Quem foi o relator do acórdão 0593/08?

O relator foi Rui Manuel Pires Ferreira Botelho, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0593/08?

O acórdão foi proferido em 23 de outubro de 2008.

0593/08 - STA

Sumário

I - Se bem que não sendo comum é possível figurar-se a existência de um acto administrativo em diploma legal. II - Tal não acontece, todavia, em relação à hipotética omissão consistente na não transposição do conteúdo do art.º 2, n.º 3, da Lei n.º 16-A/2002, de 31.5 (designadamente o segmento referente à reafectação de pessoal), segundo o qual "No prazo de 45 dias, a contar da data da entrada em vigor da presente lei, serão aprovadas por decreto-lei as alterações resultantes do disposto no número anterior, a cessação de funções do pessoal dirigente, a reafectação do pessoal e do património dos serviços extintos, bem como dos respectivos direitos e obrigações" (o n.º 2 do preceito havia extinto a Comissão onde exerciam funções), para o DL 252/2002, de 22.11, diploma que veio regular "o processo de extinção da Comissão Nacional para as Comemorações dos Descobrimentos Portugueses".

Texto

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: A… e outros, com melhor identificação nos autos, vêm recorrer do acórdão do TCA, Sul, de 24.1.08, que rejeitou o recurso contencioso interposto do "acto administrativo" contido no DL 252/02, de 22.11, cuja prática imputou ao Primeiro Ministro e outros. Terminou a sua alegação formulando as seguintes conclusões: a) O douto Acórdão recorrido ao decidir que no recurso contencioso o litígio emerge de uma relação jurídica administrativa e o recurso é da competência dos tribunais administrativos só pode assentar no pressuposto qualificativo defendido pelos Alegantes no recurso, ou seja, o de que o Decreto-lei em questão contém um acto administrativo; b) Com efeito, se no douto Acórdão em causa se aceita estar-se perante uma relação jurídica administrativa, o seu único sentido é o de que o diploma em causa integra efeitos decisórios concretos, definidores de situações jurídicas concretas dos Alegantes. c) Ou seja, a aceitação da competência do Tribunal pelo douto Acórdão recorrido só pode ter na sua base a circunstância de que o Decreto-Lei 252/2002, no segmento atacado no recurso, encerra um acto administrativo, embora sob a veste de acto legislativo. d) Na base desse pressuposto decisório, não se compreende que no douto Acórdão recorrido se tenha dado provimento ao que ali se chama de questões prévias suscitadas pela Entidade Recorrida, no que foi secundada pelo DMMP; e) Com efeito, todas essas questões prévias partem de um enquadramento pressuponente, a saber, o de que o acto recorrido teria natureza legislativa, estando fora do contencioso administrativo e não encerraria um acto administrativo; f) Tal como a defesa vem equacionada no recurso em 1ª instância, não possível dissociar-se o problema da incompetência do Tribunal da ilegalidade do recurso. g) Com efeito, assim é em relação a qualquer das questões prévias suscitadas pelo Senhor Primeiro-Ministro no recurso, em que a base da linha argumentativa parte de se trataria de mero acto legislativo estando o seu controle fora da competência dos tribunais administrativos - Artigos 2° a 7° da Contestação e, h) tratando-se de acto legislativo, o objecto do recurso contencioso seria ilegal - tratando-se nesta parte de mera redundância argumentativa em relação ao primeiro argumento - Artigos 8° 11° da Contestação e, por fim, i) o recurso seria meio impróprio para se pedir a integração dos Alegantes ou o reconhecimento dos seus direitos à integração - Artigos 12° a 16° da Contestação - argumento acolhido pelo douto Acórdão recorrido sem qualquer base, pois em ponto algum se pede esse reconhecimento, sendo este um efeito lógico e óbvio da execução de sentença anulatória, no quadro dos princípios que lhe são aplicáveis, da reintegração da Ordem Jurídica violada. j) O douto Acórdão recorrido não tem qualquer base de sustentação para a conclusão de que procederiam as questões prévias suscitadas pelo Senhor Primeiro-Ministro. k) Admitir-se a competência do Tribunal, para de seguida acolherem-se as questões prévias suscitadas pelo Senhor Primeiro-Ministro é uma contradição insanável geradora da nulidade prevista no Artigo 688°, n.º 1, al. c) do CPC, aplicável por força do Artigo 1° da LPTA. l) Por isso mesmo, deve o douto Acórdão recorrido ser revogado desde logo por aqui. m) Em qualquer caso, o douto Acórdão recorrido assenta num claro erro de avaliação, ao não dar provimento ao pedido de anulação do acto impugnado na instância de recurso contencioso. n) Desse erro de avaliação deriva que o douto Acórdão recorrido viola as normas e princípios gerais de direito de que enferma o acto recorrido no recurso. Com efeito, o) O Decreto-lei n.º 252/2002 foi produzido ao abrigo de autorização legislativa, contida no Artigo 2°, n.º 3, da lei n.º 16-A/2002, de 31 de Maio, a qual tem natureza orçamental, pois trata-se de lei que veio alterar o OE aprovado pela lei n.º 109-8/2001, de 27 de Dezembro. p) O Artigo 2°, n.º 3 do diploma impôs ao Governo que as alterações a que podia proceder, deviam contemplar, entre outras coisa, «a reafectação do pessoal», o que omitido. q) Esta omissão de reafectação dos Alegantes, é imediatamente definidora das situações jurídicas dos Alegantes e traduz-se em violação de lei de que enferma o acto impugnado no recurso em 1ª instância, por violação directa do citado preceito da lei n.º 16-A/2002. r) Por outro lado, esta omissão constitui uma violação directa da lei de autorização legislativa que suportou a prática do Decreto-lei 252/2002, de onde deriva uma inconstitucionalidade orgânica, por violação directa da disciplina constitucional relativa às autorizações legislativas em matéria de lei do orçamento, como se dispõe nos Artigos 161°, al. g) e 165°, n.º 5 da CRP. s) A não reafectação dos Alegantes levou a situações em que todos eles que estavam há bastante mais de três anos ao serviço da CNCDP e alguns há 14 anos, viram-se numa situação de desemprego compulsivo, como se mostra pelos documentos juntos com a petição numerados de 10 a 72 t) Estes contratos tinham natureza de contratos inseridos em relações de emprego público. u) O regime jurídico seguido por todos esses contratos, no que respeita à progressão horizontal e vertical nas carreiras e ao regime remuneratório que lhes era aplicável, estava sujeito ao regime jurídico típico e próprio do funcionalismo público, razão pela qual lhes foi sempre aplicável o regime relativo aos escalões e índices previstos para o funcionalismo público, de acordo com a disciplina instituída pelo Decreto-lei 184-N89, de 2 de Junho, pelo Decreto-lei 353-A/89, de 16 de Outubro e pelo Decreto-lei 404-A/98, de 18 de Dezembro e subsequentes alterações legislativas. v) o quadro de pessoal próprio da CNCDP, constituiu regime de excepção ao regime de congelamento previsto no Decreto-lei n.º 41/84 de 3 de Fevereiro. w) Por outro lado, a CNCDP deu seguimento ao indicado pelo Ministério das Finanças e pela Secretaria de Estado da Administração Pública, como se mostra a fls.-, em execução do Decreto-Lei n.º 195/97, que visou, regularizar as situações precárias existentes na Administração Pública Central, Regional e Local, como está provado nos autos. x) A Entidade Recorrida manifestou publicamente em 15 de Dezembro de 2000, através do Secretário de Estado da Presidência do Conselho de Ministros sob delegação, a decisão do Governo em integrar os Alegantes, como consta da Acta n.º 2/2000 de fls.-. y) Essa decisão foi reafirmada em 23 de Abril de 2001, em que o mesmo Secretário de Estado referiu expressamente uma intenção da Entidade Recorrida, dar continuidade à CNCDP, como consta da atrás Acta n. 1/2001, de fls.