78/1992 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 78/92 [1] Processo: n.º 420/91. 1ª Secção Relator: Conselheiro Ribeiro Mendes. Acordam, em conferência, na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional: I 1 — S.I.M. — Sindicato Independente dos Médicos deduziu reclamação para o Tribunal Constitucional, nos termos do n.º 4 do artigo 76.º da Lei do Tribunal Constitucional, contra o despacho do Conselheiro relator no Supremo Tribunal Administrativo que não admitiu recurso de constitucionalidade oportunamente interposto por aquele sindicato de acórdão proferido pela 1.ª Secção do mesmo Supremo em 7 de Agosto de 1991. Fundamentou do seguinte modo a sua reclamação: Esse Sindicato havia interposto recurso de anulação dos actos administrativos contidos no artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 90/88, de 10 de Março; Também havia requerido, por apenso ao recurso de anulação, a suspensão de eficácia desses actos administrativos, mas o Supremo Tribunal Administrativo indeferira, por acórdão de 7 de Agosto de 1991, esse pedido, com fundamento na verificação de indícios de ilegalidade na interposição do recurso de anulação, por aquele preceito legal conter uma norma e não um qualquer acto administrativo; Deste acórdão, havia sido interposto pelo ora reclamante um recurso de constitucionalidade, no entendimento de que ocorrera uma aplicação de um preceito inconstitucional, o qual, sob forma legislativa, continha efectivamente um acto administrativo, mostrando-se violados os artigos 18.º e 268.º, n.º 4, da Constituição; O requerimento de interposição fora ilegalmente indeferido pelo despacho ora reclamado, com fundamento em que não tinha sido aplicada qualquer norma inconstitucional; Todavia, tal posição não podia ser sufragada, uma vez que o referido artigo 3.º afectava os licenciados em Medicina que haviam terminado o internato geral no ano de 1988 e que haviam nesse ano concorrido ao internato complementar, tendo a expectativa de estabilidade de emprego e de garantia de colocação na situação que melhor conviesse aos serviços, dentro da sua área profissional (artigo 33.º do Decreto-Lei n.º 310/82, de 3 de Agosto). Mesmo no caso de não conclusão do internato complementar, tinham esses médicos a garantia de colocação como clínicos gerais; O Decreto-Lei n.º 90/88 havia dado nova redacção ao artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 310/82 e revogado os n.os 5 e 6 do artigo 33.º deste diploma, assim extinguindo a garantia de colocação dos internos, na medida em que dispunha que, uma vez concluído o internato complementar, os médicos ficavam desvinculados da Administração Pública. Este regime fora mandado aplicar, por aquele artigo 3.º, aos internos do internato complementar que tivessem iniciado (ou viessem a iniciar) o internato a partir de 1 de Janeiro de 1988, abrangendo, assim, pessoas determinadas que nesta data já estivessem a frequentar esse internato; Ao artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 90/88 faltavam as características de generalidade e abstracção, na parte em que mandava aplicar retroac­tivamente um regime inovatório a indivíduos determinados, contendo, desse modo, um puro acto administrativo; O Supremo Tribunal Administrativo, ao entender que se estava, nessa parte, perante uma norma, tomou-a como existente e serviu-se dela para fundamentar o indeferimento do pedido de suspensão; Aplicando norma arguida de inconstitucional, o acórdão em causa era recorrível para o Tribunal Constitucional [artigo 70.º, n.º 1, alínea b), da Lei do Tribunal Constitucional]. 2 — Por acórdão de fls. 11 e 12, a 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo manteve o despacho reclamado, considerando que o acórdão, de que se pretendera recorrer, não se tinha pronunciado, nem tinha que se pronunciar, sobre as questões suscitadas sob os n.os 9, 30, 31 e 42 da petição de suspensão de eficácia, onde o reclamante havia invocado preceitos da Constituição da República. 