12726/03 - Tribunal Central Administrativo Sul

1. Fora do domínio procedimental sancionatório, a formalidade procedimental estatuída no artº 100º CPA (direito se audiência) não se configura como um fim em si mesmo tendo, antes, uma função servente das finalidades do concreto procedimento, pelo que, a preterição do direito de audiência do interessado não implica necessáriamente a invalidade do despacho final. 2. Para avaliar da eventual invalidade do procedimento por preterição de audiência do interessado cumpre aferir da influência da omissão desta formalidade no resultado constituído pelo despacho final.

Luís ...., com os sinais nos autos, inconformado com a sentença proferida pelo Mmo. Juiz do Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa, dela vem recorrer concluindo como segue: Na sua motivação, a sentença recorrida, no sentido de considerar corno inverificado o vício de violação de lei, por erro nos pressupostos art°. 17°, n°. 4 do DL n°. 247/8t de 17/6, louva-se em legislação não aplicável à Administração Local, mas sim à Administração Central - mais precisamente, os Dec. Leis n°s 4/89, de 6/1 e 276/98, de 11/9 . Por outro lado, verificando-se a violação do principio da audiência prévia, do interessado , in casu , recorrente, consubstanciado nessa formalidade essencial, deveria impor-se a anulação da decisão recorrida, tal como de resto, a fundamentação da decisão a fls 58 o confirma, pese embora tal não ter ocorrido, porquanto a decisão foi denegatória de provimento do recurso contencioso, com o que, salvo o devido respeito, houve erro de julgamento. AAR não contra-alegou. Pelo EMMP junto deste Tribunal Central Administrativo Sul foi emitido parecer no sentido que se transcreve: “(..) Vem interposto o presente recurso jurisdicional da sentença proferida pelo TAC de Lisboa (fls. 53 a 59), que negou provimento ao recurso contencioso de anulação deduzido contra o despacho de 3-4-1996, da Vereadora Fátima Mourinho da Câmara Municipal de Almada, que determinou a reposição pelo recorrente da quantia de 122.629$00, correspondente a abono para falhas, recebido indevidamente no período compreendido entre 11-5-94 e 30-3-96. Porém, afigura-se-nos que a decisão recorrida não é merecedora da censura que lhe é dirigida pelo ora recorrente, já que subscrevemos inteiramente o sentido da mesma decisão, assim como os fundamentos em que se baseou. Com efeito, como a fls 47/v.° refere o M.° P.° no TAC, "estando o recorrente integrado em carreira cujo conteúdo funcional implica o manuseamento de dinheiro, pois que deteria a categoria de encarregado de mercados (cfr., art. 17.° , n.° 4, do Dec.-Lei 247/87 , de 17 de Junho), mas não exercendo essas funções de facto desde 11-5-94, data em que foi destacado a tempo inteiro para o CIAC, não tem direito ao correspondente abono para falhas, não lhe conferindo esse direito o facto de manusear o fundo permanente destes serviços". Quanto ao invocado vício de falta de fundamentação, entendemos que a fundamentação do acto administrativo "é suficiente quando permite a um destinatário normal aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do acto para proferir a decisão, isto é, quando aquele possa conhecer as razões por que o autor do acto decidiu como decidiu e não de forma diferente, de forma a poder desencadear os mecanismos administrativos" - ponto I do Sumário ao Ac. do STA de 28-5-2003, R. 132/03. O que o recorrente bem entendeu, como resulta da petição do recurso contencioso interposto. Finalmente, quanto ao alegado vício de forma, por preterição de formalidade essencial, mais precisamente, a audiência de interessados, prevista no art. 100.° do CPA , diremos que a formalidade essencial se degradou em não essencial, não sendo, por isso, invalidante da decisão administrativa, já que é manifesto não ter a audiência prévia a mínima probabilidade de influenciar a decisão tomada, impondo- se o aproveitamento do acto. Consequentemente, entendemos que a decisão recorrida fez correcta interpretação e aplicação dos pertinentes dispositivos legais, pelo que ao presente recurso jurisdicional deve ser negado provimento. (..)”