ACÓRDÃO Nº 194/97 Processo nº 225/96 Conselheiro Messias Bento Acordam na 2ª Secção do Tribunal Constitucional: I. Relatório: 1. A. promoveu a expropriação por utilidade pública urgente da parcela nº ---, a destacar do prédio rústico (inscrito na respectiva matriz, sob o artigo -----º, da freguesia de -------, e descrito na Conservatória do registo Predial, sob o nº ------ do Lº ----, folhas -----), pertencente a B. e mulher, C.. Os expropriados recorreram da decisão arbitral, que fixou em 5. 059. 200$00 o valor da indemnização a pagar, tendo o Juiz do tribunal Cível da comarca de Amarante fixado a mesma em 5. 818.080$00. Desta sentença apelou a expropriante, tendo a Relação do Porto, por acórdão de 27 de Novembro de 1995, anulado a avaliação efectuada e os actos subsequentes, incluindo a decisão recorrida. Nas suas alegações para a Relação, tinham os expropriados suscitado a inconstitucionalidade do artigo 24º, nº 2, do Código das Expropriações de 1991. A Relação aplicou, no entanto, tal norma, pois foi por ter entendido que "os factos provados afastam que a aptidão construtiva resulte da aplicação [...] do nº 2 do artigo 24º" citado que ela anulou a avaliação feita, depois de ter ponderado que "mal andaram os senhores peritos em qualificarem o terreno como apto para construção", não havendo no caso que "falar em zona non aedificandi desvalorizativa da parte não expropriada". 2. É do acórdão da Relação do Porto (de 27 de Novembro de 1995) que vem o presente recurso, interposto pelos expropriados ao abrigo da alínea b) do nº 1 do artigo 70º da Lei do Tribunal Constitucional, para apreciação da constitucionalidade do mencionado artigo 24º, nº 2, o qual, em seu entender, violará os artigos 13º, nº 1, e 62º, nº 2, da Constituição. Neste Tribunal, alegaram os recorrentes que formularam as seguintes conclusões: 1. É inconstitucional, por violação dos artigos 62º, nº 2, e 13º, nº 1, da Constituição, a norma do nº 2 do artigo 24º do Código das Expropriações (Decreto-Lei nº 438/91, de 9 de Novembro), na medida em que o critério de valorização nela fixado conduz a uma indemnização manifestamente desproporcionada ao prejuízo sofrido pelos expropriados. Isto porque, Independentemente da existência à data da expropriação, de um plano que possa condicionar a aptidão construtiva, deverá ser esta aptidão considerada por parâmetros objectivos e naturais. Havendo sempre lugar a indemnização, no caso de expropriação, tendo em conta a valorização natural quanto à aptidão construtiva de um terreno expropriado, condição esta que deverá ser considerada no referido artigo 24º, nº 2, do Código das Expropriações [...]. A expropriante, nas suas alegações, concluiu do modo que segue: O artigo 24º do Código das Expropriações, aprovado pelo Decreto-Lei nº 438/91, de 9 de Novembro, ao determinar os critérios orientadores da classificação dos solos para efeitos do cálculo do valor da indemnização, não sofre de qualquer inconstitucionalidade. A indemnização a atribuir em processo de expropriação não deixará de ser justa pelo facto de o legislador criar critérios objectivos para a sua determinação. O legislador constitucional, deixando por definir o conceito de justa indemnização , remeteu para o legislador ordinário a definição dos critérios conducentes à sua concretização, sendo certo que esses critérios terão de respeitar os princípios materiais da constituição, designadamente o princípio da igualdade. A justa indemnização , em processo expropriativo, terá de garantir a observância do princípio da igualdade na sua dupla vertente de igualdade no âmbito da relação interna e de igualdade no domínio das relações externas. Para garantir a igualdade interna, o legislador "deverá estabelecer critérios uniformes de cálculo que evitem tratamentos diferenciados entre os particulares sujeitos a expropriação". No âmbito externo, o princípio da igualdade impõe que o expropriado não seja especialmente lesado, nem desfavorecido, por motivo da expropriação, cabendo‑lhe uma compensação integral do dano resultante da afectação dos bens a fins de utilidade pública, mas não lhe assistindo qualquer direito a enriquecimento por via dessa afectação. 