84/1984 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N.º 84/84 Processo n.º 57/83 2ª Secção Relator: Conselheiro Mário Afonso Acordam em plenário no Tribunal Constitucional: 1.- No Tribunal da 1ª Instância das Contribuições e Impostos de Lisboa – 5.º juízo -, a Fazenda Nacional requereu execução fiscal contra “A., Lda.”, com sede na rua …, 15, Lisboa, para pagamento à Comissão Reguladora dos Produtos Químicos e Farmacêuticos da quantia de 6 546$90, provenientes de taxas que incidiam sobre os valores das vendas dos produtos incluídos na relação B, anexa à Portaria n.º 417/73, de 12 de Junho, efectuadas entre os meses de Agosto de 1973 e Dezembro de 1977, devidas nos termos do disposto no artigo 1.º, n.º 1, a) do Decreto n.º 305/73, de 12 de Junho, e liquidadas com base nas declarações de vendas enviadas pela própria empresa, em conformidade com o n.º 3.1 da citada Portaria. 2.- A executada deduziu oposição à execução por entender que, as “taxas” em causa, tendo, na sua materialidade, a natureza de tributos ou impostos, eram objecto de reserva de lei formal, da competência da Assembleia Nacional, nos termos dos arts. 70.º, § 1.º e 93.º, alínea h) da Constituição Política de 1933, princípio este mantido no art. 106.º da Constituição da República Portuguesa de 1976. Por conseguinte, argui os mencionados Decretos n.º 305/73 e Portaria n.º 413/73 de inconstitucionais. 3.- O Exmo. Representante do Ministério Público nesse Tribunal contestou a oposição, sustentando a qualificação dos contributos em causa como verdadeiras “taxa”, e a “constitucionalidade das normas legais regulamentares que as impuseram”. 4.- Por sentença de fls. 23 e segs., a oposição deduzida pela citada firma foi considerada procedente e provada, por julgar a Portaria n.º 417/73 e o Decreto n.º 305/73 inconstitucionais, na parte em que definem elementos essenciais de um imposto. 5.- O Tribunal da 2ª Instância das Contribuições e Impostos negou provimento do recurso, obrigatoriamente interposto, da mencionada sentença. Baseou-se nos seguintes fundamentos: Existe um princípio fundamental de que nenhum cidadão é obrigado a pagar impostos que não tenham sido criados nos termos da Constituição; Um imposto, porém, só é criado com observância dos princípios consagrados na Constituição quando emane da Assembleia da república; No caso em apreço trata-se de um imposto criado por um decreto e regulamentado por uma portaria; Tal imposto “foi introduzido no ordenamento jurídico em desacordo com a Constituição da República”, devendo ser rejeitado; Por isso, nos termos do art. 293.º da Constituição da República os aludidos Decreto e Portaria não podem ser mantidos como direito anterior válido, devendo considerar-se inconstitucionais. 6.- O Exmo. Magistrado do Ministério Público nesse Tribunal interpôs recurso, sustentando a constitucionalidade dos mencionados diplomas. 7.- O Exmo. Procurador-Geral Adjunto no Tribunal Constitucional produziu doutas alegações, concluindo pelo provimento do recurso, revogando-se o acórdão recorrido, por violação do artigo 106.º, n.ºs. 2 e 3 da Constituição. 8.- Corridos os vistos, cumpre decidir, pois nada obsta ao conhecimento do mérito do recurso. – Os factos com interesse para a decisão do recurso foram já descritos no antecedente n.º 1. – O Direito Este problema foi tratado no Acórdão n.º 2/84, deste Tribunal Constitucional, de 11 de Janeiro de 1984, e não vemos razão para modificar a doutrina nele expressa. Por isso, cingir-nos-emos ao que expusemos nesse aresto. 8.2.1. – Nos termos do artigo 282.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa. Na redacção de 1976, cabia recurso para a Comissão Constitucional das decisões dos tribunais que, nos feitos submetidos a julgamento, recusassem a aplicação, com fundamento na sua inconstitucionalidade, de normas constantes de lei, decreto-lei, decreto regulamentar, decreto regional ou diploma equiparável. Estariam, assim, excluídas as portarias. Porém, de harmonia com o disposto no artigo 280.º, n.