. Colhidos os vistos legais e entregues as competentes cópias aos Exmos Senhores Desembargadores Adjuntos, vem para decisão em conferência. Pelo Senhor Juiz foi julgada provada a seguinte factualidade: Em 15/10/90, pela Ordem de Serviço nº 12, foi o recorrente, encarregado de mercados, destacado para trabalhar no Centro de Informação Autárquica ao Consumidor - CIAC. A partir de 11/5/94 foram atribuídas ao recorrente exclusivamente funções de Coordenação do CIAC. Após elaborada a Nota de Serviço de fls. 36 pela Chefe de Repartição, foi, no seu verso, após lançadas diversas informações e pareceres, pela entidade recorrida, manuscrito o despacho, datado de 96.04.03, "CONCORDO " - [acto recorrido]. Pelo ofício de 15/4/96 - fls. 13 dos autos, foi o recorrente notificado para efectuar a reposição de 122.629$00, correspondente ao abono para falhas, recebido indevidamente no período de 94-05-11 a 96-03-30, por não se encontrar nas condições previstas no nº 4 do artº 17º do DL 247/87 , de 16/6. No CIAC, como em todos os serviços e departamentos camarários, existe um fundo permanente ou de maneio, no valor de 40.000$00 anuais , destinado a cobrir pequenas despesas urgentes e inerentes a cada serviço ou departamento. DO DIREITO Vem a sentença recorrida assacada de incorrer em violação de lei substantiva por erro de julgamento em matéria de: aplicação de bloco legislativo não extensivo à Administração Local - Dec. Leis n°s 4/89, de 6/1 e 276/98, de 11/9 - ........................................ ítem A) das conclusões; formalidade essencial da audiência prévia, artº 100º CPA ....................... ítem B) das conclusões abono para falhas – administração local No que respeita à primeira questão, diz-se na sentença recorrida: “(..) Ora, da legislação aplicável, sendo que o artº 17º, n°4 do Dec. Lei 247/87, de 16/6, dispõe que " o pessoal integrado em carreira cujo conteúdo funcional implique o manuseamento de dinheiro terá direito a abono para falhas, de montante igual a metade do referido no n°1 ", que, por sua vez, estipula que " o abono para falhas dos tesoureiros é fixado em 10% do vencimento ilíquido da respectiva categoria ", poderia, à primeira vista, entender-se, como o faz o recorrente, que gerindo ele o fundo de maneio de 40.000$00/ano, teria direito ao abono referido no n° 4. Porém, com base no que resulta da análise (preâmbulo e articulado ) dos Dec. Leis nºs. 4/89, de 6/1 e 276/98, de 11/9, bem como do conteúdo intrínseco da norma acima transcrita do artº. 17°, n°.4 do Dec. Lei 247/87, de 17/6 onde se regula a atribuição de abono para falhas em relação a funcionários e agentes da Administração Central e dos Institutos Públicos, temos de concluir que o processamento de abono para falhas pressupõe um exercício efectivo de funções que impliquem operações susceptíveis de gerar eventuais falhas contabilisticas . Ora tendo o recorrente deixado de exercer funções de encarregado de mercado, não envolvendo as suas funções, desde 11/5/94, o manuseamento de dinheiro, deixou de ter direito ao percebimento do respectivo abono para falhas. Entendemos, também, na esteira do que propende a entidade recorrida, que não é pelo facto do recorrente "responder" pela gestão de uma pequena verba de 40.000$00 anuais, destinada a ocorrer a pequenas despesas correntes e urgentes que se verificam os pressupostos para que continue a auferir qualquer montante atinente a esse abono, até porque se revelaria perfeitamente desproporcional, não se podendo subsumir essa "gestão" de 40.000$00, por ano, como sendo uma função que implique um manuseamento de dinheiro, susceptível de justificar um abono de 5% sobre o vencimento ilíquido do recorrente. Concluímos, por isso, pela inverificação deste vício. (..)” Do teor do discurso jurídico fundamentador não se verifica que o Senhor Juiz tenha aplicado legislação própria da Administração Central, no tocante da atribuição do suplemento por falhas – que no tocante à Administração Local vem regulamentado no artº 17º do DL 247/87 de 17.7 – mas algo de distinto. O que se fez foi recorrer ao lugar paralelo em sede de disposição normativa prevista no DL 4/89 de 6.1, alterado