06326/10 - Tribunal Central Administrativo Sul

I – Apesar de, com a reforma introduzida com o CPTA, ter acabado o princípio da tripla definitividade do acto administrativo, para ser impugnável contenciosamente, tal não significa que não continuem a haver casos especialmente previstos na lei, em que se mantenha a precedência obrigatória de impugnação administrativa. II – Em princípio, nos casos em que a lei preveja a obrigatoriedade de impugnação administrativa necessária, só o acto administrativo que a decide tem eficácia externa, só ele sendo susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos. III – Porém, não obstante a lei estabelecer a obrigatoriedade de impugnação administrativa necessária, de acordo com o disposto no citado artigo 120º do Regulamento de Disciplina da GNR, aprovado pela Lei nº 145/99, de 1/9, produzindo o acto punitivo do Comandante-Geral da GNR efeitos imediatos, face à não atribuição de efeito suspensivo à impugnação necessária para o Ministro da Administração Interna [artigo 124º do Regulamento de Disciplina da GNR, aprovado pela Lei nº 145/99, de 1/9], ele constituía desde logo um acto lesivo para o recorrente, sendo por isso judicialmente impugnável, sem necessidade de prévia impugnação administrativa necessária.

ACORDAM EM CONFERÊNCIA NO 2º JUÍZO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL RELATÓRIO A... , com os sinais dos autos, intentou no TAF de Almada uma Acção Administrativa Especial contra o Comandante-Geral da GNR , na qual peticionou que fosse decretada a nulidade ou anulado o acto administrativo que negou provimento ao recurso hierárquico interposto do acto que o puniu disciplinarmente. Por saneador-sentença datado 25-9-2009, foi julgada procedente a excepção da inimpugnabilidade do acto em causa e o réu absolvido da instância [cfr. fls. 46/50 dos autos]. Inconformado, o autor interpôs recurso jurisdicional para este TCA Sul, tendo na alegação apresentada formulado as seguintes conclusões: O recorrente foi punido com cinco dias de suspensão, que foi colocado a cumprir três dias depois da interposição do recurso para o senhor Comandante-Geral. Trata-se, pois, na decisão deste de uma decisão lesiva dos seus direitos e interesses e tão lesiva que já cumprida. Não é, pois, no caso concreto, necessário o recurso hierárquico para o acesso à via contenciosa. Porquanto o acto questionado teve eficácia externa e teve-a tanto que a decisão até já foi efectivamente cumprida, com as inerentes consequências, na vida profissional e pessoal do recorrente. Ao ter entendido de outra forma a decisão recorrida violou os artigos 2º, 3º e 51º, nº 1, todos do CPTA. Deve por isso ser revogada, considerando-se improcedente a excepção invocada e ordenando-se que se conheça do pedido ” [cfr. fls. 58/59 dos autos]. A entidade recorrida não contra-alegou. A Digna Magistrada do Ministério Público junto deste TCA Sul emitiu douto parecer, no qual sustenta que o recurso não merece provimento [cfr. fls. 76/81 dos autos]. Colhidos os vistos legais, vêm os autos à conferência para julgamento. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO O despacho recorrido considerou assente – sem qualquer reparo – a seguinte factualidade: O autor é militar da GNR; No âmbito de um processo disciplinar foi punido com a pena disciplinar de 5 dias de detenção; Recorreu hierarquicamente da decisão punitiva para o Comandante-Geral da GNR; Que, por despacho de 22 de Janeiro de 2009, negou provimento ao recurso hierárquico. E, por se mostrar também com interesse para a decisão, ao abrigo do disposto no artigo 712º, nº 1, alínea a) do CPCivil, aplicável “ ex vi ” artigo 1º do CPTA, adita-se à matéria de facto dada como assente na 1ª instância, o seguinte facto: v. O autor cumpriu a pena a que se alude em ii. de imediato. III. FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO O objecto do presente recurso jurisdicional consiste em determinar se o recurso hierárquico previsto no artigo 120º do Regulamento de Disciplina da GNR, aprovado pela Lei nº 145/99 , de 1/9, constitui um pressuposto processual específico para a impugnação contenciosa dos actos administrativos, como entendeu o despacho recorrido ou não. O recorrente defende que nos termos do novo CPTA, um acto com eficácia externa, especialmente se for imediatamente lesivo, como sucede com o acto em apreço, que lhe aplicou uma pena disciplinar, é passível de impugnação judicial imediata, nos termos do artigo 51º, nº 1 do CPTA. E, salvo melhor entendimento, afigura-se-nos assistir-lhe razão. O despacho recorrido aderiu à tese segundo a qual, com a reforma introduzida pelo CPTA, acabou o princípio da tripla definitividade do acto administrativo com vista à respectiva impugnação contenciosa, mas que tal não significa que não continuem a haver casos especialmente previstos na lei, em que se mantém a precedência obrigatória de impugnação administrativa. Um desses casos, de acordo com o despacho recorrido, seria exactamente aquele que resulta do disposto no artigo 120º da Lei nº 145/99 , de 1/9, segundo o qual “ da decisão do comandante-geral cabe recurso hierárquico