”, exercendo funções num quadro de “autonomia”, o aspeto da política do processo (sem embargo da disposição da relação material litigada e dos poderes que a lei parlamentar, ou decreto-lei autorizado, atribua ao Governo ou aos seus membros, para estabelecer as grandes linhas do governo da lide ). 30.ª) Presentemente, nos termos do artigo 101.º (Poderes do membro do Governo responsável pela área da justiça) do EMP, este é competente para: a) Transmitir, por intermédio do Procurador-Geral da República, instruções de ordem específica nas ações cíveis e nos procedimentos tendentes à composição extrajudicial de conflitos em que o Estado seja interessado; b) Autorizar o Ministério Público, ouvido o departamento governamental de tutela, a confessar, transigir ou desistir nas ações cíveis em que o Estado seja parte. 31.ª) Portanto, para além da disposição da relação material controvertida, o membro do Governo responsável pela área da justiça pode emitir instruções específicas (mas não ordens ), que, todavia, devem ser veiculadas pelo Procurador-Geral da República. 32.ª) Este assento legal da matéria dá nota da preeminência que o legislador atribui à competência de representação judiciária do Estado pelo Ministério Público, a justo título, nomeadamente pela força constitucional de que está revestida, ao ponto de fazer constar tal competência do “estatuto próprio” desta magistratura e de ali tipificar ( scl ., taxar) os poderes de conformação que sobre a mesma podem ser exercidos, aliás em consonância com o regime constitucional de reserva de lei (Constituição, arts. 165.º, al. p), e 219.º, n.º 2). 33.ª) Em qualquer caso, repetimos e frisamos que, através do exercício destes poderes legais, o Estado (-administração), através do seu órgão que é “ o membro do Governo responsável pela área da justiça”, tem naturalmente a legitimidade e a competência para gerir, quanto às opções de fundo, a relação material controvertida de que é titular. 34.ª) A decisão constituinte não prevê, nem expressa nem sistematicamente, qualquer limite ou condição na atribuição ou exercício desta competência constitucional de representação (judiciária) do Estado. 35.ª) Assim sendo, em tese, todas as competências de representação (judiciária) do Estado poderá ser atribuída pelo legislador ao Ministério Público, em genuíno e perfeito adimplemento deste imperativo constitucional. 36.ª) Bem entendido, a lei constitucional, ou o decreto-lei credenciado (art. 165.º, n.º 1, al. p), da Constituição) poderão aditar outras competências (funções) ao Ministério Público, além das que estão já enumeradas no artigo 219.º, n.º 1, nomeadamente de representação judiciária de outras pessoas coletivas públicas como se demonstrou no cit. Parecer n.º 7/2014, p. 17296, invocando o Parecer n.º 211/80, de 9 de julho, ambos do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, nomeadamente no âmbito da “cláusula geral” de habilitação “defender os interesses que a lei determinar”). 37.ª) Já a ablação de competências de representação judiciária do Estado atribuídas ao Ministério Público no artigo 219.º, n.º 1, essa é, ao menos em linha de princípio, constitucionalmente inválida. 38.ª) E mesmo a admitir, sem conceder, que a lei ordinária pudesse restringir tal competência constitucional , em qualquer caso o legislador não poderia desapropriar o Ministério Público do “conteúdo de sentido”, intangível, dessa competência de representação (judiciária) do Estado. 39.ª) Outros modelos legais, que não o de exclusividade da representação judiciária do Estado, teriam sempre que obedecer ao regime constitucional da “lei restritiva”, nomeadamente invocar e atuar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos, limitando-se ao necessário para os salvaguardar, não podendo diminuir a extensão e o alcance do “conteúdo essencial” da competência constitucional de representação (judiciária) do Estado pelo Ministério Público. 40.ª) Em qualquer caso, os preceitos dos artigos 11.º, n.º 2, e 25.º, n,º 4, do CPTA2019, no aspeto agora em causa, não consagram um regime legal que retenha o “núcleo de sentido”, intangível, da competência representativa do Estado constitucionalmente atribuída ao Ministério Público e, concomitantemente, abra alguma exceção que, não vulnerando esse “conteúdo essencial”, atribua certa e determinada competência de representação judiciária do Estado a outrem que não o seu titular constitucional. 41.ª) Mais especificamente, o regime constante das disposições conjugadas dos artigos 11.º, n.º 1, e 25.º, n.º 4, do CPTA2019, não estabelece um critério , um limite , uma obrigação , um meio de controlo , para objetivar a ablação da competência representativa judiciária do Estado pelo Ministério Público, de modo que, virtual e praticamente, este pode ser desapropriado de toda e qualquer intervenção processual a esse título (ou ser residual, qualitativa e quantitativamente, o fluxo do contencioso em causa, que degrade em praticamente irrelevante esta competência constitucional ). 42.ª) Finalmente, mas não menos importante, no quadro dos critérios da administração direta, regida por um princípio de hierarquia, e do mandato forense, regido por um princípio de atuação “por conta de outrem”, não descortinamos como possa a lei comum, sem antinomia teórica e prática, instituir uma representação judiciária do Estado, por ente outro que não o Ministério Público, dotado dos requisitos de “autonomia” e “objetividade”, que preservasse a garantia institucional da legalidade democrática consubstanciada nos preceitos conjugados dos n.ºs 2 e 4, do artigo 219.º, da Constituição. 43.ª) O que vem de ser afirmado, aliás, em substância, não tem foros de originalidade, pois o comentário constitucional de referência já o elucidou, com argumentos objetivos, cuidadosamente fundados e, por isso, cogentes (RUI MEDEIROS). 44.ª) A frase constitucional, “Ao Ministério Público compete representar o Estado”, deve ser lida de modo integrado, ou seja, conjugadamente com as frases “defender a legalidade democrática” e, bem assim, “O Ministério Público goza de estatuto próprio e de autonomia” e, por fim, “Os agentes do Ministério Público são magistrados”, todas constantes do mesmo e único preceito constitucional, o artigo 219.º (n.º 1, in fine , n.º 2 e 3, respetivamente). 45.ª) Ou seja, o legislador constitucional, de caso pensado, teve em vista não uma qualquer representação em juízo do Estado ― mas um certo e específico modo de representação judiciária do Estado, norteado pela “legalidade democrática” e protagonizado por “magistrados” (com estrita sujeição à disposição da relação material litigada e às instruções de ordem específica, veiculadas por intermédio do procurador-Geral da República, nas ações cíveis) integrados numa órgão judiciário dotado de “autonomia”. 46.ª) Por força do novo regime legal, passarão a coexistir dois regimes, diferenciados de representação judiciária do Estado pelo Ministério Público, na jurisdição administrativa, um como demandante e outro como demandado. 47.ª) Mais: ficará ainda instituída uma desarmonia externa da jurisdição administrativa como o regime do contencioso das ações cíveis, que não prevê qualquer regime específico para citação do Ministério Público, enquanto representante do Estado em juízo, não se vislumbrando qual o fundamento racional e objetivo para esta divergência. 48.ª) Ou seja, está legalmente consagrada uma pulverização do regime da representação em juízo do Estado (pelo Ministério Público) no âmbito do contencioso administrativo que, além da questão da invalidade constitucional, terá diversos efeitos práticos seriamente nocivos. 49.ª) Por uma parte, prejudica a unidade e coerência da defesa do Estado que a representação por um órgão judiciário com jurisdição territorial nacional propicia, e também a coerência global, que cabe ao Ministério Público prosseguir, de modo integrado, da defesa da legalidade democrática, como é sua responsabilidade constitucional. 50.ª) Por outra parte, mas não menos importante, a tramitação da citação provinda do Centro de Competências Jurídicas do Estado (CCJE), consumirá um lapso de tempo, não despiciendo, do prazo para contestar a ação, o que em muito dificultará, praticamente, a realização dessa competência constitucional. 51.ª) A figura do “todo somático” a que faz referência a douta sentença (obrigatoriamente) recorrida tem notável valor heurístico dos cruciais valores que agora estão em jogo: “Embora aqui apenas se discutam os termos da sua representação do Estado, não pode de modo algum dissociar-se esta questão da configuração deste órgão de justiça, visto no seu todo somático, constitucional e depois legalmente desenhado”. 52.ª) No plano das valorações constitucionais, a atribuição constitucional de competência ao Ministério Público para “representar o Estado” em juízo não é uma decisão constituinte conjuntural e contingente , mas antes estrutural e intencional , e tem que ser considerada como coerente, no sentido em que foi realizada em função e visando avocar e pôr em prática, no contencioso judiciário, os atributos constitucionais do Ministério Público, estabelecidos no nos n.ºs 1, 2 e 4, todos do artigo 219.º da Constituição. 53.ª) Ou seja, o decisor constituinte teve em consideração os atributos constitucionais de “magistratura”, que “goza de autonomia, nos termos da lei”, a qual preceitua a respetiva “vinculação a critérios de legalidade e objetividade” (EMP, art. 2.º, n.ºs 1 e 2) e à qual incumbe “defender a legalidade democrática”. 54.ª) Portanto, essa atribuição constitucional de competência ao Ministério Público para “representar o Estado” não terá estritamente cariz funcional, os ditos preceitos constitucionais produzem também um efeito objetivo , materializando uma garantia institucional (VIEIRA DE ANDRADE) ordenada à proteção da legalidade democrática , na medida em que o legislador constituinte toma por certo que Ministério Público tanto contestará pretensões ilegais deduzidas contra o Estado, como não promoverá pretensões ilegais em sua representação em sede do contencioso judiciário do Estado, o que consubstancia um valor constitucionalmente relevante. 55.ª) Em suma, nas palavras do discurso de fundamentação da douta sentença (obrigatoriamente) recorrida, no exato discernimento da genuína função de ministério público: “A sua vinculação a critérios de objetividade e legalidade estrita, aliada à sua autonomia, faz com que o Ministério Público português, quando age em representação ou mesmo quando patrocina, nunca possa desviar-se da legalidade e da objetividade estrita, devendo, portanto, sempre e em qualquer circunstância da sua ação, pautar-se pela isenção, verdade material, justiça e imparcialidade, ao contrário dos demais patrocínios. Imparcialidade essa que não é contraditória com a circunstância de poder agir ao lado de uma das partes na dialética jurídico-processual; O que significa, desde logo que, ao contrário do comum patrocínio, o Ministério Público nunca pode defender interesses, seja de quem forem incluindo o Estado, que sejam ilegais (…)”. 56.ª) Os artigos 122.º, n.º 5, e 165.º, n.º 1, al. p), da Constituição, deverão ser lidos de modo conjugado e coerente, pois sendo o Ministério Público “competente para representar ao Estado”, o regime legal dessa representação está sujeito a uma reserva relativa de competência legislativa, ou seja, terá de ser concretizado por lei da Assembleia da República ou decreto-lei autorizado do Governo (arts. 165.º, n.º 1, al. p), e 219.º, n.º 1). 57.ª) O conteúdo da lei em causa, bem entendido, é de “concretização” da competência constitucional de “representação do Estado em juízo”, ou seja, de “regulamentar” ou criar as “modalidades de aplicação” da mesma, não já de ablação dessa competência constitucional . 58.ª) Sendo certo que, também nos termos constitucionalmente relevantes, tal lei ou decreto-lei autorizado, “não poderão conferir a atos de outra natureza o poder de, com eficácia externa, interpretar, integrar, modificar, suspender ou revogar qualquer dos seus preceitos” (art. 122.º, n.º 5). 59.ª) O regime do CPTA, alterado pelos preceitos legais em exame, consagrava a “representação do Estado pelo Ministério Público”, sem mais , e, em conformidade, o Estado era citado na pessoa do magistrado do Ministério Público funcionalmente competente no tribunal em causa (como ocorre no contencioso das ações cíveis). 60.ª) Ora, a alteração legislativa, consagrada no artigo 11.º, n.º 1, do CPTA2019, adita o termo “possibilidade”, que fica agora anteposto à frase “representação do Estado pelo Ministério Público”. 61.ª) Por outra parte, a citação do Estado, nas ações administrativas, “é dirigida unicamente ao CCJE, que assegura a sua transmissão aos serviços competentes e coordena os termos da respetiva intervenção em juízo” (itálico nosso). 62.ª) Este novo regime, do ponto de vista agora relevante, tem diversos efeitos práticos e jurídicos, que cumpre destacar, sumariamente, em contraposição com os pertinentes preceitos constitucionais. 63.ª) A representação (judiciária) do Estado pelo Ministério Público, competência estabelecida por uma norma constitucionalmente imperativa, passa a ser, por força desta lei, uma mera “possibilidade”. 64.ª) E, no limite, face ao teor do artigo 25.º, n.º 4, o CCJE poderá, licitamente, jamais “transmitir” uma citação ao Ministério Público, enquanto representante judiciário do Estado (ou “transmitir” um residual, seja qualitativo e quantitativo, fluxo de contencioso, que degrade em praticamente irrelevante esta competência constitucional). 65.ª) E, por força dos efeitos jurídicos e práticos da conjugação dos artigos 11.º, n.º 1, e 25.º, n.º 4, do CPTA, o CCJE tem o poder de designar, ad nutum e caso a caso, o representante em juízo do Estado, para cada concreta ação movida contra o mesmo. 66.ª) Pois a lei não estabelece qualquer critério, constitucionalmente conforme, objetivo e transparente para o público, que norteie tal eleição administrativa do representante judiciário do Estado, no contencioso das ações administrativas (não há definição de critério , limite , vinculação , meio de controlo ). 67.ª) Portanto, a determinação do “se” e do “como” da representação judiciária do Estado, nos termos do preceito em causa, não decorrerá abstratamente da lei, antes procederá de uma escolha “livre” do CCJE, será uma decisão de “oportunidade” ou “conveniência”, que assim não poderá sequer ser sindicada, senão quanto aos seus “momentos vinculados”, não já no âmago da “margem de apreciação”. 68.ª) Numa palavra, será o CCJE a determinar o sentido e alcance da lei , será um “império da administração , e não da legislação ”, que tornará irrisória a disposição constitucional 69.ª) Sendo certo que o CCJE não é um órgão (menos ainda um órgão superior da administração pública), senão um serviço central da administração direta do Estado, dotado de autonomia administrativa (Decreto-Lei n.º 149/2017, de 6 de dezembro, artigo 1.º, n.º 1). 70.ª) Assim, a norma jurídica resultante das disposições conjugadas dos artigos 11.º, n.º 1, e 25.º, n.º 4, do CPTA2019, nos aspetos agora em causa, propicia a desapropriação da competência constitucional atribuída ao Ministério Público para representar judiciariamente o Estado. 71.ª) Desapropriação essa que é de caracterizar como severa (eventualmente radical ), e substantiva, na medida em que a esmagadora maioria do contencioso das ações administrativas respeita a pleitos nos quais o Estado figura precisamente na posição de réu. 72.ª) Mais: a lei vem dispor que a citação “é dirigida unicamente ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, que assegura a sua transmissão aos serviços competentes e coordena os termos da respetiva intervenção em juízo”. 73.ª) Portanto, além de decidir da “transmissão”, o CCJE tem ainda o poder de decidir como “coordena[r] os termos da respetiva [do representante judiciário do Estado] intervenção em juízo”. 74.ª) A lei, todavia, não define que direitos e poderes integram esta figura funcional da competência para “coordenar”, apenas estabelece a sua função de “[coordenar] os termos da respetiva intervenção em juízo”, mas essa “coordenação horizontal”, por definição, sujeitará o magistrado do Ministério Público a conjugar a sua política e técnica processual com as indicações provindas do CCJE. 75.ª) Assim, quando o transmissário da citação seja o Ministério Público, o poder do CCJE de “coordenar os termos da respetiva intervenção em juízo”, acarretará, por definição, uma limitação da politica e técnica processual gizadas pelo Ministério Público, em contradição aberta com o conteúdo do respetivo estatuto constitucional e legal, em especial da respetiva “autonomia” e exclusiva sujeição (além da disposição da relação material litigada) às “instruções de ordem específica”, provindas do membro do Governo responsável pela área da justiça e recebidas “por intermédio” do Procurador-geral da República”. 76.ª) Em suma, o CCJE por força da norma jurídica expressa pelas disposições conjugadas do artigo 11.º, n.º 1 (possibilidade) e do artigo 25.º, n.º 4, fica legalmente investido dos seguintes poderes, em face de cada concreta citação em ação administrativa (responsabilidade ou contrato) em que o Estado seja demandado: - escolher, livremente, se o Ministério Público será ou não o representante judiciário do Estado (administração central), na ação em causa; - determinar, livremente, a “coordena[ção] [d]os termos da respetiva intervenção em juízo”. 