367/2026 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 367/2026 Processo n.º 1399/2025 1.ª Secção Relatora: Conselheira Maria Benedita Urbano Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional I – RELATÓRIO A., B. e C., como consta da decisão recorrida do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra (TAF de Sintra), « vieram instaurar a presente ação administrativa de reconhecimento de direito, contra a Caixa Geral de Aposentações (CGA) e o Ministério da Educação, ambos m. i. na petição inicial, indicando como Contrainteressado o Instituto da Segurança Social, I.P. (ISS, I.P.), tendo por objeto a reinscrição na Caixa Geral de Aposentações». No TAF de Sintra, em 30.06.2025, foi proferida decisão da qual se extrai o trecho que seguidamente se transcreve: «[…] O princípio da proteção da confiança decorre do princípio da boa-fé, que está previsto nos artigos 2.º e 266.º, n.º 2 da Constituição da República Portuguesa e é um dos elementos constitutivos do Estado de Direito. Como decorre da Lei n.º 45/2024 , de 27.12, e, mais concretamente no artigo 2.º, n.º 2, o legislador veio introduzir requisitos novos à inscrição na CGA que a jurisprudência nunca tinha considerado, como decorre dos Acórdãos acima citados, e que não podem retirar-se do texto da norma interpretada, designadamente, no que respeita aos pontos i) e ii) da alínea b) do n.º 2 do artigo 2.º. Por conseguinte, o legislador violou a confiança legítima dos particulares e, consequentemente, o princípio da proteção da confiança, quando decidiu introduzir, com efeitos retroativos, em 2024, inovações na Lei n.º 60/2005 , sem qualquer apoio na letra da lei ou na jurisprudência que, de forma reiterada e constante, tem considerado o direito à inscrição na Caixa Geral de Aposentações a quem antes de 01.01.2006, estivesse inscrito nesse regime de providência. Efetivamente, a jurisprudência tem vindo a considerar que existe o direito à inscrição na CGA, sem fazer distinção relativamente a hiatos temporais ou se a relação jurídica de emprego público foi involuntariamente ou voluntariamente interrompida, ou se os hiatos temporais se justificam ou não “pelas especificidades próprias da carreira em que o funcionário ou agente está inserido”, ou seja, esses factos nunca foram considerados pela jurisprudência como requisitos necessários ao direito à reinscrição na CGA. Deste modo, o artigo 2.º , n.ºs 2 e 3, da Lei n.º 45/2024 são disposições inovadoras, pois constituem apenas uma aparente norma interpretativa, com efeitos expressamente retroativos, conforme estipulado no artigo 4.º , n.º 1, que determina: “A presente lei produz efeitos com a entrada em vigor da Lei n.º 60/2005 , de 29 de dezembro”. Na situação em causa nos presentes autos, o que se verificou foi que as Autoras iniciaram funções como professoras antes de 2006 e cessaram esses vínculos já depois da entrada em vigor da Lei n.º 60/2005 , de 29.12, designadamente, para dar lugar a novos vínculos que mantêm atualmente (cfr. alíneas c), h) e 1) do probatório). Ora como se disse no Acórdão do STA proferido no proc. n.º 889/13, de 06.03.2014 “(…) A articulação entre os regimes do sistema de segurança social e os regimes de proteção social da função pública, nomeadamente no sentido da sua tendencial uniformização ou convergência, tem constituído um dos objetivos sucessivamente proclamados pelo legislador em vários diplomas de que constitui exemplo a Lei nº 60/2005 , de 29 de dezembro. O art. 2º deste diploma tem o seguinte conteúdo: ‘‘Artigo 2º Inscrição 1-A Caixa Geral de Aposentações deixa, a partir de 1 de janeiro de 2006, de proceder à inscrição de subscritores. 