-.. z) Estas decisões publicamente assumidas vinculam juridicamente o Estado e, consequentemente, a Entidade Recorrida. aa) Por isso, o acto impugnado e 1ª instância viola os princípios gerais da boa-fé e da tutela da confiança, com consagração no Artigo 266°, n.º 2 da CRP e 6° A do CPA, bem como bb) o princípo geral do respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos Alegantes, consagrado no Artigo 266°, n.º 1 da CRP. cc) Os factos evidenciados nos autos mostram, ainda, que o acto impugnado viola frontalmente o princípios geral da justiça, consagrado no Artigo 266°, n.º 2 da CRP e no Artigo 6° do CPA, pois o mesmo traduz uma violação manifesta do principio da razoabilidade que se compreende no apontado princípio geral de Direito e, ainda, dd) o princípio da garantia e segurança no emprego, consagrado no Artigo 53° da CRP, o qual deve ser integrado de acordo com os princípios do Artigo 23° da Declaração Universal dos Direitos do Homem, como se prevê no Artigo 16°, n.º 2 da CRP. ee) Com efeito, foi o Estado e, em particular, a Entidade Recorrida quem criou as condições para que os Alegantes se mantivessem longos anos ao abrigo dos contratos juntos aos autos, recaindo, pois, sobre este o dever de proceder à sua reafectação e não ostensivamente violar a imposição de reafectação prevista na Lei n.º 16-A/2002. ff) Em qualquer caso, o acto impugnado viola o Artigo 6° do Pacto Sobre os Direitos Económicos Sociais e Culturais, aplicável nos termos do Artigo 8°, n.º 2 da CRP. gg) É neste quadro de razões que o acto impugnado está eivado dos vícios de violação de lei, por violação das apontadas normas legais e princípios gerais de Direito, constitucional e legalmente consagrados, sendo, por isso anulável, nos termos do Artigo 135° do CPA. hh) O douto Acórdão recorrido encerra um claro erro de avaliação sobre as ilegalidades de que enferma o acto impugnado em 1ª instância e, nessa medida, viola igualmente, por via disso, estes princípios gerais de direito e as normas acima citadas. Nestes termos, e com o douto suprimento de Vossas Excelências que aqui se invoca, deve o presente recurso ser dado provimento ao presente recurso jurisdicional e, consequentemente, o douto Acórdão recorrido revogado e substituído por outro que anule acto impugnado anulado em 1ª instância, com todos os efeitos legais daí resultantes, com o que será feita Justiça. A autoridade recorrida concluiu, assim, as suas contra-alegações: a) O acórdão recorrido não padece de nenhum dos vícios que lhe são imputados pelos Recorrentes; b) O facto de o Douto Tribunal a quo se ter considerado competente não significa necessariamente, ao invés do que vêm alegar os Recorrentes, que tivesse de concluir que o Decreto-Lei n° 252/2002, de 22 de Novembro, encerra um acto administrativo; c) Com efeito, o TCA Sul entendeu, ao abrigo do n° 2 do artigo 25° da LPTA, quadro legal aplicável aos presentes autos, estarem os tribunais administrativos tipicamente habilitados para "discernir se efectivamente há um acto administrativo consubstanciado ou dissimulado num diploma legal"; d) Sendo o pedido formulado pelos Recorrentes a anulação de um pretenso acto contido num decreto-lei e não a apreciação de normas legislativas, o Douto Tribunal a quo considerou não existir a excepção da incompetência absoluta da jurisdição administrativa, invocada pelo Recorrido e pelo Ministério Público; e) O acórdão recorrido passou então a analisar outra das questões prévias suscitadas pelo Recorrido, a saber, a da ilegalidade do objecto do presente recurso; f) Com efeito, resulta do artigo 5° do ETAF que só podem ser objecto de um recurso contencioso de anulação actos administrativos, pelo que a primeira tarefa do Douto Tribunal a quo foi precisamente a de averiguar se o diploma legal invocado pelos Recorrentes encerrava ou não um acto administrativo; g) O acórdão recorrido concluiu então que o DL n° 252/2002 não continha nenhum acto administrativo expresso, ou seja, uma manifestação de vontade expressa destinada à obtenção de certos efeitos jurídicos, nem tão pouco um acto tácito uma vez que não estamos perante uma pretensão de particulares dirigi da a órgão administrativo; h) O Douto Tribunal a quo considerou assim, e bem, que a omissão da regulamentação da situação dos Recorrentes no citado decreto-lei não constitui acto administrativo, nem configura qualquer situação de facto susceptível de ser contenciosamente impugnada; i) Tendo chegado a esta conclusão, a consequência lógica foi naturalmente a rejeição do recurso, nos termos dos artigos 54° da LPT A, e 57° § 4° do RSTA, por ilegalidade decorrente de falta de objecto idóneo; j) Em virtude de ter decidido pela rejeição do recurso por ilegalidade do objecto, ficou prejudicado o conhecimento das demais questões prévias suscitadas pelo Recorrido; k) Devemos, assim, concluir que o acórdão recorrido se encontra devidamente fundamentado e que não encerra qualquer contradição, não sofrendo do vício de nulidade, decorrente do artigo 668°, n° 1, al. c) do CPC, que os Recorrentes lhe assacam; l) Ainda que assim não se entenda, o que só por mera cautela de patrocínio se equaciona, nunca poderia esse ilustre Tribunal determinar, tal como solicitado pelos Recorrentes, a anulação do acto impugnado em 1.ª instância de recurso, nos termos do artigo 135° do CPA, mas tão somente ordenar ao Douto Tribunal a quo que conhecesse das demais questões prévias suscitadas pelo Recorrido e, eventualmente, que apreciasse o fundo da causa; m) Ora, como o Recorrido demonstrou em 1ª instância, caso não procedessem as excepções invocadas, sempre deveria ser negado provimento ao recurso uma vez que não existe qualquer obrigação legal de integração dos RR, enquanto ex-trabalhadores da extinta Comissão Nacional para as comemorações dos Descobrimentos Portugueses, na função pública, não podendo ser imputado ao alegado "acto" recorrido qualquer vício de violação da lei ou inconstitucionalidade orgânica, ou violação de princípios constitucionalmente consagrados como sustentam os Recorrentes. Termos em que, e com o douto suprimento de v. Exas., deve improceder o presente recurso jurisdicional, mantendo-se o acórdão recorrido nos seus exactos termos. A Magistrada do Ministério Público junto deste Tribunal emitiu o seguinte parecer: "Em nosso entender o recurso jurisdicional não deverá ser provido. 1. Em primeiro lugar importa apreciar a invocada nulidade do acórdão recorrido, prevista no artº 668°, n° 1, alínea c), do CPC, gerada pelo facto de, segundo os recorrentes, o acórdão ter admitido a competência do Tribunal e terminar por acolher as questões prévias suscitadas pela entidade recorrida e pelo Ministério Público, as quais partem do pressuposto de que o acto recorrido teria natureza legislativa. Não têm razão os recorrentes. Segundo o acórdão, resulta perfeitamente esclarecido na petição que o recurso não visa impugnar o diploma legal em causa ou qualquer das suas normas, mas antes um suposto acto materialmente administrativo que, nele dissimulado ou consubstanciado, sob a forma de lei, teria produzido de modo directo efeitos jurídicos lesivos na esfera jurídica individual dos recorrentes. E foi a partir desse pressuposto que concluiu pela competência dos tribunais administrativos. A razão pela qual rejeitou o recurso foi o facto de ter concluído que tal acto não existia, visto a omissão de regulamentação da situação dos recorrentes no Decreto-Lei n° 252/02, de 22 de Novembro não constituir acto administrativo nem configurar qualquer situação de facto susceptível de ser contenciosamente impugnada. Não ocorre, pois, a alegada contradição, pelo que a nulidade arguida terá forçosamente de improceder. 