pelo DL 276/98 de 11.9 para se apurar o sentido do preceito em causa, em ordem a esclarecer as consequências jurídicas resultantes. Concretamente, em ordem a apurar quais as tarefas específicas do conteúdo funcional exercido determinantes do direito ao abono para falhas . Como é sabido, todo o direito é finalista, pelo que toda a norma existe para atingir fins ou objectivos sociais, daí que importe saber o para quê duma lei, o para quê de um concreto normativo para, a partir daí, ter a chave de raciocínio para a sua interpretação. Na sentença o que se fez foi aplicar um dos sub-elementos lógicos da concepção doutrinária da interpretação tripartida da lei, interpretação tomada aqui no seu sentido restrito, a saber, o sub-elemento teleológico , critério que, segundo alguma doutrina, foi recebido na estatuição do artº 9º nº 1 do Código Civil . Óbviamente que para dilucidar a questão trazida aos autos importa saber a que se destina o abono para falhas, qual a finalidade deste suplemento, deste prestação acessória da remuneração base e, para o efeito, recorreu ao diploma que trata esta matéria no domínio ainda da relação jurídica de emprego público dos funcionários e agentes da Administração Central e dos institutos públicos que revestem a natureza de serviços personalizados ou de fundos públicos. Exactamente para este efeito, o Senhor Juiz foi buscar os textos legais que, seja no domínio da Administração Central seja no domínio da Administração Local, tratam dos pressupostos da atribuição do abono para falhas. Nada há, pois, a censurar no tocante à técnica seguida. Pelo que vem dito, improcede a questão suscitada no ítem A) das conclusões de recurso. 2. audiência de interessados – omissão No tocante ao erro de julgamento por não ter considerado vício de procedimento a omissão da audiência do ora Recorrente antes da decisão de 03.04.96 consistente no despacho ora recorrido. Todavia, também aqui não lhe assiste razão. Define o artº 1º do CPA por procedimento administrativo “a sucessão ordenada de actos e formalidades tendentes à formação e manifestação da vontade da Administração Pública ou à sua execução.”, estabelecendo o artº 54º CPA a dicotomia entre procedimentos de particulares – aqueles cujo início se funda em requerimento do interessado em que formula o acto pretensivo em ordem a obter no seu interesse uma decisão administrativa favorável – e procedimentos oficiosos , que são “(..) procedimentos de auto iniciativa , isto é, aqueles cujo início é determinado pela entidade que tem competência dispositiva no âmbito da decisão a que o procedimento tende (..)”, (1) . Consagra o CPA neste artº 1º não só o princípio da legalidade procedimental a que a Administração Pública está vinculada a título de cláusula geral como, sobretudo, procede à “(..) fixação de um corpo de normas às quais os intervenientes no procedimento administrativo hão-de referir, em regra, as formalidades que neles houver de praticar. (..)” o que tem como consequências que “(..) toda a actuação ou medida de gestão pública da Administração, respeitante a uma relação jurídica sua com terceiros, deve consubstanciar-se numa decisão (jurídica) formal, expressa, em que se define o seu conteúdo ou efeito (..) A outra manifestação da sujeição da Administração a um procedimento legalmente definido e articulado é a da invalidade jurídica dos actos, regulamentos e contratos administrativos em que ele não haja sido observado – por falta desvio ou irregularidade- prejudicando, por isso, a sua consistência ou aptidão para produzirem estávelmente os efeitos jurídicos a que tendiam. A observância das normas legais procedimentais, em regra, é (..) condição da respectiva validade jurídica , tornando-se, em caso de inobservância, virtualmente impotentes para produzir os respectivos efeitos jurídicos (materiais). (..)” (2) . Não perdendo de vista que a audiência dos interessados, como formalidade procedimental consagrada no artº 100º CPA , exprime um direito fundamental na vertente da participação dos cidadãos na formação das decisões da Administração Pública que lhes digam respeito, consagrado no artº 267º nº 4 CRP, temos que fora do elenco dos procedimentos de natureza sancionatória – por contra-ordenação ou disciplinares, cfr. artºs. 