02018/03 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam, no Pleno da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo: 1. A... , melhor identificado nos autos, recorre para este Tribunal Pleno do acórdão da 1ª Subsecção da Secção do Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal, que negou provimento ao recurso interposto de acórdão da Secção do Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo (TCA), que, por sua vez, rejeitara, por ilegitimidade activa, o recurso contencioso de anulação que, em representação da sua associada enfermeira graduada B..., o recorrente interpôs do acto, de 16.8.02, do Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Saúde, que, na decisão de recurso hierárquico, aplicou aquela enfermeira a pena disciplinar de multa graduada em € 997,60. Como fundamento do presente recurso jurisdicional, o recorrente invocou oposição entre acórdão recorrido, de 3.11.04, e o acórdão, de 22.10.03, proferido no recurso 665/03, da 2ª Subsecção, da 1ª Secção deste Supremo Tribunal. Por acórdão de 5.5.05, proferido a fls. 191, ss., dos autos, julgou-se pela existência da invocada oposição e, por consequência, ordenou-se o prosseguimento do presente recurso jurisdicional. O recorrente apresentou alegação, na qual formulou as seguintes conclusões: 1 - O Recorrente veio a juízo em representação e defesa (ou em representação e substituição", também assim se podendo dizer) de associada sua – e a pedido dela . E, 2- Fê-lo estribado nos art.º 12°, n° 2 ( este porque supera uma concepção de direitos fundamentais exclusivamente centrada nos indivíduos ), e 56°, nº 1, da Constituição, nos art.ºs 1°, segundo segmento, 2°, c) e 3°, d), da Lei n° 78/98 , de 19 de Novembro ( que resulta de proposta de lei apresentada pelo Governo à Assembleia da República em cumprimento de "obrigação legal" ) e no art.º 4° , nºs 3 e 4, do Decreto-Lei n° 84/99 , de 19 de Março porquanto, dada a amplitude com que é constitucionalmente consagrada a finalidade da intervenção sindical, a legitimidade processual das associações sindicais para exercerem a tutela jurisdicional da defesa dos direitos e interesses individuais legalmente protegidos dos trabalhadores que representem não é entendível como necessária "qualidade pessoal", mas, outrossim, envolve a defesa da legalidade, directa ou colaborante, para reintegração da ordem jurídica violada. 3 - Aliás, a associada do Recorrente poderia, se assim o tivesse querido, impugnar, ela própria, contenciosamente o acto, pois que, para tanto, é titular de interesse directo, pessoal legítimo. 4 - Mas, outra foi a sua opção – peticionou-nos que o fizéssemos. 5 - Assim, o Recorrente veio a juízo com a legitimidade activa que a nossa associada tinha para, se o tivesse querido, interpor individualmente o recurso. E, 6 - Estribado no que o quadro normativo já recenseado consigna a seu favor. O que, 7 - Deste modo, o douto acórdão recorrido não interpretou e aplicou bem o direito aos factos ­e, por isso, não fez bom julgamento (podendo dizer-se que os art.ºs 46º, nº 1, do R.S.T.A. e 821º, nº 2, do Código Administrativo, na interpretação e aplicação que deles está pressuposta, são inconstitucionais, por colisão com o recenseado quadro normativo em que o Recorrente se estribou). 8 - Por outro lado , a Lei n° 78/98 , de 19 de Novembro, reproduz, no aspecto sob observação, a Proposta de Lei que o Governo apresentou à Assembleia da República – apresentação essa em cumprimento de "obrigação legal" (cfr. art.ºs 1º, n° 1, 5°, n° 3, 6° h) e 10º, n° 1, i), da Lei n° 23/98 , de 26 de Maio, em leitura conjugada). Sendo que, - Nas palavras proferidas na Assembleia da República pelo membro do Governo a proposta de lei "reproduz, com fidelidade e rigor" o que as associações sindicais "cosennsua1izaram ... com o Governo". E, ainda, - De outra banda , a Lei n° 78/98 , de 19 de Novembro – enquanto " autorização legislativa " – é "lei de valor reforçado". Assim, 8.3 - O art.º 4° , n° 3, do Decreto-Lei n° 84/99 , de 19 de Março, quando interpretado e aplicado aquém do "sentido" do art.º 3° , d), da Lei n° 18/98 , de 19 de Novembro, é, na qualificação do Recorrente, inconstitucional , por colisão com os art.ºs 112°, n° 2, e 165°, n° 2, da Constituição. 