5. A justa indemnização deve, pois: Ressarcir integralmente o prejuízo material ou patrimonial sofrido pelo expropriado; Decorrer de uma valorização objectiva do bem expropriado; Excluir factores de pura especulação ou considerações de ordem subjectiva, afectiva ou sentimental; Medir‑se pelo valor corrente, de mercado, do bem expropriado, pelo preço que um comprador medianamente prudente e avisado estaria disposto a pagar, em condições normais de mercado pela aquisição do bem expropriado. A justa indemnização não deve: Corresponder a um valor meramente nominal, irrisório ou simbólico, nem a um valor escasso ou insuficiente para integrar o valor de mercado do bem expropriado; Exceder o valor de mercado do bem ou contribuir para um lucro ou ganho injustificado e ilegítimo do expropriado. Para efeitos de cálculo do valor de indemnização, é perfeitamente lícito e correcto distinguir o solo em função da sua aptidão, como solo apto para construção e como solo apto para outros fins. A classificação do solo como apto para construção, o reconhecimento de capacidade construtiva ao solo, inerente ao ius aedificandi , depende, como tem sido uniformemente reconhecido por este Tribunal Constitucional, "da existência de uma potencialidade edificativa efectiva ou muito próxima". Quando tal potencialidade não existe, o solo não pode ser, nem deve ser classificado como apto para construção. O artigo 24º, nº 2, do Código das Expropriações fixa critérios objectivos para o reconhecimento da existência ou inexistência de potencialidade edificativa do solo, critérios suficientemente amplos e abrangentes, correspondentes ás exigências de um nível médio de civilização e de qualidade de vida, permitindo contemplar, de forma genérica e abstracta, aqueles casos em que, "existindo uma próxima e efectiva potencialidade edificativa", os terrenos devem ser valorizados em função dessa potencialidade. Os critérios do artigo 24º garantem a observância do princípio da igualdade no domínio das relações externas e obstam aos processos de mera especulação, às classificações subjectivas e arbitrárias do solo e à fixação de valores desiguais entre vizinhos decorrentes de situações nem sempre as mais transparente. 3. Corridos os vistos, cumpre decidir se o artigo 24º, nº 2, do Código das Expropriações de 1991 é (ou não) inconstitucional. II. Fundamentos: 4. Questão prévia - conhecimento do recurso: Pressupostos do recurso interposto são, entre outros que aqui não importa considerar, os seguintes: suscitação pelo recorrente da inconstitucionalidade de uma determinada norma jurídica, durante o processo; aplicação dessa norma, como sua ratio decidendi , pela decisão recorrida, não obstante a acusação de ilegitimidade constitucional de que ela foi objecto. No presente caso, os recorrentes suscitaram a inconstitucionalidade do artigo 24º, nº 2, do Código das Expropriações, perante o Tribunal da Relação, e este aplicou tal norma como fundamento da decisão que proferiu. O tribunal recorrido não discutiu, é certo, a constitucionalidade da norma em causa. Aplicou-a, porém. Ora, ao aplicá-la, deu por assente a sua compatibilidade com o texto constitucional, sem que sentisse necessidade de apreciar sub specie constitutionis a respectiva legitimidade. Isto é quanto basta para que o tribunal deva passar ao conhecimento da questão de constitucionalidade que constitui objecto do recurso. A questão de constitucionalidade: No domínio do Código das Expropriações de 1976 (aprovado pelo Decreto-Lei nº 845/76, de 11 de Dezembro), a questão da justa indemnização a pagar aos particulares pela expropriação dos seus terrenos para fins de utilidade pública foi objecto de inúmeras decisões deste Tribunal, que acabou por declarar inconstitucionais, com força obrigatória geral, os nºs 1 e 2 do artigo 30º daquele Código. Ponderou então o Tribunal que, sendo o direito à justa indemnização um direito fundamental de natureza análoga à dos direitos, liberdades e garantias, as restrições que lhe forem impostas devem limitar-se ao necessário para a salvaguarda de outros direitos ou interesse constitucionalmente protegidos. Ora - frisou -, nos nºs 1 e 2 daquele artigo 30º, para o cálculo do montante da indemnização a pagar aos expropriados, não se levava em linha de conta a potencial aptidão edificativa dos terrenos que se situassem fora dos aglomerados urbanos ou em zonas diferenciadas desses mesmos aglomerados - com o que se violavam os princípios constitucionais da justa indemnização e da igualdade dos cidadãos perante a lei (cf. Acórdãos nºs 131/88 e 52/90, publicados no Diário da República , I