2. Passemos ao mérito do recurso jurisdicional. Não temos dúvidas de que o Decreto-Lei n° 252/02, de 22.11, é, formal e materialmente, um acto legislativo. Há que notar, desde logo, que o legislador da Lei de alteração ao Orçamento do Estado n° 16-A/2002, de 31.05, quis deixar bem claro que a execução das medidas de emergência previstas no n° 2 do seu artº 2° deveria ser feita por via legislativa, ao estabelecer no n° 3 que "no prazo de 45 dias, a contar da data da entrada em vigor da presente lei, serão aprovadas por decreto-lei as alterações resultantes do disposto no n° anterior. .." (sublinhado nosso). E a alegação de que se trata de acto individual e concreto é irrelevante para contrariar a sua natureza, mesmo material, de acto legislativo. É que tal acto contém, em si, um regime jurídico inovatório em relação à ordem jurídica existente e essa circunstância afasta-o, desde logo, do conceito de acto administrativo, que pressupõe a precedência de um regime jurídico (normas de direito público) ao abrigo do qual o mesmo é proferido (artº 120° do CPA). Estamos perante um acto normativo de carácter legislativo, quer no sentido formal (artºs 112° e 198°, n° 1, da CRP), quer no sentido material, ou seja, baseando-nos no Parecer da Comissão Constitucional n° 13/82 (citado pelo ac. do Tribunal Constitucional n° 26/85, de 85.02.15, publicado no DR II série de 85.04.26), um acto que se traduz na emissão de regras de conduta, padrões de valoração de comportamento ou critérios de decisão, para os particulares, para a Administração e para os Tribunais. Ora, ainda que a regulação da reafectação do pessoal da extinta Comissão Nacional para as Comemorações dos Descobrimentos Portugueses constituísse acto administrativo, a omissão de tal acto no seio do diploma legislativo em causa não consubstancia uma decisão administrativa, real ou presumida. O acto administrativo, conforme refere o acórdão recorrido, é um comportamento declarativo, por parte de um órgão da Administração, que incorpora, de forma expressa, uma manifestação de vontade destinada à obtenção de certos efeitos jurídicos (artº 120° do CPA). E se é verdade que o silêncio de um órgão da Administração pode ser equiparado a acto administrativo, para efeitos de impugnação, tal só ocorre nos casos expressamente previstos na Lei. O artº 109° do CPA prevê que na falta de decisão do órgão administrativo competente, sobre determinada pretensão a ele dirigida, se presume ter ocorrido indeferimento, para efeitos de recurso aos meios impugnatórios. Neste caso nenhuma destas duas realidades se verificou. Assim, teremos de concluir, tal como fez o acórdão recorrido, que a omissão de regulação da situação dos recorrentes no Decreto-Lei n° 252/02, de 22.11, não constitui acto administrativo, nem configura qualquer situação susceptível de ser contenciosamente impugnada. Por essa via, faltando objecto ao recurso contencioso, tinha este que ser rejeitado, por manifesta ilegalidade da sua interposição, de harmonia com o disposto no § 4° do artº 57° do RSTA, tal como entendeu o acórdão. Nestes termos, emitimos parecer no sentido do improvimento do recurso jurisdicional." Colhidos os vistos, cumpre decidir. II Factos O TCA, como matéria de facto relevante, assentou que "entre cada um dos Recorrentes e a Comissão Nacional para as Comemorações dos Descobrimentos Portugueses (CNCDP, hoje extinta) foi celebrado um «contrato de prestação de serviços, a prazo», conforme os documentos de fls. 50 a 148, cujo conteúdo se considera aqui reproduzido. III Direito 1. Antes de mais, importa referir estarmos perante uma rejeição de um recurso contencioso por se ter entendido que inexistia o acto administrativo impugnado. Desta circunstância decorrem duas consequências inultrapassáveis. A apreciação a que iremos proceder não pode passar daí, sendo, assim, irrelevantes todas as considerações tecidas pelos recorrentes a respeito da legalidade do "acto recorrido"; por isso, se o presente recurso proceder, o processo terá de baixar para serem conhecidas as restantes questões suscitadas. A outra consequência traduz-se na circunstância de a manutenção da rejeição do recurso não determinar nenhuma limitação aos direitos que os recorrentes se arrogam, uma vez que têm ao seu dispor outros meios processuais através dos quais os podem exercitar. Está em causa, portanto, apenas, saber se o meio processual utilizado é o adequado, ou seja, se o acto administrativo apontado pelas recorrentes efectivamente existe. Nada mais. 2. Nas alíneas a/l das conclusões da sua alegação os recorrentes vêm arguir a nulidade do acórdão recorrido, com fundamento em contradição entre os fundamentos e a decisão, invocando para o efeito o disposto no art.º 688°, n.º 1, al. c), do CPC, aplicável por força do art.º 1 da LPTA. A contradição consistiria no facto de o tribunal, por um lado, para efeitos de definição da competência, ter considerado ser a jurisdição administrativa a competente para apreciar a legalidade de um acto administrativo que se dizia estar contido no DL 252/02, de 22.11 e, por outro, para efeitos de apreciação das restantes excepções suscitadas pelo Primeiro Ministro, ter dado como inexistente qualquer acto administrativo contido nesse diploma legal e, com esse fundamento, ter rejeitado o recurso contencioso. Sem qualquer razão. Em primeiro lugar, convém sublinhar que o conhecimento da competência precede o de qualquer outra matéria (art.º 3 da LPTA). Depois, é inquestionável que a competência (ou jurisdição) de um tribunal se determina pela forma como o autor configura a acção, definida pelo pedido e pela causa de pedir, isto é, pelos objectivos com ela prosseguidos (acórdãos do Tribunal dos Conflitos de 21.10.04 proferido no Conflito 8/04 e de 15.7.07 proferido no conflito 5/07, entre muitos outros). Sendo assim, quando o tribunal está a proceder à definição da competência do tribunal está a ater-se à versão trazida aos autos pelo interessado (art.º 36 da LPTA), fazendo dela uma análise abstracta, superficial e meramente formal, sem curar de saber se essa versão é verdadeira, decidindo afirmativamente se a hipótese colocada for susceptível de se transformar em realidade. No âmbito dos recursos contenciosos, decidida a questão da competência passa-se às fases seguintes apreciando-se, em primeiro lugar, as condições de existência do processo - onde se inclui a irrecorribilidade do acto impugnado - depois, as condições de procedibilidade ou pressupostos processuais e, finalmente, as condições de procedência. Foi justamente isso que o tribunal recorrido fez. Como os recorrentes disseram que o aludido DL continha um acto administrativo impugnável, o que era perfeitamente verosímil no plano teórico, os tribunais administrativos eram materialmente competentes. Terminou essa fase. Importava, por isso, dar o passo seguinte, saber se de facto um tal acto ali estava contido. Como é evidente, essa apreciação tinha que ser livre e não estar dependente daquela que havia sido feita anteriormente, com uma finalidade distinta. Agora, já não se estava no campo das hipóteses mas sim no das realidades. Não existe, pois, qualquer contradição se na primeira fase se admite a existência de um acto e na segunda se decide pela sua inexistência. 3. Vejamos o que está em causa. Vê-se na matéria de facto que "entre cada um dos Recorrentes e a Comissão Nacional para as Comemorações dos Descobrimentos Portugueses (CNCDP, hoje extinta) foi celebrado um «contrato de prestação de serviços, a prazo», conforme os documentos de fls. 50 a 148, cujo conteúdo se considera aqui reproduzido". Por outro lado, relembremos que o recurso contencioso foi rejeitado (art.