ACÓRDÃO Nº 364/94 Proc. nº 425/93 Cons. Messias Bento Acordam, em sessão plenária, no Tribunal Constitucional: Relatório: 1. O PROVEDOR DE JUSTIÇA vem requerer que este Tribunal, ao abrigo do disposto no artigo 281º, nº 1, alínea a), da Constituição, declare a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, da norma que se contém no artigo 22º, nº 2, do Código do Procedimento Administrativo (aprovado pelo Decreto‑Lei nº 442/91, de 15 de Novembro), "na parte em que prevê a possibilidade de órgãos colegiais integrados na Administração Pública poderem deliberar com um quorum menos exigente, em 2ª convocatória" e, subsidiariamente, da parte da norma que se aplica às assembleias que funcionam como órgãos do poder local , uma vez que - diz - "o conteúdo da parte final da norma" em causa é "desconforme com a norma do artigo 119º, nº 2, da Constituição da República Portuguesa, quanto à obrigatoriedade da presença da maioria do número legal de membros de órgãos colegiais como quorum necessário à deliberação". O Provedor de Justiça alega, em síntese, o seguinte, para fundamentar o pedido principal: (a). Concluindo, entende-se que, dirigindo-se o artigo 119º, nº 2, da Constituição a todos os órgãos colegiais integrados em pessoas colectivas de direito público, (b). e permitindo o artigo 22º, 2, do Código do Procedimento Administrativo uma conduta diversa do preceituado constitucionalmente a órgãos dos referidos no número anterior, (c). deve ter-se o mesmo artigo 22º, 2, in fine, do Código do Procedimento Administrativo por inconstitucional [...]. E, para fundamentar o pedido subsidiário, diz também, em síntese, o que se segue: (a). [...] forçoso é reconhecer que no artigo 119º, 1, estão incluídas as assembleias das autarquias locais; (b). Logo, e seguindo opinião contrária à perfilhada acima, também para efeitos do artigo 119º, 2, se deverão considerar abrangidas estas assembleias. (c). Como, sem sombra de dúvida, as mesmas assembleias estão sujeitas ao disposto no artigo 22º, 2, do Código do Procedimento Administrativo, ex vi do artigo 2º, 2, (d). independentemente da existência ou não de lei especial [refere-se ao artigo 80º, nº 1, 2ª parte, do Decreto-Lei nº 100/84, de 29 de Março], (e). temos que o mesmo artigo 22º, 2, in fine , do Código do Procedimento Administrativo é inconstitucional enquanto aplicável às assembleias das autarquias locais. 2. O Primeiro-Ministro, notificado para responder, disse, a concluir: (a). Porque o nº 2 do artigo 119º da Constituição é apenas relativo às assembleias que funcionam como órgãos de soberania, das regiões autónomas ou do poder local; (b). Porque o nº 2 do artigo 22º se deve, em consequência de uma interpretação conforme à Constituição, aplicar aos órgãos que exerçam funções administrativas, à excepção dos previstos no nº 1 do artigo 119º, (c). Deve esse Tribunal denegar provimento a ambos os pedidos do Provedor de Justiça de declaração de inconstitucionalidade do nº 2 do artigo 22º do Código do Procedimento Administrativo. 3. Cumpre decidir se a norma que se contém na parte final do nº 2 do artigo 22º do Código do Procedimento Administrativo (aprovado pelo Decreto-Lei nº 442/91, de 15 de Novembro) é (ou não) inconstitucional, por violação do artigo 119º, nº 2, da Constituição da República Portuguesa. II. Fundamentos: O artigo 119º da Constituição da República - depois de, no nº 1, prescrever que " as reuniões das assembleias que funcionem como órgãos de soberania, das regiões autónomas ou do poder local são públicas, excepto nos casos previstos na lei " - estipula, nos nºs 2 e 3, como segue: As deliberações dos órgãos colegiais são tomadas com a presença da maioria do número legal dos seus membros. Salvo nos casos previstos na Constituição, na lei e nos respectivos regimentos, as deliberações dos órgãos colegiais são tomadas à pluralidade de votos, não contando as abstenções para o apuramento da maioria. Estes números 2 e 3 saíram da revisão constitucional de 1982: a Lei Constitucional nº 