332/1994 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 332/94 Proc. nº 316/92 2ª Secção Relator: Cons. Luís Nunes de Almeida Acordam na 2ª Secção do Tribunal Constitucional: RELATÓRIO 1. A. recorreu para a 1ª Secção (Contencioso Administrativo) do Supremo Tribunal Administrativo, do despacho conjunto do Ministro da Justiça e do Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Administração Interna que lhe havia negado a conservação da nacionalidade portuguesa, requerida ao abrigo do disposto no artigo 5º do Decreto-Lei nº 308-A/75, de 24 de Junho. Tendo o recurso sido julgado improcedente, por acórdão de 4 de Maio de 1989, recorreu para o Pleno da Secção, mas também sem sucesso, pois o tribunal manteve a decisão ante­rior. 2. Inconformado, recorre agora para o Tribunal Constitucional, invocando a inconstitucionalidade do artigo 5º daquele Decreto-Lei n.º 308-A/75. Segundo as alegações aqui apresentadas, aquela norma, na intepretação que lhe foi dada pelo S.T.A., concede à Administração o poder de retirar a certos cidadãos a nacionalida­de portuguesa, em violação do disposto nos artigos 4º e 167º, alínea a), da Constituição. Por seu lado, o Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Justiça considera que a norma em causa não é incons­titucional. O Secretário de Estado de Estado Adjunto do Minis­tro da Administração Interna não se pronunciou, apesar de notifi­cado para o efeito. Corridos os vistos, cumpre decidir. FUNDAMENTOS 3. É a seguinte a redacção dos artigos 4º e 5º do Decreto-Lei nº 308-A/75: Artigo 4º Perdem a nacionalidade portu­guesa os indivíduos nascidos ou do­miciliados em território ultramarino tornado independente que não sejam abrangidos pelas disposições ante­riores. Artigo 5º Em casos especiais, devidamente justificados, não abrangidos por este diploma, o Conselho de Minis­tros, directamente ou por delegação sua, poderá determinar a conservação da nacionalidade portuguesa, ou con­ceder esta, com dispensa, neste ca­so, de todos ou alguns dos requisi­tos exigidos pela Base XII da Lei nº 2098, de 29 de Julho de 1959, a in­divíduo ou indivíduos nascidos em território ultramarino que tenha estado sob administração portuguesa e respectivos cônjuges, viúvos ou descendentes. No presente caso, apenas foi suscitada a questão da inconstitucionalidade deste artigo 5º, e apenas em relação a um caso concreto em que foi pedida a conservação da nacionalidade (e não a sua concessão). Assim, o presente recurso tem por­ objecto o artigo 5º deste decreto-lei - na interpretação que lhe foi dada pelo tribunal a quo - , mas apenas na parte em que es­tabelece que o Conselho de Ministros poderá determinar a conser­vação da nacionalidade portuguesa a nascidos em território ultra­marino que tenha estado sob administração portuguesa. Questionando a constitucionalidade desta dis­posição, alega o recorrente: Não se põem dúvidas sérias quanto ao facto de a lei conceder à Administração um poder discricioná­rio para naturalizar um cidadão es­trangeiro; portanto, para conceder a indivíduos não portugueses nascidos no ex-Ultramar, a nacionalidade por­tuguesa. Situação bem diversa é a que se verifica com cidadãos que sejam portugueses de origem - mas, porque nascidos no Ultramar, devam obter a (mera) declaração de que têm e man­têm a nacionalidade portuguesa. Invocou o recorrente - mas não obteve, sequer, a análise do problema - que a interpretação judi­cialmente estabelecida pelo S.T.A., neste e em outros casos paralelos, viola o artº 4º da Constituição da República. Esse preceito - "são cida­dãos portugueses todos aqueles que como tal sejam considerados por lei ou por convenção internacional" - estabelece uma remissão para a lei formal , lei da Assembleia da Repú­blica, conforme o artº 167º a) da Constituição. Assim - sob reserva absolu­ta da competência legislativa - só a Assembleia da República pode