série, de 29 de Junho de 1988 e de 30 de Março de 1990, respectivamente). Claro é que - como nessa jurisprudência se acentuou - a Constituição não tutela expressamente o direito a edificar como um direito que se inclua, necessária e naturalmente, no direito de propriedade. Apesar disso, porém - sublinhou-se no Acórdão nº 341/86 (publicado no Diário da República , II série, de 19 de Março de 1987) e repetiu-se no citado Acórdão nº 131/88 - parece que, "mesmo naqueles casos em que a Administração impõe aos particulares certos vínculos que, sem subtraírem o bem objecto do vínculo, lhe diminuem, contudo, a utilitas rei , se deverá configurar o direito a uma indemnização, ao menos quando verificados certos pressupostos". E mais: o ius aedificandi "deverá ser considerado como um dos factores de fixação valorativa, ao menos naquelas situações em que os respectivos bens envolvam uma muito próxima ou efectiva capacidade edificativa". A indemnização , com efeito, só é justa se conseguir ressarcir o expropriado do prejuízo que efectivamente ele sofreu. Não pode, por isso, ser de montante tão reduzido que a torne irrisória ou meramente simbólica, mas também não pode ser desproporcionada à perda do bem expropriado. Não deve, assim, atender a factores especulativos ou outros que distorçam, para mais ou para menos, a proporção que deve existir entre o prejuízo imposto pela expropriação e a compensação a pagar por ela (cf., sobre isto, FERNANDO ALVES CORREIA, O Plano Urbanístico e o Princípio da Igualdade , Coimbra, 1990, p. 533). Há, pois - como se sublinhou no Acórdão nº 184/92 (publicado no Diário da República , II série, de 18 de Setembro de 1992) -, que observar aqui um princípio de igualdade e de proporcionalidade - um princípio de justiça , em suma. A Constituição, impondo que a indemnização a pagar ao expropriado seja justa , exige, na verdade, que o legislador ordinário defina um critério do quantum indemnizatório capaz de realizar o princípio da igualdade dos expropriados entre si e destes com os não expropriados. É que, a expropriação por utilidade pública - que é imposta aos particulares em vista da satisfação de um determinado interesse público - coloca aqueles que a sofrem numa situação de desigualdade em confronto com os demais cidadãos. Ora, num Estado de Direito, tem que haver igualdade de tratamento , designadamente perante os encargos públicos . Por isso, a desigualdade imposta pela expropriação tem que compensar-se com o pagamento de uma indemnização que assegure "uma adequada restauração da lesão patrimonial sofrida pelo expropriado" (cf. o citado Acórdão nº 52/90 e o Acórdão 381/89, publicado no Diário da República , II série, de 8 de Setembro de 1989). Só desse modo, com efeito, se restabelecerá o equilíbrio que a igualdade postula. O princípio da igualdade, por outro lado, proíbe se dê tratamento jurídico desigual aos expropriados colocados em idêntica situação, só podendo estabelecer-se distinções de tratamento ali onde exista um fundamento material para tanto. Por isso, não é constitucionalmente admissível que a alguns expropriados se imponha uma " onerosidade forçada e acrescida" sem que exista justificação material para a diferença de tratamento (cf. o citado Acórdão nº 131/88); - recte , do ponto de vista constitucional, é inadmissível, por exemplo, que, "em regra, se atenda ao valor real e corrente dos prédios expropriados e que nas situações particulares dos nºs 1 e 2 do artigo 30º do Código das Expropriações (de 1986) se considere, em muitos casos, um valor abaixo do real e corrente" (cf. o Acórdão nº 109/88, publicado no Diário da República , II série, de 1 de Setembro de 1988). O desiderato de justiça , postulado pelo reconhecimento de um direito fundamental dos expropriados ao recebimento de uma justa indemnização pela perda do bem de que são privados por razões de utilidade pública, alcança-se, seguramente, quando o legislador opta pelo critério do valor do mercado do bem expropriado. Outros critérios são, porém, possíveis. Questão é que eles realizem os princípios de justiça , de igualdade e de proporcionalidade que a indemnização tem que cumprir - acentuou‑se no já citado Acórdão nº 184/92. 