1/82, de 30 de Setembro, cindiu, de facto, o número 2 da versão original (1976) nos actuais nºs 2 e 3. O número 2 da versão de 1976 preceituava que, " salvo quando a Constituição ou a lei exijam maioria qualificada, as deliberações dos órgãos colegiais são tomadas à pluralidade de votos, estando presente a maioria do número legal dos seus membros". O objectivo desta operação de transformação do número 2, na sua redacção original, em dois números distintos, estabelecendo-se, num deles (o actual nº 2), um quorum deliberativo e, no outro (o actual nº 3), a regra da maioria simples para aprovação de qualquer deliberação, foi tão-só deixar clara, na nova redacção do texto constitucional, a distinção entre o quorum necessário para que um órgão colegial possa validamente tomar deliberações e a maioria necessária para a validade das deliberações tomadas. Com referência ao artigo 119º, pode ler-se, com efeito, no Diário da Assembleia da República , de 17 de Outubro de 1981, II série, 2º suplemento ao nº 2, página 24 (37), o seguinte: Só a FRS propõe alterações. A FRS visa a distinção entre quorum e maioria para deliberação e elimina a referência à lei no nº 2. Do debate resultaram as seguintes posições: AD aceita a alteração O PCP e o MDP não se opõem. Mais tarde, o mesmo Diário [de 5 de Maio de 1982, II série, suplemento ao nº 87, página 1618 (3)] regista que o nº 2 do artigo 119º, com a nova redacção, "não tem novidade nenhuma". Em anotação ao artigo 119º, na sua redacção originária, J.J. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA ( Constituição da República Portuguesa Anotada , Coimbra, 1978, página 273), escreveram, no que aqui importa, o seguinte: II. As assembleias abrangidas pelo nº 1 são: AR, assembleias regionais, assembleias municipais e assembleias de freguesia [...]. III. No nº 2 estabelece-se a regra da maioria relativa em relação às deliberações dos órgãos colegiais: assembleias referidas em II, Governo (Conselho de Ministros), CR, governos regionais, juntas regionais, câmaras municipais e juntas de freguesia. Existindo o quorum (presença de mais de metade dos membros) basta que a deliberação seja aprovada por maioria simples. O problema que aqui se pode suscitar é o do valor das abstenções . [...] Os mesmos Autores, após a revisão de 1982 (cf. Constituição da República Portuguesa Anotada , 2º volume, 2ª edição, Coimbra, 1985, página 81), depois de anotarem que "a epígrafe do preceito - 'órgãos colegiais' - não exprime com clareza o seu sentido e alcance", pois "não se trata de individualizar os órgãos colegiais, mas sim de consagrar alguns dos mais importantes princípios relativos à formação da vontade dos órgãos colegiais, quer sejam os órgãos de soberania, quer os das regiões autónomas e do poder local", ajuntaram: Aliás, estabeleceu-se uma distinção entre os órgãos colegiais, conforme se trate ou não de assembleias (nº 1). Constitucionalmente, consideram-se órgãos colegiais de assembleia: a AR, as assembleias regionais, as assembleias municipais e as assembleias de freguesia. E, depois de se referirem ao princípio da publicidade das reuniões, consagrado no nº 1 do artigo 119º, escreveram: III. O preceito do nº 2 exige a presença da maioria dos membros para que um órgão colegial possa tomar deliberações (quorum deliberativo) . Trata-se de impedir que as deliberações sejam tomadas por um número pouco representativo de membros do órgão, sem todavia dificultar excessivamente o processo deliberativo com quorum mais exigente. Estabelecido constitucionalmente, é evidente que nem a lei nem os regimentos de cada órgão podem dispensar tal quorum ou estabelecer uma regra mais exigente. Por outro lado, uma vez que a Constituição só dispõe para as "deliberações", torna-se claro que a regra de maioria de presenças não é vinculativa para o funcionamento que não se traduza em deliberações (discussões, etc.). [...] IV. Em princípio, basta a maioria simples para a aprovação de qualquer deliberação (nº 3). É o princípio da maioria relativa [...]