ºs 54 LPTA e 57 § 4 do RSTA) por falta de objecto, por se ter entendido que o DL 252/2002 não continha nenhum acto administrativo, e muito menos, lesivo de direitos dos recorrentes. Diz-nos o acórdão recorrido que "Os Recorrentes, por força dos contratos «de prestação de serviços» documentados nos autos, prestaram serviço e desempenharam funções na CNCDP. Considerando o tempo e o modo do exercício de tais funções, alegadamente regidas segundo a disciplina jurídica típica do funcionalismo público, postulam os mesmos Recorrentes que se estabeleceu assim uma relação de emprego público que lhes deveria possibilitar finalmente o ingresso nos quadros de pessoal da função pública, mediante o processo estabelecido no Decreto-Lei 195/97, de 31 de Julho, com vista à regularização das situações precárias do pessoal que, sem título jurídico adequado, desempenhava funções correspondentes a necessidades permanentes dos serviços. Apesar de não terem sido incluídos nesse processo de regularização, os Recorrentes continuaram a alimentar a expectativa de integração na função pública, que entendiam ser-lhes devida e, assim, quando a Lei 16-A/2000, de 31 de Maio, operou a extinção do CNCDP, a par de outros institutos e organismos, reputaram-se abrangidos pelo respectivo Artigo 2°/3, por força do qual o Governo ficou autorizado a legislar, além do mais, sobre «a reafectação do pessoal» dos serviços extintos. No entanto, o Decreto-Lei n.º 252/02, de 22 de Novembro, que veio regular o processo de extinção da CNCDP, nada prevê quanto à reafectação dos Recorrentes a outro serviço. É esta omissão de regulamentação, caracterizada pelos Recorrentes como uma decisão concreta, individual e imediatamente lesiva dos seus direitos e interesses, em suma como um acto materialmente administrativo sob a forma de lei, que aparece configurada como objecto do presente recurso." E, mais adiante, "Um acto administrativo é uma decisão de um órgão da Administração (artigo 120° CPA). Não um indício de vontade psicológica mas uma resolução expressa, isto é, uma pronúncia como se vê claramente no artigo 9° do CPA sobre o dever de decisão ("Os órgãos administrativos têm ...o dever de se pronunciar..."). Por outras palavras, é um comportamento declarativo que incorpora, expressa, uma manifestação de vontade destinada à obtenção de certos efeitos jurídicos. É verdade que o silêncio dos órgãos da Administração pode valer como declaração jurídica, mas apenas quando esse valor lhe for atribuído por lei (pelo menos no campo do exercício unilateral da autoridade, pois no plano das relações contratuais, tal como no direito comum, artigo 218° C.C., também no uso ou convenção podem fundar-se declarações negociais). Assim o silêncio pode equivaler a indeferimento tácito quando (e só quando) se formar sobre uma pretensão (requerimento) dirigida pelo particular ao órgão administrativo (artigos 9° e 109° CPA). Trata-se de um expediente, que consiste em ficcionar uma manifestação de vontade para facilitar o exercício do direito de impugnação contenciosa. É claro que nos referimos aqui ao regime da LPTA, mas acrescente-se que mesmo no novo regime do contencioso administrativo (inaplicável nestes autos) o meio que substitui o abolido recurso do indeferimento tácito (acção de condenação à prática do acto devido) igualmente pressupõe uma prévia recusa, ou omissão de decisão, sobre um requerimento do particular - cfr. Artigo 67° CPTA. Também as operações materiais que excedam os limites do acto exequendo são susceptíveis, por extensão, de impugnação contenciosa (artigo 151°/1 CPA), mas tal como no caso do indeferimento tácito, trata-se de excepção à regra geral devidamente caracterizada na lei, onde a situação dos autos não tem enquadramento. Em conclusão, é procedente a questão prévia em análise, visto a omissão de regulamentação da situação dos Recorrentes no Decreto-Lei n.º 252/02, de 22 de Novembro não constituir acto administrativo nem configurar qualquer situação de facto susceptível de ser contenciosamente impugnada." 4. O acórdão sob recurso é para confirmar, nos seus precisos termos. Pese embora o exercício interpretativo subjacente ao juízo contido no trecho decisório acima transcrito, que procurou cobrir todas as hipóteses teóricas que a situação factual trazida aos autos podia colocar, parece, nos termos da petição de recurso, que as recorrentes vêem o acto impugnado na não transposição do conteúdo do art.º 2, n.º 3, da Lei n.º 16-A/2002, de 31.5 (designadamente o segmento referente à reafectação de pessoal), segundo o qual "No prazo de 45 dias, a contar da data da entrada em vigor da presente lei, serão aprovadas por decreto-lei as alterações resultantes do disposto no número anterior, a cessação de funções do pessoal dirigente, a reafectação do pessoal e do património dos serviços extintos, bem como dos respectivos direitos e obrigações" (o n.º 2 do preceito havia extinto a Comissão onde exerciam funções), para o DL 252/2002, de 22.11, diploma que veio regular "o processo de extinção da Comissão Nacional para as Comemorações dos Descobrimentos Portugueses" (art.º 1), e que apenas determinou a cessação das comissões de serviço do pessoal dirigente (art.º 2), o destino do património (art.ºs 3 e 4) e a sucessão como parte nos litígios pendentes (art.º 5). De resto, é essa perspectiva que vem colocada nas suas alegações como pode ver-se das conclusões p) e q) ("O Artigo 2°, n.º 3 do diploma impôs ao Governo que as alterações a que podia proceder, deviam contemplar, entre outras coisa, «a reafectação do pessoal», o que omitido" e "Esta omissão de reafectação dos Alegantes, é imediatamente definidora das situações jurídicas dos Alegantes e traduz-se em violação de lei de que enferma o acto impugnado no recurso em 1ª instância, por violação directa do citado preceito da lei n.º 16-A/2002"). Por outras palavras, referem-no igualmente nas alegações apresentadas no recurso contencioso, "Como vem equacionado no recurso, impugna-se nos presentes autos o Decreto-Lei n.º 252/2002, não enquanto diploma legal, na sua face legislativa do ponto de vista formal, mas sim enquanto acto que encerra efeitos jurídicos concretos imediatos, redutíveis a acto administrativo lesivo dos direitos e interesses legalmente protegidos dos Recorrentes, ora Alegantes". Não se vê onde está o acto administrativo, a "conduta voluntária de um órgão da Administração que, no exercício de um poder público e para prossecução de interesse postos por lei a seu cargo, produza efeitos num caso concreto", conceito extraído de Marcelo Caetano, que o art.º 120 do CPA acolheu. Essa conduta voluntária, no caso dos autos, não existe. Aquilo que se aponta como sendo o acto administrativo não é uma acção mas uma (pretensa) omissão. Ou melhor, uma inacção traduzida na não efectivação do comando do art.º 2, n.º 3, da Lei n.º 16-A/2002 para o DL 252/2002. Observe-se que o recurso contencioso não foi interposto com vista à declaração de ilegalidade de normas regulamentares O pedido de declaração de ilegalidade por omissão regulamentar para além de não ter sido colocado em discussão não estava contemplado na LPTA e só veio a admitido no CPTA (art.º 77). (66 da LPTA), ao reconhecimento de direitos ou interesses legítimos (art.º 69) ou, finalmente, com vista à efectivação de responsabilidade civil por omissão de normas regulamentares (art.º 71). Não, o recurso foi intentado visando anular um acto administrativo lesivo dos direitos dos recorrentes que, não sendo um acto expresso, como se viu, só pode ter sido um acto tácito (art.º 109 do CPA). Sucede, contudo, que esse tipo de acto, como de extrai da norma, apenas se coloca quando e se existir uma "pretensão dirigida a órgão administrativo". Não foi esse o caso. Os recorrentes não formularam qualquer pedido à Administração sobre o qual tivesse recaído o silêncio. Portanto, naquela eventual discrepância não existe acto administrativo nem assenta nenhuma opção definidora da situação dos recorrentes. Improcedem, assim, as conclusões m/p. Face ao que ficou dito, tudo quanto se diz nas conclusões seguintes, por se situar fora do âmbito do recurso, é completamente irrelevante não podendo ser apreciado. VI Decisão Nos termos e com os fundamentos expostos acordam em negar provimento ao recurso, assim se confirmando o acórdão recorrido. Custas a cargo dos recorrentes, fixando-se a Taxa de Justiça e a Procuradoria em, respectivamente, 400 e 200 euros. Lisboa, 23 de Outubro de 2008. – Rui Botelho (relator) – Freitas Carvalho – Pais Borges.