5.2. No novo Código das Expropriações (aprovado pelo Decreto-Lei nº 438/91, de 9 de Novembro), o legislador teve em conta a jurisprudência do Tribunal Constitucional, cujos traços essenciais se indicaram e que aqui se adopta na íntegra. Depois de citar expressamente os Acórdãos nºs 131/88 e 52/90, acima referidos, escreveu-se no preâmbulo do Decreto-Lei nº 438/91: Relativamente à jurisprudência do Tribunal Constitucional, e partindo da ideia básica desta jurisprudência de que a não consagração na lei da potencial aptidão de edificabilidade dos terrenos expropriados e localizados fora dos aglomerados urbanos ou em zona diferenciada de aglomerado urbano violaria os princípios constitucionais da justa indemnização e da igualdade dos cidadãos perante a lei (artigos 62º, nº2, e 13º, nº 1, da Constituição), entendeu-se, para efeitos do valor a atribuir aos particulares pela expropriação dos seus terrenos, classificar o solo em apto para a construção e para outros fins. O legislador começou por acentuar que a indemnização "não visa compensar o benefício alcançado, mas ressarcir o prejuízo que para o expropriado advém da expropriação", e, logo a seguir, definiu como critério ou medida geral dessa indemnização o valor do bem expropriado, "tendo em consideração as circunstâncias e as condições de facto existentes à data da declaração de utilidade pública" (cf. artigo 22º, nº 2). Para o efeito do cálculo dessa indemnização, o legislador deixou de classificar os terrenos em terrenos situados fora dos aglomerados urbanos, em zona diferenciada do aglomerado urbano ou em aglomerado urbano. Passou, antes, a classificá-los em solo apto para construção e solo para outros fins (cf. artigo 24º, nº 1), à semelhança do que fazia o Decreto-Lei nº 576/70, de 24 de Novembro, que falava em terrenos para construção e terrenos para outros fins (cf. artigo 6º e 7º). No artigo 24º, nº 2, - que é a norma que aqui está sub iudicio -, passou o legislador a definir o que é um solo apto para construção . Dispõe-se aí, com efeito: Artigo 24º (Classificação de solos) 2. Considera-se solo apto para construção: a). O que dispõe de acesso rodoviário e de rede de abastecimento de água, de energia eléctrica e de saneamento, com características adequadas para servir as edificações nele existentes ou a construir; b). O que pertence a núcleo urbano não equipado com todas as infraestruturas referidas na alínea anterior, mas que se encontre consolidado por as edificações ocuparem dois terços da área apta para o efeito; c). O que esteja destinado, de acordo com plano municipal de ordenamento do território plenamente eficaz, a adquirir as características descritas na alínea a); d). O que, não estando abrangido pelo disposto nas alíneas anteriores, possua, todavia, alvará de loteamento ou licença de construção em vigor no momento da declaração de utilidade pública. O legislador, ao definir solo apto para construção , não adoptou "um critério abstracto de aptidão edificatória já que, abstracta ou teoricamente, todo o solo, incluído o integrado em prédios rústicos, é passível de edificação -, mas antes um critério concreto de potencialidade edificativa" sublinha Fernando Alves Correia , na Introdução ao Código das Expropriações e outra Legislação Sobre Expropriações por Utilidade Pública , Aequitas, Editorial Notícias, 1992. O legislador, ao proceder à identificação dos solos aptos para a construção , teve, na verdade, em conta como refere o mesmo Autor ( loc. cit.) - "elementos certos e objectivos , espelhados na dotação do solo com infraestruturas urbanísticas [artigo 24º, nº 2, alínea a)], na sua inserção em núcleo urbano [artigo 24º, nº 2, alínea b)], na qualificação do solo como área de edificação por um plano municipal de ordenamento do território plenamente eficaz [artigo 24º, nº 2, alínea c9] ou na cobertura do mesmo por alvará de loteamento ou licença de construção em vigor no momento da declaração de utilidade pública [artigo 24º, nº 2, alínea d)]". 