. A aprovação por maioria simples é apenas um princípio subsidiário, que cede quando a Constituição, ela mesma, a lei ou os regimentos dos próprios órgãos exijam maiorias qualificadas (maioria absoluta, ou de mais de ½, maioria de 2/3, etc.). Após a revisão de 1989, que manteve inalterado o artigo 119º, os mesmos Autores reafirmaram que os órgãos colegiais a que se reporta o nº 1 são os dos órgãos de soberania, os das regiões autónomas e os do poder local e indicaram como constituindo, constitucionalmente, órgãos colegiais de assembleia " a Assembleia da República, as assembleias legislativas regionais, as assembleias das autarquias locais (freguesia, município e região administrativa) e transitoriamente as assembleias distritais" (cf. Constituição da República Portuguesa Anotada , 3ª edição, Coimbra, 1993, páginas 539 e 540). No mais, repetiram o que tinham escrito antes. Também JORGE DE MIRANDA (Funções, Órgãos e Actos do Estado (policopiado), Lisboa, 1990), depois de dizer que o quorum é "o número mínimo de titulares para o órgão colegial reunir ou deliberar, determinando a sua falta invalidade, quando não inexistência jurídica, de deliberação", acrescenta, a páginas 96 e 97: O quorum é uma garantia da instituição e, simultaneamente, do direito de participação dos titulares do órgão. E pode distinguir-se o quorum só para a discussão e para a deliberação, e antes e durante a ordem do dia [...]. A Constituição impõe que as deliberações dos órgãos colegiais de soberania, das regiões autónomas e do poder local sejam tomadas com a presença da maioria do número legal dos seus membros (artigo 119º, nº 2). De igual modo, DIOGO FREITAS DO AMARAL, JOÃO CAUPERS, JOÃO MARTINS CLARO, JOÃO RAPOSO, PEDRO SIZA VIEIRA e VASCO PEREIRA DA SILVA ( Código do Procedimento Administrativo Anotado , Coimbra, 1992, página 55) entendem que a exigência da "presença da maioria do número legal dos seus membros", feita pelo nº 2 do artigo 119º da Constituição da República, é aplicável apenas aos órgãos colegiais ( recte , aos órgãos colegiais de assembleia) "que funcionem como órgãos de soberania, das regiões autónomas ou do poder local". Pode assim concluir-se, com a doutrina, que a exigência de um quorum deliberativo , correspondente à presença da maioria do número legal dos seus membros, feita pelo nº 2 do artigo 119º da Constituição, apenas vale para os órgãos colegiais que funcionem como órgãos de soberania, das regiões autónomas ou das autarquias locais. Estando em causa órgãos colegiais de assembleia , a exigência de um quorum deliberativo, equivalente a metade e mais um do número legal dos seus membros, apenas vale, pois, para a Assembleia da República, para as assembleias legislativas regionais, para as assembleias das autarquias locais (assembleias de freguesia, assembleias municipais e assembleias regionais) e, enquanto subsistirem, para as assembleias distritais. A lei não tem, por isso, que exigir a presença da maioria do número legal dos membros dos órgãos colegiais integrados na Administração Pública que não funcionem como órgãos de soberania, das regiões autónomas ou das autarquias locais, como condição de validade da sua tomada de deliberações. Ao exigir um quorum deliberativo, este pode ser inferior a metade do número legal dos membros do respectivo órgão. É, assim, compatível com o nº 2 do artigo 119º da Constituição da República uma disposição legal como a do artigo 22º, nº 2 do Código do Procedimento Administrativo, que, não regendo para os órgãos colegiais que funcionem como órgãos de soberania, das regiões autónomas ou das autarquias locais, dispõe como segue: Não comparecendo o número de membros exigido, será convocada nova reunião, com intervalo de, pelo menos, vinte e quatro horas, podendo o órgão deliberar desde que esteja presente um terço dos membros com direito de voto, em número não inferior a três. O regime consagrado no artigo 22º é, pois, o seguinte: em primeira convocatória, os órgãos colegiais da