Sumário

I- Se bem que não sendo comum é possível figurar-se a existência de um acto administrativo em diploma legal.

II- Tal não acontece, todavia, em relação à hipotética omissão consistente na não transposição do conteúdo do art.º 2, n.º 3, da Lei n.º 16-A/2002, de 31.5 (designadamente o segmento referente à reafectação de pessoal), segundo o qual "No prazo de 45 dias, a contar da data da entrada em vigor da presente lei, serão aprovadas por decreto-lei as alterações resultantes do disposto no número anterior, a cessação de funções do pessoal dirigente, a reafectação do pessoal e do património dos serviços extintos, bem como dos respectivos direitos e obrigações" (o n.º 2 do preceito havia extinto a Comissão onde exerciam funções), para o DL 252/2002, de 22.11, diploma que veio regular "o processo de extinção da Comissão Nacional para as Comemorações dos Descobrimentos Portugueses".

Texto Integral

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

A… e outros, com melhor identificação nos autos, vêm recorrer do acórdão do TCA, Sul, de 24.1.08, que rejeitou o recurso contencioso interposto do "acto administrativo" contido no DL 252/02, de 22.11, cuja prática imputou ao Primeiro Ministro e outros.

Terminou a sua alegação formulando as seguintes conclusões:

a) O douto Acórdão recorrido ao decidir que no recurso contencioso o litígio emerge de uma relação jurídica administrativa e o recurso é da competência dos tribunais administrativos só pode assentar no pressuposto qualificativo defendido pelos Alegantes no recurso, ou seja, o de que o Decreto-lei em questão contém um acto administrativo;

b) Com efeito, se no douto Acórdão em causa se aceita estar-se perante uma relação jurídica administrativa, o seu único sentido é o de que o diploma em causa integra efeitos decisórios concretos, definidores de situações jurídicas concretas dos Alegantes.

c) Ou seja, a aceitação da competência do Tribunal pelo douto Acórdão recorrido só pode ter na sua base a circunstância de que o Decreto-Lei 252/2002, no segmento atacado no recurso, encerra um acto administrativo, embora sob a veste de acto legislativo.

d) Na base desse pressuposto decisório, não se compreende que no douto Acórdão recorrido se tenha dado provimento ao que ali se chama de questões prévias suscitadas pela Entidade Recorrida, no que foi secundada pelo DMMP;

e) Com efeito, todas essas questões prévias partem de um enquadramento pressuponente, a saber, o de que o acto recorrido teria natureza legislativa, estando fora do contencioso administrativo e não encerraria um acto administrativo;

f) Tal como a defesa vem equacionada no recurso em 1ª instância, não possível dissociar-se o problema da incompetência do Tribunal da ilegalidade do recurso.

g) Com efeito, assim é em relação a qualquer das questões prévias suscitadas pelo Senhor Primeiro-Ministro no recurso, em que a base da linha argumentativa parte de se trataria de mero acto legislativo estando o seu controle fora da competência dos tribunais administrativos - Artigos 2° a 7° da Contestação e,

h) tratando-se de acto legislativo, o objecto do recurso contencioso seria ilegal - tratando-se nesta parte de mera redundância argumentativa em relação ao primeiro argumento - Artigos 8° 11° da Contestação e, por fim,

i) o recurso seria meio impróprio para se pedir a integração dos Alegantes ou o reconhecimento dos seus direitos à integração - Artigos 12° a 16° da Contestação - argumento acolhido pelo douto Acórdão recorrido sem qualquer base, pois em ponto algum se pede esse reconhecimento, sendo este um efeito lógico e óbvio da execução de sentença anulatória, no quadro dos princípios que lhe são aplicáveis, da reintegração da Ordem Jurídica violada.

j) O douto Acórdão recorrido não tem qualquer base de sustentação para a conclusão de que procederiam as questões prévias suscitadas pelo Senhor Primeiro-Ministro.

k) Admitir-se a competência do Tribunal, para de seguida acolherem-se as questões prévias suscitadas pelo Senhor Primeiro-Ministro é uma contradição insanável geradora da nulidade prevista no Artigo 688°, n.º 1, al. c) do CPC, aplicável por força do Artigo 1° da LPTA.

l) Por isso mesmo, deve o douto Acórdão recorrido ser revogado desde logo por aqui.

m) Em qualquer caso, o douto Acórdão recorrido assenta num claro erro de avaliação, ao não dar provimento ao pedido de anulação do acto impugnado na instância de recurso contencioso.

n) Desse erro de avaliação deriva que o douto Acórdão recorrido viola as normas e princípios gerais de direito de que enferma o acto recorrido no recurso. Com efeito,

o) O Decreto-lei n.º 252/2002 foi produzido ao abrigo de autorização legislativa, contida no Artigo 2°, n.º 3, da lei n.º 16-A/2002, de 31 de Maio, a qual tem natureza orçamental, pois trata-se de lei que veio alterar o OE aprovado pela lei n.º 109-8/2001, de 27 de Dezembro.

p) O Artigo 2°, n.º 3 do diploma impôs ao Governo que as alterações a que podia proceder, deviam contemplar, entre outras coisa, «a reafectação do pessoal», o que omitido.

q) Esta omissão de reafectação dos Alegantes, é imediatamente definidora das situações jurídicas dos Alegantes e traduz-se em violação de lei de que enferma o acto impugnado no recurso em 1ª instância, por violação directa do citado preceito da lei n.º 16-A/2002.

r) Por outro lado, esta omissão constitui uma violação directa da lei de autorização legislativa que suportou a prática do Decreto-lei 252/2002, de onde deriva uma inconstitucionalidade orgânica, por violação directa da disciplina constitucional relativa às autorizações legislativas em matéria de lei do orçamento, como se dispõe nos Artigos 161°, al. g) e 165°, n.º 5 da CRP.

s) A não reafectação dos Alegantes levou a situações em que todos eles que estavam há bastante mais de três anos ao serviço da CNCDP e alguns há 14 anos, viram-se numa situação de desemprego compulsivo, como se mostra pelos documentos juntos com a petição numerados de 10 a 72

t) Estes contratos tinham natureza de contratos inseridos em relações de emprego público.

u) O regime jurídico seguido por todos esses contratos, no que respeita à progressão horizontal e vertical nas carreiras e ao regime remuneratório que lhes era aplicável, estava sujeito ao regime jurídico típico e próprio do funcionalismo público, razão pela qual lhes foi sempre aplicável o regime relativo aos escalões e índices previstos para o funcionalismo público, de acordo com a disciplina instituída pelo Decreto-lei 184-N89, de 2 de Junho, pelo Decreto-lei 353-A/89, de 16 de Outubro e pelo Decreto-lei 404-A/98, de 18 de Dezembro e subsequentes alterações legislativas.

v) o quadro de pessoal próprio da CNCDP, constituiu regime de excepção ao regime de congelamento previsto no Decreto-lei n.º 41/84 de 3 de Fevereiro.

w) Por outro lado, a CNCDP deu seguimento ao indicado pelo Ministério das Finanças e pela Secretaria de Estado da Administração Pública, como se mostra a fls.-, em execução do Decreto-Lei n.º 195/97, que visou, regularizar as situações precárias existentes na Administração Pública Central, Regional e Local, como está provado nos autos.

x) A Entidade Recorrida manifestou publicamente em 15 de Dezembro de 2000, através do Secretário de Estado da Presidência do Conselho de Ministros sob delegação, a decisão do Governo em integrar os Alegantes, como consta da Acta n.º 2/2000 de fls.-.

y) Essa decisão foi reafirmada em 23 de Abril de 2001, em que o mesmo Secretário de Estado referiu expressamente uma intenção da Entidade Recorrida, dar continuidade à CNCDP, como consta da atrás Acta n. 1/2001, de fls.-

z) Estas decisões publicamente assumidas vinculam juridicamente o Estado e, consequentemente, a Entidade Recorrida.