77.ª) Assim, ao transmutar em mera possibilidade o imperativo constitucional que reserva para o Ministério Público a atribuição da competência para representar em juízo o Estado, com ablação da competência de representação judiciária (passiva), que integra diretamente o “núcleo de sentido” da mesma, o aludido complexo legal, nomeadamente a norma jurídica constante do artigo 11.º, n.º 1, do CPTA, viola o preceituado no artigo 219.º, n.º 1, primeira frase, da Constituição, pelo que é materialmente inconstitucional . 78.ª) Do mesmo passo, correlativamente, ao estabelecer a possibilidade de “transmitir a citação” em causa a ente que não está constitucionalmente habilitado a representar em juízo o Estado, o aludido complexo legal, nomeadamente a norma jurídica constante do artigo 11.º, n.º 1, do CPTA, viola o preceituado no artigo 219.º, n.º 1, primeira frase, da Constituição, pelo que é materialmente inconstitucional . 79.ª) Depois, o aludido complexo legal, nomeadamente a norma jurídica constante do artigo 11.º, n.º 1, do CPTA2019, ao atribuir ao CCJE, um serviço central da administração direta do Estado, o poder de emitir atos que determinarão livremente o sentido e alcance da “vontade da lei”, em matéria da escolha (o “se” da escolha do representante judiciário) do representante em juízo do Estado em cada concreta ação administrativa (responsabilidade ou contrato) em que este é demandado, institui a sua própria deslegalização , numa matéria que é objeto de reserva de lei , viola o preceituado nas disposições conjugadas dos artigos 112.º, n.º 5, 165.º, n.º 1, alínea p), e 219.º, n.º 1, da Constituição, pelo que é materialmente inconstitucional . 80.ª) Finalmente, o aludido conjunto legal, nomeadamente a norma jurídica constante do artigo 25.º, n.º 4, do CPTA2019, ao atribuir ao CCJE, um serviço central da administração direta do Estado, o poder de “coordenar os termos da intervenção em juízo” (“o como” da intervenção em juízo) do Ministério Público, com detrimento da sua competência e autonomia, enquanto representante judiciário do Estado, viola o preceituado nas disposições conjugadas do artigo 219.º, n.º 1, 2 e 4, da Constituição, pelo que é materialmente inconstitucional . Nos termos expostos, por não concorrer erro de julgamento quanto à questão de constitucionalidade, antes a douta sentença recorrida a dirimiu com completo acerto, é de negar provimento ao presente recurso e, em consequência, de manter na íntegra a decisão recorrida , quanto a tal matéria.» 4. Admitida a intervir nos autos, a Presidência do Conselho de Ministros, representada pelo Centro de Competências Jurídicas do Estado, apresentou contra-alegações, com as seguintes conclusões: «II CONCLUSÕES 1.ª O Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra desaplicou, por inconstitucionalidade, as normas ínsitas nos artigos 11.º, n.º 1, e 25.º, n.º 4, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, na versão resultante da Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro. 2.ª De resto, em termos substantivos, os argumentos que o Ministério Público elenca não logram demonstrar a inconstitucionalidade do disposto no artigo 11.º, n.º 1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos por alegada violação do artigo 219.º, n.º 1, da Constituição. 3.ª Recorde-se que o Ministério Público entende que e só ele, não já quaisquer outros órgãos ou sujeitos – […] é [direta] e imediatamente habilitado para representar judiciariamente o Estado ” e que, “ao invés , não são competentes, [direta] e imediatamente para representarem judiciariamente o Estado […] quaisquer outros órgãos ou sujeitos (cfr. parágrafo 42.º das alegações de recurso). 4.ª Defende, portanto, que a norma constitucional em causa impõe, inequivocamente, o monopólio absoluto da representação judicial do Estado Português por parte do Ministério Público. 5.ª Uma tal interpretação não tem, contudo, qualquer arrimo na Constituição portuguesa de 1976, e só se explica porque o Ministério Público se confunde a si próprio com o Estado, numa defesa de interesses próprios e corporativos, em oposição da política legislativa do Estado-legislador. 6.ª O que é bem visível na escolha que faz do verbo desapropriar, na voz passiva, considerando-se “desapropriado” de funções – como se se tratasse de funções que são sua propriedade (cfr., entre outros, parágrafo 55.º das alegações de recurso) 7.ª Mas assim não é, em primeiro lugar, porque o artigo 219.º, n.º 1, não consagra qualquer garantia institucional. 8.ª Em segundo lugar, na medida em que, como sustentam GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, “a representação do Estado significa, em termos jurídico-constitucionais e simbólicos, que lhe incumbe a defesa dos interesses da comunidade (isto é, da República) que se possa reconhecer cada um dos cidadãos e o povo em geral, não só porque se considera necessária essa incumbência, mas também porque ela se julga justa e adequada ao bem comum”. Trata-se, por isso, de funções de representação da República em sentido simbólico, como se referiu: em todos estes casos, é a República – no sentido de polis, de comunidade política – que tem de estar em tribunal para assegurar que os mais vulneráveis ou que os interesses comuns e partilhados por todos não se quedam indefesos. 141. [ sic ] Numa formulação feliz, pode dizer-se que as funções do Ministério Público são exercidas “no interesse do «Estado-comunidade» e não do «Estado-pessoa»” – e é este o verdadeiro sentido do slogan do próprio Ministério Público, quando refere que “Ao representar o Estado em tribunal, o Ministério Público representa-nos a todos nós”. 9.ª Em terceiro lugar, porque improcede o entendimento de que o n.º 1 do artigo 219.º não admitiria exceções a introduzir pelo legislador à representação dos interesses do Estado pelo Ministério Público e que não haveria outras normas legais a admitir a representação do Estado por outras entidades, mas também porque a norma do novo n.º 1 do artigo 11.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos está muito longe de implicar um completo esvaziamento das competências constitucionais reconhecidas ao Ministério Público para assegurar a representação do Estado em Tribunal. 10.ª Isto significa, dito por outras palavras, que a norma constante do artigo 219.º, n.º 1, da Constituição – nos termos da qual “Ao Ministério Público compete representar o Estado” – é uma norma-princípio e não uma norma-regra, ao contrário do que quer fazer crer o Ministério Público e como é o caso da maioria das normas constitucionais. 11.ª Ou seja, não se trata de uma norma de tudo-ou-nada, que não admite quaisquer exceções e que comina com invalidade qualquer solução que com ela seja incompatível. 12.ª Assim, ao contrário do que é pretendido pelo Ministério Público, o artigo 219.º, n.º 1, da Constituição, contém uma norma-princípio – o princípio da representação do Estado pelo Ministério Público – que deve ser harmonizada em concreto com outros bens e princípios constitucionalmente protegidos por parte do legislador ordinário. 13.ª São os casos dos princípios constitucionais da responsabilidade política do Governo, dos princípios constitucionais da unidade de ação e da eficiência administrativas e do princípio da aparência de imparcialidade que decorre do artigo 6.º da Convenção Europeia dos Direitos Humanos. 14.ª A posição defendida pelo Ministério Público consubstancia, assim, um manifesto erro na aplicação do direito por várias razões, a saber: (i) É objeto de exceções legais relevantes na própria ordem constitucional portuguesa; (ii) Não se esgota no campo do contencioso administrativo; (iii) Revela disfunções complexas na representação dos interesses do Estado; (iv) É problemática do ponto de vista da responsabilização política do Governo pelos seus atos; e (v) Não tem, há muito, arrimo no direito comparado europeu. 15.ª Em primeiro lugar (i), o legislador foi, com o tempo e atentas as necessidades de defesa de interesses do Estado-administração protagonizados pelo Governo, criando exceções relevantes à representação do Estado por parte do Ministério Público. 16.ª A redação atual do artigo 219.º, n.º 1, da Constituição, que confere à lei ordinária a faculdade de definir os interesses que o Ministério Público pode ou deve defender no âmbito do Estado-administração, ou fora dele, encontra-se em maior consonância com a jurisprudência constitucional, mormente com o Parecer da Comissão Constitucional n.º 8/82 que, de uma forma lapidar, clarificou que o Ministério Público não monopoliza a representação em juízo do Estado-administração, podendo a lei conferir também essa representação a outros órgãos ou entidades. 17.ª Atente-se no seguinte passo do referido parecer, com sublinhados nossos: “O que, aqui, pois, está em causa é, tão-somente, a previsão de um representante permanente do Estado. De alguém que, sempre que necessário, assegure a defesa dos seus direitos, em juízo. Essa representação não foi, contudo, pensada em termos de monopólio. Neste domínio, se, por falta de conceitos capazes de exprimir com exatidão a realidade, se quiser lançar mão da ideia de uma reserva de competência, o máximo que, então, esta expressão significará é o seguinte: o legislador não pode privar, totalmente, o Ministério Público das funções de representação do Estado, em juízo, cometendo-as, por inteiro, a outras entidades.” 18.ª De resto, isto mesmo foi reconhecido já na Assembleia Constituinte. Como premonitoriamente afirmou o Deputado Constituinte Luís Catarino, “O Estado terá necessariamente múltiplas e cada vez mais variadas e importantes tarefas a cumprir; terá de intervir cada vez mais extensa e intensivamente nos vários setores da atividade social; terá cada vez maior necessidade de garantir a sua representação e a sua intervenção nas mais variadas zonas; terá ele, por isso, também na sua vida jurídica, a necessidade de assegurar a sua intervenção e a sua representação”. 19.ª E o facto é que sucessivos atos legislativos atribuíram a outras entidades a representação de interesses públicos inerentes ao Estado-administração: (a) Nos termos do artigo 15.º, n.º 1, do Código de Procedimento e Processo Tributário e do artigo 53.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, há muito que a Fazenda Pública tem os seus próprios representantes, cingindo-se a legitimidade do Ministério Público em processo tributário à “[…] defesa da legalidade , [na] promoção do interesse público e representação dos ausentes, incertos e incapazes” (artigo 14.º, n.º 1, do Código de Procedimento e Processo Tributário); (b) Desde as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro, ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos que, no seguimento do seu artigo 11.º, que o Estado, enquanto entidade pública, não está, como anteriormente, exclusivamente representado pelo Ministério Público nas ações de responsabilidade civil ou sobre contratos; (c) O artigo 24.º do Código de Processo Civil também criou desvios à regra geral de representação do Estado pelo Ministério Público; e (d) Por fim, em sede de representação do Estado em juízo perante tribunais arbitrais, entendeu a própria Procuradoria-Geral da República não ter o Ministério Público competências legais para tal efeito. 20.ª Daí que, como concluiu o Tribunal Central Administrativo – Norte nos seus Acórdãos de 3 de julho de 2020, no Proc. n.º 902/19.0BEPNF-S1, e de 18 de setembro de 2020, no Proc. n.º 1240/19.BEPNF-S1, “é aceite, sem reservas, a conformidade constitucional com […] [a] primeira parte do n.º 1 do artigo 219.º da CRP […] que a representação do Estado, e a defesa dos interesses patrimoniais deste, não são feitas pelo Ministério Público, mas pelas entidades ou órgãos integrados na administração direta ou indireta do Estado (tenham ou não personalidade jurídica), quando nos termos da lei processual aplicável lhes é reconhecida personalidade e capacidade judiciária”. 21.ª Em segundo lugar (ii), a concretização da norma constitucional em causa não se esgota no âmbito do contencioso administrativo – aliás, o seu texto não refere sequer o contencioso administrativo especificamente, mas faz apenas referência à representação do Estado em geral, devendo aferir-se o seu respeito ou a sua violação de uma perspetiva global. 22.ª Sendo assim, mesmo com a configuração que resulta da Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, o Ministério Público continua a representar o Estado: (1) Em contencioso administrativo, nos termos abaixo descritos; (2) Em processo civil, nos casos previstos no artigo 24.º do Código de Processo Civil; e (3) Em processo do trabalho, em exclusivo, nos termos do artigo 6.º do Código de Processo do Trabalho. 23.ª Em terceiro lugar (iii), o modelo português assente na regra geral da representação do Estado pelo Ministério Público evidencia disfunções complexas na representação dos interesses do Estado – disfunções essas que determinam que o princípio da representação do Estado pelo Ministério Público seja ponderado com os princípios da unidade de ação e da eficiência administrativas. 24.ª Como refere a doutrina, por vezes é difícil assumir num dado processo a dupla natureza de protagonista de “uma intervenção imparcial para a promoção da legalidade” e o “patrocínio judiciário público da Administração estadual”. 25.ª Desde logo, porque estão em causa duas perspetivas bem diferentes: o Ministério Público, enquanto responsável pela defesa da legalidade democrática, desempenha funções estritamente objetivistas, mas enquanto exerce a função de representação do Estado, exerce funções essencialmente subjetivistas. 26.ª E, estando em causa a sustentação de um ato ou de uma norma administrativa oriunda de um membro do Governo, este e o Ministério Público podem legitimamente divergir sobre a questão da sua legalidade ou podem pretender convocar argumentos e estratégias processuais muito diversas no tocante à sustentação dessa legalidade. 27.ª Basta pensar em casos em relação aos quais os órgãos competentes do Estado detenham margem de livre decisão administrativa, exercendo um conjunto de valorações próprias da função administrativa, ou em situações em que o Ministério Público, como titular da ação pública, pondera demandar o próprio Estado – caso em que, por absurdo, teria de atuar, por um lado, como autor, e por outro como representante do réu. 28.ª Pelo que facilmente se vê que o interesse público tal como é perspetivado e defendido em cada caso pelo Estado – e cuja prossecução também tem proteção constitucional não só no princípio da separação de poderes, mas também como um dos princípios constitucionais da atividade administrativa no n.º 2 do artigo 266.º da Constituição – nem sempre coincide com uma perspetiva de estrita legalidade. 29.ª Ora, em geral, mas em especial nestes últimos casos, o Governo não pode, na defesa da licitude da sua atuação ficar, necessariamente, amarrado ou dependente da “dupla personalidade” do Ministério Público ou do seu argumentário. 30.ª Em quarto lugar (iv), e na sequência do ponto anterior, entender que o Ministério Público representa sempre e necessariamente o Estado no quadro de uma autonomia que impede as entidades constitucionalmente competentes de fazer valer o interesse público tal como é por si perspetivado significa uma potencial aniquilação do esquema constitucional de responsabilização política. 31.ª Ora, o princípio da responsabilidade política do Governo, com assento nos artigos 190.º e 191.º da Constituição, carece de ser ponderado com o princípio da representação do Estado pelo Ministério Público. 32.ª Efetivamente, a autonomia de qualquer órgão de soberania – entre os quais se conta o Governo – não se pode esgotar na decisão de prática ou não adoção de um qualquer ato jurídico, devendo incluir também a sua defesa contenciosa, caso os mesmos sejam objeto de contestação judicial. 33.ª Sob pena de o Governo não mais poder ser responsabilizado pelo exercício das suas competências pela Assembleia da República, pelo Presidente da República e pelo povo se as opções estratégicas de defesa da posição do Estado forem necessariamente de um órgão a quem é constitucionalmente atribuída autonomia. 34.ª Em quinto lugar (v), o próprio Parecer n.º 8/82 da Comissão Constitucional dá nota de que, em 1982, a representação do Estado pelo Ministério Publico em juízo ocorria, para além de Portugal, essencialmente em Estados da América Latina, como a Colômbia, a Venezuela e a Guatemala. 35.ª Daí que o modelo tradicional português seja uma exceção, que a doutrina e jurisprudência não configuram como “natural, própria, especifica ou típica” do Ministério Público e que pode inclusivamente ser tida como algo obsoleta, no universo comparado da representação do Estado em tribunal, tal como esta é garantida pelos restantes Estados europeus e até por Estados de expressão portuguesa como o Brasil, onde opera a nível federal a Advocacia Geral da União. 36.ª Por outro lado, a norma do novo n.º 1 do artigo 11.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos é insuscetível de implicar um completo esvaziamento das competências constitucionais reconhecidas ao Ministério Público para assegurar a representação do Estado em Tribunal. 37.