necessário para o Ministro da Administração Interna, a interpor no prazo de 10 dias a contar da data da respectiva notificação ”. Como escrevem Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Cadilha, no “ Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos ”, Almedina, 3ª edição, 2010, a págs. 349, “ a precedência obrigatória da impugnação administrativa mantém-se em relação aos casos especialmente previstos na lei ”, isto porque o CPTA nada dispõe quanto às diversas disposições legais avulsas anteriores que prevêem mecanismos de impugnação administrativa necessária. No entender dos autores citados, se o legislador afirmou expressamente, no preceito em causa, aquela exigência de uma prévia impugnação administrativa, não o fez, como é óbvio, para dificultar a defesa dos direitos dos interessados ou colocar entraves burocráticos ao desenvolvimento do procedimento, mas para garantir que uma revisão administrativa pudesse contribuir para uma maior fluência da acção administrativa e para não sobrecarregar os tribunais. Esta – e apenas esta – corresponde à verdadeira “ mens legis ” da norma em causa. Desse modo, concluem os autores citados que, também por isso, não se poderá ver aqui a violação de qualquer princípio fundamental, ou inconstitucionalidade na exigência de recurso hierárquico necessário, por violação do artigo 268º, nº 4 da CRP, já que “ …quer o TC, quer o STA, têm mantido o entendimento da não inconstitucionalidade de tais normas, alegando que a eliminação do conceito de acto administrativo e executório e a sua substituição, no texto do artigo 268º, nº 4 da CRP, pelo acto lesivo não impede o legislador ordinário de estipular pressupostos processuais específicos para a impugnação contenciosa dos actos administrativos ” [ob. citada, a págs. 349]. O raciocínio expendido na decisão recorrida seria correcto, não fosse a existência, nesse mesmo Regulamento de Disciplina da GNR duma norma, “ in casu ”, o artigo 124º, que estabelece que “ a interposição de recurso hierárquico não suspende a decisão recorrida ”. No caso dos autos, isso significou que o autor, enquanto destinatário da decisão punitiva do Comandante-Geral da GNR, cumpriu de imediato a pena aplicada. Ora, neste caso concreto, a interposição da impugnação necessária não afastou a lesividade da decisão punitiva, através da normal eficácia suspensiva daquela [cfr. artigo 170º , nº 1 do CPA ], o que leva à conclusão de que, em tal caso, a impugnação necessária não pode constituir um pressuposto processual específico para a impugnação contenciosa do acto em causa. Isso mesmo defendem Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Cadilha, em anotação ao artigo 51º do CPTA, quando sustentam “ …que o recurso hierárquico necessário, constituindo um condicionamento ao direito de impugnação contenciosa – que é um direito análogo aos direitos, liberdades e garantias fundamentais –, tem de ser instituído por lei e deve respeitar exigências de proporcionalidade e adequação, ressalvando-se do juízo de constitucionalidade os casos em que a imposição legal venha, na prática, a suprimir ou restringir de modo intolerável o exercício daquele direito ” [cfr. a obra citada, a págs. 350], e também Mário Esteves de Oliveira e outros, para quem a lei que disponha que o recurso hierárquico necessário não tem efeito suspensivo da eficácia do acto recorrido – como admite este artigo 170º – não pode ser aplicada no caso de se tratar de um acto lesivo no sentido do artigo 268º, nº 4 da Constituição, uma vez que esses actos, sendo constitucionalmente susceptíveis de recurso contencioso, só podem passar legalmente por recurso administrativo necessário e prévio do contencioso, se não estiverem a lesar, isto é, se se admitir que a lesão neles contida só pode tornar-se efectiva perante o interessado quando lhe ficarem abertas as portas do recurso contencioso [cfr. CPA Comentado, 1995, a págs. 305/306]. No caso em apreço, não obstante a lei estabelecer a obrigatoriedade de impugnação administrativa necessária, de acordo com o disposto no citado artigo 120º do Regulamento de Disciplina da GNR, aprovado pela Lei nº 145/99 , de 1/9, produzindo o acto punitivo do Comandante-Geral da GNR efeitos imediatos, face à não atribuição de efeito suspensivo à impugnação necessária para o Ministro da Administração Interna, ele constituía desde logo um acto lesivo para o recorrente, sendo por isso judicialmente impugnável, sem necessidade de prévia impugnação administrativa necessária, ao contrário do que decidiu o despacho recorrido. Donde e em consequência, o despacho saneador recorrido, ao decidir em contrário, enferma de erro de julgamento, procedendo deste modo todas conclusões do presente recurso. IV. DECISÃO Nestes termos e pelo exposto, acordam em conferência os Juízes do 2º Juízo do TCA Sul em conceder provimento ao presente recurso jurisdicional, revogando o despacho recorrido e ordenando a baixa do processo ao TAF de Almada, para aí prosseguir termos, se a tal nada mais obstar. Sem custas. Lisboa, 18 de Novembro de 2010 [Rui Belfo Pereira – Relator] [António Coelho da Cunha] [Fonseca da Paz]