9 - Finalmente, a solução preconizada pelo Recorrente harmoniza-se com a orientação do Pleno nos acórdãos nºs 1888/03, de 6/Maio/2004, e 1771/03-20, de 25 de Janeiro. Nestes termos, e nos melhores de direito que forem doutamente supridos, DEVE ser revogado o douto acórdão recorrido, com todas as suas legais consequências, como é de direito e da melhor Justiça! A entidade recorrida apresentou alegação, com as seguintes conclusões: O recorrente não formulou alegações acerca do objecto do presente recurso – invocada oposição entre o acórdão recorrido, de 03.11.04 e o acórdão, de 22.10.03, proferido no recurso 665/03, da 2ª Subsecção da referida 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo; Devendo entender-se, assim, que não foi produzida, por parte do recorrente, a alegação que a lei de processo exige nos termos do disposto do nº 2 do art.º 767º do C.P.C (na redacção anterior ao D.L. nº 329-A/95, de 12.12), ficando o Tribunal impedido de prosseguir na apreciação do recurso por oposição de julgados. SEM CONCEDER; A posição defendida pelo douto acórdão recorrido não merece qualquer censura, tendo interpretado e aplicado correctamente a legislação aplicável, mormente, o Decreto-Lei nº 84/99 , de 19.03. O interesse processual na anulação de um acto de natureza individual e concreto, dirigido apenas a um trabalhador, é um interesse que, por natureza, é individual e é dirigido à defesa dos direitos e interesses dessa pessoa em concreto; As Associações Sindicais apenas têm legitimidade activa para a defesa colectiva dos interesses colectivos e para a defesa colectiva dos interesses individuais dos trabalhadores que representam – artigos 4º, n.° 3 do D.L. 84/99, de 19.03 e 56°, nº 1 da CRP; A defesa colectiva de direitos e interesses individuais tem como pressuposto fundamental que esses direitos e interesses individuais sejam, pela sua natureza, interesses e direitos de toda a classe, i.e., interesses sócio-profissionais, existindo, ar a lógica de grupo que justifica o Sindicato; As associações sindicais, por carecerem de interesse pessoal, directo e legítimo, não têm legitimidade activa para contenciosamente exercerem a tutela jurisdicional da defesa individual dos interesses individuais de determinados trabalhadores; No acórdão ora recorrido e no acórdão fundamento, o Sindicato, sem legitimidade, promove a defesa individualizada dos interesses individuais de um trabalhador e não a defesa colectiva de interesses individuais; Sendo certo, que em ambas as situações os trabalhadores titulares dos interesses individuais e detentores do interesse directo, pessoal e legítimo na anulação dos actos recorridos que pretensamente os lesaram, não foram impedidos de os impugnarem contenciosamente; Na verdade, há que proteger a autonomia individual dos trabalhadores, quando estejam em questão interesses individuais sem qualquer repercussão colectiva, não podendo a defesa sindical sobrepor-se à vontade livremente manifestada pelos trabalhadores que o sindicato pretende representar; Deverá ser mantida a posição assumida pelo acórdão recorrido, nos termos 4° disposto no nº 3, do art.º 4° do D.L. 84/99, de 19.03, de que na defesa individual de interesses individuais de alguns trabalhadores, carece o Sindicato de legitimidade activa para interpor recurso contencioso de anulação, uma vez que se trata apenas de interesses e direitos de específicos associados daquele e não de todos os seus associados em geral. Nestes termos, e nos melhores de direito que forem doutamente supridos, deve ser proferido acórdão para fixação de jurisprudência com a seguinte orientação: "As associações sindicais, por carecerem de interesse directo, pessoal e legítimo, não têm legitimidade activa para contenciosamente exercerem a tutela jurisdicional da defesa individual de interesses individuais de algum dos seus associados" A Exma. Magistrado do Ministério Público emitiu o seguinte parecer: A interpretação do nº 3, do art.º 4°, do Dec- Lei nº 84/99 , de 19.03, constante do acórdão fundamento, que conclui consagrar esta norma a legitimidade processual activa das associações sindicais para a defesa dos direitos e interesses individuais de um só trabalhador, encontra-se em consonância com a jurisprudência maioritária deste S.T.A., entre a qual se referem os Acs. do Pleno de 06.05.2004, Proc. nº 1888/03 e de 25.01.2005, Proc. n° 1771/03, e os recentes Acs. de 28.04.2005, Proc. n° 271/05 e de 11.05.2005, Proc. nº 274/05. Nas decisões a proferir, o julgador deverá ter em consideração a necessidade de uma interpretação e aplicação uniformes do direito (art.