º 1. Alínea a) da Constituição da República, na redacção conferida pela revisão de 1982, cabe recurso para o tribunal Constitucional das decisões dos Tribunais: “Que recusem a aplicação de qualquer norma com fundamento na sua inconstitucionalidade”. Assim, como o presente recurso foi interposto em 22 de Abril de 1983, portanto após a dita revisão, o Tribunal Constitucional deverá apreciar a inconstitucionalidade arguida, que quanto ao Decreto, quer quanto à Portaria citados. No entanto, o juízo de constitucionalidade há-de, aqui, respeitar apenas à desaplicação da lei tributária questionada relativamente ao período que decorre de 25 de Abril de 1976, data da entrada em vigor da Constituição da República Portuguesa /artigo 312.º, n.º 13), a Dezembro de 1977. Na verdade, achando-nos no domínio da fiscalização concreta da constitucionalidade e respeitando esta apenas a aplicação da lei fundamental ao caso sub judice [artigo 280.º, n.º 1, alínea a), referido ao artigo 207.º da Constituição] aquela lei só tem aqui que ser sindicada na medida em que legitima a liquidação e cobrança de “taxa” posteriormente à entrada em vigor da Constituição. 8.2.2. – Por outro lado, embora os preceitos em causa tenham nascido sob o ordenamento jurídico instituído pela Constituição de 1933, a constitucionalidade dos mesmos terá de aferir-se pela Constituição de 1976. Na verdade, como se salienta no Acórdão da Comissão Constitucional n.º 446, de 6 de Maio de 1982 (Apêndice ao Diário da República, de 18 de Fevereiro de 1983, e Boletim do Ministério da Justiça, n.º 318, p. 259), “sempre que ocorre um acto constituinte, ou seja sempre que o ‘poder ‘constituinte’ se exerce, o direito pré-vigente vê afastado e seu título de validade anterior e só subsiste na medida em que a nova Constituição o recebo ou renova: este passa a ser o único fundamento em que pode basear-se a eficácia de tal direito”. Tal princípio decorre do disposto no artigo 293.º da Constituição de 1976, mantido na revisão de 1982, que reza assim: “O direito anterior à entrada em vigor da Constituição mantém-se desde que não seja contrário à Constituição ou aos princípios nela consignados”. Portanto, com a entrada em vigor da nova lei fundamental, o direito ordinário anterior deixa de encontrar o seu alicerce, isto é, o seu título de validade, na Constituição antecedente. Daqui, logicamente decorreria que o direito ordinário anterior caducaria se, para evitar vazios legislativos, a nova constituição não lhe conferisse a virtualidade de se manter. Deste modo, ocorre uma novação desse direito, que é “materialmente recebido como direito ordinário na nova ordem jurídica” (cf. Constituição da República Portuguesa anotada, de Gomes Canotilho e Vital Moreira, p. 254; Manual de Direito Constitucional, de 16 de Maio de 1982. Por isso, a constitucionalidade do direito ordinário anterior apurar-se-á, não à luz da lei constitucional em que emergiu, mas sob o ângulo de visão fornecido pela nova lei fundamental, a que se submeterá o juízo de conformidade ou inconformidade constitucional. Consequentemente, o juízo de inconstitucionalidade apenas poderá assentar na desconformidade da lei ordinária anterior com os princípios ou com o espírito da nova lei fundamenta, sendo irrelevantes os vícios de génese dos preceitos, quer por dimanação de órgão incompetente, quer por estatuição em diploma com insuficiente dignidade formal. Como justamente salienta o Prof. Jorge Miranda, loc. cit., p.254, não importa que as leis anteriores”fossem inconstitucionais material, orgânica ou formalmente antes da entrada em vigor da Constituição. Importa apenas que não disponham contra esta.” – Fixados estes princípios, desde logo se verifica prejudicando o problema cerne da diligência cognitiva das instâncias administrativas: a qualificação das receitas em causa como taxa ou como imposto. – No douto acórdão em apreço, pretendeu-se excluir os mencionados Decreto e Portaria do âmbito de aplicação do art. 293.