3 — Remetida a reclamação ao Tribunal Constitucional, foi distribuída tendo tido vista o Ex.mo Procurador-Geral Adjunto. O representante do Ministério Público solicitou a obtenção de certidão de outras peças processuais, o que foi deferido. Em execução do solicitado, o Supremo Tribunal Administrativo remeteu certidão da petição do recurso contencioso de anulação e do pedido de suspensão de eficácia (de fls. 29 a 55). Aquele representante juntou depois parecer onde sustenta que a reclamação não merece deferimento. 4 — Foram corridos os vistos legais. Cumpre apreciar e decidir. II 5 — Como se alcança da certidão de fls. 29 e segs. dos autos, o S.I.M — Sindicato Independente dos Médicos requereu em 2 de Julho de 1991 a anulação do acto administrativo do Governo alegadamente contido no artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 90/88 e, em separado, a suspensão de eficácia desse mesmo acto administrativo, para ser apensado este último pedido àquele processo. No recurso de anulação, considerou que, por força do artigo 3.º daquele diploma, «aos médicos internos que iniciaram o internato complementar antes da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 90/88, e que para o efeito se submeteram ao concurso na vigência de um regime que lhes assegurava o acesso e a estabilidade da profissão, era retirado administrativamente um direito que não podia deixar de ter presidido à sua submissão a concurso!» (a fls. 32). Em sua opinião, o artigo 3.º deste decreto-lei não tinha as características de generalidade e de abstracção na parte em que eliminava o vínculo à função pública quanto aos médicos que já estavam a frequentar o internato complementar à data da produção de efeitos (1 de Janeiro de 1988). A aplicação retroactiva a um conjunto determinado de pessoas restringiria direitos adquiridos e violaria a garantia constitucional de acesso à função pública em condições de igualdade e liberdade, além de violar directamente os n.os 2 e 3 do artigo 18.º da Constituição. O acto administrativo estaria ainda afectado dos vícios de forma (falta de fundamentação) e desvio de poder. 6 — No requerimento de suspensão de eficácia repetiram-se os fundamentos do pedido de anulação do acto administrativo, alegando-se que a execução do acto causaria prejuízos irreparáveis aos internos que tinham estado legalmente obrigados a um regime de exclusividade profissional, contrapartida da sua vinculação à Administração Pública e das perspectivas de progressão numa carreira técnica da função pública, do mesmo passo que não se verificaria qualquer lesão grave do interesse público, dado o comportamento das Administrações Regionais de Saúde de contratarem a prazo os médicos que tinham concluído o internato complementar. Acrescia que não resultariam também fortes indícios de ilegalidade na interposição do recurso. 7 — Este pedido de suspensão de eficácia foi indeferido por acórdão da 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo, proferido em 7 de Agosto de 1991. Depois de se referir à tese sustentada pelo Governo e pelo Ministério Público de que o artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 90/88 não continha qualquer acto administrativo, e de analisar os ensinamentos da doutrina nacio­nal e a orientação da jurisprudência administrativa sobre a distinção entre actos normativos e actos administrativos, bem como o regime do Decreto-Lei n.º 310/82, exprimiu-se, assim, aquele acórdão: Por força dos preceitos citados e designadamente destes últimos [n.os 5 e 6 do artigo 33.º do Decreto-Lei n.º 310/82, revogados em 1988, e artigos 7.º, 9.º e 10.º, n.º 2, do mesmo diploma], os licenciados em Medicina que concluíssem com aproveitamento o internato complementar prosseguido nas condições atrás descritas, viam assegurado o vínculo à função pública. Os n.os 5 e 6 do artigo 33.