2- O pessoal que inicie funções a partir de 1 de janeiro de 2006 ao qual, nos termos da legislação vigente, fosse aplicável o regime de proteção social da função pública em matéria de aposentação, em razão da natureza da instituição a que venha estar vinculado, do tipo de relação jurídica de emprego de que venha a ser titular ou de norma especial que lhe conferisse esse direito, é obrigatoriamente inscrito no regime geral da segurança social." Retira-se imediatamente da letra dos nºs 1 e 2 do preceito que o legislador pretende que a CGA deixe de proceder à inscrição de subscritores, a partir de 1 de janeiro de 2006, o que significa que aos funcionários e agentes que “iniciem” funções, a partir daquela data, passa a aplicar-se o regime da segurança social. Neste sentido, a utilização do inciso “inicie” funções, afigura-se inequívoco no sentido de abranger os trabalhadores que ingressem pela primeira vez ( ex novo ) na função pública. O objetivo a alcançar é o de não aumentar o número de inscrições através do cancelamento da entrada de novos subscritores e, nessa medida, caminhar para a convergência ao mesmo tempo que se limita o crescimento da despesa pública nesta área. No mesmo sentido, na exposição de motivos constante da Proposta de Lei nº 38/X pode ler-se, entre o mais, que “A concretização da convergência não deve, porém, fazer-se nem à custa do sacrifício das expectativas daqueles que, no quadro do regime atualmente em vigor, já reúnem condições para se aposentarem. Nem de ruturas fraturantes, optando-se antes por um modelo de transição gradual que aplica aos funcionários, agentes da Administração Pública e demais servidores do Estado o regime de pensões do Estatuto da Aposentação, o regime de segurança social ou ambos simultaneamente.” Assim sendo, considerando a letra do preceito e a sua razão de ser, afigura-se claro poder retirar-se do preceito que o mesmo deve ser interpretado no sentido de a CGA estar impedida de inscrever como subscritor aquele funcionário/agente que pela primeira vez venha a ser titular de relação jurídica pública. Como vimos, argumenta-se também no Acórdão recorrido que a cessação do primeiro contrato de provimento implicou o cancelamento da inscrição e a sua eliminação como subscritor ao abrigo do art. 22º do EA, o que exige interpretação articulada deste preceito com o estatuído no art. 2º da Lei nº 60/2005 . O art. 22º do EA, sob a epígrafe “Eliminação do subscritor”, prevê as situações em que há lugar ao cancelamento da inscrição dos subscritores, dispondo do seguinte modo: “1- Será eliminado o subscritor que, a título definitivo, cesse o exercício do seu cargo, salvo se for investido noutro a que corresponda igualmente direito de inscrição”. Por sua vez, o nº 2 do mesmo preceito permite em qualquer caso nova inscrição se o antigo subscritor vier a ser readmitido em quaisquer funções públicas contempladas no art. 1º do mesmo Estatuto. Da leitura conjugada das referidas normas retira-se que, para o legislador, só haverá cancelamento da inscrição do subscritor que cesse definitivamente o exercício do seu cargo, assistindo-lhe, porém, o direito a ser de novo inscrito, se voltar a ingressar em funções públicas. No entanto, note-se que, à luz do EA, só há lugar ao cancelamento da inscrição do subscritor, com a consequente eliminação, quando aquele cesse, a título definitivo, o seu cargo, porquanto o legislador teve o cuidado de ressalvar desse cancelamento a situação do trabalhador (funcionário ou agente) que for “investido noutro a que corresponda igualmente direito de inscrição”, isto é, que se limite a transitar, dentro da Administração Pública, de uma entidade pública para outra. Assim sendo, considerando a letra dos referidos preceitos ( arts. 2º da Lei nº 60/2005 e 22º, nº 1, do EA), não se pode dizer que o subscritor ao transitar no âmbito da Administração Pública de uma entidade para outra esteja a iniciar funções, nos termos e para os efeitos do disposto naquele primeiro preceito. Acresce que também quanto ao fim visado pelo art. 2º da Lei nº 60/2005 se afigura não existir incompatibilidade entre os dois preceitos, uma vez que, como vimos, o que se pretende é alcançar a convergência progressiva através da proibição da entrada de novos subscritores, ou seja, o objetivo é cancelar novas entradas e não propriamente eliminar os que permanecem no