ª A escassa jurisprudência constitucional vertida no domínio da representação do Estado pelo Ministério Público tem uma aceção minimalista do núcleo dessas competências, o que é demonstrado pelo Parecer n.º 8/82 da Comissão Constitucional, de acordo com o qual: (i) No que respeita ao preceito constitucional relativo à representação do Estado pelo Ministério Público, “[…] o que, aqui, pois, está em causa é, tão somente, a previsão de um representante permanente do Estado. De alguém que, sempre que necessário, assegure a defesa dos seus direitos, em juízo. Essa representação não foi, contudo, pensada em termos de monopólio”; (ii) “Neste domínio, se, por falta de conceitos capazes de exprimir com exatidão a realidade, se quiser lançar mão da ideia de uma reserva de competência, o máximo que, então, esta expressão significará é o seguinte: o legislador não pode privar, totalmente, o Ministério Público das funções de representação do Estado, em juízo, cometendo-as, por inteiro, a outras entidades”; (iii) “A representação do Estado pelo Ministério Público terá que constituir sempre a regra. O que, decerto, se não imporá já é que a representação do Estado por outras entidades tenha que ser, sempre, uma representação concorrencial ou subsidiária da do Ministério Público”; (iv) “Pode, por isso, muito bem aceitar-se que, em certos domínios, essa função de representação do Estado seja atribuída, em exclusivo, a entidades diferentes […]. Será, assim, uma representação de substituição. Questão é que existam razões que, seriamente, aconselhem uma tal solução. Razões que podem arrancar do propósito de se conseguir uma maior eficácia na defesa dos interesses do Estado”. 38.ª Impõe-se, assim, confrontar diretamente o teor do n.º 1 do artigo 11.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos com o n.º 1 do artigo 219.º da Constituição, na linha interpretativa esboçada pela justiça constitucional portuguesa. 39.ª Em primeiro lugar (i), e na generalidade, regista-se que o essencial da redação do preceito foi introduzido pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro, cuja inconstitucionalidade não foi anteriormente contestada pelo Ministério Público: a Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, manteve intocada essa redação, tendo apenas acrescentado o termo “possibilidade”. 40.ª Em segundo lugar (ii), o aditamento do vocábulo “possibilidade” ao n.º 4 do artigo 25.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos pela sobredita Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, não mais fez do que positivar ou “fotografar” normativamente uma realidade não só jurídica mas também existencial, dando uma maior clareza aos termos e ao âmbito da representação do Estado em juízo pelo Ministério Público, como uma regra geral sujeita a exceções, ditadas pela conveniência dos órgãos soberanos do mesmo Estado. 41.ª Por outras palavras, a junção do termo “possibilidade” (“sem prejuízo da possibilidade de representação do Estado pelo Ministério Público”) pela Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, e que é agora sindicada pelo Ministério Público no requerimento em exame, nada mais fez do que concretizar no Código de Processo nos Tribunais Administrativos algo que já estava consagrado, pelo menos desde 2015. 42.ª Em terceiro lugar (iii), partindo da interpretação da jurisprudência constitucional sobre os termos da representação do Estado pelo Ministério Público – que exclui, assertivamente, um monopólio dessa representação e da qual a nova redação do n.º 1 do artigo 219.º se aproximou, reforçando o papel do legislador na definição dos interesses que a nível estadual ou extra-estadual o Ministério Público pode representar em juízo –, conclui-se, que o sobredito n.º 1 do artigo 11.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos nem priva “totalmente” o Ministério Público das competências de representação do Estado, nem as comete “por inteiro” a outras entidades. 43.ª Antes pelo contrário: declarando que nos tribunais administrativos é obrigatória a constituição de mandatário, o preceito admite que as entidades públicas, incluindo o Estado-administração, possam “fazer-se patrocinar em todos os processos por advogado, solicitador ou licenciado em direito ou em solicitadoria com funções de apoio jurídico”. 44.ª Trata-se de uma faculdade e não de uma imposição (clarificada pelo uso da expressão “podendo” ) e que será solucionada, a nível do Governo, caso a caso, em razão na natureza dos processos e das particularidades da defesa do interesse público, tal como esta é perspetivada pelos órgãos que o compõem. 45.ª A intervenção do Ministério Público não é, de modo algum, arredada e continua como regra geral, como o demonstra a fórmula “sem prejuízo da possibilidade de representação do Estado pelo Ministério Público”. 46.ª Ora, em boa verdade, esse caráter pontualmente subsidiário da intervenção do Ministério Público é expressamente admitido pelo Parecer n.º 8/82 da Comissão Constitucional, que o admite na medida em que considera que o atual artigo 219.º da Constituição “não imporá […] que a representação do Estado por outras entidades tenha que ser, sempre, uma representação concorrencial ou subsidiária da do Ministério Público”. 47.ª Por outras palavras: sempre que o Governo não incumba outrem do seu patrocínio judiciário, aplica-se a regra de que é representado pelo Ministério Público. 48.ª Por conseguinte, o n.º 1 do artigo 11.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos em nada ofende o disposto no n.º 1 do artigo 219.º da Constituição. 49.ª Em todo o caso, no presente processo o Estado Português é representado pelo Ministério Público, motivo pelo qual a parte do artigo 11.º, n.º 1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos “que dispõe que o Estado não tem de ser representado pelo Ministério Público nos processos que corram nos tribunais administrativos” não foi efetivamente aplicada no caso concreto. 50.ª Desta forma, não competindo aos tribunais controlar, de forma incidental, interpretações meramente hipotéticas de normas jurídicas em sentidos que não sejam efetivamente aplicados em concreto ao abrigo do artigo 204.º da Constituição, a mesma é irrelevante para o presente caso 51.ª A outro tempo, o artigo 25.º, n.º 4, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos – ao determinar que o Centro de Competências Jurídicas do Estado seja citado quando seja demandado o Estado ou vários ministérios na mesma ação – é plenamente conforme com a Constituição, como se verá. 52.ª Sendo que apenas a norma constante do último segmento do preceito deva, por natureza, ser considerada inaplicável ao Ministério Público – ainda que essa norma seja irrelevante no presente processo, porque não foi aplicada e consiste, assim, numa interpretação meramente hipotética, irrelevante para efeitos de fiscalização incidental da constitucionalidade ao abrigo do artigo 204.º da Constituição. Senão veja-se. 53.ª O Ministério Público considera inconstitucional, por violação do n.º 1 do artigo 219.º da Constituição, o segmento normativo do n.º 4 do artigo 25.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, na redação dada pela Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, que determina que quando “seja demandado o Estado, ou na mesma ação sejam demandados diversos ministérios, a citação é dirigida unicamente ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, que assegura a sua transmissão aos serviços competentes”. 54.ª Isto, porque não faria sentido que, em ações relativamente às quais o Estado seja demandado e cuja representação o artigo 219.º da Constituição comete ao Ministério Público, a citação não fosse dirigida ao Ministério Público, mas “unicamente” ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, sendo que o ato legislativo relativo à sua organização e funcionamento (n.º 1 do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 149/2017, de 6 de dezembro), não lhe atribuiria a competência genérica para representar o mesmo Estado em juízo. 55.ª Em primeiro lugar (i), o segmento do preceito que se encontra em análise não atribui diretamente poderes funcionais ao Centro de Competências Jurídicas do Estado para assegurar a representação do Estado, como alega o Ministério Público, mas antes para operar como órgão responsável pela receção e encaminhamento de citações judiciais sempre que seja demandado o Estado ou mais de um ministério. 56.ª O que o preceito determina, no que respeita à receção de citações e canal de remessa de processos, é apenas a necessidade de os tribunais, em sede de contencioso administrativo e nos dois casos que nele se encontram previstos , dirigirem a citação, unicamente, ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, que as encaminhará aos órgãos e entidades competentes para assumirem essa representação. 57.ª O referido centro funcionará, apenas, como uma espécie de balcão ou estrutura estadual de receção e encaminhamento de processos, em representação do Estado, função processual de natureza instrumental que lhe pode ser pacificamente atribuída por lei, como é o caso do n.º 4.º do artigo 25.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos. 58.ª Trata-se de uma escolha compreensível, na medida que, encontrando-se muito frequentemente nas referidas demandas envolvidos ministérios, resulta ser essencial que seja o Governo a ter uma perceção de conjunto da ratio dessas demandas e a definir uma estratégia processual para certas categorias de ações que de algum modo o envolvem. 59.ª De resto, constituindo a representação do Estado pelo Ministério Público um caso de representação legal , bem se compreende que assim seja: o Ministério Público tem a posição processual de representante do Estado, tratando-se de um caso de representação legal porque o Ministério Público não é um órgão do Estado-administração – que é a pessoa coletiva que é representada nas ações administrativas – mas sim um órgão da atividade judiciária do Estado – como resulta claramente da sua inserção sistemática no título V da Constituição, dedicado aos Tribunais, e não no título no título IX da Constituição, relativo à administração pública, ou em qualquer outro. 60.ª A sua intervenção não é nada mais nada menos do que uma representação, em tudo semelhante à representação em juízo dos demais sujeitos processuais. Ou seja, o Ministério Público assegurava o patrocínio do Estado em juízo. Mas o sujeito processual, a parte demandada em juízo, sempre foi o Estado e nunca o Ministério Público. 61.ª De resto, a Comissão Constitucional, no seu Parecer n.º 8/82, afirmou mesmo que “A representação do Estado em juízo pelo Ministério Público apenas se justifica por razões de pragmatismo, não se descobrindo fundamento material para uma reserva de tal competência”. 62.ª Ora, assim sendo, compreende-se que represente interesses do Estado – que lhe compete representar – e não interesses próprios. 63.ª Em segundo lugar (ii), conclui-se no sentido de que o facto de o Centro de Competências Jurídicas do Estado constituir o destinatário das citações relativas a processos do contencioso administrativo em que o mesmo Estado seja demandado em nada afetará a competência constitucional genérica do Ministério Público de representação do Estado em juízo. 64.ª Isto porque o regime procedimental de citação e encaminhamento processual deve ser, naturalmente, distinguido do poder funcional de representação do Estado, constante do n.º 1 do artigo 11.º. 65.ª Efetivamente, o Centro de Competências Jurídicas do Estado não substitui o Ministério Público na sua competência genérica de representação do mesmo Estado (exceto nos casos em que a lei lhe comete funções de representação em juízo do Primeiro-Ministro, do Conselho de Ministros e de qualquer outro membro do Governo organicamente integrado na Presidência do Conselho de Ministros ou que beneficie dos respetivos serviços partilhados). 66.ª O que não deixa de ser curioso é a prática do Ministério Público de, quando assegura a representação do Estado, solicitar ao referido Centro de Competências Jurídicas do Estado e a outros departamentos de contencioso dos Ministérios, que lhe preparem no todo ou em parte a argumentação (em formato Word para poder ser objeto de cópia ágil nas contestações), transformando estes órgãos, respetivamente, da Presidência do Conselho de Ministros e das outras áreas governativas, em unidades de consulta ou de apoio do próprio Ministério Público. 67.ª Pelo que se pode asseverar que a norma sindicada que consta do n.º 4 do artigo 25.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos não viola as competências do Ministério Público na representação do Estado em juízo, não havendo, assim, qualquer inconstitucionalidade por suposta violação do artigo 219.º da Constituição. 68.ª Ainda assim, deve proceder-se a uma interpretação em conformidade com a Constituição do referido preceito, nos termos da qual a “coordenação” da “intervenção em juízo” aí referida apenas se aplica, como é natural, aos serviços jurídicos dos diversos ministérios, com os quais o Centro se encontra articulado, nomeadamente através da Rede de Serviços Jurídicos da Administração Pública. 69.ª Em qualquer caso, no que a este segmento do artigo 25.º, n.º 4, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos concerne, a questão não é suscetível de ser aplicada no caso concreto – na medida em que o Centro de Competências Jurídicas do Estado não coordenou, de forma alguma, a atividade do Ministério Público, nem o Ministério Público alega que isso tenha ocorrido. 70.ª Desta forma, não competindo ao Tribunal Constitucional julgar interpretações meramente hipotéticas de normas jurídicas em sentidos que não sejam efetivamente aplicados em concreto ao abrigo do artigo 204.º da Constituição, a mesma é, também aqui, irrelevante para o presente caso. Nestes termos, devem as normas ínsitas nos artigos nos artigos 11.º, n.º 1, e 25.º, n.º 4, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos ser julgadas não inconstitucionais, ocorrendo por isso erro de julgamento no despacho recorrido, e devendo o mesmo ser revogado.» 5. O recorrido A. veio ao processo prescindir do prazo que lhe foi concedido para contra-alegar. Cumpre apreciar e decidir II – Fundamentação A. Conhecimento e delimitação do objeto do recurso 6. O recorrente requereu a este Tribunal a apreciação da norma do n.º 1 do artigo 11.º do Código de Processos nos Tribunais Administrativos (doravante «CPTA»), aprovado pela Lei n.º 15/2002, de 22 de fevereiro, na redação dada pela Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, «segundo a qual é consagrada apenas a “possibilidade” de representação do Estado pelo Ministério Público»; bem como da norma constante do n.º 4 do art.º 25.º do CPTA (na redação dada pela mesma Lei), na medida em que desta resulta que, quando seja demandado o Estado, ou na mesma ação sejam demandados diversos ministérios, a citação é dirigida unicamente ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, «deixando assim, de acordo com tal previsão legal, o Ministério Público de ser citado nessas ações». (cf. supra o n.º 2). Nas contra-alegações produzidas, a Presidência do Conselho de Ministros veio sustentar que «no presente processo o Estado Português é representado pelo Ministério Público, motivo pelo qual a parte do artigo 11.º, n.º 1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos “que dispõe que o Estado não tem de ser representado pelo Ministério Público nos processos que corram nos tribunais administrativos” não foi efetivamente aplicada no caso concreto» (cf. supra a conclusão 49.ª, transcrita no n.º 5). Pretenderá a interessada defender, com esta alegação, que não houve uma efetiva recusa de aplicação da norma em questão pelo Tribunal a quo, o que obstaria ao conhecimento do objeto do recurso na parte que se refere ao n.º 1 do artigo 11.º do CPTA. Vejamos, antes do mais, se assim é. Os preceitos legais citados pelo recorrente, na redação da Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, têm o seguinte teor: «Artigo 11.º Patrocínio judiciário e representação em juízo 1 - Nos tribunais administrativos é obrigatória a constituição de mandatário, nos termos previstos no Código do Processo Civil, podendo as entidades públicas fazer-se patrocinar em todos os processos por advogado, solicitador ou licenciado em direito ou em solicitadoria com funções de apoio jurídico, sem prejuízo da possibilidade de representação do Estado pelo Ministério Público. (…) Artigo 25.º Citações e notificações (…) 4 - Quando seja demandado o Estado, ou na mesma ação sejam demandados diversos ministérios, a citação é dirigida unicamente ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, que assegura a sua transmissão aos serviços competentes e coordena os termos da respetiva intervenção em juízo.» Na decisão recorrida, o Tribunal a quo começou por transcrever os argumentos aduzidos pelo Ministério Público para sustentar a inconstitucionalidade da interpretação conjugada das duas disposições, aos quais aderiu. Seguidamente, afirmou o tribunal, sobre o n.º 1 do artigo 11.