aa) Por isso, o acto impugnado e 1ª instância viola os princípios gerais da boa-fé e da tutela da confiança, com consagração no Artigo 266°, n.º 2 da CRP e 6° A do CPA, bem como

bb) o princípo geral do respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos Alegantes, consagrado no Artigo 266°, n.º 1 da CRP.

cc) Os factos evidenciados nos autos mostram, ainda, que o acto impugnado viola frontalmente o princípios geral da justiça, consagrado no Artigo 266°, n.º 2 da CRP e no Artigo 6° do CPA, pois o mesmo traduz uma violação manifesta do principio da razoabilidade que se compreende no apontado princípio geral de Direito e, ainda,

dd) o princípio da garantia e segurança no emprego, consagrado no Artigo 53° da CRP, o qual deve ser integrado de acordo com os princípios do Artigo 23° da Declaração Universal dos Direitos do Homem, como se prevê no Artigo 16°, n.º 2 da CRP.

ee) Com efeito, foi o Estado e, em particular, a Entidade Recorrida quem criou as condições para que os Alegantes se mantivessem longos anos ao abrigo dos contratos juntos aos autos, recaindo, pois, sobre este o dever de proceder à sua reafectação e não ostensivamente violar a imposição de reafectação prevista na Lei n.º 16-A/2002.

ff) Em qualquer caso, o acto impugnado viola o Artigo 6° do Pacto Sobre os Direitos Económicos Sociais e Culturais, aplicável nos termos do Artigo 8°, n.º 2 da CRP.

gg) É neste quadro de razões que o acto impugnado está eivado dos vícios de violação de lei, por violação das apontadas normas legais e princípios gerais de Direito, constitucional e legalmente consagrados, sendo, por isso anulável, nos termos do Artigo 135° do CPA.

hh) O douto Acórdão recorrido encerra um claro erro de avaliação sobre as ilegalidades de que enferma o acto impugnado em 1ª instância e, nessa medida, viola igualmente, por via disso, estes princípios gerais de direito e as normas acima citadas.

Nestes termos, e com o douto suprimento de Vossas Excelências que aqui se invoca, deve o presente recurso ser dado provimento ao presente recurso jurisdicional e, consequentemente, o douto Acórdão recorrido revogado e substituído por outro que anule acto impugnado anulado em 1ª instância, com todos os efeitos legais daí resultantes, com o que será feita Justiça.

A autoridade recorrida concluiu, assim, as suas contra-alegações:

a) O acórdão recorrido não padece de nenhum dos vícios que lhe são imputados pelos Recorrentes;

b) O facto de o Douto Tribunal a quo se ter considerado competente não significa necessariamente, ao invés do que vêm alegar os Recorrentes, que tivesse de concluir que o Decreto-Lei n° 252/2002, de 22 de Novembro, encerra um acto administrativo;

c) Com efeito, o TCA Sul entendeu, ao abrigo do n° 2 do artigo 25° da LPTA, quadro legal aplicável aos presentes autos, estarem os tribunais administrativos tipicamente habilitados para "discernir se efectivamente há um acto administrativo consubstanciado ou dissimulado num diploma legal";

d) Sendo o pedido formulado pelos Recorrentes a anulação de um pretenso acto contido num decreto-lei e não a apreciação de normas legislativas, o Douto Tribunal a quo considerou não existir a excepção da incompetência absoluta da jurisdição administrativa, invocada pelo Recorrido e pelo Ministério Público;

e) O acórdão recorrido passou então a analisar outra das questões prévias suscitadas pelo Recorrido, a saber, a da ilegalidade do objecto do presente recurso;

f) Com efeito, resulta do artigo 5° do ETAF que só podem ser objecto de um recurso contencioso de anulação actos administrativos, pelo que a primeira tarefa do Douto Tribunal a quo foi precisamente a de averiguar se o diploma legal invocado pelos Recorrentes encerrava ou não um acto administrativo;

g) O acórdão recorrido concluiu então que o DL n° 252/2002 não continha nenhum acto administrativo expresso, ou seja, uma manifestação de vontade expressa destinada à obtenção de certos efeitos jurídicos, nem tão pouco um acto tácito uma vez que não estamos perante uma pretensão de particulares dirigi da a órgão administrativo;

h) O Douto Tribunal a quo considerou assim, e bem, que a omissão da regulamentação da situação dos Recorrentes no citado decreto-lei não constitui acto administrativo, nem configura qualquer situação de facto susceptível de ser contenciosamente impugnada;

i) Tendo chegado a esta conclusão, a consequência lógica foi naturalmente a rejeição do recurso, nos termos dos artigos 54° da LPT A, e 57° § 4° do RSTA, por ilegalidade decorrente de falta de objecto idóneo;

j) Em virtude de ter decidido pela rejeição do recurso por ilegalidade do objecto, ficou prejudicado o conhecimento das demais questões prévias suscitadas pelo Recorrido;

k) Devemos, assim, concluir que o acórdão recorrido se encontra devidamente fundamentado e que não encerra qualquer contradição, não sofrendo do vício de nulidade, decorrente do artigo 668°, n° 1, al. c) do CPC, que os Recorrentes lhe assacam;

l) Ainda que assim não se entenda, o que só por mera cautela de patrocínio se equaciona, nunca poderia esse ilustre Tribunal determinar, tal como solicitado pelos Recorrentes, a anulação do acto impugnado em 1.ª instância de recurso, nos termos do artigo 135° do CPA, mas tão somente ordenar ao Douto Tribunal a quo que conhecesse das demais questões prévias suscitadas pelo Recorrido e, eventualmente, que apreciasse o fundo da causa;

m) Ora, como o Recorrido demonstrou em 1ª instância, caso não procedessem as excepções invocadas, sempre deveria ser negado provimento ao recurso uma vez que não existe qualquer obrigação legal de integração dos RR, enquanto ex-trabalhadores da extinta Comissão Nacional para as comemorações dos Descobrimentos Portugueses, na função pública, não podendo ser imputado ao alegado "acto" recorrido qualquer vício de violação da lei ou inconstitucionalidade orgânica, ou violação de princípios constitucionalmente consagrados como sustentam os Recorrentes.

Termos em que, e com o douto suprimento de v. Exas., deve improceder o presente recurso jurisdicional, mantendo-se o acórdão recorrido nos seus exactos termos.

A Magistrada do Ministério Público junto deste Tribunal emitiu o seguinte parecer:

"Em nosso entender o recurso jurisdicional não deverá ser provido. 1. Em primeiro lugar importa apreciar a invocada nulidade do acórdão recorrido, prevista no artº 668°, n° 1, alínea c), do CPC, gerada pelo facto de, segundo os recorrentes, o acórdão ter admitido a competência do Tribunal e terminar por acolher as questões prévias suscitadas pela entidade recorrida e pelo Ministério Público, as quais partem do pressuposto de que o acto recorrido teria natureza legislativa. Não têm razão os recorrentes.

Segundo o acórdão, resulta perfeitamente esclarecido na petição que o recurso não visa impugnar o diploma legal em causa ou qualquer das suas normas, mas antes um suposto acto materialmente administrativo que, nele dissimulado ou consubstanciado, sob a forma de lei, teria produzido de modo directo efeitos jurídicos lesivos na esfera jurídica individual dos recorrentes. E foi a partir desse pressuposto que concluiu pela competência dos tribunais administrativos.

A razão pela qual rejeitou o recurso foi o facto de ter concluído que tal acto não existia, visto a omissão de regulamentação da situação dos recorrentes no Decreto-Lei n° 252/02, de 22 de Novembro não constituir acto administrativo nem configurar qualquer situação de facto susceptível de ser contenciosamente impugnada. Não ocorre, pois, a alegada contradição, pelo que a nulidade arguida terá forçosamente de improceder.

2. Passemos ao mérito do recurso jurisdicional.

Não temos dúvidas de que o Decreto-Lei n° 252/02, de 22.11, é, formal e materialmente, um acto legislativo.