legis­lar sobre a perda e a readquirição da nacionalidade portuguesa; deste modo, se o artº 5º do Decreto-Lei nº 308-A/75, de 24 de Julho, tem o sen­tido, fixado pelo S.T.A., de conce­der ao Governo o poder discricioná­rio ("puro e simples" - o que vale dizer: arbitrário) de escolher entre declarar a manutenção ou conceder a nacionalidade portuguesa, o dito preceito está a conceder à Adminis­tração o poder de retirar a certos cidadãos a nacionalidade portuguesa, relegando-os para a situação jurídi­ca de estrangeiros (a que, depois, concede ou não concede a mesma na­cionalidade, com meros efeitos para o futuro). Em suma: embora em moldes simplistas, o decreto-lei em causa estaria a sobrepor-se, a violar, o artº 4º e o artº 167º a) da Consti­tuição da República, decretando uma forma (informal e arbitrária) de retirar a nacionalidade portuguesa a cidadãos que sempre a tiveram - e que só têm o "pecado" de ter nascido no ex-Ultramar. A isto, opõe o Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Justiça o seguinte: [...] Ao contrário do afir­mado pelo recorrente, não se pode extrair que [este artigo 5º] esteja a conceder à Administração o poder de retirar a certos cidadãos a na­cionalidade portuguesa. Ao invés, o que nesse arti­go 5º se previne é a possibilidade de, a título excepcional, a Adminis­tração poder conceder ou conservar a nacionalidade portuguesa a indivíduo ou indivíduos nascidos em território ultramarino que tenha estado sob administração portuguesa e que, face aos critérios enunciados nos artigos antecedentes, não conservaram essa nacionalidade. É manifesto que ninguém, como o reconhece a Declaração Uni­versal dos Direitos do Homem, pode ser arbitrariamente privado da sua nacionalidade ou do direito a mudar de nacionalidade. E era inevitável que a in­dependência dos territórios ultrama­rinos portugueses não podia deixar de se repercutir directamente sobre o direito português da nacionalida­de, até por ser previsível que os habitantes desses territórios ultra­marinos adquirissem a nacionalidade dos novos Estados. E o recorrente não se mos­tra capaz de indicar qual o preceito legal para que o artigo 4º da C.R.P. remete que é violado pelo artigo 5º do Dec.-Lei 308-A/75, de 24 de­ Julho. Porquanto confunde o poder discricionário conferido por essa norma - e que não contém, em si mes­mo, a virtude de retirar a naciona­lidade portuguesa - pois que apenas respeita e pode ser exercido relati­vamente a quem, por se encontrar nas condições nele definidas, se encon­tra já ou encontraria privado dessa mesma nacionalidade portuguesa. Duas observações cabe, desde já, fazer. Em primeiro lugar, é preciso notar que o Decreto--Lei nº 308-A/75 entrou em vigor em 24 de Junho de 1975 (v. o respectivo artigo 11º), portanto antes da Constituição de 1976. Sendo assim, perde sentido a discussão da consti­tucionalidade da norma em causa tendo por referência o artigo 167º, alínea a), da Constituição, uma vez que esta, bem como o sistema de órgãos de soberania por ela instituído, não existiam sequer à data da aprovação e entrada em vigor do diploma. Mas, se é certo que a questão não pode ser colocada em sede de constitu­cionalidade orgânica pelo motivo apontado, não é menos certo que já poderá ser colocada em sede de constitucionalidade material, na medida em que o artigo 4º da Constituição prevalece sobre o direito ordinário anterior com ele incompatível (artigo 293º da Constituição). Por outro lado, é preciso também observar que o Decreto-Lei nº 308-A/75 já não se encontra em vigor, tendo sido revogado pelo artigo único da Lei nº 113/88, de 29 de Dezembro. No entanto, esta Lei ressalva a aplicação das normas revogadas aos pedidos de conservação e concessão de nacionalidade que for­mulados nos termos do seu artigo 5º, se achassem pendentes na data da entrada em vigor da norma revogadora. Foi o que aconteceu no caso do recorrente, e, por isso, a apreciação da questão de constitucionalidade suscitada, a esta luz, manteria todo o seu interesse. 