º, que a «expressão gramatical “possibilidade” indica claramente, - e o intérprete tem de começar a interpretação legal pela letra da lei, nos termos do artigo 9, do CC -, a abertura da porta de entrada para outros representantes do Estado, na aceção acima desenvolvida de “Estado” e de “'representação' orgânica”, que não o Ministério Público». E considerando que «a norma processual do artigo 25-4, do CPTA, que rege sobre «citações e notificações», vem dar-lhe imediata execução» , entendeu-a como uma demonstração de que «o preceito legal do artigo 11-1 abre a porta para um terreno constitucionalmente vedado». Concluiu, pois, que «esta possibilidade, prevista no artigo 11-1, aliás, de imediato transformada numa concreta realidade, pelo artigo 25-4, ambos do CPTA, operada pela revisão de 2019, ofende os preceitos constitucionais invocados pelo Ministério Público, pelo que se impõe recusar a sua aplicação» (cf. supra o n.º 1). Do exposto depreende-se que o Tribunal a quo ajuizou da inconstitucionalidade da interpretação conjugada das disposições legais citadas, tomando a interpretação literal da parte final do n.º 1 do artigo 11.º como um pressuposto incindível da solução adotada no n.º 4 do artigo 25.º do CPTA. A essa luz, só por o legislador admitir que a representação do Estado pelo Ministério Público é uma «possibilidade» (cf. o n.º 1 do artigo 11.º do CPTA) é que se compreende que este nunca seja citado quando é «demandado o Estado, ou na mesma ação sejam demandados diversos ministérios» , sendo a citação dirigida «unicamente» ao Centro de Competências Jurídicas do Estado (cf. o n.º 4 do artigo 25.º). Daí que o Tribunal recorrido tenha entendido dever recusar a aplicação de ambas as disposições no caso concreto. Na verdade, a circunstância de o Ministério Público intervir no caso dos autos como representante do Estado não afasta o sentido atribuído pelo tribunal recorrido aos preceitos legais que recusou aplicar. Essa circunstância não deixa de exprimir uma possibilidade , que só se concretizou in casu mediante a intervenção do Centro de Competências Jurídicas do Estado, ao qual foi dirigida a citação e ao qual cabe, nos termos da lei, «assegura[r] a sua transmissão aos serviços competentes e coordena[r] os termos da respetiva intervenção em juízo». Conclui-se, pois, que o Tribunal a quo recusou efetivamente aplicar ambas as disposições legais em questão, no sentido interpretativo que entendeu dever atribuir-lhes e sobre o qual não compete a este Tribunal pronunciar-se, nada obstando ao conhecimento do objeto do recurso, também na parte que se refere ao n.º 1 do artigo 11.º do CPTA. Constitui, assim, objeto do presente recurso a norma que resulta da interpretação conjugada dos artigos 11.º, n.º 1, e 25.º, n.º 4, do Código de Processos nos Tribunais Administrativos (aprovado pela Lei n.º 15/2002, de 22 de fevereiro, na redação dada pela Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, adiante designado «CPTA»), segundo a qual, nos tribunais administrativos, quando seja demandado o Estado ou na mesma ação sejam demandados diversos ministérios, a representação do Estado pelo Ministério Público é uma possibilidade, sendo a citação dirigida unicamente ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, que assegura a sua transmissão aos serviços competentes e coordena os termos da respetiva intervenção em juízo. B . Do Mérito do Recurso 7. Os preceitos legais que integram o objeto do presente recurso, tal como alterados pela Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, são reconhecidamente relevantes para a definição da intervenção processual do Ministério Público em representação do Estado, quando este é a parte demandada numa ação administrativa. Defende o recorrente que, «ao estabelecer a possibilidade de “transmitir a citação” em causa a ente que não está constitucionalmente habilitado a representar em juízo o Estado» e «ao transmutar em mera possibilidade o imperativo constitucional que reserva para o Ministério Público a atribuição da competência para representar em juízo o Estado, com ablação da competência de representação judiciária (passiva), que integra diretamente o “núcleo de sentido” da mesma», a solução legal impugnada contende com o n.º 1 do artigo 219.º da Constituição. Em segundo lugar, alega que «o aludido complexo legal (…) ao atribuir ao CCJE [Centro de Competências Jurídicas do Estado] , um serviço central da administração direta do Estado, o poder de emitir atos que determinarão livremente o sentido e alcance da “vontade da lei”, em matéria da escolha (o “se” da escolha do representante judiciário) do representante em juízo do Estado em cada concreta ação administrativa (responsabilidade ou contrato) em que este é demandado, institui a sua própria deslegalização, numa matéria que é objeto de reserva de lei, viola o preceituado nas disposições conjugadas dos artigos 112.º, n.º 5, 165.º, n.º 1, alínea p), e 219.º, n.º 1, da Constituição» . Por último, defende que, «ao atribuir ao CCJE, um serviço central da administração direta do Estado, o poder de “coordenar os termos da intervenção em juízo” (“o como” da intervenção em juízo) do Ministério Público, com detrimento da sua competência e autonomia, enquanto representante judiciário do Estado, viola o preceituado nas disposições conjugadas do artigo 219.º, n.º 1, 2 e 4, da Constituição» . A interessada Presidência do Conselho de Ministros expôs as diversas razões pelas quais entende que «improcede o entendimento de que o n.º 1 o n.º 1 do artigo 219.º [da Constituição] não admitiria exceções a introduzir pelo legislador à representação dos interesses do Estado pelo Ministério Público e que não haveria outras normas legais a admitir a representação do Estado por outras entidades» e defendeu que «a norma do novo n.º 1 do artigo 11.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos está muito longe de implicar um completo esvaziamento das competências constitucionais reconhecidas ao Ministério Público para assegurar a representação do Estado em Tribunal». Ao declarar que «nos tribunais administrativos é obrigatória a constituição de mandatário, o preceito admite que as entidades públicas, incluindo o Estado-administração, possam “fazer-se patrocinar em todos os processos por advogado, solicitador ou licenciado em direito ou em solicitadoria com funções de apoio jurídico”» , que se trata «de uma faculdade e não de uma imposição (clarificada pelo uso da expressão “podendo”) e que será solucionada, a nível do Governo, caso a caso, em razão na natureza dos processos e das particularidades da defesa do interesse público, tal como esta é perspetivada pelos órgãos que o compõem». Deste modo, entende a interessada que «[a] intervenção do Ministério Público não é, de modo algum, arredada e continua como regra geral, como o demonstra a fórmula “sem prejuízo da possibilidade de representação do Estado pelo Ministério Público”», ou seja, «sempre que o Governo não incumba outrem do seu patrocínio judiciário, aplica-se a regra de que é representado pelo Ministério Público». Considera ainda que «o facto de o Centro de Competências Jurídicas do Estado constituir o destinatário das citações relativas a processos do contencioso administrativo em que o mesmo Estado seja demandado em nada afetará a competência constitucional genérica do Ministério Público de representação do Estado em juízo» . O n.º 4 do artigo 25.º do CPTA limita-se, segundo a interessada, a atribuir ao Centro de Competências Jurídicas do Estado uma «função processual de natureza instrumental» , «de receção e encaminhamento de processos, em representação do Estado» , «dev[endo] proceder-se a uma interpretação em conformidade com a Constituição do referido preceito, nos termos da qual a “coordenação” da “intervenção em juízo” aí referida apenas se aplica, como é natural, aos serviços jurídicos dos diversos ministérios, com os quais o Centro se encontra articulado, nomeadamente através da Rede de Serviços Jurídicos da Administração Pública». Pugna, portanto, por que seja concedido provimento ao recurso. 8. Analisadas as contra-alegações apresentadas pela interessada, observa-se que uma parte relevante dos argumentos invocados se destinam a sustentar uma interpretação dos artigos 11.º, n.º 1, e 25.º, n.º 4, do CPTA, no estrito plano do direito ordinário, divergente da que foi adotada pelo Tribunal a quo . Como resulta do exposto, entende a interessada que esses preceitos legais devem ser interpretados no sentido de o Estado ser em regra representado pelo Ministério Público, sendo essa regra geral de afastar, apenas, nos casos em que o Governo incumba outrem do seu patrocínio judiciário . No entanto, e como se referiu já, o Tribunal a quo interpretou os referidos preceitos legais no sentido de a «representação» do Estado pelo Ministério Público constituir uma possibilidade , que se efetiva apenas se, depois de citado o Centro de Competências Jurídicas do Estado, o Governo decidir incumbir o Ministério Público dessa tarefa. Cumpre, por isso, e como se referiu já, esclarecer que, de acordo com o tipo de fiscalização que se lhe encontra constitucionalmente cometida, não cabe a este Tribunal pronunciar-se sobre a correção ou bondade jurídica do resultado interpretativo alcançado pelo Tribunal recorrido. Muito concretamente, não lhe cabe verificar se, ao ressalvar expressamente as hipóteses de representação do Estado pelo Ministério Público no âmbito da jurisdição administrativa, a Lei n.º 118/2019 pretendeu apenas abrir caminho à edição de normas especiais que, à semelhança da solução constante do artigo 24.º do Código de Processo Civil, venham futuramente a especificar os casos em que o « patrocínio por mandatário judicial próprio » pode ter lugar, ou, pelo contrário, como entendeu o Juiz a quo , procurou ir mais além e, ao perspetivar aquela representação como uma mera «possibilidade», alterou mais radicalmente o regime pretérito, optando pelo abandono puro e simples do modelo de representação obrigatória do Estado pelo Ministério Público, sem simultaneamente o reconduzir à verificação de quaisquer pressupostos materiais preestabelecidos ou a estabelecer futuramente. No plano infraconstitucional, a solução alcançada pelo Tribunal recorrido apresenta-se como um dado indiscutido para o Tribunal Constitucional, cujos poderes de cognição apenas compreendem a verificação da compatibilidade do critério normativo impugnado com as normas paramétricas invocadas pelo recorrente (ou outras, ainda que não indicadas de forma expressa). De resto, não se descortinam razões para afirmar que a interpretação adotada pelo Tribunal recorrido — em linha, aliás, com recente doutrina ( v. Ricardo Pedro, “O novo Estatuto do Ministério Público: O fim da função de representação do Estado pelo MP (?): Killing me softly with this song … with these (legal) words …”, Revista do Ministério Público, n.º 159, Ano 40, Julho-Setembro de 2019 [pp. 43-59], p. 59) — não encontre respaldo no texto da lei. Pelo contrário: apesar de o legislador não ter dado nota expressa dessa intenção (designadamente na Exposição de Motivos inserta na Proposta de Lei n.º 168/XIII, que esteve na origem da Lei n.º 118/2019), a evolução recente das regras aplicáveis em matéria de intervenção processual do Ministério Público em representação do Estado, quando este é demandado em processo administrativo, parecem concorrer para sustentar a posição adotada pelo Tribunal a quo e pelo recorrente quanto ao sentido e alcance das disposições em apreço. Vejamos. 9. Antes da entrada em vigor do CPTA, o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais («ETAF») então vigente previa amplamente que o « Ministério Público representa o Estado nas ações em que este for parte, nos termos da lei de processo administrativo» ( v. o artigo 69.º, n.º 2, do ETAF, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 129/84, de 27 de abril, na redação conferida pela Lei n.º 4/86, de 21 de março). Porém, esta disposição pressupunha já uma importante limitação dos poderes de representação do Estado pelo Ministério Público, assente na tradicional contraposição entre o recurso contencioso e o contencioso das ações. Como explica Mário Aroso de Almeida ( in “Principais alterações ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos introduzidas pela Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro” , e-Pública , vol. 6, n.º 3, dezembro de 2019 [pp. 16-30], disponível em https://www.e-publica.pt/volumes/v6n3a03.html , pp. 18-19): «O recurso contencioso era configurado à semelhança dos recursos que, nos tribunais, são interpostos das sentenças proferidas por tribunais inferiores para tribunais de grau hierárquico superior. Chamava-se recurso, e não ação, porque se entendia que não era, de facto, uma ação, um processo de partes, em que a pessoa coletiva à qual pertencia o órgão que tinha praticado (ou deixado de praticar) o ato impugnado figurasse como parte demandada […]. Pelo contrário, as ações sobre contratos administrativos e de responsabilidade civil extracontratual eram verdadeiras ações, que, por isso, eram, como tal, designadas, e, portanto, processos de partes, em que o autor demandava um outro sujeito jurídico, que, quando fosse caso disso, era a pessoa coletiva de direito público com a qual o contraente privado tinha celebrado o contrato ou à qual exigia a reparação dos danos sofridos. Daqui resultava que os recursos contenciosos de impugnação de atos administrativos praticados por Ministros, Secretários de Estado, Diretores-Gerais, etc., não eram ações propostas contra o Estado, mas já eram ações propostas contra o Estado as ações sobre contratos por ele celebrados que não fossem propostas por ele, assim como as ações de responsabilidade civil extracontratual em que fosse exigida ao Estado a reparação de danos.» Assim, no âmbito dos recursos contenciosos, a Lei de Processo nos Tribunais Administrativos conferia poderes processuais « à autoridade recorrida » (cf. o artigo 26.º, n.º 1 da referida Lei, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 267/85, de 16 de julho). Já no âmbito das ações , o Estatuto do Ministério Público («EMP») anteriormente em vigor (aprovado pela Lei n.º 47/86, de 15 de outubro), passou a prever, na redação dada pela Lei n.º 60/98, de 27 de agosto, que caberia aos departamentos de contencioso do Estado a «[a] representação do Estado em juízo, na defesa dos seus interesses patrimoniais» (artigo 53.º, alínea a) , do Estatuto, na redação indicada). Por sua vez, o Código de Procedimento e Processo Tributário, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 433/99, de 26 de outubro, atribuiria competência «ao representante da Fazenda Pública junto nos tribunais tributários» para representar «a administração tributária e, nos termos da lei, quaisquer outras entidades públicas no processo judicial tributário e no processo de execução fiscal» (cf. a alínea a) do n.º 1 do artigo 15.º), não subsistindo assim qualquer dúvida de que esse domínio da defesa dos interesses patrimoniais do Estado , em regra, se encontrava subtraído ao âmbito de intervenção processual principal do Ministério Público como representante do Estado em juízo (sem prejuízo dos amplos poderes processuais conferidos a esta magistratura neste domínio). Já quanto ao âmbito subjetivo da intervenção do Ministério Público, o Estatuto anteriormente em vigor previa, no artigo 3.º, n.º 1, alínea a) , que competia «especialmente ao Ministério Público» representar « o Estado, as Regiões Autónomas, as autarquias locais, os incapazes, os incertos e os ausentes em parte incerta » , tendo nos processos em que representasse o Estado, as regiões autónomas e as autarquias locais intervenção principal (cf. o artigo 5.º, n.º 1, alíneas a) e b) do EMP). Todavia, quanto às autarquias locais e às regiões autónomas, a representação pelo Ministério Público era meramente facultativa, já que se encontrava prevista no Estatuto a possibilidade de a intervenção principal do Ministério Público cessar «quando fo[sse] constituído mandatário próprio» por tais entidades (cf. o artigo 5.º, n.º 2, do Estatuto anteriormente vigente). Deste modo, a representação do Estado pelo Ministério Público era já claramente distinta da “representação” de outras pessoas coletivas públicas, sendo obrigatória no primeiro caso e facultativa no segundo. Como refere Manuel Pereira Augusto de Matos ( in “o Ministério Público e a representação do Estado na jurisdição administrativa – Anteprojeto de Revisão do Código do Procedimento dos Tribunais Administrativos”, in Amado Gomes, C./Neves, Ana F./Serrão, Tiago, O Anteprojeto de Revisão do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais em debate , AAFDL Editora, Lisboa, 2014 [pp. 245-268], p. 257): «A representação do Estado-Administração pelo Ministério Público, seja qual for a qualificação jurídica que se lhe entenda atribuir, é obrigatória para o Ministério Público, ao contrário do que sucede com a representação a título de patrocínio judiciário de outras pessoas e entidades coletivas públicas exercido pelos agentes do Ministério Público que surge sempre como facultativo, cessando com a constituição de mandatário judicial próprio ou com a oposição à intervenção deduzida pelos representantes legais dos incapazes ou de ausentes (cfr. artigo 5.º, nºs 2 e 3 do EMP).» 10. A reforma do contencioso administrativo, concluída em 2002 com a aprovação do novo ETAF (pela Lei n.º 13/2002, de 19 de fevereiro) e do CPTA (pela Lei n.