º foram, porém, revogados pelo artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 90/88, de 10 de Março, que nada estabeleceu quanto à situação a que ficam sujeitos tais candidatos, o que significa que, concluído o internato complementar, os médicos não adquirem qualquer garantia ou sequer expectativa de ingresso na função pública e apenas serão integrados nela de acordo com as necessidades dos serviços e segundo a aptidão revelada. De acordo com o artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 90/88, este novo regime aplica-se aos internos do internato complementar que no futuro se submetam a este processo de formação profissional, abrangendo desde logo os que o iniciem ou hajam iniciado a partir de 1 de Janeiro de 1988. Do que vem sendo exposto decorre que o que está aqui em causa é o regime legal das carreiras médicas, que, em contrário do que a requerente pretende, não aponta especificamente aqueles cujo internato complementar se iniciou em 1 de Janeiro de 1988, mas todos os que, a partir dessa data, se lhe venham submeter. O artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 90/88 não define, assim, a situação jurídica concreta de destinatários determinados, antes tem em vista delimitar com precisão o campo de aplicação do novo regime, esclarecendo, no possível propósito de evitar dúvidas, que nele são abrangidos não só os que posteriormente se submetam ao internato complementar mas ainda os que o iniciaram em 1 de Janeiro de 1988, quando o regime legal era diverso. Não estamos, deste modo, em face de um acto administrativo, mas de uma norma que, pela sua generalidade e abstracção, se aplicará em conjunto com o estatuto gizado, no Decreto-Lei n.º 310/82 sempre que em causa estejam interessados que preencham os requisitos estabelecidos nesse diploma (a fls. 21 a 22 dos autos). Tendo concluído que o artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 90/88 não continha qualquer acto administrativo, a par de uma estatuição normativa, o acórdão citado julgou que o recurso de anulação enfermava de ilegalidade, por ser meio inidóneo de impugnar actos normativos. Daí que se não verificasse no pedido de suspensão de eficácia um dos requisitos cumulativos necessários ao seu deferimento, o da alínea c) do n.º 1 do artigo 76.º da Lei do Processo nos Tribunais Administrativos e se impusesse, por isso, o respectivo indeferimento, independentemente da análise dos demais requisitos. Recorda-se que o recurso de constitucionalidade interposto deste acórdão não foi admitido pelo relator por ter sido entendido, por este, que só fora aplicada ali a norma do artigo 76.º, n.º 1, alínea c), da Lei do Processo nos Tribunais Administrativos, e não o artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 90/88 (a fls. 24 e v ). 8 — Face ao que fica referido, pode averiguar-se agora se merece deferimento esta reclamação. O sindicato reclamante pretendeu ver apreciada, no recurso de constitucionalidade interposto pelo requerimento reproduzido a fls. 23 dos autos, «a constitucionalidade do referido artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 90/88, por ofensa do disposto nos artigos 18.º e 268.º, n.º 4, da Constituição». Mas como consta do despacho de não admissão deste recurso, a suspensão da eficácia «foi indeferida por se entender que se não verificava o requisito da alínea c) do n.º 1 do artigo 76.º da Lei do Processo, por se entender que o recurso era dirigido contra um acto normativo, pelo que enfermará de ilegalidade». Não se pronunciou, assim, o acórdão quanto às questões de inconstitucionalidade suscitadas no requerimento de suspensão. O reclamante considerou que um segmento da norma legal em causa continha um acto administrativo, faltando nessa parte a característica normativa ao preceito. E imputou a esse acto administrativo vícios de inconstitucionalidade, nomeadamente considerando-o violador dos artigos 13.º, 18.º, 47.º e 268.º, n.º 4, da Constituição. No apenso de suspensão de eficácia, o Supremo Tribunal Administrativo decidiu que esse artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 90/88 não continha qualquer acto administrativo e, por isso, era ilegal a interposição do recurso contencioso de anulação, ilegalidade que afectava a procedência do pedido de suspensão de eficácia. Na sua reclamação, o S.I.M. refere o seguinte: 27 — Ao considerar que estamos perante uma norma e não um acto, o venerando Supremo Tribunal Administrativo faz aplicação da norma, toma-a como existente, na medida em que é ela, norma, que fundamenta o indeferimento do pedido da suspensão de eficácia […] 34 — Atendendo a que uma das inconstitucionalidades que se assacou àquele preceito era a de, embora sob forma legislativa, carecer de generalidade e abstracção, com violação do disposto no artigo 18.