Há que notar, desde logo, que o legislador da Lei de alteração ao Orçamento do Estado n° 16-A/2002, de 31.05, quis deixar bem claro que a execução das medidas de emergência previstas no n° 2 do seu artº 2° deveria ser feita por via legislativa, ao estabelecer no n° 3 que "no prazo de 45 dias, a contar da data da entrada em vigor da presente lei, serão aprovadas por decreto-lei as alterações resultantes do disposto no n° anterior. .." (sublinhado nosso). E a alegação de que se trata de acto individual e concreto é irrelevante para contrariar a sua natureza, mesmo material, de acto legislativo. É que tal acto contém, em si, um regime jurídico inovatório em relação à ordem jurídica existente e essa circunstância afasta-o, desde logo, do conceito de acto administrativo, que pressupõe a precedência de um regime jurídico (normas de direito público) ao abrigo do qual o mesmo é proferido (artº 120° do CPA). Estamos perante um acto normativo de carácter legislativo, quer no sentido formal (artºs 112° e 198°, n° 1, da CRP), quer no sentido material, ou seja, baseando-nos no Parecer da Comissão Constitucional n° 13/82 (citado pelo ac. do Tribunal Constitucional n° 26/85, de 85.02.15, publicado no DR II série de 85.04.26), um acto que se traduz na emissão de regras de conduta, padrões de valoração de comportamento ou critérios de decisão, para os particulares, para a Administração e para os Tribunais. Ora, ainda que a regulação da reafectação do pessoal da extinta Comissão Nacional para as Comemorações dos Descobrimentos Portugueses constituísse acto administrativo, a omissão de tal acto no seio do diploma legislativo em causa não consubstancia uma decisão administrativa, real ou presumida. O acto administrativo, conforme refere o acórdão recorrido, é um comportamento declarativo, por parte de um órgão da Administração, que incorpora, de forma expressa, uma manifestação de vontade destinada à obtenção de certos efeitos jurídicos (artº 120° do CPA). E se é verdade que o silêncio de um órgão da Administração pode ser equiparado a acto administrativo, para efeitos de impugnação, tal só ocorre nos casos expressamente previstos na Lei. O artº 109° do CPA prevê que na falta de decisão do órgão administrativo competente, sobre determinada pretensão a ele dirigida, se presume ter ocorrido indeferimento, para efeitos de recurso aos meios impugnatórios.

Neste caso nenhuma destas duas realidades se verificou. Assim, teremos de concluir, tal como fez o acórdão recorrido, que a omissão de regulação da situação dos recorrentes no Decreto-Lei n° 252/02, de 22.11, não constitui acto administrativo, nem configura qualquer situação susceptível de ser contenciosamente impugnada.

Por essa via, faltando objecto ao recurso contencioso, tinha este que ser rejeitado, por manifesta ilegalidade da sua interposição, de harmonia com o disposto no § 4° do artº 57° do RSTA, tal como entendeu o acórdão.

Nestes termos, emitimos parecer no sentido do improvimento do recurso jurisdicional."

Colhidos os vistos, cumpre decidir.

II Factos

O TCA, como matéria de facto relevante, assentou que "entre cada um dos Recorrentes e a Comissão Nacional para as Comemorações dos Descobrimentos Portugueses (CNCDP, hoje extinta) foi celebrado um «contrato de prestação de serviços, a prazo», conforme os documentos de fls. 50 a 148, cujo conteúdo se considera aqui reproduzido.

III Direito

1. Antes de mais, importa referir estarmos perante uma rejeição de um recurso contencioso por se ter entendido que inexistia o acto administrativo impugnado. Desta circunstância decorrem duas consequências inultrapassáveis. A apreciação a que iremos proceder não pode passar daí, sendo, assim, irrelevantes todas as considerações tecidas pelos recorrentes a respeito da legalidade do "acto recorrido"; por isso, se o presente recurso proceder, o processo terá de baixar para serem conhecidas as restantes questões suscitadas. A outra consequência traduz-se na circunstância de a manutenção da rejeição do recurso não determinar nenhuma limitação aos direitos que os recorrentes se arrogam, uma vez que têm ao seu dispor outros meios processuais através dos quais os podem exercitar. Está em causa, portanto, apenas, saber se o meio processual utilizado é o adequado, ou seja, se o acto administrativo apontado pelas recorrentes efectivamente existe. Nada mais.

2. Nas alíneas a/l das conclusões da sua alegação os recorrentes vêm arguir a nulidade do acórdão recorrido, com fundamento em contradição entre os fundamentos e a decisão, invocando para o efeito o disposto no art.º 688°, n.º 1, al. c), do CPC, aplicável por força do art.º 1 da LPTA. A contradição consistiria no facto de o tribunal, por um lado, para efeitos de definição da competência, ter considerado ser a jurisdição administrativa a competente para apreciar a legalidade de um acto administrativo que se dizia estar contido no DL 252/02, de 22.11 e, por outro, para efeitos de apreciação das restantes excepções suscitadas pelo Primeiro Ministro, ter dado como inexistente qualquer acto administrativo contido nesse diploma legal e, com esse fundamento, ter rejeitado o recurso contencioso. Sem qualquer razão. Em primeiro lugar, convém sublinhar que o conhecimento da competência precede o de qualquer outra matéria (art.º 3 da LPTA). Depois, é inquestionável que a competência (ou jurisdição) de um tribunal se determina pela forma como o autor configura a acção, definida pelo pedido e pela causa de pedir, isto é, pelos objectivos com ela prosseguidos (acórdãos do Tribunal dos Conflitos de 21.10.04 proferido no Conflito 8/04 e de 15.7.07 proferido no conflito 5/07, entre muitos outros). Sendo assim, quando o tribunal está a proceder à definição da competência do tribunal está a ater-se à versão trazida aos autos pelo interessado (art.º 36 da LPTA), fazendo dela uma análise abstracta, superficial e meramente formal, sem curar de saber se essa versão é verdadeira, decidindo afirmativamente se a hipótese colocada for susceptível de se transformar em realidade. No âmbito dos recursos contenciosos, decidida a questão da competência passa-se às fases seguintes apreciando-se, em primeiro lugar, as condições de existência do processo - onde se inclui a irrecorribilidade do acto impugnado - depois, as condições de procedibilidade ou pressupostos processuais e, finalmente, as condições de procedência. Foi justamente isso que o tribunal recorrido fez. Como os recorrentes disseram que o aludido DL continha um acto administrativo impugnável, o que era perfeitamente verosímil no plano teórico, os tribunais administrativos eram materialmente competentes. Terminou essa fase. Importava, por isso, dar o passo seguinte, saber se de facto um tal acto ali estava contido. Como é evidente, essa apreciação tinha que ser livre e não estar dependente daquela que havia sido feita anteriormente, com uma finalidade distinta. Agora, já não se estava no campo das hipóteses mas sim no das realidades. Não existe, pois, qualquer contradição se na primeira fase se admite a existência de um acto e na segunda se decide pela sua inexistência.