6. Para bem apreciar a argumentação do recorren­te, será conveniente ter em conta as considerações feitas pelo S.T.A. sobre o sentido da norma em apreço: Como é jurisprudência habitual, constante e pacífica deste Supremo Tribunal - cfr., por todos, o acór­dão do Pleno da 1ª Secção deste Su­premo Tribunal, de 11 de Maio de 1989, publicado nos Acórdãos Doutri­nais nº 337, pág. 64 - a norma­ transcrita confere à Administração um poder discricionário volitivo, "puro e simples", de grande amplitu­de, para declarar a conservação da nacionalidade portuguesa ou para a conceder, aos indivíduos a que se reporta por referência categorial. 7. Poder-se-á concluir daqui que, segundo o­ S.T.A., esta norma permite à Administração retirar a nacionalida­de portuguesa a cidadãos que sempre a tiveram? De modo nenhum. Porque quando o S.T.A. se refere à «conservação da nacionalidade portuguesa», está obviamente a usar o termo «conservação» com o sentido jurídico particular que ele assume no Decreto-Lei nº 308-A/75. Esse sentido é o que re­sulta do objectivo visado pelo diploma. Para saber qual foi esse objectivo há que recor­dar o circunstancialismo histórico-jurídico em que o decreto-lei foi aprovado. Com efeito, o acesso à independência dos países até então sujeitos à administração colonial portuguesa poderia criar uma situação de dupla nacionalidade relativamente aos nascidos naqueles territórios, que até então eram considerados cidadãos portugueses. Mas a questão era saber quem deveria nessas condi­ções conservar a nacionalidade portuguesa, tendo prevalecido a tese de que deveria adoptar-se um critério restritivo a este res­peito. Particularmente elucidativo, a este propósito, é o debate realizado na Assembleia da República quando da discussão na generalidade da proposta de lei nº 63/V, a qual deu origem à Lei nº 113/88, de 29 de Dezembro, que revogou aquele Decreto-Lei nº 308-A/75 (cfr. Diário da Assembleia da República , I Série, nº 116, de 15 de Julho de 1988, págs. 4702 e segs., e, sobretudo, o testemunho do próprio autor material do decreto-lei, Deputado Almeida Santos, págs. 4706-4707; veja-se, também, o Parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos Liberdades e Ga­rantias sobre a referida proposta de lei, Diário da Assembleia da República , II Série, nº 92, de 13 de Julho de 1988, págs. 1703- -1704. Salientou, então, o referido autor material do diploma: A mais forte restrição de que fossemos cada um de nós no seu ínti­mo capazes. [...] E se o post-inde­pendência corresse mal, como havia corrido nas ex-colónias britânicas, francesas, belgas e holandesas? E se milhares, senão milhões de cidadãos portugueses, porfiassem a continuar a sê-lo e nos batessem à porta a solicitar, não asilo, mas normal acolhimento? [...] Podíamos nós, pequenos em espa­ço e pobres em meios, abrir as fron­teiras a todo esse pânico? Não julguem, Srs. Deputados, que foi fácil fechar o coração a todos esses dramas potenciais. Mas era necessário! [...] O artigo 5º, concebi-o sempre como uma válvula de escape, destina­da a temperar a rigidez do esquema, a contemplar, caso a caso, os dramas mais chocantes. (ibidem, págs. 4706--4707). E, assim, estabeleceu-se no artigo 4º daquele diploma que perdiam a nacionalidade portuguesa «os indivíduos nascidos ou domiciliados em território ultramarino tornado inde­pendente» (regra geral) que não fossem considerados cidadãos por­tugueses de acordo com o estabelecido nos artigos 1º a 3º do di­ploma (regras particulares). A constitucionalidade da medida legislativa que retirava a nacionalidade portuguesa a quem a tinha à face da lei então em vigor (artigo 4º do diploma) foi já posta em causa, no­meadamente por Rui Moura Ramos ( Nacionalidade e descolonização (algumas reflexões a propósito