32º nº 8 e 269º nº 3 CRP – o direito de audiência do interessado na decisão administrativa não assume uma configuração de fim em si mesmo , no sentido de que a sua preterição seria sempre jurídicamente relevante independentemente da influência que tenha no resultado final do procedimento. Pelo contrário, fora do domínio procedimental sancionatório, o direito se audiência assume uma “(..) função servente , ainda que esta não equivalha a uma desvalorização do procedimento e a uma bagatelização da figura. (..) Assim sendo, em regra, a influência no resultado é elemento decisivo para avaliar de uma eventual invalidade do produto procedimental. E aqui, chegaremos à conclusão que, em matéria de direitos fundamentais, é diferente a violação de uma posição material e de uma posição procedimental. Com efeito, no caso de ser afectado um direito fundamental material, a agressão configura-se como um gravame autónomo; na hipótese da violação de um direito procedimental, não se exclui que a decisão material lhe seja favorável. (..)” (3) . Vejamos, pois, que conexão releva entre a inobservância procedimental da audição do ora Recorrente e o resultado constituído pelo despacho que ordena o reposicionamento dos abonos para falhas, considerados indevidamente pagos no período assinalado. No caso presente, o processo instrutor resume-se à Nota de Serviço nº 17 de 96-03-07 – conforme consta do ponto 3 do elenco da matéria de facto provada – constante dos autos, remetido pela AR e que o Recorrente não controverte, muito pelo contrário, pois a esta Nota de Serviço nº 17 faz alusão expressa no artigo 27 da petição inicial e de que fez junção como doc. nº 3. Esta Nota de Serviço nº 17, é formalmente constituída por uma única folha manuscrita no verso e anverso com uma série de actos internos desencadeados por outro acto interno em ordem a que seja determinado se o trabalhador em causa – o ora Recorrente – tem direito ou não a perceber abono para falhas. Nestas duas páginas, verso e anverso da folha que constitui a Nota de Serviço nº 17 de 96-03-07 e respectivos despachos internos, se consubstancia o procedimento oficioso aberto a fim de determinar da existência ou não, no caso concreto, das condições legais do pagamento do abono para falhas que vinha sendo pago ao ora Recorrente. Concretamente, saber e o Recorrente, que não é “tesoureiro” mas “encarregado de mercados”, no exercício das suas funções procede ao manuseamento de dinheiro – cfr. artº 17º nº 4 DL 247/87 de 17.6. Pelo que vem dito resulta evidente que neste procedimento oficioso, quer o acto interno que o desencadeia, quer os actos intermédios, quer o despacho final, se reportam a matéria de facto e de direito que contende com direitos subjectivos do Recorrente, pois que se prendem com a subsistência, ou não, do processamento de uma parte suplementar da remuneração ; deste modo, têm aqui lugar as razões procedimentais garantísticas consagradas no CPA em ordem a abrir caminho à participação procedimental do interessado no exercício de defesa dos seus interesses jurídicos, que, no caso vertente, se reportam à situação jurídico laboral do ora Recorrente na vertente remuneratória. No discurso jurídico fundamentador, o Senhor Juiz sustentou que a omissão da formalidade não se projecta com força invalidante sobre o despacho final, não constituindo, por isso, obstáculo à capacidade deste para produzir de forma estável e pacífica os efeitos jurídicos que declara no sentido de ordenar a reposição de 122.629$00, verba correspondente ao abono para falhas recebido pelo Recorrente indevidamente no período de 94-05-11 a 96-03-30: “(..) Não tendo sido cumprida a referida norma, a qual visa, essencialmente, o direito de defesa / resposta dos interessados, direito absolutamente necessário para a realização dos princípios do Estado de Direito, constitucionalmente garantido – artº. 267° nº 4 da CRP, emanação do princípio " audi alteram partem ", que significa para a Administração ouvir previamente os interessados, princípio