º 15/2002, de 22 de fevereiro), trouxe importantes novidades. Para além de ter sido eliminada a figura do recurso contencioso e de os meios processuais principais terem passado a assumir as formas de ação administrativa comum — que compreendia, entre outros, os processos que tivessem por objeto litígios relativos à responsabilidade civil das pessoas coletivas, bem como à interpretação, validade ou execução de contratos (cf. o artigo 37.º do CPTA, na sua redação original) — ou de ação administrativa especial — que abrangia os processos que tivessem por objeto «pretensões emergentes da prática ou omissão ilegal de atos administrativos, bem como de normas que tenham ou devessem ter sido emitidas ao abrigo de disposições de direito administrativo» (artigo 46.º do CPTA, na sua redação original) —, procedeu-se a uma certa reconfiguração da intervenção do Ministério Público, sobretudo tendo em conta o que dispunha a alínea a) do n.º 1 do artigo 3.º do Estatuto então vigente. Por um lado, o artigo 51.º do novo ETAF passou a dispor que, para além de « defender a legalidade democrática e promover a realização do interesse público », compete ao Ministério Público «representar o Estado» — e não também as regiões autónomas e as autarquias locais, referidas alínea a) do n.º 1 do artigo 3.º do EMP —, « exercendo, para o efeito, os poderes que a lei processual lhe confere ». Por outro, o CPTA veio delimitar, de forma clara, o âmbito objetivo das competências atribuídas ao Ministério Público, ao estabelecer, no n.º 2 do artigo 11.º, que « as pessoas coletivas de direito público ou os ministérios podem ser representados em juízo por licenciado em Direito com funções de apoio jurídico, expressamente designado para o efeito», «[s]em prejuízo da representação do Estado pelo Ministério Público nos processos que tenham por objeto relações contratuais e de responsabilidade». Neste novo quadro legal, a distinção entre a representação do Estado pelo Ministério Público e a “representação” pelo Ministério Público de outras pessoas coletivas públicas tornou-se ainda mais clara. Como pode ler-se no Parecer n.º 7/2014, do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República (publicado Diário da República , 2.ª série, n.º 126, de 3 de julho de 2014, p. 17295): «A situação dos institutos públicos à luz do disposto no artigo 21.º, n.º 4, da LQIP, é equiparável à das regiões autónomas e das autarquias locais, uma vez que os institutos é que são citados, nas pessoas dos respetivos titulares máximos dos órgãos executivos (artigo 21.º, n.º 3, da LQIP), enquanto nas ações contra o Estado, este é citado na pessoa do procurador junto do tribunal competente. Por isso mesmo, o Estado não pode afastar essa representação pelo Ministério Público. Isto significa que no caso do Estado prevê-se uma verdadeira representação e, pelo contrário, no que se refere aos institutos públicos, não se trata de uma representação em sentido estrito, mas estes podem solicitar ao Ministério Público que as defenda, no quadro de um verdadeiro e próprio patrocínio judiciário. É por isso que a representação do Estado pelo Ministério Público não pode ser afastada pelos órgãos do Estado-administração, enquanto, pelo contrário, a representação da região autónoma ou da autarquia local cessa quando for constituído mandatário próprio, nos termos do n.º 2 do artigo 5.º do EMP.» Para além disso, e com maior relevância, a representação do Estado pelo Ministério Público no âmbito do contencioso administrativo ficou cingida aos processos que tivessem por objeto relações contratuais e de responsabilidade , em linha com o que dispunha a alínea a) do artigo 53.º do EMP então vigente. 11. Estas disposições do CPTA viriam a ser, no entanto, alteradas pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro, através do qual, como é sabido, se procedeu a uma nova e profunda reforma do contencioso administrativo, cuja relevância se não esgotou na fusão das ações comum e especial numa única forma processual, designada ação administrativa comum. No que releva para a presente análise, importa salientar que o artigo 11.º do CPTA, que continuou a versar sobre o «patrocínio judiciário e a representação em juízo» , foi consideravelmente modificado, sobretudo no segmento correspondente à ressalva da representação do Estado pelo Ministério Público. Assim, onde antes constava « [s]em prejuízo da representação do Estado pelo Ministério Público nos processos que tenham por objeto relações contratuais e de responsabilidade » , passou a constar, agora no n.º 2, « sem prejuízo da representação do Estado pelo Ministério Público » . Concretamente, o n.º 2 do artigo 11.º do CPTA passou a ter a seguinte redação: « Nos tribunais administrativos é obrigatória a constituição de mandatário, nos termos previstos no Código do Processo Civil, podendo as entidades públicas fazer-se patrocinar em todos os processos por advogado, solicitador ou licenciado em direito ou em solicitadoria com funções de apoio jurídico, sem prejuízo da representação do Estado pelo Ministério Público». Em consequência desta alteração, o artigo 11.º do CPTA deixou de conter qualquer associação expressa entre a representação do Estado pelo Ministério Público e os «processos que tenham por objeto relações contratuais e de responsabilidade» . Esta alteração não foi, no entanto, acompanhada de qualquer modificação do EMP, em especial da alínea a) do seu artigo 53.º, o que levou a que se entendesse, tendo em conta o disposto no artigo 51.º do ETAF (também alterado pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015), que ao Ministério Público fora cometida a representação do Estado na defesa dos seus interesses patrimoniais, «exercendo, para o efeito, os poderes que a lei lhe confere» ( v. Ricardo Pedro, “Representação do Estado pelo Ministério Público no Código de Processo nos Tribunais Administrativos revisto: introdução a algumas questões» , in Amado Gomes, C./Neves, Ana F./Serrão, Tiago, Comentários à revisão do ETAF e do CPTA, 3.ª edição, AAFDL Editora, Lisboa, 2017 [pp. 503-519], pp. 511-513). Já em matéria de legitimidade passiva, o n.º 2 do artigo 10.º do CPTA, na redação que lhe foi dada em 2015, passou a prever que, «[n]os processos intentados contra entidades públicas, parte demandada é a pessoa coletiva de direito público, salvo nos processos contra o Estado ou as Regiões Autónomas que se reportem à ação ou omissão de órgãos integrados nos respetivos ministérios ou secretarias regionais, em que parte demandada é o ministério ou ministérios, ou a secretaria ou secretarias regionais, a cujos órgãos sejam imputáveis os atos praticados ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os atos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos.» Da nova redação dada a esta disposição parecia, prima facie , resultar uma significativa ampliação das hipóteses em que a pessoa coletiva Estado deixaria de ser a parte demandada para passar(em) a ser o(s) ministério(s) a cujos órgãos fossem imputáveis a omissão de «comportamentos pretendidos» ou «os atos praticados», e já não apenas os «atos jurídicos impugnados» . O que levou certos Autores, como Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha ( v. o Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos , 5.º Edição, Coimbra, Almedina, 2021, pp. 108-109), a defender que esta exceção deve ser objeto de uma interpretação restritiva, nos seguintes termos: «(…) A nosso ver, esta exceção deve ser interpretada como pretendendo abranger as ações de impugnação e de condenação à prática de atos jurídicos ou operações materiais específicos pelos órgãos em causa. Deve, por isso, entender-se que ela não abrange, mesmo para o Estado e as Regiões Autónomas, as ações de responsabilidade civil extracontratual, bem como as ações sobre contratos, a que aludem as alíneas k) e l) do n.º 1 do artigo 37.º, que não têm tal objeto. Mas isto, apenas quando o pedido respeitante à responsabilidade ou ao contrato seja o único pedido deduzido na ação ou, pelo menos, o pedido principal, uma vez que, para o caso de ele ser cumulado com um pedido que se enquadre na exceção da segunda parte do n.º 2, rege o n.º 7 (…).» Assim compreendidas as alterações introduzidas nos artigos 10.º e 11.º do CPTA pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro, verifica-se que delas não resultaram modificações substanciais de regime em matéria de representação do Estado pelo Ministério Público, tendo ficado muito aquém do que fora proposto pela comissão de revisão do CPTA criada em 2012 (neste sentido, v. Mário Aroso de Almeida, loc. cit. , p. 19). Daí que, pelo menos para os críticos da subsistência daquela função representativa, o aspeto mais relevante da reforma de 2015 tivesse acabado por residir na « oportunidade desperdiçada para reconfigurar, ou pelo menos aligeirar, a tradicional e para muitos anacrónica missão de representação do Estado» (aludindo a tal posição, v. Paulo Dias Neves, “Notas sobre a defesa da legalidade pelo Ministério Público no CPTA revisto”, in Amado Gomes, C./Neves, Ana F./Serrão, Tiago, Comentários à revisão do ETAF e do CPTA, cit., [pp. 521-544], p. 521). 12. Ao invés do regime acolhido no Decreto-Lei n.º 214-G/2015, as alterações ao CPTA constantes do Anteprojeto apresentado pela comissão de revisão continham sinais claros de uma mudança de paradigma no âmbito da representação do Estado pelo Ministério Público. Nas palavras de Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha ( Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos , loc. cit. , p. 131), o essencial dessa mudança consistia no seguinte: «No exato propósito de possibilitar o patrocínio do Estado por mandatário judicial próprio nas ações que contra ele são propostas nos tribunais administrativos, a comissão de revisão do CPTA de 2015 tinha proposto uma redação para o n.º 3 deste artigo 11.º que dava resposta adequada à questão, de harmonia com as disposições transcritas, tanto do EMP, como do CPC [ i.e. , o artigo 9.º do EMP e o artigo 24.º do CPC]. A redação era a seguinte “ Nas ações propostas contra o Estado em que o pedido principal tenha por objeto relações contratuais ou de responsabilidade , o Estado é representado pelo Ministério Público, sem prejuízo da possibilidade de patrocínio por advogado, mediante decisão devidamente fundamentada, cessando a intervenção principal do Ministério Público logo que aquele esteja constituído ”. Esta redação dava resposta adequada à questão porque partia do pressuposto da representação em juízo do Estado pelo Ministério Público para admitir que, nas ações propostas contra o Estado, este continuasse a ser citado na pessoa do representante do Ministério Público junto do tribunal em que a ação é proposta, mas admitia, por outro lado, tal como previsto no artigo 9.º, n.º 2, do EMP e a exemplo do previsto, para os tribunais judiciais, no artigo 24.º do CPC, que a intervenção principal do Ministério Público nessa ações poderia cessar se, entretanto, fosse constituído advogado.» (itálico aditado) De acordo com a proposta contida no Anteprojeto de revisão, no âmbito das ações que tivessem por objeto relações contratuais ou de responsabilidade, a representação do Estado pelo Ministério Público tornava-se assim facultativa , aproximando-se deste modo da solução adotada pela lei processual civil. À semelhança dos casos expressamente ressalvados pela lei processual civil desde a revisão de operada pelo Decreto-Lei n.º 329-A/95, de 12 de dezembro — que alterou o artigo 20.º do antigo Código de Processo Civil em termos que transitaram inalterados para o artigo 24.º do novo Código —, a intervenção principal do Ministério Público, apesar de se impor ab initio no processo, cessaria assim que o Estado constituísse mandatário próprio. Porém, ao invés do que decorre do artigo 24.º do Código de Processo Civil, tal prerrogativa não se confinaria a um conjunto restrito de casos a delimitar subsequentemente através de lei especial, sendo antes conferida para todas as ações propostas contra o Estado em que o pedido principal tivesse por objeto relações contratuais ou de responsabilidade, sendo aí exercida discricionariamente, ainda que através de decisão fundamentada, sem dependência da verificação de qualquer outro pressuposto ou requisito para além da condição de demandado em ação cujo pedido principal tivesse por objeto relações contratuais ou de responsabilidade. Esta solução — que, como se viu, não chegou sequer a transitar para o Decreto-Lei n.º 214-G/2015 — foi amplamente discutida na doutrina, tendo-lhe sido apontado o defeito ou a incongruência de não extrair do projetado abandono da representação obrigatória do Estado pelo Ministério Público as devidas consequências em matéria de citação . Foi o caso de Tiago Serrão (“A representação processual do Estado no Anteprojeto de revisão do Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, in Amado Gomes, C./Neves, Ana F./Serrão, Tiago, O Anteprojeto de Revisão do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais em debate , AAFDL Editora, Lisboa, 2014 [pp. 225-243], p. 242), que se pronunciou assertivamente contra tal opção nos termos seguintes: «(...) [S]e o que se pretende é que o Estado possa, no futuro, escolher quem é que o deve representar em tais litígios, a solução mais adequada, porque compatível com esse desiderato de flexibilização, deveria passar por efetivar a citação no referido órgão do representado que nesse momento, exerceria o direito de opção entre três vias disponíveis: Ministério Público, advogado ou licenciado em Direito com funções de apoio jurídico (...). Ao determinar que a citação continua a ser feita ao Ministério Público, sendo a propositura da ação notificada oficiosamente à Presidência do Conselho de Ministros, que pode substituir a representação processual do Ministério Público pelo patrocínio de um advogado ou licenciado em Direito com funções de apoio jurídico, antecipam-se inúmeras dificuldades práticas (e mesmo possíveis incidentes processuais) que, conviria evitar, a título preventivo, no plano da letra da lei.» Clarificando esta preocupação, o Autor deu como exemplo «o facto de o prazo para a apresentação de contestação começar a correr com a citação feita ao Ministério Público, circunstância que se pode revelar problemática, em termos práticos, justamente nos casos em que a Presidência do Conselho de Ministros decida, em momento posterior, constituir "mandatário judicial próprio"», que nesse caso disporia de «um prazo para o exercício do direito de defesa menor do que o legalmente previsto» (v. a nota 39, a pp. 242-243 do artigo citado, citando uma conferência proferida por Alexandra Leitão, cujo posicionamento crítico afirma acompanhar). 13. Depois de sucessivos avanços e recuos na (re)configuração do paradigma da intervenção principal do Ministério Público no âmbito do contencioso administrativo, a consagração da possibilidade de o Estado ser representado por mandatário judicial próprio — desde há muito reivindicada por parte da doutrina — veio a concretizar-se nestes termos em 2019, tendo sido precedida da aprovação do novo EMP, pela Lei n.º 68/2019, de 27 de agosto, que importa aqui referir. O elenco das competências — agora «atribuições» — do Ministério Público, que transitou para o artigo 4.º do novo EMP, passou a ser encabeçado pela defesa da legalidade democrática (alínea a) do n.º 1), seguindo-se a representação do Estado, das regiões autónomas, das autarquias locais, dos incapazes, dos incertos e dos ausentes em parte incerta (alínea b) do n.º 1), até então contemplada na alínea a) do n.º 1 do artigo 3.º do anterior EMP. Em linha com este aparente reposicionamento das funções do Ministério Público, com a representação do Estado a ceder o seu anterior lugar cimeiro à defesa da legalidade democrática, o artigo 9.º do novo EMP, que versa sobre a intervenção principal do Ministério Público, passou a dispor que, «[e]m caso de representação de região autónoma, de autarquia local ou, nos casos em que a lei especialmente o permita, do Estado, a intervenção principal cessa quando for constituído mandatário próprio» (n.º 2). Por sua vez, o artigo 63.º do novo EMP, prevê agora, na alínea a) do n.º 1, que compete «aos departamentos de contencioso do Estado e interesses coletivos e difusos», a «representação do Estado em juízo, na defesa dos seus interesses patrimoniais, em casos de especial complexidade ou de valor patrimonial particularmente relevante, mediante decisão do Procurador-Geral da República». A redação deste preceito constava já da Proposta de Lei n.º 147/XIII/3 (disponível em https://www.parlamento.pt/ActividadeParlamentar/Paginas/DiplomasAprovados.aspx) e diverge claramente da redação do artigo 53.º, alínea a), do Estatuto anteriormente vigente — segundo o qual, recorde-se, competiria aos departamentos de contencioso do Estado a «representação do Estado em juízo, na defesa dos seus interesses patrimoniais» —, levando inclusivamente certa doutrina a defender que, apesar de se tratar de uma norma de competência interna, não deixam de estabelecer-se ali «[…] duas novas condições para que tal representação possa ocorrer. A primeira condição reside na regra de que tal representação apenas deve ocorrer nos casos de especial complexidade ou de valor patrimonial particularmente relevante […]. A segunda condição prescreve que a representação apenas pode ter lugar mediante decisão do Procurador-Geral da República, supõe-se discricionária e no que toca à verificação dos referidos conceitos indeterminados» (Ricardo Pedro, “O novo Estatuto do Ministério Público…”, loc. cit., pp. 56-57). Seja como for, não há dúvida de que o novo EMP veio, ele próprio, «trazer novas soluções sobre a representação do Estado pelo MP» (idem, p. 45), o que é evidenciado ainda pela disciplina contida no artigo 93.