º da CRP. 35 — Atendendo a que o Supremo Tribunal Administrativo indeferiu o pedido de suspensão da eficácia, por se tratar de norma, reconhecendo-lhe, assim, validade jurídica. 36 — Há, forçosamente, que concluir que a norma questionada foi aplicada e condicionante da deliberação daquele Tribunal (a fls. 7 e 8). 9 — O artigo 3.º em causa é uma norma de direito transitório que manda aplicar o disposto no Decreto-Lei n.º 90/88 (isto é, a nova redacção do n.º 2 do artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 310/82 e a revogação dos n.os 5 e 6 do artigo 33.º do mesmo diploma) «aos internos do internato complementar que iniciem ou hajam iniciado o internato a partir de 1 de Janeiro de 1988». A situação sub judicio revela-se complexa por uma singela circunstância: existe um desacordo originário entre a entidade requerente da suspensão da eficácia e o Supremo Tribunal Administrativo sobre a natureza do acto corporizado num certo segmento do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 90/88: acto administrativo para aquela, norma geral e abstracta para este, em toda a extensão do preceito. Em virtude da sua posição de partida, o S.I.M. não imputa quaisquer inconstitucionalidades a uma norma geral e abstracta, mas considera inconstitucional, a vários títulos, o acto administrativo geral que pretende ver anulado (ou declarado nulo). Como, porém, o Supremo Tribunal Administrativo diverge da qualificação como acto administrativo do conteúdo do citado artigo 3.º, acaba — na tese da reclamante — por aplicar essa norma como antecedente do juízo indiciário de ilegalidade de interposição do recurso para aplicação da norma da alínea c) do n.º 1 do artigo 76.º da Lei do Processo dos Tribunais Administrativos. E a reclamante afirma que, para esse entendimento das coisas, ela suscitou durante o processo a inconstitucionalidade da norma e o recurso de constitucionalidade deve ser admitido. 10 — Estará a reclamação em condições de ser deferida? Antes de mais, importa chamar a atenção para que a decisão, de que a ora reclamante pretendeu recorrer, foi proferida num processo de natureza cautelar, o processo de suspensão de eficácia do acto administrativo impugnado no recurso contencioso de anulação (processo principal). Ora, o Tribunal Constitucional tem entendido já — embora com vozes discordantes — que são irrecorríveis para o Tribunal Constitucional as decisões de natureza provisória, como sejam as proferidas em procedimentos cautelares e os despachos de admissão de recursos (vejam-se os Acórdãos n.os 151/85 e 267/91, o primeiro publicado nos Acórdãos do Tribunal Constitucional, 6.º Vol., pp. 351 e segs., e o segundo no Diário da República, II Série, n.º 244, de 23 de Outubro de 1991). 11 — Mas mesmo que não se perfilhe tal orientação, entende-se, de facto, que a reclamação não pode ser deferida, porque, verdadeiramente, não chegou a ser aplicada durante o processo a norma alegadamente inconstitucional. Esta consideração é posta em destaque pelo Sr. Procurador-Geral Adjunto, no seu parecer: … certo é, porém, como se consignou no despacho ora reclamado, a decisão de que se pretendia interpor recurso para o Tribunal Constitucional não aplicou, em rigor, aquela norma. Com efeito, as normas efectivamente aplicadas nessa decisão, foram, por um lado, a da alínea c) do n.º 1 do artigo 76.º da Lei do Processo nos Tribunais Administrativos, que condiciona a concessão da suspensão de eficácia do acto contenciosamente impugnado ao requisito de não resultarem do processo fortes indícios da ilegalidade de interposição do recurso contencioso (de que a suspensão de eficácia é dependência), e, por outro lado, as dos artigos 268.