sistema”. O Acórdão citado ao contrário do pugnado pela CGA refere expressamente que “(...) o inciso “direito de inscrição” deve ser objeto de interpretação adequada de modo a harmonizar-se com a letra e a teleologia intrínseca do art. 2º da Lei n° 60/2005 , preceito que, como vimos, apenas visa abranger o pessoal que inicie absolutamente funções. Logo, esta norma deve ser tomada no sentido restrito de que só há eliminação do subscritor se ele não for investido noutro cargo a que – antes de 1/1/2006 – correspondesse direito de inscrição”. Em face do exposto não restam dúvidas de que a interpretação defendida pelos Autores é a interpretação aplicável, pelo que estes têm direito a manter a sua inscrição na CGA. Importa saber desde quando. A CGA invocou, nos termos do disposto no artigo 38.º, n.º 2 do CPTA, que as Autoras nunca poderiam obter os efeitos putativos da inscrição até à data em que foram inscritas no Instituto da Segurança Social, por estarem em causa atos administrativos de processamento de salários que nunca foram impugnados. Vejamos, dispõe o artigo 38.º do CPTA, que “1 - Nos casos em que a lei substantiva o admita, designadamente no domínio da responsabilidade civil da Administração por atos administrativos ilegais, o tribunal pode conhecer, a título incidental, da ilegalidade de um ato administrativo que já não possa ser impugnado. 2 - Sem prejuízo do disposto no número anterior, não pode ser obtido por outros meios processuais o efeito que resultaria da anulação do ato inimpugnável.” Não se desconhece o entendimento segundo o qual os atos de processamento de salários correspondem a atos administrativos. Na verdade, os atos administrativos constituem “decisões que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta” – cfr. artigo 148.º do CPA – estando subjacente à citada norma o carácter decisório do ato. Sobre a natureza jurídica do processamento de salários já se pronunciou o TCA Norte no Acórdão de 18.11.2016, proc. n.º 0054/12.9BEVIS , onde se concluiu que “O ato de processamento de vencimentos apenas pode ser considerado como um ato administrativo se traduzir uma definição inovatória e voluntária, por parte da Administração, no exercício do seu poder de autoridade, sobre um problema concretamente colocado. Não se pode, assim, considerar ato administrativo o processamento mecanizado mensal dos vencimentos, elaborados normalmente pelos serviços administrativos e financeiros, mas onde não existe uma qualquer definição sobre um problema concreto”. No mesmo sentido veja-se o Acórdão do TCA Norte de 18.12.2020, proc. n.º 01484/16.OBEPRT , no qual se disse que o ato de processamento de salários enquanto ato administrativo está sujeita a um duplo pressuposto: i) esse processamento deve consubstanciar uma definição voluntária da Administração; ii) tal decisão deve ser comunicada de forma adequada. Sucede que caso dos autos, não estão verdadeiramente em causa atos de processamento de salários, mas sim a decisão afastar a possibilidade das Autoras, enquanto trabalhadoras públicos, se manterem desde 2006 em diante como subscritoras do sistema providencial gerido pela Caixa Geral de Aposentações, ora esse facto não constitui uma decisão administrativa de processamento de salários, pois ele apenas vem refletido nesse ato, pelo que não assiste razão à Entidade Demandada. Termos em que se conclui pela procedência do pedido das Autoras, devendo em consequência serem consideradas beneficiárias da Caixa Geral de Aposentações desde a data da sua inscrição no Instituto da Segurança Social, I.P., com fundamento na desaplicação, ao caso concreto, do disposto no artigo 2.º , n.ºs 2 e 3 da Lei n.º 45/2024 , de 27.12. […] VI. DECISÃO Nestes termos e com fundamento no supra exposto julga-se a ação procedente e, em consequência, condena-se a Entidade Demandada a Caixa Geral de Aposentações, I.P. a reconhecer o direito das Autoras a manterem-se como subscritoras da Caixa Geral de Aposentações com efeitos reportados à data em que foram inscritas no Instituto da Segurança Social, por desaplicação, no caso concreto, do disposto nos n.