º (que corresponde, embora com relevantes alterações, ao artigo 69.º do Estatuto anteriormente em vigor), onde passou a prever-se expressamente a possibilidade de, «[e]m caso de conflito entre entidades, pessoas ou interesses que o Ministério Público deva representar, os magistrados coordenadores das procuradorias da República de comarca e administrativas e fiscais» solicitarem ao Centro de Competências Jurídicas do Estado a «indicação de um advogado para representar uma das partes», quando uma dessas «entidades» seja o Estado (cf. os n. os 1 e 2 do artigo 93.º). 14. Consideradas as alterações que viriam a ser introduzidas no CPTA pela Lei n.º 118/2019, à luz do novo EMP, torna-se mais nítida a diferença entre o modelo que perdurou até à aprovação destes diplomas e o regime atualmente em vigor, no que respeita à representação do Estado em processos que tenham por objeto litígios emergentes de relações contratuais e da responsabilidade civil daquele. Onde, anteriormente, a legitimidade passiva do Estado se encontrava definida em termos precisos e o Ministério Público era chamado a representar necessariamente o Estado, por força da lei, tendo em tais processos intervenção principal e sendo diretamente citado; agora, a legitimidade passiva do Estado é definida em termos mais vagos, a intervenção principal do Ministério Público enquanto representante do Estado é possível, mas não necessária, e a citação é dirigida unicamente ao Centro de Competências Jurídicas do Estado. Do que decorre que o Estado só será agora representado pelo Ministério Público em juízo se essa representação for solicitada pelo Governo — já que o Centro de Competências Jurídicas do Estado, nos termos do Decreto-Lei n.º 149/2017, de 6 de dezembro, não detém competências para tal (v., em especial, o artigo 2.º do diploma) —, podendo tal representação cessar por iniciativa do próprio Ministério Público, sempre que, perante uma situação de conflito, requeira a indicação de um advogado para representar uma das partes (nos termos do artigo 93.º, n. os 1 e 2, do novo EMP). Nisto tendo consistido a principal novidade trazida pela reforma de 2019, nada parece indicar, ao contrário do que afirmou a interessada nas contra-alegações apresentadas, que a representação do Estado pelo Ministério Público continue a ser a regra geral. Por um lado, não se encontram previstos no regime jurídico vigente quaisquer pressupostos legais que condicionem a decisão do Governo, ou que o vinculem a optar pela representação por mandatário judicial próprio apenas em determinados casos ou em circunstâncias excecionais e devidamente fundamentadas. Por outro, não é desprovida de significado a solução que veio a ser consagrada no n.º 4 do artigo 25.º, do CPTA, quanto à citação. Constituindo a citação «o ato pelo qual se dá conhecimento ao réu de que foi proposta contra ele determinada ação e se chama ao processo para se defender» (cf. o artigo 219.º, n.º 1 do Código de Processo Civil), a regra em direito processual é a de que as pessoas coletivas são citadas através dos seus representantes legais, ou seja, «quem a lei, os estatutos ou o pacto social designarem» (cf. os artigos 223.º, n.º 1, e 25.º do mesmo Código), estabilizando-se então os elementos subjetivos e objetivos da instância. Não pode, pois, ter-se por irrelevante a circunstância de o Estado ser chamado a defender-se em juízo através do Centro de Competências Jurídicas do Estado e não através do Ministério Público (cf. o artigo 24.º do Código de Processo Civil), cuja falta de citação deixou assim de implicar no contencioso administrativo a verificação de qualquer nulidade (cf. o artigo 187.º, alínea b), do CPC). Atenta a relevância desta alteração, defendem Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha que o n.º 4 do artigo 25.º deve ser objeto de uma interpretação corretiva «(…) para o efeito de se entender que, ao contrário do que diz, ele não impõe que, quando seja demandado o Estado, a citação seja dirigida unicamente ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, mas apenas exige que a citação, para além de ser feita através do Ministério Público, nos termos da lei geral, seja também dirigida ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, para o efeito de este Centro poder providenciar que o órgão competente decida se a representação do Estado pelo Ministério Público se deve manter ou se ela deve cessar, procedendo, nesse caso, o próprio Estado à constituição de advogado, solicitador ou licenciado em direito com funções de apoio jurídico» (v. Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, loc. cit., p. 209). Sem essa “correção” ¾ a que, como atrás se viu, a decisão recorrida não aderiu —, não parece haver dúvida de que, à face das alterações introduzidas pela Lei n.º 118/2019, tal como o Tribunal a quo as interpretou, o Ministério Público apenas terá intervenção principal no processo se a citação lhe for transmitida pelo Centro de Competências Jurídicas do Estado, mediante decisão discricionária do Governo. Caso contrário, embora esta hipótese não se encontre expressamente prevista, o Ministério Público deverá ser notificado, no momento da citação, dos elementos processuais relevantes, de modo a poder assumir no processo intervenção acessória, nos termos previstos no artigo 85.º, n.º 1, do CPTA (v., também, o artigo 10.º, n.º 1, alínea a), do novo EMP). Deste modo, não pode já, e em rigor, dizer-se que o Estado é representado pelo Ministério Público, no sentido em que, por força da lei, o Ministério Público representa, necessária e obrigatoriamente, o Estado em juízo. A solução que decorre dos artigos 11.º, n.º 1, e 25.º, n.º 4, do CPTA, tal como a decisão recorrida os interpretou, aponta, ao invés, para um sistema misto, em que o Estado pode ser representado pelo Ministério Público ou patrocinado por advogado, cabendo a escolha ao Executivo. Deste ponto de vista, pode dizer-se que a solução atual se assemelha àquela que se aplicava, já na vigência do antigo EMP, às autarquias locais, às regiões autónomas e a outras pessoas coletivas públicas, e que assume a feição própria de uma mera representação processual, ou patrocínio judiciário, no sentido em que pressupõe o exercício de uma prerrogativa reconhecida ao Governo de optar por se fazer representar em juízo pelo Ministério Público (v. Alexandra Leitão, “A Representação do Estado pelo Ministério Público nos Tribunais Administrativos”, Julgar, n.º 20, 2013, [pp. 191-208], p. 193 e pp. 206-207, e Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, op. cit., p. 130). Saber se tal solução pode ter-se por compatível com o n.º 1 do artigo 219.º da Constituição é o que se procurará determinar nos pontos seguintes. 15. Como resulta da respetiva epígrafe, o artigo 219.º da Constituição elenca, no seu n.º 1, as funções do Ministério Público, afirmando competir-lhe «representar o Estado e defender os interesses que a lei determinar, bem como, com observância do disposto no número seguinte e nos termos da lei, participar na execução da política criminal definida pelos órgãos de soberania, exercer a ação penal orientada pelo princípio da legalidade e defender a legalidade democrática». Como notam Gomes Canotilho e Vital Moreira, o enunciado linguístico inserto no segmento inicial do n.º 1 do artigo 219.º da Constituição — «Ao Ministério Público compete representar o Estado» — não é isento de dificuldades hermenêuticas (Constituição da República Portuguesa Anotada, Vol. II, 4.ª Edição revista, Coimbra Editora, Coimbra, 2010, p. 603) ou, pelo menos, tão isento quanto porventura o seria se a formulação fosse iniciada pelo advérbio “só” ou “apenas” — caso em que a tese da exclusividade ou do monopólio da representação do Estado pelo Ministério Público poderia encontrar no texto constitucional um contributo que logo ali lhe falta. As dificuldades originadas pelo carácter relativamente vago do primeiro segmento do n.º 1 do artigo 219.º adensam-se mais ainda se tivermos presente que, ao distinguir a função de «representação do Estado», das funções de «defesa da legalidade democrática» e «exercício da ação penal», a Constituição diferencia e autonomiza aquela destas, impondo que se lhe atribua um sentido que não se confunda com o das demais. Em face dessa distinção, e no seu sentido mais estrito e clássico, a «representação do Estado pelo Ministério Público» vem sendo entendida como o poder conferido ao Ministério Público de, fora do domínio processual penal, representar o Estado em juízo, intervindo «como “advogado do Estado” (contrapondo a sua intervenção aos casos de intervenção como “fiscal do cumprimento da lei”)» (v. Jorge Miranda e Rui Medeiros, com a colaboração de José Lobo Moutinho e Maria Pessanha, Constituição Portuguesa Anotada, Vol. III, 2.ª Edição revista, Universidade Católica Editora, Lisboa, 2020, p. 194). Nesta aceção, o Ministério Público não surge como representante do Estado-Coletividade, mas sim do Estado-pessoa, Estado-Governo, ou Estado-Administração, que, na definição de António da Costa Neves Ribeiro, «corresponde à noção restrita do Estado, enquanto pessoa coletiva que, para efeitos de direito interno, corporiza, por excelência, a função administrativa do Estado-Coletividade» (v. O Estado nos Tribunais – Intervenção Cível do Ministério Público em 1.ª Instância, 2.ª Edição, Coimbra Editora, Coimbra, 1994, p. 48). Foi também este o entendimento adotado no Parecer da Comissão Constitucional n.º 8/82 (v. IV, n.º 1 e seguintes), onde, em face do disposto no primeiro segmento do n.º 1 do artigo 224.º da Constituição, na sua versão originária, se afirmou o seguinte: «(…) Ao Ministério Público compete representar o Estado. Estado é uma noção, simultaneamente, política e jurídica. Distingue-se da Nação , até porque existem Estados multinacionais e Estados que não abarcam toda uma nação. A Nação é uma comunidade de civilização forjada no decurso de uma história comum. O Estado distingue-se também do Governo , porque este é apenas um dos órgãos que representa o Estado, entendido este como «coletividade de homens, vivendo num território, sob a autoridade de um mesmo Governo» (…). Não é esta, porém, a única aceção em que a palavra Estado pode ser tomada. A palavra Estado tem várias significações, que vão de um sentido amplo, como aquele que se apontou, até outros mais restritos. Designadamente, identifica-se com a pessoa coletiva que, para efeitos de direito interno, tem por órgão o Governo (…). No artigo 224.º, nº 1, da Constituição, a palavra Estado foi empregada em sentido restrito. Significa, apenas, o núcleo central da administração na dependência do Governo. Não abrange, por conseguinte, a chamada administração indireta. Portanto, quando o artigo 224º, nº 1, da Constituição comete ao Ministério Público a representação do Estado, refere-se ao Estado-pessoa ou Estado-Governo. Além disso, o que, aí, está em causa é a sua representação em juízo, nos processos não penais, em que seja interessado (a representação política do Estado compete ao Governo: artigo 185.º da Constituição).» 16. Admitindo que é o Estado-Administração, enquanto pessoa coletiva pública, o ente representado pelo Ministério Público em juízo a que se refere o primeiro segmento do n.º 1 do artigo 219.º da Constituição, a natureza jurídica dessa representação tem suscitado, no entanto, um amplo debate na doutrina, que a vem caracterizando ora como representação orgânica , ora legal, ora processual , ou seja, idêntica a um patrocínio judiciário . A tese da representação orgânica corresponde ao entendimento tradicionalmente seguido ( v. António da Costa Neves Ribeiro, op. cit. , p. 29, e Carlos Lopes do Rego “A intervenção do Ministério Público na área cível e o respeito pelo princípio da igualdade de armas”, O Ministério Público, a democracia e a igualdade dos cidadãos , 5.º Congresso do Ministério Público, Cadernos da Revista do Ministério Público, Lisboa, Edições Cosmos, 2000, p. 83), tendo sido acolhida, pelo menos até 2014, em diversos Pareceres do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, designadamente no Parecer n.º 131/2001 (publicado no Diário da República , 2.ª série, de 8 de março de 2003), que a explicitou da seguinte forma: «O Ministério Público é […] um órgão do Estado a quem compete a sua representação em juízo, representação que se situa num plano diverso da simples representação legal ou da representação voluntária. […] Quando o Ministério Público representa o Estado fá-lo no quadro de uma representação orgânica, a qual, como se referiu, não se confunde e se diferencia da relação de mandato. Na representação orgânica é o próprio órgão da pessoa coletiva que intervém em todos os atos do processo e designadamente na citação, ao contrário da representação voluntária, em que o primeiro contacto é estabelecido com a própria parte». No quadro legal que emergiu da reforma de 2002, a ideia de que o Ministério Público interviria como órgão do Estado-Administração nos processos do contencioso administrativo em que este figura como parte continuou a ser objeto de assertiva contestação na doutrina, designadamente por parte daqueles que tendiam a reconhecer nessa intervenção as caraterísticas próprias do instituto da representação legal. Assim, defendia Alexandra Leitão ( loc. cit. , pp. 206-207): «Tradicionalmente, tem-se entendido que a representação do Estado pelo Ministério Público é uma representação orgânica, na medida em que o Ministério Público é um órgão do Estado ( Neves Ribeiro) e figura como sujeito da relação material controvertida ( Lopes do Rego). Desta qualificação jurídica decorrem implicações de grande relevância prática, nomeadamente a impossibilidade de o Estado constituir advogado e afastar a intervenção do Ministério Público […]. […] Efetivamente, enquanto a representação orgânica decorre da própria natureza das coisas — é, por assim dizer, lógica e ontológica —, a representação legal decorre de uma opção do legislador. Por outras palavras: seria possível optar-se por não cometer ao Ministério Público a representação em juízo do Estado, mas seria impossível determinar que a pessoa coletiva deixasse de ser representada por um ou mais dos seus órgãos, pela simples razão que as pessoas coletivas são entidades imateriais que carecem sempre de um ou mais órgão(s) e do(s) seu(s) titular(es) para manifestar a sua vontade. Este é o cerne da distinção entre representação orgânica e legal. Dito isto, fácil será perceber que […] a tese da representação legal se apresenta como a mais correta, uma vez que também não se trata apenas de um simples patrocínio judiciário, que pressupõe uma representação voluntária». A tese da representação orgânica foi definitivamente abandonada no Parecer n.º 7/2014, já referido, em termos que parecem subscrever a ideia de que, ao representar o Estado-Administração em juízo nos termos ressalvados no n.º 2 do artigo 11.º do CPTA, na redação originariamente conferida pela Lei n.º 15/2002, o Ministério Público não interviria sequer nos quadros próprios da representação legal. Afirmou-se aí o seguinte: «Ora, a verdade é que, apesar de o Ministério Público ser, de facto, um órgão do Estado, não é um órgão da pessoa coletiva Estado ou, dito de outra forma, do Estado Administração, que é aquele que é representado nas ações cíveis e nas ações administrativas. Trata-se, pelo contrário, de um órgão que se integra, à luz do princípio da separação orgânico -funcional de poderes, na função judicial do Estado, como resulta, aliás, da sua inserção sistemática no título V da Constituição dedicado aos Tribunais. Como refere ISABEL ALEXANDRE, “[T]ambém o Código de Processo nos Tribunais Administrativos dá a entender que a representação do Estado em juízo pelo Ministério Público não pode ser qualificada como uma representação orgânica, aproximando-se antes da figura do patrocínio judiciário, na medida em que esse Código trata da representação do Estado pelo Ministério Público a propósito da representação por advogado e da representação por licenciado em Direito com funções de apoio jurídico (cf. o artigo 11.º, que tem como epígrafe justamente “Patrocínio judiciário e representação em juízo)”. Assim, a natureza jurídica da representação do Estado pelo Ministério Público é duvidosa, sendo discutível que se trate de uma verdadeira e própria representação orgânica ou de uma representação legal. A representação orgânica ocorre seguramente noutros casos de intervenção principal do Ministério Público, em nome ou em defesa do Estado-coletividade.» Para além da ideia de uma representação orgânica do Estado-Administração não ser facilmente conciliável, como adiante melhor se verá, com o estatuto constitucional do Ministério Público (neste sentido, v. Alexandra Leitão, cit. , ibid. ), o que importa essencialmente reter aqui é que, mesmo entre Autores que defendem tratar-se ainda de uma representação orgânica , sempre se admitiu que «a letra do texto constitucional» e as normas legais conformadoras das competências do Ministério Público «não favore[cem] a ideia de exclusividade» ( v. António Neves Ribeiro, op. cit. , p. 28). Ou seja, esta competência do Ministério Público é aqui entendida como uma competência que se cinge à representação em juízo do Estado-Administração e que não exclui, em absoluto, a possibilidade de essa função ser exercida por outrem, que não o Ministério Público. De que forma é que tal possibilidade pode ser concretizada em termos acessíveis ainda ao legislador ordinário no âmbito do contencioso administrativo em que o Estado figure como demandado é a questão a que se procurará responder em seguida. 