Administração Pública, que não funcionem como órgãos de soberania, das regiões autónomas ou das autarquias locais, só podem deliberar, estando presente a maioria do número legal dos seus membros com direito de voto (nº 1) - com exclusão, portanto, daqueles que se achem impedidos de votar. Em segunda convocatória, o quorum já não é a maioria dos respectivos membros, mas apenas um terço . Com uma condição: que esse terço não seja inferior a três (nº 2). Como sublinha DIOGO FREITAS DO AMARAL ( ob. cit. , página 55) e decorre do que já se disse, "o disposto no nº 2 [do artigo 22º], in fine ( quorum de um terço) não é aplicável às 'assembleias que funcionem como órgãos de soberania, das regiões autónomas ou do poder local', uma vez que quanto a estas a Constituição exige 'a presença da maioria do número legal dos seus membros' (CRP, art. 119º, nºs 1 e 2)". Contrariamente ao que pretende o requerente, o nº 2 do artigo 22º do Código do Procedimento Administrativo não se aplica , portanto, às assembleias das autarquias locais. É certo que tal normativo, quando conjugado com os artigos 13º e 2º do mesmo Código, abarca, na sua letra, aquelas assembleias. Simplesmente, interpretar desse modo a norma aqui sub iudicio , seria extrair dela um sentido inconstitucional, pois que entraria em colisão com o mencionado artigo 119º, nº 2, da Constituição. A norma aqui sub iudicio consente, no entanto, uma interpretação (restritiva, é certo) que exclui do seu campo de aplicação, justamente, as assembleias das autarquias locais, para as quais o mencionado artigo 119º, nº 2, da Lei Fundamental impõe um quorum deliberativo igual a metade e mais um dos número legal dos seus membros. Ora, perante duas interpretações possíveis de uma norma legal - uma, incompatível com a Constituição e outra que, com ela, se compatibiliza - o intérprete deve decidir-se por esta última, ou seja, pela interpretação conforme à Constituição (cf., neste sentido, o acórdão nº 266/92, publicado no Diário da República , II série, de 23 de Novembro de 1992). Questão é que o teor verbal da norma interpretanda consinta, não apenas o sentido desconforme com a Constituição, como também um outro que a não contrarie. A interpretação jurídica, mesmo tratando-se de uma interpretação conforme à Constituição , há-de extrair dos textos legais um sentido que eles comportem, ou seja, um sentido que "tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso" (cf. artigo 9º, nº 2, do Código Civil) - um sentido, em suma, que não contrarie a letra da lei. E esse sentido há-de captar-se no conjunto do diploma legal, a que pertence a norma interpretanda, e, ainda (como se sublinhou naquele acórdão nº 266/92, citando KARL ENGISCH, Introdução ao Pensamento Jurídico , 5ª edição, Lisboa, 1979, página 120), com referência ao ordenamento jurídico global, neste se incluindo, naturalmente, a Constituição, a que há que reconhecer uma grande "capacidade irradiante", atento, desde logo, o lugar que ela ocupa na hierarquia das fontes. Como se não aplica às assembleias das autarquias locais, que - repete-se - estão sujeitas ao quorum deliberativo fixado pelo nº 2 do artigo 119º da Constituição, o nº 2 do artigo 22º do Código do Procedimento Administrativo, ao contentar-se, em segunda convocatória, com um quorum deliberativo de "um terço dos membros com direito de voto, em número não inferior a três", não viola, também por aí, este preceito constitucional. Decisão: Pelos fundamentos expostos, o Tribunal Constitucional decide não declarar a inconstitucionalidade da norma do nº 2 do artigo 122º do Código do Procedimento Administrativo (aprovado pelo Decreto-Lei nº 442/91, de 15 de Novembro), na interpretação anteriormente apontada. Lisboa, 4 de Maio de 1994 Messias Bento José de Sousa e Brito Armindo Ribeiro Mendes Bravo Serra Antero Alves Monteiro Dinis Fernando Alves Correia Alberto Tavares da Costa Maria da Assunção Esteves Luís Nunes de Almeida Guilherme da Fonseca Vítor Nunes de Almeida José Manuel Cardoso da Costa