ºs 2 e 3 do artigo 2.º , da Lei n.º 45/2024 de 27.12; Absolvo o Ministério da Educação do pedido. […]». 3. O Ministério Público (MP) apresentou recurso desta decisão para o Tribunal Constitucional (TC), nos termos que se seguem: «[…] vem, nos termos do disposto no artigo 280.º, n.º 1, al. a) e n.º 3 da Constituição da República Portuguesa e nos artigos 72.º, n.º 1, al. a), 75.º, n.º 1 e 75.º-A, n.º 1 da Lei Orgânica do Tribunal Constitucional ( Lei n.º 28/82 , de 15 de Novembro, com as sucessivas alterações) interpor RECURSO OBRIGATÓRIO PARA O TRIBUNAL CONSTITUCIONAL nos termos e com os seguintes fundamentos: 1. A sentença em apreço recusou a aplicação, neste processo, das normas constantes nos n.ºs 2 e 3 do artigo 2.º , da Lei n.º 45/2024 de 27.12, com fundamento em inconstitucionalidade por violação do princípio da proteção da confiança, que decorre do princípio da boa-fé, previsto nos artigos 2.º e 266.º, n.º 2 da Constituição da República Portuguesa. 2. O recurso é interposto ao abrigo do artigo da al. a) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei Orgânica do Tribunal Constitucional . 3. O objeto do recurso é a apreciação da inconstitucionalidade das normas constantes nos n.ºs 2 e 3 do artigo 2.º , da Lei n.º 45/2024 de 27.12. A decisão é recorrível (artigo 70.º, n.º 1, al. a) da Lei Orgânica do Tribunal Constitucional), o recurso é obrigatório para o Ministério Público, para o qual tem também legitimidade ( artigo 72.º, n.º 1, al. a) e n.º 3 da Lei Orgânica do Tribunal Constitucional ) e o recurso é tempestivo ( artigo 75.º, n.º 1 da Lei Orgânica do Tribunal Constitucional ). O recurso é processado como de apelação, com efeito suspensivo e com subida imediata, nos próprios autos (artigo 143.º, n.º 1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e artigo 78.º, n.º 4 da Lei Orgânica do Tribunal Constitucional ) e interrompe os prazos para a interposição dos recursos ordinários que caibam da decisão (artigos 75.º, n.º 1 da Lei Orgânica do Tribunal Constitucional)». 4. No TAF de Sintra foi admitido o recurso de constitucionalidade, com efeito suspensivo. 5. Já no Tribunal Constitucional (TC), foram produzidas alegações pelo Ministério Público, concluídas pela seguinte forma: « 1- Na ausência de qualquer especificidade que induza a divergir do juízo alcançado, nomeadamente, nos Acórdãos n.º 1047/2025 e 1111/2025 deste Tribunal Constitucional, cabe reiterar aqui a nossa concordância com a jurisprudência que ali se reafirmou, julgando inconstitucional a norma extraída do artigo 2.º , n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 45/2024 , de 27 de dezembro, no sentido de a proibição de reinscrição na Caixa Geral de Aposentações e os requisitos para essa reinscrição constantes daqueles preceitos se considerarem aplicáveis a sujeitos cujo vínculo de emprego público haja cessado depois de 1 de janeiro de 2006 e que o hajam restabelecido até 27 de dezembro de 2024, por violação do artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa». 6. Cumpre apreciar e decidir. II – FUNDAMENTAÇÃO 7. O presente recurso foi interposto ao abrigo do disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional ( Lei n.º 28/82 , de 15.11, na sua atual redação – LTC), segundo a qual « Cabe recurso para o Tribunal Constitucional, em secção, das decisões dos tribunais: a) Que recusem a aplicação de qualquer norma, com fundamento em inconstitucionalidade». O recurso é obrigatório para o Ministério Público nos termos do artigo 72.º, n.º 3, da LTC. A decisão recorrida, como se constata e como o refere o recorrente, recusou a aplicação de uma norma por a considerar inconstituciona l, decidindo no sentido da « desaplicação, ao caso concreto, do disposto no artigo 2.º , n.ºs 2 e 3 da Lei n.º 45/2024 , de 27.12 ». Por sua vez, essa mesma decisão entendeu mobilizar, como parâmetro do controlo da constitucionalidade que realizou, o « princípio da proteção da confiança», que « decorre do princípio da boa-fé, que está previsto nos artigos 2.