17. Ao atribuir ao Ministério Público competência para representar o Estado-Administração, o primeiro segmento do n.º 1 do artigo 219.º da Constituição não só não esclarece qual a natureza dessa representação , como, no que aqui especialmente releva, não fornece qualquer indicação segura a partir da qual possa em definitivo traçar-se o limite que daí deriva para o legislador ordinário. No Parecer n.º 8/82, já referido, a Comissão Constitucional procurou estabelecer o alcance dessa atribuição a partir do estatuto constitucional do Ministério Público, enquanto magistratura autónoma e desgovernamentalizada. Escreveu-se aí o seguinte: «9 — O sentido da representação do Estado pelo Ministério Público. Saindo do domínio da atividade própria (típica) do Ministério Público — o da perseguição dos crimes — e penetrando naqueloutro, em que só razões de pragmatismo justificam a sua intervenção — o da representação do Estado em juízo —, encontrar-nos-emos num terreno em que, então, já se não descobre qualquer fundamento material para uma reserva de competência. Bem ao invés: o que a autonomia do Ministério Público poderia reclamar seria que se lhe não cometessem essas funções de representação. De facto, quando representa o Estado, em juízo, para defender os seus interesses, em ações cíveis, tem o Ministério Público que obedecer a instruções específicas do Governo. (…) O Ministério Público é, assim, neste domínio, «um corpo de advogados do Estado»28 É duvidoso que, aqui, o Ministério Público actue como órgão do Estado, embora do Estado-governo, pois, como se disse, pode dele receber instruções de ordem específica nesta matéria (supra, III, 5).]. Será, assim, uma representação de substituição. Questão é que existam razões que, seriamente, aconselhem uma tal solução. Razões que podem arrancar do propósito de se conseguir uma maior eficácia na defesa dos interesses do Estado.» (itálico aditado) Rejeitando a tese do monopólio da representação do Estado-Administração pelo Ministério Público, o referido Parecer não hesitou em considerar tal encargo estranho às funções nucleares constitucionalmente cometidas àquela magistratura — de que é exemplo paradigmático o exercício da ação penal —, que são aquelas em nome (e para a prossecução) das quais à mesma é atribuído um « estatuto próprio» , que assegura a sua «autonomia» (artigo 219.º, n.º 2, da Constituição), e relativamente às quais pode por isso afirmar-se, de forma materialmente fundada, uma reserva constitucional de competência em termos não extensíveis àquele. Esta posição não é, no entanto, consensual na doutrina. Criticando-a abertamente, entendem Jorge Miranda e Rui Medeiros que o primeiro segmento do n.º 1 do artigo 219.º da Constituição não pode ser interpretado no sentido de se limitar a estabelecer «uma competência-regra que pode ser afastada pela lei ordinária» , já que isso equivaleria a «confer [ir] à lei constitucional, face à lei ordinária, o valor de uma simples norma supletiva, esvaziando de conteúdo a disposição constitucional» em causa. Por outro lado, consideram, de iure constituto , a solução adotada no referido Parecer «hermeneuticamente arbitrária», designadamente por «não atenta [r] suficientemente nas razões de fundo que conduzem, de uma forma geral, à atribuição constitucional de competências ao Ministério Público» ( op. cit. , p. 194), não levando em devida conta que «a exigência de que seja o Ministério Público a representar o Estado» — a intervir como advogado do Estado — não releva de «uma questão simplesmente formal-organizatória», mas ainda de uma «opção material pelos critérios que hão de presidir à própria atuação do Estado na defesa dos seus interesses (legalidade, estrita objetividade e imparcialidade)» ( idem , p. 195) , tendo presente que, « também quando intervém em representação do Estado , [o Ministério Público] intervém como defensor da legalidade » ( ibidem , p. 194). Deste ponto de vista, a atribuição ao Ministério Público da competência para a representação do Estado constituiria, no mínimo, um «indirizzo constitucional» que, no âmbito do contencioso administrativo, se imporia ao legislador ordinário enquanto exigência de não «esvaziar as funções de representação do Estado pelo Ministério Público sob pena de inconstitucionalidade material por violação do disposto no n.º 1 do artigo 219.º da Constituição» (a expressão é de Alexandra Leitão, loc. cit. , p. 208, nota 43). 18. Quando interpretado no sentido estrito de reservar ao Ministério Público a competência para, no domínio do contencioso cível ou administrativo, representar em juízo o «Estado-Administração», na defesa dos seus interesses patrimoniais, o n.º 1 do artigo 219.º da Constituição suscita especiais dificuldades, essencialmente relacionadas, como se anteviu já, com a conciliação do exercício da função de «advogado do Estado» com a função de defesa da legalidade democrática e com a salvaguarda da autonomia do Ministério Público — problema que se torna especialmente claro quando se põe a hipótese de haver litígios em que a defesa da legalidade conflitua com os interesses do Estado-Administração que ao Ministério Público cabe representar, ou quando se admite em abstrato a possibilidade de o «representado», na condição de parte processual demandada, pretender dirigir instruções ao seu «representante», segundo a avaliação que faça dos seus próprios interesses em jogo. Desde há muito vem, pois, sendo considerada defensável pela doutrina a adoção de soluções, tidas por admissíveis à luz da Constituição, que logrem uma mais adequada harmonização da tarefa de « representação do Estado » com as demais funções atribuídas ao Ministério Público. Assentando sobretudo na ideia de que, « (…) atendendo ao estatuto de magistratura autónoma que corresponde ao Ministério Público na nossa ordem constitucional, os agentes do Ministério Público não têm por que ser, nem devem ser, advogados do Estado (…) » (Mário Aroso de Almeida, loc. cit. , p. 20), tal posição é, no âmbito do contencioso administrativo, defendida por J. C. Vieira de Andrade ( in , A Justiça Administrativa – Lições, 18.ª Edição, Almedina, Coimbra, 2020, pp. 153-154), nos termos seguintes: «Como é evidente, a diversidade de funções cometidas ao Ministério Público é suscetível de causar problemas e embaraços, quer na medida em que ele tenha de desempenhar no mesmo processo funções incompatíveis, quer na medida em que atribui à instituição um papel dúplice, como parte processual, em que ora surge do lado do Estado, defendendo-o contra as ações do particular, ora aparece contra a Administração, ao lado do administrado, ou em vez dele. Se é possível evitar as contradições práticas decorrentes da incompatibilidade de funções nos processos – assegurando que estas funções sejam desempenhadas por diferentes agentes –, já se torna mais difícil conciliar as “atitudes espirituais” requeridas para o exercício profícuo das tarefas que lhe são cometidas. Parece-nos que a configuração atual do Ministério Público, na sequência da “desgovernamentalização” da respetiva magistratura, associada à evolução do processo administrativo no sentido de um processo de partes, aconselham a que o Ministério Público seja visto apenas como um defensor da legalidade, quer intervenha como parte principal, quer actue na veste auxiliar do juiz. Julgamos – apesar da referência constitucional à “representação do Estado” – não haver razão para, no processo administrativo atual, atribuir ao Ministério Público a representação dos interesses patrimoniais do Estado-Administração (…), quando a representação ou o patrocínio podem ser assegurados por funcionários dos serviços jurídicos ministeriais ou por advogados contratados, nem sequer para lhe conferir o encargo de promoção processual do interesse público, quando este possa ser prosseguido por órgãos administrativos. Só assim se resolverá satisfatoriamente o conflito virtual entre a autonomia do Ministério Público e a representação do Estado-parte – que, como é natural, há-de depender de algum modo das orientações governamentais –, bem como, em algumas situações, a dificuldade de conciliação da defesa da Administração (e do interesse público) com a estrita garantia da legalidade.» Com o intuito de superar estas dificuldades, chegou a ser proposta, no contexto da Revisão Constitucional de 1997, uma alteração ao (então) artigo 221.º da Constituição que, sob a epígrafe «garantia de autonomia do Ministério Público», visava a «subtração ao Ministério Público da função de representar o Estado, deixando este de funcionar como uma espécie de advogado do Estado (artigo 221.º, n.º 1)» [ v. o Projeto de Revisão Constitucional n.º 4/VII, apresentado pelo Partido Comunista Português, publicado no Diário da Assembleia da República, II Série-A, n.º 27, de 7 de março de 1996, p. 484(-32)]. Aos argumentos apresentados pelos proponentes, bem como por quem nesse contexto defendeu que a Constituição deveria, pelo menos, viabilizar uma reconfiguração legal dos interesses que ao Ministério Público incumbe defender em representação do Estado ( v. , em especial, o Diário da Assembleia da República , 2.ª Série – RC, n.º 52, de 13 de novembro de 1996, p. 46 e o Diário da Assembleia da República , 2.ª Série – RC, n.º 33, de 4 de outubro de 1996), opuseram-se os que defendiam que a garantia de uma representação adequada dos interesses estaduais não poderia prescindir, também por razões de ordem histórica e prática, da atribuição desta competência ao Ministério Público (neste sentido, v. , em especial, o Diário da Assembleia da República , 2.ª Série – RC, n.º 52, de 13 de novembro de 1996, p. 50). A alteração proposta acabou, pois, por não merecer acolhimento, mantendo-se na redação do n.º 1 do artigo 221.º (que viria a ser o artigo 219.º) votada pela Comissão Eventual, e aprovada a final, a competência para «representar o Estado e defender os interesses que a lei determinar» ( v. o Diário da Assembleia da República , 2.ª Série – RC, n.º 110, de 27 de junho de 1997, p. 21). 19. Àquela interpretação estrita da fórmula «Ao Ministério Público compete representar o Estado» tem sido oposta uma interpretação mais ampla, segundo a qual o n.º 1 do artigo 219.º da Constituição comete ao Ministério Público a função de representar em juízo o Estado-coletividade em defesa de interesses da comunidade. Entendem, assim, Gomes Canotilho e Vital Moreira que «[a] representação do Estado significa, em termos jurídico-constitucionais e simbólicos, que lhe incumbe a tarefa de defesa dos interesses da comunidade (isto é, da República) em que se possa reconhecer cada um dos cidadãos e o povo em geral, não só porque se considera necessária essa incumbência, mas também porque ela se julga justa e adequada ao bem comum» ( op. cit. , Vol. II, p. 603). Esta posição parece ter subjacente o entendimento, que se viu já seguido no Parecer da Comissão Constitucional n.º 8/82, de que as funções de «advogado do Estado» em representação do «Estado-administração» são de certa forma discrepantes da configuração constitucional da magistratura do Ministério Público, tendo em conta que esta se caracteriza pelo atributo da autonomia — autonomia que é « antes de mais, [uma] “autonomia externa”», enquanto «“[…] exigência de exclusão […] de hetero-determinação mediante subordinação a outras entidades públicas, incluindo a exclusão de qualquer dependência do poder político […]” ( Jorge Miranda e Rui Medeiros , Constituição Portuguesa Anotada, Tomo III, Coimbra Editora, p. 239) » ( v. o Acórdão n.º 305/2011). Como nota Gomes Canotilho, «(…) [g] lobalmente consideradas, as funções do Ministério Público têm, em geral, como denominador comum, o serem exercidas no interesse do “Estado-comunidade” e não do “Estado-pessoa” (Pizzorusso). Isto, em termos tendenciais, porque em Portugal o Ministério Público continua a ser “advogado do Estado”, tarefa que noutros países é desempenhada por operadores jurídicos diferentes (“advogados do Estado” ou “advogados contratados”)» ( v. J. J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituição , 7.ª Edição, Almedina, Coimbra, 2003, p. 685; v. , também, Inês Seabra de Carvalho, “ O Estatuto Constitucional do Ministério Público”, Educar, Defender, Julgar - Para uma reforma das funções do Estado , Almedina, Coimbra, 2014, pp. 217-218). Seja como for, entendida com esta a amplitude, a competência para representar o Estado em contencioso administrativo não poderá deixar de abarcar as várias tarefas assumidas pelo Ministério Público que, como é sabido, são numerosas e relevantes — seja quando age nas vestes de titular da ação pública, de amicus curiae ou de representante do Estado em juízo ( v., para maior desenvolvimento, J.M. Sérvulo Correia, “A Reforma do contencioso administrativo e as funções do Ministério Público”, in Estudos em Homenagem a Cunha Rodrigues , Vol. I, Coimbra Editora, Coimbra, 2001 [pp. 295-329], pp.303-310; J.C. Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa, cit., pp. 148 e ss.; Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo , 4.ª Edição, Almedina, Coimbra, 2020, pp. 66 e seguintes, e Alexandra Leitão, loc. cit ., pp.194-197) —, não se cingindo, mas também não excluindo, a competência do Ministério Público para representar o Estado, ou outras entidades públicas, na defesa dos interesses específicos que integrem as respetivas atribuições, nos termos previstos na lei. 20. Aqui chegados, importa relembrar que o artigo 219.º da Constituição, inserido no Capítulo IV (“Ministério Público) do Título V (“Tribunais”) da Parte reservada à organização do poder político , versa sobre as funções e estatuto do Ministério Público. A norma, pelo seu conteúdo e inserção sistemática, integra o chamado direito constitucional organizatório, entendido como «o conjunto de regras e princípios constitucionais que regulam a formação dos órgãos constitucionais, sobretudo dos órgãos constitucionais de soberania, e respetivas competências e funções, bem como a forma e procedimento da sua atividade» (J. J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituição , cit. , p. 541). A competência , por sua vez, pode ser definida como «o poder de ação e de atuação atribuído aos vários órgãos e agentes constitucionais com o fim de prosseguirem as tarefas de que são constitucional ou legalmente incumbidos», envolvendo, « por conseguinte, a atribuição de determinadas tarefas bem como os meios de ação («poderes») necessários para a sua prossecução.(…)» ( idem , op. cit. , p. 543). Neste quadro, deve admitir-se que o artigo 219.º, n.º 1, ao atribuir ao Ministério Público a competência para representar o Estado — entendida essa competência na aceção mais estrita a que se aludiu supra —, não estabelece per se uma garantia institucional não jusfundamental, como defende o recorrente, da qual possa ou deva inferir-se que só o Ministério Público se encontra constitucionalmente autorizado ou legitimado a assegurar a representação em juízo do Estado-Administração, na defesa dos seus interesses patrimoniais. Uma vez que a competência se traduz essencialmente « numa autorização ou legitimação para a prática de atos jurídicos (aspeto positivo) e num limite para essa prática (aspeto negativo)» (Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, Vol. III (Tomo V), Coimbra Editora, Coimbra, 2014, p. 61), a mera atribuição a um determinado ente — aqui, o Ministério Público — de competência para exercício de uma certa função — no caso, a representação do Estado-Administração — não constitui, só por si, base suficiente para se afirmar uma reserva constitucional de competência a favor do ente de que se trate. Tal conclusão, para poder firmar-se, tem sempre de contar com outros pontos de apoio, que evidenciem e permitam discernir o respetivo fundamento material. Ora, a compreensão integrada das diversas funções atribuídas ao Ministério Público, designadamente à luz do seu estatuto constitucional, está longe de favorecer tal posição. Com efeito, mesmo admitindo que à atribuição da competência referida no primeiro segmento do n.º 1 do artigo 219.º não seja indiferente o propósito de que a intervenção do Estado na defesa dos seus interesses em juízo se processe de acordo com os critérios de legalidade e objetividade a que se encontra tipicamente subordinada a atuação do Ministério Público, continua a não ser possível correlacionar a função de representação do Estado, entendida como «advocacia do Estado», com as demais funções atribuídas àquela magistratura, em termos de poder afirmar-se que a Constituição reserva ao Ministério Público uma competência exclusiva para representar o Estado-Administração, quando este é a parte demandada em contencioso administrativo e em causa está a defesa dos seus interesses patrimoniais. Relembre-se que não está aqui em causa qualquer limitação dos poderes legalmente conferidos ao Ministério Público para intervir no contencioso administrativo, em defesa da legalidade democrática, como titular da ação pública ou como amicus curiae , no âmbito da «fiscalização judicial do poder administrativo» , que segundo José Manuel Ribeiro de Almeida, constitui «um dos domínios por excelência» da plena efetivação da «vocação institucional e [d] a incumbência constitucional de defender a legalidade democrática» que a este magistratura se reconhece ( v. « ”Uma Teoria da Justiça” – Justificação do Ministério Público no contencioso administrativo», Revista do Ministério Público , n.