do contraditório, assegurando-se, deste modo, uma discussão plena do seu objecto através dum procedimento imparcial, sendo uma das manifestações do princípio da transparência do procedimento administrativo, podendo mesmo dizer que é a manifestação mais importante do direito de defesa, impor-se-ia a anulação da decisão recorrida, por violação deste vício procedimental. Porém, entendemos que a sua preterição não é invalidante do acto, sendo que, apesar dos argumentos que o recorrente pudesse avançar, nessa prévia audiência, nem por isso outra poderia ser a decisão final, atenta legalidade da decisão, conforme as normas jurídicas acima elencadas . (..)” Também o EMMP junto deste Tribunal Central Administrativo Sul se pronunciou no mesmo sentido, como segue da transcrição supra: “(..) Finalmente, quanto ao alegado vício de forma, por preterição de formalidade essencial, mais precisamente, a audiência de interessados, prevista no art. 100.° do CPA , diremos que a formalidade essencial se degradou em não essencial, não sendo, por isso, invalidante da decisão administrativa, já que é manifesto não ter a audiência prévia a mínima probabilidade de influenciar a decisão tomada, impondo-se o aproveitamento do acto . (..)”. E pelas razões de direito supra, também nós entendemos ser esta a razão jurídica que assiste ao caso dos autos, quer dizer, a falta de audiência do Recorrente no caso do procedimento a que se reportam os autos não redunda na invalidade do despacho final porque é irrelevante no domínio do procedimento oficioso aberto para saber se nas funções que exerce lhe é devido o pagamento de abono para falhas ou não é devido o pagamento deste suplemento remuneratório desde que foi destacado para trabalhar no Centro de Informação Autárquica ao Consumidor em 15/10/90, pela Ordem de Serviço nº 12, e é irrelevante porque não teve nem tem a menor influência no resultado consubstanciado no despacho de 96.04.03. O ónus de prova da irrelevância do incumprimento da audiência do interessado , na veste de acto jurídico procedimental, corre por conta da Administração Pública na medida em que não só a direcção do processo é da sua competência, maxime do órgão competente para a decisão, cfr. artº 86º CPA, como as formalidades legalmente prescritas e que por isso têm, em princípio, a natureza de formalidades essenciais, se configuram como um pressuposto procedimental do despacho administrativo final (4) . No caso dos autos, a AR logrou fazer essa prova na exacta medida em que fez prova de que o ora Recorrente não procede ao manuseamento de dinheiro no exercício das suas funções no Centro de Informação Autárquica ao Consumidor para onde foi destacado em 15/10/90 pela Ordem de Serviço nº 12. Portanto, aqui a observância da audiência do Recorrente é absolutamente inócua face ao conteúdo jurídico do despacho final porque não tem potencialidades absolutamente nenhumas de inverter o respectivo sentido de ordenar a reposição das verbas recebidas a título de abono para falhas. Neste enquadramento, a formalidade degrada-se em não essencial e logra ganho de causa o princípio do aproveitamento dos actos praticados pela Administração Pública no tocante ao despacho final. Do que vem dito conclui-se pela improcedência da questão suscitada na alínea B) das conclusões de recurso. Termos em que acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul – 1º Juízo Liquidatário em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida. Custas a cargo do Recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 300€ e a procuradoria em metade. Lisboa, 24.FEV.2005, (Cristina dos Santos) (Teresa de Sousa) (Coelho da Cunha) (1) Esteves de Oliveira, Costa Gonçalves, Pacheco de Amorim , Código de procedimento administrativo – anotado , Almedina, 2ª edição, 1998, págs. 294 e 373. (2) Autores e Obra citada em (1), págs. 49/50. (3) João Carlos Simões Gonçalves Loureiro , O procedimento administrativo entre a eficiência e a garantia dos particulares – algumas considerações, Boletim da FD – Universidade de Coimbra, Studia Iuridica 13, Coimbra Editora, págs. 220/221. (4) Autores e Obra citada em (1), págs. 453/454.