º da Constituição da República exactamente porque não foram “o produto ou emanação da Assembleia da República, o que equivale a dizer, quanto tenha sido a lei a introduzi-lo no ordenamento jurídico”. Baseia-se, pois, no princípio da legalidade tributária. É certo que toda a matéria tributária assenta nesse pilar fundamental – o princípio da legalidade. Este princípio mergulha as suas raízes na Idade Média e perdurou com maior ou menor expressão, em função do poder real, do absolutismo ou do liberalismo – cfr. “Princípios de Direito Fiscal, de António Braz Teixeira, págs. 65 e segs., “Curso de Direito Fiscal”, de Cardoso da Costa, págs. 65 pág. 163 e, ainda, “Curso de Derecho tributário”, II vol., pág. 35 e segs., de José Luís Perez de Ayala e Eusébio Gonzalez. Traduzia-se no facto de não serem lançados impostos sem prévio acordo dos representantes da Nação. O princípio da legalidade consiste na submissão tributária à lei. Na verdade, os impostos significam sacrifícios patrimoniais dos membros da comunidade. Requere-se, por isso, que estes, através dos seus representantes, nas respectivas assembleias, os aceitem, os criem, através de instrumento formalmente válido – a lei. É a auto-tributação dos cidadãos. Tal princípio exprime-se na reserva de lei parlamentar, como génese dos impostos e tem como último escopo a garantia dos contribuintes contra o arbítrio do Fisco. O princípio da legalidade tributária inscreveu-se em todas as Constituições Portuguesas, nomeadamente, na de 1911 – artigo 26.º, n.º 3 -, 1933, mormente após a revisão de 1971 – artigo 70.º, 8.º, n.º 16 e 93.º -, culminando na de 1976 – art. 106.º, n.º 2. Anota-se, todavia, que tal princípio assenta na concepção do próprio Estado, a haurir na sua Lei Fundamental. Deste modo, o desrespeito do princípio da legalidade tipificado na criação de impostos através de normas insubsumíveis à lei parlamentar reconduzir-se-á, em última análise, à violação de uma regra de competência. Ora, nos termos do citado art. 293.º, a violação de regras desse tipo pelo direito anterior não assume relevância para a exclusão do nosso sistema jurídico. Conclui-se, por conseguinte, pela insubsistência da, aliás douta, fundamentação do acórdão recorrido. 8.2.5. – No caso em apreço, verifica-se que os Decreto n.º 305/73, Portaria n.º 417/73 foram proferidos sob a égide da ordem jurídico-constitucional estatuída pela Constituição de 1933 e após a sua revisão de 1971. Porém, pelo que acima se explicitou, tais diplomas foram recebidos pela actual Constituição, não cabendo ao Tribunal Constitucional indagar as normas arguidas de inconstitucionalidade violam a acusada reserva de lei formal, competindo-lhe tão-sómente surpreender a ofensa a preceitos de fundo ou substanciais da actual Constituição. Ora, as referidas normas de Decreto n.º 305/73 e da Portaria n.º 417/73 não violam materialmente a Constituição de república Portuguesa de 1976. Na verdade, quer se considere a tributação em causa como taxa, quer como imposto, a sua criação, como receita que é, encontra-se prevista na lei fundamental, como decorre, designadamente, do disposto nos seus artigos 106.º, 108.º, n.º 1, alínea a), 168.º, n.º 1, alínea h), e 202ª. A despeito do carácter garantístico do artigo 106.º, n.º 3, da Constituição, a respectiva garantia, no tocante ao modo de criação dos impostos, não abrange os já existentes, mas apenas os que, de futuro, vierem a ser criados: quanto àqueles, o artigo 293.º, n.º 1, da Constituição operou a sua “consolidação”, como, de resto, se ponderou já no citado Acórdão n.º 446 da Comissão Constitucional. Por isso, a eventual desconformidade dos preceitos em causa com a Constituição de 1976 não se apresenta como “material”, e só esta, ou seja, a que resultasse do seu conteúdo contrariar a nova lei fundamental, relevaria, como se disse. Portanto, o artigo 1.º, n.º 1, alínea a), do mencionado Decreto n.º 305/73 e Portaria n.º 417/73 não padecem de vício de inconstitucionalidade que lhes foi assacado no douto acórdão recorrido. 3. – Decisão Em face do exposto, concedemos provimento ao recurso e, em consequência: Revogamos o acórdão recorrido, na parte em que recusou a aplicação do artigo 1.º, n.º 1, alínea a) do Decreto n.º 305/73 e Portaria n.º 417/73, citados, relativamente à cobrança da “taxa” nele referida, no período que decorre de 25 de Abril de 1976 a Dezembro de 1977; Ordenamos que os autos baixem ao tribunal de 2ª Instância das Contribuições e Impostos, a fim de se reformar o acórdão recorrido em conformidade com o Ota decidido sobre a questão de inconstitucionalidade. Sem custas por não serem devidas. Lisboa, 18 de Julho de 1984 Mário Augusto Fernandes Afonso Luís Nunes de Almeida Mário de Brito Messias Bento José Manuel Cardoso da Costa José Magalhães Godinho