do Decreto-Lei nº 308-A/75, de 24 de Junho) , Revista de Direito e Economia , 1976/1, págs. 121 e segs., e 1976/2, págs. 331 e segs.; e, ultimamente, em Do direi­to português da nacionalidade , Coimbra Editora, Coimbra, 1984, págs. 70-71). Todavia, não há que entrar na apreciação desta­ questão, pois a constitucionalidade daquele artigo 4º não é­ objecto do presente recurso. Dos cidadãos até então portugueses, domiciliados nos territórios tornados independentes, conservavam a nacionali­dade portuguesa (isto é, não a perdiam nos termos do artigo 4º), entre outros, os nascidos em Portugal continental e nas ilhas adjacentes (artigo 1º, nº 1, alínea a)); os nacionalizados (alí­nea c)); os nascidos nos territórios independentes que em 25 de Abril de 1974 estivessem há mais de cinco anos domiciliados em Portugal continental e ilhas adjacentes (artigo 2º, nº 1, alínea a)). Portanto, a esmagadora maioria dos nascidos nos territórios sob administração portuguesa só conservavam a nacio­nalidade até à independência do respectivo território (cf. artigo 1º, nº 1, alínea b)). Mas em casos especiais, a Administração podia determinar a conservação da nacionalidade (por aqueles que a não mantinham segundo as regras expostas) ou concedê-la (aos que não a tinham) - a pessoas nascidas «em território ultramarino que tenha estado sob administração portuguesa e respectivos cônjuges, viúvos ou descendentes» (artigo 5º). Este poder da Administração é que o S.T.A. consi­derou «um poder discricionário volitivo "puro e simples", de gran­de amplitude». Mas não é o poder de retirar a nacionalidade a quem a tinha, e sim o de permitir que a conservasse quem, segundo o artigo 4º deste decreto-lei, a perderia de outro modo, por efeito da independência do território de origem. Improcede, pois, a argumentação do recorrente, no que diz respeito ao sentido que o S.T.A. atribuiu a norma em cau­sa. 8. Mas, se assim é, o presente recurso carece de qualquer utilidade. Com efeito, se o artigo 5º, na parte questionada, não confere à Administração o poder de retirar a nacionalidade portuguesa seja a quem for, mas apenas lhe confere o poder de determinar a conservação da nacionalidade por aqueles que de outro modo a perderiam segundo a norma do artigo 4º - então de nada aproveitará ao recorrente uma eventual inconstitucionalidade desse artigo 5º. Na verdade, se o artigo 5º fosse julgado incons­titucional, o que aconteceria é que o S.T.A. deveria julgar invalido o acto recorrido se a Administração o tivesse aplicado, isto é, se tivesse determinado que o recorrente conservasse a nacionalidade portuguesa. Só que, como se viu, tal não aconteceu, antes pelo contrário, pelo que o provimento deste recurso não teria qualquer efeito útil. À eventual inconstitucionalidade do artigo 5º não se seguiria que o recorrente devesse ser considerado cidadão por­tuguês. Ao invés, implicaria que se devesse considerar que perde­ra a nacionalidade portuguesa, sem possibilidade de obter a sua conservação, de nada lhe aproveitando, portanto, o eventual juízo de inconstitucionalidade. É que a norma que lhe retira essa nacionalidade é a do artigo 4º, cuja inconstitucionalidade o recorrente não invo­cou no processo, não sendo, por isso, repete-se, objecto do pre­sente recurso. Portanto, o presente recurso é inútil face ao sentido - aliás, o único que se afigura correcto - com que o­ S.T.A. interpretou e aplicou a questionada disposição do artigo 5º do Decreto-Lei nº 308-A/75. E sendo inútil, em nada aprovei­tando ao recorrente a questão da inconstitucionalidade menciona­da, dela não pode o Tribunal Constitucional conhecer. DECISÃO 9. Assim, e face ao exposto, decide-se não tomar conhecimento do presente recurso. Lisboa, 13 de Abril de 1994 Luís Nunes de Almeida Messias Bento Bravo Serra Fernando Alves Correia José de Sousa e Brito Guilherme da Fonseca José Manuel Cardoso da Costa