º e 266.º, n.º 2 da Constituição da República Portuguesa e é um dos elementos constitutivos do Estado de Direito». 8. Uma vez que se entende que estão reunidos todos os pressupostos para o conhecimento do objeto deste recurso, deve referir-se, prima faci e, que esta questão de constitucionalidade normativa já foi objeto de várias decisões proferidas por este Tribunal, como, a título meramente exemplificativo, os Acórdãos n.º 1110/2025, n.º 1111/2025 e n.º 1185/2025, e, desta 1.ª Secção, o Acórdão n.º 1047/2025, em que a aqui signatária foi adjunta e em que se decidiu unanimemente « Julgar inconstitucional a norma dos artigos 2.º , n. os 1 e 2, e 4.º , n.º 1, da Lei n.º 45/2024 , de 27 de dezembro, no sentido de que a proibição de reinscrição na Caixa Geral de Aposentações e os requisitos para essa reinscrição constantes daqueles preceitos se consideram aplicáveis a pessoal que haja constituído um novo vínculo de emprego público entre 1 de janeiro de 2006 e 27 de dezembro de 2024, por violação do princípio da proteção da confiança, decorrente do princípio do Estado de direito, consagrado no artigo 2.º da Constituição » . Atente-se, agora, no Acórdão n.º 1047/2025. Aí se escreveu o seguinte, com plena aplicação a este recurso (mesmo que não havendo total coincidência dos preceitos legais de onde foi retirada a interpretação normativa objeto desse recurso, mas sendo certo que, no fundo, os fundamentos aí expendidos – aí e noutras decisões do TC – são perfeitamente transponíveis e aplicáveis ao objeto do recurso em apreço): «[…] É, como se viu, justamente este o nosso caso, em que se estabilizou uma orientação jurisprudencial relativamente ao artigo 2.º , n.º 2, da Lei n.º 60/2005 , de 29 de dezembro, cabendo, pois, aferir da legitimidade constitucional do artigo 2.º , n.º 2, da Lei n.º 45/2024 , de 27 de dezembro, nas suas vestes inovatórias, mas pretendendo aplicar-se em termos retroativos. Por maioria de razão, não chega a outro resultado quem entenda que «basta a verificação de que à norma interpretada na sua primitiva versão pudesse ter sido imputado pelos tribunais um sentido que, na sequência da norma interpretativa, ficou necessariamente excluído» (Acórdão n.º 267/2017, na esteira de jurisprudência alemã). Não se tratando de nenhuma das hipóteses de proibição constitucional expressa de retroatividade, importa mobilizar, na esteira de jurisprudência constitucional reiterada, o princípio da proteção da confiança. Sobre este princípio pode ler-se no Acórdão n.º 128/2009 o seguinte: “De acordo com esta jurisprudência sobre o princípio da segurança jurídica na vertente material da confiança, para que esta última seja tutelada é necessário que se reúnam dois pressupostos essenciais: a) a afetação de expectativas, em sentido desfavorável, será inadmissível, quando constitua uma mutação da ordem jurídica com que, razoavelmente, os destinatários das normas dela constantes não possam contar; e ainda b) quando não for ditada pela necessidade de salvaguardar direitos ou interesses constitucionalmente protegidos que devam considerar-se prevalecentes (deve recorrer-se, aqui, ao princípio da proporcionalidade, explicitamente consagrado, a propósito dos direitos, liberdades e garantias, no n.º 2 do artigo 18.º da Constituição). Os dois critérios enunciados (e que são igualmente expressos noutra jurisprudência do Tribunal) são, no fundo, reconduzíveis a quatro diferentes requisitos ou “testes”. Para que haja lugar à tutela jurídico-constitucional da “confiança” é necessário, em primeiro lugar, que o Estado (mormente o legislador) tenha encetado comportamentos capazes de gerar nos privados “expectativas” de continuidade; depois, devem tais expectativas ser legítimas, justificadas e fundadas em boas razões; em terceiro lugar, devem os privados ter feito planos de vida tendo em conta a perspetiva de continuidade do “comportamento» estadual”; por último, é ainda necessário que não ocorram razões de interesse público que justifiquem, em ponderação, a não continuidade do comportamento que gerou a situação de expectativa. Este princípio postula, pois, uma ideia de proteção da confiança dos cidadãos e da comunidade na estabilidade da ordem jurídica e na constância da atuação do Estado. Todavia, a confiança, aqui, não é uma confiança qualquer: se ela não reunir os quatro requisitos que acima ficaram formulados a Constituição não lhe atribui proteção». Relativamente ao primeiro pressuposto, resulta efetivamente da fundamentação do Acórdão n.