º, n.º 4, da Constituição e 25.º, n.º 1, daquela Lei do Processo, que só garantem recurso contencioso de actos administrativos (e não de actos normativos, como era o caso do questionado artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 90/88). Não se pode, pois, afirmar que a decisão em causa tenha feito aplicação desta normas e, por isto, o recurso dela interposto não tinha, efectivamente, cabimento (a fls. 63-64). O acórdão do Supremo Tribunal Administrativo qualificou o preceito contido no artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 90/88 como norma geral e abstracta, e não como acto administrativo. Em função dessa qualificação, decidiu, exclusivamente para efeitos do processo cautelar de suspensão de eficácia, que não se verificava o requisito negativo previsto na alínea c) do n.º 1 do artigo 76.º da Lei do Processo nos Tribunais Administrativos (do processo não resultem fortes indícios da ilegalidade da interposição do recurso). 12 — Acresce que o Sindicato ora reclamante, na petição de suspensão de eficácia, não distinguiu o acto administrativo da norma individual e concreta alegadamente contida nesse artigo 3.º Com efeito, só essa norma, individual e concreta, vale como «conceito funcionalmente adequado» para efeitos do sistema de fiscalização de constitucionalidade (cfr. o Acórdão n.º 26/85 deste Tribunal, in Acórdãos, 5.º Vol., pp. 18 e segs.). Ora, se é certo que é impugnável contenciosamente um acto administrativo, ainda que o mesmo se contenha num preceito constante de diploma legal (cfr. artigo 268.º, n.º 4, da Constituição), a verdade é que, para efeitos de recurso de constitucionalidade, a questão de inconstitucionalidade há-de ser suscitada quanto a uma norma ou regra de conduta e não quanto a um acto da Administração: «onde, porém, um acto do poder público for mais do que isso, e contiver uma regra de conduta para os particulares ou a Administração, ou um critério de decisão para esta última ou para o juiz, aí estaremos perante um acto ‘normativo’, cujas imposições ficam sujeitas ao controlo de constitucionalidade» (citado Acórdão n.º 26/85, in Acórdãos, 5.º Vol., p. 19). De facto, basta ler a referida petição, para se ver que nunca é posta em causa a inconstitucionalidade de uma norma, mesmo individual e concreta, mas tão só a inconstitucionalidade de um acto administrativo (cfr. n.os 9, 11, 12, 13 e 14; no n.º 32 fala-se de um «acto ablatório inconstitucional que causa prejuízos irreparáveis»). É, por isso, que se pode dizer que o sindicato reclamante não suscitou a inconstitucionalidade de qualquer norma durante o processo cautelar de suspensão de eficácia. Esta questão serve de pano de fundo implícito à consideração feita, de forma sugestiva, pelo Senhor Procurador-Geral Adjunto de que há uma outra via de demonstração possível da afirmação de que não foi aplicada a norma pelo acórdão do Supremo de que se pretendeu recorrer: … admitindo que o Tribunal Constitucional podia confirmar ou alterar a qualificação feita pelo Supremo Tribunal Administrativo do acto contido no citado artigo 3.º de duas uma: ou entendia que se tratava de acto administrativo e, então, não podia conhecer da sua constitucionalidade, pois apenas lhe cabe conhecer da inconstitucionalidade de normas; ou confirmava que se tratava de acto normativo, e, então, mesmo que viesse a julgá-lo inconstitucional, manter-se-ia de pé a decisão recorrida de negar a suspensão da eficácia por manifesta ilegalidade da interposição do correspondente recurso contencioso, por este ter por objecto um acto normativo (a fls. 64-65). III 13 — Termos em que, pelos fundamentos expostos, se decide indeferir a presente reclamação. Fixa-se a taxa de justiça em quatro unidades de conta. Lisboa 25 de Fevereiro de 1992. Armindo Ribeiro Mendes Antero Alves Monteiro Diniz Vítor Nunes de Almeida Alberto Tavares da Costa António Vitorino Maria da Assunção Esteves José Manuel Cardoso da Costa. [1] Publicado no Diário da República, II Série, de 18 de Agosto de 1992, pp. 7686 (14) e segs.