º 8°, n° 3, do C. Civil). Assim, somos de parecer que deverá ser proferido acórdão que, perfilhando a orientação constante do acórdão fundamento de que a expressão «colectiva» contida no art.º 4°, n° 3, do Dec- Lei nº 84/99 , qualifica a defesa e não os interesses, conclua pela legitimidade activa do recorrente, revogue os acórdãos recorrido e do T.C.A, e ordene a baixa dos autos a este Tribunal a fim de ser proferida nova decisão que não seja a rejeição do recurso com o fundamento invocado. Cumpre decidir. Ao abrigo do art. 713, nº 6 do CPCivil, e porque sobre ela não existe controvérsia, dá-se por reproduzida a matéria de facto fixada no acórdão recorrido. Como se relatou, o acórdão recorrido teve por objecto decisão do TCA, que rejeitou recurso contencioso ali interposto pelo Sindicato recorrente, em representação de uma das suas associadas, para anulação de acto lesivo dos direitos desta interessada. No caso, o despacho do Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Saúde que, indeferindo recurso hierárquico necessário, confirmou a aplicação aquela mesma interessada de um apenas disciplinar de multa graduada em € 997,60. O acórdão invocado com fundamento do recurso apreciou também decisão do TCA, que igualmente rejeitou recurso contencioso, interposto também por um sindicato, o Sindicato dos Trabalhadores da Administração Pública do Norte, em representação de uma sua associada, para anulação de um acto lesivo dos direitos desta última, constituído por decisão do Ministro da Agricultura, que indeferiu recurso hierárquico de despacho do Director Regional de Agricultura de Entre o Douro e Minho, no que, por razões de reestruturação de serviços, determinou a afectação daquela mesma interessada a serviço diferente daquele em que exercia funções, com alteração do respectivo local de trabalho e domicílio necessário. São, pois, idênticas as situações de facto subjacentes aos dois acórdãos referidos. Porém, o acórdão fundamento concedeu provimento ao recurso, decidindo que ao sindicato recorrente assistia legitimidade para a interposição do recurso contencioso rejeitado pela sentença nele apreciada. Pelo contrário, o aresto recorrido confirmou o entendimento do acórdão do TCA, que teve por objecto, decidindo que o recorrente Sindicato dos Enfermeiros não tinha legitimidade para a interposição de recurso contencioso de anulação em representação de, apenas, uma das respectivas associadas. E as decisões de sentido oposto, afirmadas no acórdão fundamento, por um lado, e no acórdão recorrido, por outro, basearam-se em interpretações divergentes e opostas, extraídas da mesma disposição legal, contida no nº 3 do art. 4 do DL 84/99 , de 19 de Março, que estabelece: « 3. É reconhecida às associações sindicais legitimidade processual para defesa dos direitos e interesses colectivos e para defesa colectiva dos direitos e interesses individuais legalmente protegidos dos trabalhadores que representem, beneficiando da isenção do pagamento da taxa de justiça e das custas». Com efeito, o acórdão fundamento concluiu que o citado preceito, culminando evolução legislativa nesse sentido, «expressamente consagra legitimidade das Associações sindicais para defesa de interesses individuais dos seus associados », pois que, considera, ainda o mesmo aresto, « na base da atribuição da legitimidade activa aos Sindicatos está implícita a ideia da própria classe assumir como sua a ofensa feita ao direito de um». Pelo contrário, o acórdão recorrido, conclui da interpretação do mesmo preceito legal que « a matriz da constitucionalidade no supra citado nº 3 contem-se na “defesa dos direitos e interesses colectivos” (defesa única de interesses comuns) e na “defesa colectiva de direitos e interesses individuais” (defesa única de um conjunto de interesses individuais). Em todo o caso sempre na pluralidade, ou de interesses (interesses colectivos) ou de sujeitos (defesa colectiva) … Defesa colectiva é simplesmente isso, defesa de um interesse conjunto. Defesa individual é, pelo contrário, defesa de um só. A primeira cabe na previsão legal, a segunda não». Assim, como se concluiu já no acórdão de fls. 191/194, dos autos, temos que entre os referidos acórdão fundamento e acórdão recorrido existe oposição de julgados, relevante para o prosseguimento do presente recurso, quanto à questão fundamental de direito, que consiste em saber se os sindicatos têm ou não legitimidade para intervir em juízo, para defesa de interesse meramente individual de um seu associado. 