3. Vejamos o que está em causa. Vê-se na matéria de facto que "entre cada um dos Recorrentes e a Comissão Nacional para as Comemorações dos Descobrimentos Portugueses (CNCDP, hoje extinta) foi celebrado um «contrato de prestação de serviços, a prazo», conforme os documentos de fls. 50 a 148, cujo conteúdo se considera aqui reproduzido". Por outro lado, relembremos que o recurso contencioso foi rejeitado (art.ºs 54 LPTA e 57 § 4 do RSTA) por falta de objecto, por se ter entendido que o DL 252/2002 não continha nenhum acto administrativo, e muito menos, lesivo de direitos dos recorrentes. Diz-nos o acórdão recorrido que "Os Recorrentes, por força dos contratos «de prestação de serviços» documentados nos autos, prestaram serviço e desempenharam funções na CNCDP. Considerando o tempo e o modo do exercício de tais funções, alegadamente regidas segundo a disciplina jurídica típica do funcionalismo público, postulam os mesmos Recorrentes que se estabeleceu assim uma relação de emprego público que lhes deveria possibilitar finalmente o ingresso nos quadros de pessoal da função pública, mediante o processo estabelecido no Decreto-Lei 195/97, de 31 de Julho, com vista à regularização das situações precárias do pessoal que, sem título jurídico adequado, desempenhava funções correspondentes a necessidades permanentes dos serviços. Apesar de não terem sido incluídos nesse processo de regularização, os Recorrentes continuaram a alimentar a expectativa de integração na função pública, que entendiam ser-lhes devida e, assim, quando a Lei 16-A/2000, de 31 de Maio, operou a extinção do CNCDP, a par de outros institutos e organismos, reputaram-se abrangidos pelo respectivo Artigo 2°/3, por força do qual o Governo ficou autorizado a legislar, além do mais, sobre «a reafectação do pessoal» dos serviços extintos. No entanto, o Decreto-Lei n.º 252/02, de 22 de Novembro, que veio regular o processo de extinção da CNCDP, nada prevê quanto à reafectação dos Recorrentes a outro serviço. É esta omissão de regulamentação, caracterizada pelos Recorrentes como uma decisão concreta, individual e imediatamente lesiva dos seus direitos e interesses, em suma como um acto materialmente administrativo sob a forma de lei, que aparece configurada como objecto do presente recurso." E, mais adiante, "Um acto administrativo é uma decisão de um órgão da Administração (artigo 120° CPA). Não um indício de vontade psicológica mas uma resolução expressa, isto é, uma pronúncia como se vê claramente no artigo 9° do CPA sobre o dever de decisão ("Os órgãos administrativos têm ...o dever de se pronunciar..."). Por outras palavras, é um comportamento declarativo que incorpora, expressa, uma manifestação de vontade destinada à obtenção de certos efeitos jurídicos. É verdade que o silêncio dos órgãos da Administração pode valer como declaração jurídica, mas apenas quando esse valor lhe for atribuído por lei (pelo menos no campo do exercício unilateral da autoridade, pois no plano das relações contratuais, tal como no direito comum, artigo 218° C.C., também no uso ou convenção podem fundar-se declarações negociais). Assim o silêncio pode equivaler a indeferimento tácito quando (e só quando) se formar sobre uma pretensão (requerimento) dirigida pelo particular ao órgão administrativo (artigos 9° e 109° CPA). Trata-se de um expediente, que consiste em ficcionar uma manifestação de vontade para facilitar o exercício do direito de impugnação contenciosa. É claro que nos referimos aqui ao regime da LPTA, mas acrescente-se que mesmo no novo regime do contencioso administrativo (inaplicável nestes autos) o meio que substitui o abolido recurso do indeferimento tácito (acção de condenação à prática do acto devido) igualmente pressupõe uma prévia recusa, ou omissão de decisão, sobre um requerimento do particular - cfr. Artigo 67° CPTA. Também as operações materiais que excedam os limites do acto exequendo são susceptíveis, por extensão, de impugnação contenciosa (artigo 151°/1 CPA), mas tal como no caso do indeferimento tácito, trata-se de excepção à regra geral devidamente caracterizada na lei, onde a situação dos autos não tem enquadramento. Em conclusão, é procedente a questão prévia em análise, visto a omissão de regulamentação da situação dos Recorrentes no Decreto-Lei n.º 252/02, de 22 de Novembro não constituir acto administrativo nem configurar qualquer situação de facto susceptível de ser contenciosamente impugnada."

4. O acórdão sob recurso é para confirmar, nos seus precisos termos. Pese embora o exercício interpretativo subjacente ao juízo contido no trecho decisório acima transcrito, que procurou cobrir todas as hipóteses teóricas que a situação factual trazida aos autos podia colocar, parece, nos termos da petição de recurso, que as recorrentes vêem o acto impugnado na não transposição do conteúdo do art.º 2, n.º 3, da Lei n.º 16-A/2002, de 31.5 (designadamente o segmento referente à reafectação de pessoal), segundo o qual "No prazo de 45 dias, a contar da data da entrada em vigor da presente lei, serão aprovadas por decreto-lei as alterações resultantes do disposto no número anterior, a cessação de funções do pessoal dirigente, a reafectação do pessoal e do património dos serviços extintos, bem como dos respectivos direitos e obrigações" (o n.º 2 do preceito havia extinto a Comissão onde exerciam funções), para o DL 252/2002, de 22.11, diploma que veio regular "o processo de extinção da Comissão Nacional para as Comemorações dos Descobrimentos Portugueses" (art.º 1), e que apenas determinou a cessação das comissões de serviço do pessoal dirigente (art.º 2), o destino do património (art.ºs 3 e 4) e a sucessão como parte nos litígios pendentes (art.º 5). De resto, é essa perspectiva que vem colocada nas suas alegações como pode ver-se das conclusões p) e q) ("O Artigo 2°, n.º 3 do diploma impôs ao Governo que as alterações a que podia proceder, deviam contemplar, entre outras coisa, «a reafectação do pessoal», o que omitido" e "Esta omissão de reafectação dos Alegantes, é imediatamente definidora das situações jurídicas dos Alegantes e traduz-se em violação de lei de que enferma o acto impugnado no recurso em 1ª instância, por violação directa do citado preceito da lei n.º 16-A/2002"). Por outras palavras, referem-no igualmente nas alegações apresentadas no recurso contencioso, "Como vem equacionado no recurso, impugna-se nos presentes autos o Decreto-Lei n.º 252/2002, não enquanto diploma legal, na sua face legislativa do ponto de vista formal, mas sim enquanto acto que encerra efeitos jurídicos concretos imediatos, redutíveis a acto administrativo lesivo dos direitos e interesses legalmente protegidos dos Recorrentes, ora Alegantes". Não se vê onde está o acto administrativo, a "conduta voluntária de um órgão da Administração que, no exercício de um poder público e para prossecução de interesse postos por lei a seu cargo, produza efeitos num caso concreto", conceito extraído de Marcelo Caetano, que o art.º 120 do CPA acolheu. Essa conduta voluntária, no caso dos autos, não existe. Aquilo que se aponta como sendo o acto administrativo não é uma acção mas uma (pretensa) omissão. Ou melhor, uma inacção traduzida na não efectivação do comando do art.º 2, n.º 3, da Lei n.º 16-A/2002 para o DL 252/2002. Observe-se que o recurso contencioso não foi interposto com vista à declaração de ilegalidade de normas regulamentares O pedido de declaração de ilegalidade por omissão regulamentar para além de não ter sido colocado em discussão não estava contemplado na LPTA e só veio a admitido no CPTA (art.º 77). (66 da LPTA), ao reconhecimento de direitos ou interesses legítimos (art.º 69) ou, finalmente, com vista à efectivação de responsabilidade civil por omissão de normas regulamentares (art.º 71). Não, o recurso foi intentado visando anular um acto administrativo lesivo dos direitos dos recorrentes que, não sendo um acto expresso, como se viu, só pode ter sido um acto tácito (art.º 109 do CPA). Sucede, contudo, que esse tipo de acto, como de extrai da norma, apenas se coloca quando e se existir uma "pretensão dirigida a órgão administrativo". Não foi esse o caso. Os recorrentes não formularam qualquer pedido à Administração sobre o qual tivesse recaído o silêncio. Portanto, naquela eventual discrepância não existe acto administrativo nem assenta nenhuma opção definidora da situação dos recorrentes. Improcedem, assim, as conclusões m/p.

Face ao que ficou dito, tudo quanto se diz nas conclusões seguintes, por se situar fora do âmbito do recurso, é completamente irrelevante não podendo ser apreciado.

VI Decisão

Nos termos e com os fundamentos expostos acordam em negar provimento ao recurso, assim se confirmando o acórdão recorrido.

Custas a cargo dos recorrentes, fixando-se a Taxa de Justiça e a Procuradoria em, respectivamente, 400 e 200 euros.

Lisboa, 23 de Outubro de 2008. – Rui Botelho (relator) – Freitas Carvalho – Pais Borges.