º 689/2025 que se está perante uma “afetação de expectativas” por força de “uma mutação da ordem jurídica com que, razoavelmente, os destinatários das normas dela constantes não po[diam] contar”. Com efeito, o n.º 2 do artigo 2.º da Lei 60/2005 , de 29 de dezembro, foi sempre interpretado uniformemente pelos tribunais no sentido de que o n.º 2 do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005 , de 29 de dezembro, apenas proíbe a inscrição de novos subscritores que iniciem ex novo funções públicas, independentemente de terem ocorrido, ou não, hiatos temporais entre os vínculos de emprego público, pelo que a solução adotada na nova lei – apenas permitir a reinscrição dos trabalhadores que não tiveram qualquer descontinuidade temporal entre vínculos de emprego público ou, existindo descontinuidade temporal, se se comprovar que esta é de natureza involuntária, limitada no tempo e justificada pelas especificidades próprias da carreira em que o sujeito está inserido e desde que este não tenha exercido atividade remunerada durante o período em que interrompeu o vínculo público – não poderia nunca ser inferida do texto original. Nota-se que, como exemplo de inexistência de proteção de confiança legítima, se menciona o caso em que o legislador se limita a acolher uma solução que corresponde à prática jurisprudencial vigente ( vd . Helmuth Schulze-Fielitz, “Artikel 20”, in Horst Dreier (Hg.) , Grundgesetz-Kommentar , Bd. 2, Art. 20-82 GG, 3.ª ed., Tübingen, Mohr Siebeck, 2015, n.º 160, com indicação de jurisprudência alemã). Ora, como se viu, a situação é precisamente a contrária à referida para afastar a censura da retroatividade da norma. Porém, cabe ainda mostrar que, como afirmado no Acórdão n.º 689/2025, o artigo 2.º , n. os 1 e 2, da Lei n.º 45/2025 , de 27 de dezembro, veio introduzir “uma alteração importante ao sistema de equilíbrios do processo de convergência com privados programado pelo Legislador e com evidente prejuízo para os sujeitos que hajam reingressado depois de 1 de janeiro de 2006 na função pública”, ou seja, que se trata de uma afetação de expetativas “em sentido desfavorável”. […]». U ma vez que o recorrente não aduz quaisquer argumentos novos que levem a rever a posição que vem sendo adotada por este Tribunal nesta matéria (em verdade, antes defende justamente essa mesma orientação jurisprudencial), conclui-se que, pelos fundamentos expostos nos vários arestos citados, em particular no Acórdão n.º 1047/2025 – aos quais se adere e que aqui se dão por reproduzidos –, deve ser negado provimento ao recurso. III – Decisão Em face do exposto, decide-se: a) Julgar inconstitucional, por violação do princípio da proteção da confiança, decorrente do princípio do Estado de direito, consagrado no artigo 2.º da Constituição , o artigo 2.º , n. os 2 e 3 da Lei n.º 45/2024 , de 27.12, quando interpretado no sentido de a proibição de reinscrição na Caixa Geral de Aposentações e os requisitos para essa reinscrição constantes daqueles preceitos se consideram aplicáveis a pessoal cujo vínculo de emprego público haja cessado depois de 1 de janeiro de 2006 e que o hajam restabelecido até 27 de dezembro de 2024 ; e, em consequência, b) Negar provimento ao presente recurso de constitucionalidade. Sem custas, por não serem legalmente devidas. Lisboa, 21 de abril de 2026 - Maria Benedita Urbano - Rui Guerra da Fonseca - João Carlos Loureiro - José João Abrantes