4. Como se referiu, o acórdão recorrido deu resposta negativa a essa questão, seguindo o entendimento, adoptado por alguma jurisprudência deste Supremo Tribunal (vd., p. ex., acs. de 4.3.04-Rº 1945/03 e de 3.11.04-Rº 190/04) de que, para que os sindicatos tenham legitimidade processual, no que se refere aos direitos e interesses legalmente protegidos dos trabalhadores, é necessário que esteja em causa um conjunto de interesses individuais e nunca o interesse de um só. Para além da situação de defesa dos direitos e interesses colectivos dos respectivos associados, seria esse o significado da referência, contida no citado nº 3 do art. 4 do DL 84/99 , à « defesa colectiva dos direitos e interesses individuais legalmente protegidos dos trabalhadores». O recorrente impugna esse entendimento, sustentando que decorre de interpretação incorrecta do citado art. 4º , nº 3 do DL 84/99 , o qual, ao reconhecer às associações sindicais legitimidade « para a defesa colectiva dos direitos e interesses individuais legalmente protegidos dos trabalhadores que representem », está, segundo defende o recorrente, a conferir-lhes legitimidade para assumirem em juízo a defesa do interesse individual de um dos seus associados. E é esta interpretação que temos por mais acertada. Em conformidade, aliás, com a que tem sido, sobre a questão em apreço, o entendimento afirmado, de modo uniforme, por este Tribunal Pleno. Vejam-se os acórdãos de 25.1.05 (Rº 1771/03), de 5.7.05 (Rº 190/04), de 6.10.05 (1887/03) e de 25.10.05 (Rº 1945/04). Assim, como refere o primeiro destes acórdãos do Pleno, de 25.5.05, relatado pelo aqui também relator: A expressão « defesa colectiva », usada no referenciado nº 3, qualifica a própria defesa, significando que é assumida por um órgão representativo de toda uma classe profissional, como é o sindicato. Ao qual assiste, pois, legitimidade para assumir em juízo a defesa tanto dos direitos e interesses colectivos como a dos direitos e interesses individuais legalmente protegidos dos trabalhadores seus associados. Neste sentido já decidiu também este Pleno, no respectivo acórdão de 6.5.04, proferido no Rº 1888/03, em cujo sumário se afirma que «os sindicatos têm legitimidade para a interposição de recursos contenciosos em defesa de todos os direitos e interesses individuais legalmente protegidos dos trabalhadores que representem, em matéria sócio-profissional, independentemente de, no caso concreto, estar ou não em causa o interesse de todos os seus associados». Esta interpretação é a que confere sentido útil ao preceito do nº 4 do referenciado art. 4 do DL 84/99 , onde se estabelece a ressalva de que «a defesa colectiva dos direitos e interesses individuais legalmente protegidos prevista no número anterior não pode implicar limitação da autonomia individual dos trabalhadores». Com efeito, esta ressalva não teria efectivo alcance prático, se, como entende a orientação interpretativa em que se enquadra o acórdão recorrido, a legitimidade dos sindicatos existisse, apenas, para a defesa de interesses colectivos ou de interesses comuns a vários associados. Pois que, se assim fosse, a intervenção do sindicato na defesa do interesse comum, desde que solicitada por qualquer dos interessados, não poderia ser impedida pela eventual oposição de um ou mais dos restantes trabalhadores participantes desse mesmo interesse. Isto para além de que a interpretação que ora se propugna, no sentido da mais ampla legitimidade activa das associações sindicais, é a que se mostra mais conforme com o texto constitucional, ao afirmar, no art. 56, nº 1, que «compete às associações sindicais defender e promover a defesa dos direitos e interesses dos trabalhadores que representem». Ante esta formulação, e no sentido da superação do entendimento da jurisprudência tradicional, que apontava para uma limitação da legitimidade das organizações sindicais restrita à defesa dos interesses colectivos sócio-profissionais dos às seus associados, o Tribunal Constitucional tem vindo também a firmar jurisprudência no sentido de que às associações sindicais cabe a defesa dos direitos e interesses dos respectivos associados, sem estabelecer qualquer distinção entre interesses colectivos e meramente individuais. Já no acórdão nº 75/85, publicado no DR, I Série, nº 118, de 23.5.85, que declarou a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral de norma constante do Estatuto do Pessoal Civil dos Serviços Departamentais das Forças Armadas, que estabelecia que a apresentação e defesa dos interesses individuais seriam «feitas, directamente, pelos próprios, perante os respectivos chefes», o Tribunal Constitucional considerou: … Ora, nesta última parte, já não se está obviamente, a regular as formas de participação do pessoal civil na vida dos respectivos organismos, mas a forma que obrigatoriamente deve revestir a apresentação e defesa dos interesses individuais de cada trabalhador. E, mais concretamente, ao determinar-se que a apresentação e defesa de tais interesses terá de ser feita directamente pelos próprios, exclui-se necessariamente a defesa colectiva de interesses individuais, designadamente através da intervenção das associações sindicais. Todavia, quando a Constituição, no nº 1 do seu artigo 57º (actual artigo 56), reconhece a estas associações competência para defenderem os trabalhadores que representem, não restringe tal competência à defesa dos interesses colectivos desses trabalhadores: antes supõe que ela se exerça igualmente para defesa dos seus interesses individuais. … Na sequência desta orientação, e reconhecendo também a « amplitude com que é constitucionalmente consagrada a finalidade da intervenção sindical », o Tribunal Constitucional, no acórdão nº 118/97, publicado no DR I Série, nº 96, de 24.4.97, veio a considerar que « a defesa dos interesses individuais dos trabalhadores que representem é uma competência própria dos sindicatos », cuja actividade, « não se confina à mera defesa dos interesses económicos dos trabalhadores, antes se prolonga na defesa dos respectivos interesses jurídicos … e esta defesa exige a possibilidade de os sindicatos intervirem em defesa dos direitos e interesses individuais dos trabalhadores que representem, principalmente quando se trata de direitos indisponíveis». A validade desta jurisprudência foi, ainda, expressamente reafirmada no acórdão do mesmo Tribunal Constitucional nº 160/99, de 10 de Março de 1999 ( Acórdãos do Tribunal Constitucional , 43º volume, p. 7, ss.), que julgou inconstitucional, por violação do art. 56, nº 1 da Constituição da República Portuguesa, a norma que, na interpretação da decisão ali recorrida, se extrai dos arts 77, nº 2 da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos, 46, nº 1 do Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo e 821, nº 2 do Código Administrativo, segundo a qual os sindicatos carecem de legitimidade activa para fazer valer, contenciosamente, independentemente de expressos poderes de representação e de prova de filiação dos trabalhadores directamente lesados, o direito à tutela jurisdicional da defesa colectiva de interesses individuais dos trabalhadores que representem. Assim, afastando-se do regime inicialmente estabelecido no DL 215-B/75 , de 30 de Abril, e no art. 53 , nº 3 do Código do Procedimento Administrativo , que não conferiam aos sindicatos às associações sindicais legitimidade para defesa de direitos individuais dos trabalhadores, esta orientação consolidou-se antes da publicação do citado DL 84/99 , pelo que as normas deste diploma reflectem necessariamente o seu subsídio, à luz do qual deverão, pois, ser interpretadas. Em suma: a disposição do nº 3 do art. 4 do DL 84/99 , de 19.3, ao reconhecer às associações sindicais legitimidade « para a defesa colectiva dos direitos e interesses individuais legalmente protegidos dos trabalhadores que representem », consagra a legitimidade processual activa dessas mesmas associações para a defesa dos direitos e interesses individuais de um só trabalhador. Ao entender de modo diverso, o acórdão recorrido fez incorrecta aplicação da lei, violando, por erro de interpretação, o citado nº 3 do art. 4 do DL 84/99 , de 19 de Março, sendo, por isso, procedente a alegação do recorrente. 4. Pelo exposto, acordam neste Pleno de Secção em revogar o acórdão recorrido e, bem assim, o acórdão do TCA, por ele confirmado e que, por carência de legitimidade activa, rejeitou o recurso contencioso; e ordenar que os autos baixem a esse Tribunal, a fim de ser proferida decisão que não seja de rejeição do recurso contencioso pelo motivo ali invocado. Sem custas. Lisboa, 6 de Dezembro de 2005. – Adérito Santos (relator) – António Samagaio – Rosendo José – Santos Botelho – Angelina Domingues – Políbio Henriques – Costa Reis – António Madureira – Pais Borges.