º 84, Ano 21, Outubro-Dezembro de 2000 [pp. 95-117], p. 95). O que está em causa é, tão-só, o exercício daquela função de «advocacia do Estado» que, como vem sendo amplamente reconhecido, é potencial antagonista dos atributos que integram o estatuto constitucional daquela magistratura; o mesmo é dizer, da autonomia do Ministério Público ¾ entendida, antes do mais, como « “autonomia orgânica e funcional” do Ministério Público “face ao poder executivo” » (Acórdão n.º 305/2011) ¾ e do exercício da função de defesa da legalidade democrática , com a qual pode bem mostrar-se em concreto incompatível. É precisamente por essa razão que hoje se encontra expressamente prevista, no artigo 93.º do novo EMP, a possibilidade de o Ministério Público requerer ao Estado que constitua mandatário próprio, nos casos em que se verifique existir conflito entre entidades, pessoas ou interesses que o Ministério Público deva representar, e que deve ter-se por analogicamente aplicável às ações administrativas o disposto nas alíneas a) e b) do n.º 1 do artigo 101.º do EMP, segundo as quais quaisquer « instruções específicas » só poderão ser transmitidas aos magistrados, por intermédio do Procurador-Geral da República, pelo membro do Governo responsável pela área da justiça (neste sentido, v. o Parecer da Procuradoria-Geral da República n.º 7/2014, cit. , p. 17297, e J. C. Vieira de Andrade, op. cit. , p. 154). Acresce que, quando se trate de determinar em que condições é que o Estado carece da representação do Ministério Público em juízo, não parecem retirar-se da Constituição (em especial dos seus artigos 22.º e 268.º) especiais ou decisivos condicionamentos ao poder de conformação do legislador, gozando este de uma ampla margem para definir, v.g. , as normas que regem os processos em que o Estado é parte, quando é que o Estado age através de outras pessoas coletivas públicas (cf. o artigo 267.º da Constituição) e se, ou em que casos, é o Estado-Administração a deter legitimidade passiva (e não essas entidades ou outras dotadas de personalidade judiciária). O que explica que, como se viu, a competência do Ministério para representar o Estado desde há muito — e incontestadamente — se restrinja a um domínio de matérias fortemente limitado — id est , às ações que tenham por objeto litígios emergentes de relações contratuais ou da responsabilidade civil do Estado —, figurando «os ministérios» e outras pessoas coletivas públicas como parte demandada num vasto conjunto de ações intentadas contra o Estado (cf. o n.º 2 do artigo 10.º do CPTA). Do que fica dito resulta, em suma, não ser possível extrair da Constituição qualquer argumento que favoreça o entendimento de que a função cometida ao Ministério Público pelo inciso inicial do n.º 1 do artigo 219.º da Constituição integra o monopólio da representação em juízo do Estado , entendido como Estado-Administração , na defesa dos seus interesses patrimoniais. Deste modo, ainda que se reconheça quanto «de estável e sedimentado também há na atribuição da competência para representar o Estado em juízo» (Jorge Miranda/Rui Medeiros, op. cit. , p. 194), não se vê como, mesmo nesse estrito domínio, o exercício de tal competência exclusivamente pelo Ministério Público possa ter-se por incindível da configuração constitucional da missão confiada a esta magistratura, sobretudo quando se considera, com Inês Seabra de Carvalho, que «[a]s competências, constitucionais e legais, enquanto poderes de ação e de atuação atribuídos ao Ministério Público estarão (…) em princípio funcionalmente submetidas ao programa finalístico/teleológico da defesa da legalidade democrática» ( cit. , p.213). 21. Aqui chegados, é possível concluir com relativa segurança que a Constituição, apesar de dotar o Ministério Público da competência necessária para assegurar a representação em juízo do Estado-Administração e remeter para a lei a determinação dos interesses ao serviço dos quais tal competência deve ser exercida, não impõe que essa representação deva ser sempre concretizada, no plano infraconstitucional, através do instituto da representação legal, pelo menos com todas as consequências que daí, à partida, derivariam para a autonomia do ente representado. Em rigor, caso a Constituição impusesse a via única da representação legal ¾ que se caracteriza, como se sabe, pelo facto de os poderes do representante serem independentes da vontade do representado ¾ , isso significaria que o legislador se encontraria impedido de atribuir ao Estado-Administração, quando demandado, qualquer prerrogativa de que pudesse depender não só o início como o fim da sua concreta representação pelo Ministério Público em juízo. Neste caso, tal representação só poderia decorrer direta e imperativamente da lei, sem que o Executivo — ou mesmo o Ministério Público, em caso de conflito de interesses — pudesse obstaculizá-la ou colocar-lhe termo através da constituição de mandatário. Atenta a missão constitucionalmente confiada ao Governo, enquanto órgão superior da administração pública (artigo 182.º da Constituição), e ao Ministério Público, enquanto magistratura autónoma e preeminentemente comprometida com a defesa da legalidade democrática, há que concluir, pois, que o inciso inicial do n.º 1 do artigo 219.º não impede o legislador de, seja em que termos ou por que via for, atribuir ao Executivo a faculdade de se defender em juízo pelos meios que tenha por mais eficazes e conformes à realização dos interesses públicos que integram as respetivas atribuições, nem, evidentemente, de facultar ao Ministério Público, em caso de conflito, as necessárias condições para dar primazia à defesa dos interesses que lhe cabe defender nos termos da lei e da Constituição, em detrimento da defesa dos interesses patrimoniais do Estado-Administração. Resta saber se, tratando-se de atribuir ao Estado a faculdade de decidir acerca da sua defesa contenciosa, o legislador pode seguir nessa atribuição o mecanismo concretamente consagrado nos artigos 11.º, n.º 1, e 25.º, n.º 4, do CPTA, tal como a decisão recorrida os interpretou. Ou, pelo contrário, ao converter a representação do Estado pelo Ministério Público, quando demandado na ação, numa « mera possibilidade , sendo a citação seja dirigida unicamente ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, que assegura a sua transmissão aos serviços competentes e coordena os termos da respetiva intervenção em juízo » , o legislador concretizou aquela atribuição em termos tais que não permitem continuar a reconhecer no Ministério Público, pelo menos com a densidade mínima necessária, a competência para « representar o Estado » que lhe é cometida pela Constituição. 22. Tão segura como a afirmação de que a Constituição não impõe o monopólio da representação do Estado-Administração pelo Ministério Público, nem que esta se efetive sempre e só com todas as limitações inerentes a uma representação legal em sentido próprio, é a ideia de que, ao incumbir expressamente o Ministério Público de « representar o Estado », a Constituição também não coloca na livre disponibilidade do legislador ordinário a decisão sobre o se dessa representação, designadamente em termos que compreendam a possibilidade de este a cometer por inteiro ao Estado-Administração, enquanto ente representado. Com efeito, não é possível atribuir ao inciso inicial do n.º 1 do artigo 219.º o sentido de salvaguardar a opção por um modelo de pura representação voluntária . Este determinaria que o Ministério Público não tivesse, nem em princípio , nem por regra, intervenção principal nos processos em que é demandado o Estado e estão em causa interesses cuja defesa lhe é atribuída por lei, o que esvaziando de conteúdo útil, ou desmentindo até, a atribuição àquela magistratura da competência para « representar o Estado » que, como atrás se viu ( v. , supra , o n.º 15), a Constituição enuncia a título distinto e autónomo de todas as demais atribuições referidas no n.º 1 do artigo 219.º. Ora, é precisamente neste aspeto que a opção legislativa em apreciação se distancia da solução constante da lei processual civil — cuja constitucionalidade, diga-se, nunca foi posta em causa —, com a qual passou a admitir-se a previsão em lei especial dos casos em que o Estado pode optar pelo patrocínio por mandatário judicial próprio, cessando a intervenção principal do Ministério Público logo que este esteja constituído (artigo 24.º do Código de Processo Civil). E se distancia também, em menor, mas igualmente relevante medida, da proposta constante do Anteprojeto de revisão do CPTA, acima mencionado ( v. , supra , o n.º 12), que conferia ao Estado, nas ações referentes a relações contratuais ou de responsabilidade em que fosse demandado, a faculdade de optar pelo patrocínio por advogado, mediante decisão devidamente fundamentada , cessando a intervenção principal do Ministério Público logo que aquele fosse constituído. Ao contrário desta, a norma sindicada não impõe a intervenção do Ministério Público ab initio no processo, admitindo que a escolha entre a representação pelo Ministério Público e o patrocínio por advogado nos processos em que o Estado seja demandado possa ser realizada pelo Executivo já não apenas por decisão ex post , como ali se previa, mas através de uma opção ex ante , viabilizada e operacionalizada através do direcionamento da citação para o Centro de Competências Jurídicas do Estado, que assegura a sua transmissão aos serviços competentes e coordena os termos da respetiva intervenção em juízo. Deste modo, não só a subsistência, mas a própria efetivação da intervenção principal do Ministério Público passa a ficar na inteira dependência da vontade do Estado-Administração, que acaba por ser desta forma equiparado às entidades com o poder de suscitar a intervenção principal do Ministério Público, como, v.g. , os institutos públicos (cf. o n.º 4 do artigo 21.º da Lei-Quadro dos Institutos Públicos, aprovada pela Lei n.º 3/2004, de 15 de janeiro, na sua redação atual). Neste cenário, não é possível concluir que, em matéria de contencioso administrativo, o direito infraconstitucional se encontra modelado em termos que permitam (ou continuem a permitir) reconhecer nele que, em regra , « [a]o Ministério Público compete representar o Estado ». Na verdade, como supra se demonstrou, as normas processuais e estatutárias relevantes não deixaram de prever que o Estado tem legitimidade passiva nos processos que tenham por objeto relações contratuais e de responsabilidade (cf. o artigo 10.º, n.º 2, do CPTA) e que o Ministério Público tem intervenção principal nos processos em que representa o Estado ( v. a alínea a) do n.º 1 do artigo 9.º do EMP), nem reduziram o núcleo de interesses do Estado-Administração que incumbe àquela magistratura defender, mantendo-se expressamente prevista a respetiva competência para a «representação do Estado em juízo, na defesa dos seus interesses patrimoniais» (cf. a alínea b) do n.º 1 do artigo 4.º e a alínea b) do n.º 1 do artigo 63.º do EMP). Ora, por muitas e relevantes dificuldades hermenêuticas que o inciso inicial do artigo 219.º, n.º 1, da Constituição suscite, é certo que aí não prevê que o Estado pode ser representado pelo Ministério Público na defesa dos interesses que a lei determinar — se o demandado é o Estado, e se em causa estão interesses que incumbe ao Ministério Público defender, este deve ser chamado a ter intervenção principal nos processos em que age em sua representação, nos termos legalmente prescritos. O mesmo é dizer que, se a Constituição não impõe um modelo de representação legal em sentido próprio, também não viabiliza um modelo em que a intervenção principal do Ministério Público fique na inteira dependência do Estado-Administração, enquanto entidade representada. Entre as alternativas representadas por um modelo e outro, o que de mais certo positivamente se extrai do inciso primeiro do n.º 1 do artigo 219.º é a vinculação do legislador a conformar a ordem jurídica em termos que discernir que « [a]o Ministério Público compete representar o Estado ». O que, por sua vez, no mínimo obriga a que aquela intervenção haja de decorrer da lei e cessar nos precisos termos em que a lei o permita, assim ademais se garantindo que a defesa em juízo dos interesses do Estado não fique exposta ao risco de não beneficiar da tutela qualificada que é assegurada pela intervenção desta magistratura. Deste modo, nada impede que o legislador permita que a intervenção principal do Ministério Público cesse em certos casos, sobretudo quando se considere que estão em causa interesses públicos do Estado de natureza específica, que podem ser por essa razão mais adequada e eficazmente acautelados em juízo se a sua representação processual for confiada a um mandatário próprio. O que se impõe, em face do disposto no n.º 1 do artigo 219.º e 165.º, n.º 1, alínea p) , da Constituição, é que tal ocorra nos termos e casos especialmente previstos por lei (tal como prescreve o artigo 24.º do Código de Processo Civil, e agora o n.º 2 do artigo 9.º do EMP) ou através de decisão fundamentada no caso concreto ( v ., supra , o n.º 12). Se assim não for — isto é, se a representação do Estado pelo Ministério Público constituir sempre e só uma mera possibilidade, que se efetivará ou não consoante a decisão que aquele livremente tomar —, a competência atribuída àquela magistratura pelo inciso inicial do n.º 1 do artigo 219.º da Constituição deixará de ser certa para passar a ser contingente, aleatória e acidental : o Ministério Público representará o Estado em juízo, na defesa dos seus interesses patrimoniais, se e apenas se for essa a escolha do Executivo. Ora, a norma que integra o objeto do presente recurso, ao estabelecer que a representação do Estado pelo Ministério Público constitui uma mera possibilidade , sendo a citação dirigida unicamente ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, atribui inequivocamente ao Governo do poder de, através de uma decisão discricionária — que se exprime através do envio da citação ao magistrado do Ministério Público competente —, optar ou não optar pela representação processual do Ministério Público. E fá-lo sem assegurar que este tenha intervenção principal nos processos em que estão em causa interesses que lhe cumpre defender, sem subordinar a decisão de constituir mandatário próprio à observância de quaisquer pressupostos, por mínimos que sejam, e sem estabelecer especiais exigências de fundamentação. Assim, concedeu ao Executivo uma ampla margem para determinar, segundo critérios de oportunidade e conveniência, se a intervenção principal do Ministério Público, nas ações em que o Estado é parte e em que está em causa a defesa dos seus interesses patrimoniais, sequer ocorre. Ainda que esta opção se mostre racionalmente explicável do ponto de vista da gestão dos instrumentos, meios e prazos de defesa no processo ( v. supra o n.º 12), é manifesto que a norma não exprime qualquer ponderação de que possa inferir-se que foi intenção do legislador permitir, apenas em casos justificados, que fosse retirada ao Ministério Público a incumbência que a Constituição e o próprio EMP lhe atribuem. Pelo contrário, o que nela vai pressuposto é que o Ministério Público deixa de ser, em regra, competente para representar o Estado em juízo, função cuja probabilidade de vir a desempenhar passa a ser igual àquela que assiste a qualquer profissional do foro habilitado a exercer o patrocínio judiciário. Por estas razões, não há como não concluir que a norma sindicada coloca o ordenamento jurídico num ponto inconciliável com o n.º 1 do artigo 219.º da Constituição, o que por si só fundamenta que seja negado provimento ao recurso. III – Decisão Por tudo o exposto, decide-se: a) Julgar inconstitucional, por violação do n.º 1 do artigo 219.º da Constituição, a norma que resulta da interpretação conjugada dos artigos 11.º, n.º 1, e 25.º, n.º 4, do Código de Processos nos Tribunais Administrativos (aprovado pela Lei n.º 15/2002, de 22 de fevereiro, na redação dada pela Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro), segundo a qual, nos tribunais administrativos, quando seja demandado o Estado ou na mesma ação sejam demandados diversos ministérios, a representação do Estado pelo Ministério Público é uma possibilidade, sendo a citação dirigida unicamente ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, que assegura a sua transmissão aos serviços competentes e coordena os termos da respetiva intervenção em juízo; e, em consequência, b) Negar provimento ao recurso. Sem custas, por não serem devidas. Lisboa, 21 de dezembro de 2022 - Joana Fernandes Costa - Gonçalo Almeida Ribeiro - Afonso Patrão - João Pedro Caupers Atesto o voto de conformidade do Senhor Juiz Conselheiro Lino Ribeiro. Joana Fernandes Costa