5.3. Esta definição de solo apto para a construção , assente nos elementos certos e objectivos apontados, será capaz de responder satisfatoriamente ao desiderato de justiça de que antes se falou como achando-se implicado no direito fundamental do expropriado a uma justa indemnização? Perguntando de outro modo: será que uma tal definição conduz a que, no cálculo do valor dos bens expropriados, o ius aedificandi seja, efectivamente, considerado "como um dos factores de fixação valorativa, ao menos naquelas situações em que os respectivos bens envolvam uma muito próxima ou efectiva potencialidade edificativa"? A resposta tem que ser afirmativa. Na verdade, só pode dizer-se que os bens expropriados envolvem "uma muito próxima ou efectiva potencialidade edificativa", quando, no mínimo, estejam destinados a ser dotados de infraestruturas urbanísticas, "de acordo com plano municipal de ordenamento do território plenamente eficaz" [alínea c) do nº 2 do artigo 24º] ou, pelo menos, quando possuam "alvará de loteamento ou licença de construção em vigor no momento da declaração de utilidade pública" [alínea d) do nº 2 do artigo 24º]. Se, como pretendem os recorrentes, não devesse exigir‑se, para o reconhecimento da aptidão edificativa de um terreno, a sua prévia qualificação como solo para construção por um "plano municipal de ordenamento do território plenamente eficaz" ou a existência de um "alvará de loteamento ou licença de construção em vigor no momento da declaração de utilidade pública", o resultado seria, muito decerto, ter que reconhecer‑se essa capacidade a quase todos os terrenos, senão mesmo a todos eles. A tanto conduziria, com efeito, o critério que propõem de se reconhecer aptidão construtiva "por parâmetros objectivos e naturais", como, aliás, parece inculcar a sua afirmação "havendo sempre lugar à indemnização, no caso de expropriação, tendo em conta a valorização natural quanto à aptidão construtiva de um terreno expropriado". É que, em teoria, seria, de facto, possível construir em todos os solos, mesmo que incluídos na Reserva Agrícola Nacional (disciplinada pelo Decreto-Lei nº 196/89, de 14 de Junho) ou na Reserva Ecológica Nacional (regulada pelo Decreto-Lei nº 93/90, de 19 de Março) e, mesmo, sem observar os respectivos planos municipais de ordenamento do território (planos directores municipais, planos de urbanização ou planos de pormenor. Cf. o Decreto-Lei nº 69/90, de 2 de Março), senão, inclusive, sem loteamento (cujo regime jurídico consta do Decreto-Lei nº 448/91, de 29 de Novembro, alterado pelos Decretos-Lei nº 302/94, de 18 de Dezembro e 334/95, de 28 de Dezembro, tendo este último sido alterado pela Lei nº 26/94, de 1 de Agosto) ou sem licença de construção (sobre o licenciamento das obras dos particulares, cf. o Decreto-Lei nº 445/91, de 20 de Novembro, alterado pelo Decreto-Lei nº 250/94, de 15 de Outubro, que o republicou, e pela Lei nº 22/96, de 26 de Julho). Mais ainda: se não se exigisse que a capacidade edificativa do terreno expropriado existisse já no momento da declaração de utilidade pública, poderiam criar-se artificialmente factores de valorização que, depois, iriam distorcer a avaliação. E, então, a indemnização podia deixar de traduzir apenas "uma adequada restauração da lesão patrimonial sofrida pelo expropriado" (cf. citado Acórdão nº 381/89) e ser "desproporcionada à perda do bem expropriado" (cf. Acórdão nº 184/92, citado). Ora, só quando os terrenos expropriados "envolvam uma muito próxima ou efectiva potencialidade edificativa" (cf. o citado Acórdão nº 131/88) é que se impõe constitucionalmente que, na determinação do valor do terreno expropriado, se considere o ius aedificandi entre os factores de valorização. Tal, porém, só acontece, quando essa potencialidade edificativa seja uma realidade , e não também quando seja uma simples possibilidade abstracta sem qualquer concretização nos planos municipais de ordenamento, num alvará de loteamento ou numa licença de construção . A definição de solo apto para a construção , constante das várias alíneas do nº 2 do artigo 24º, responde, pois, às exigências feitas pelo princípio constitucional da justa indemnização , consagrado no artigo 62º, nº 2, da Lei Fundamental. Como tais normas se adequam à finalidade de assegurar o pagamento de indemnizações justas aos expropriados, não desfavorecem elas o expropriado no confronto com os proprietários não abrangidos pela expropriação -, e, por isso, não violam o princípio da igualdade , no âmbito externo. E, como não estabelecem distinções de tratamento entre terrenos que se encontrem em situação idêntica, não violam a igualdade entre os expropriados. 6. Concluindo , pois: as normas constantes das várias alíneas do nº 2 do artigo 24º do actual Código das Expropriações não são inconstitucionais, pois que não violam o direito à justa indemnização (consagrado no artigo 62º, nº 2, da Constituição), nem o princípio da igualdade (consagrado no artigo 13º da Constituição). III. Decisão: Pelos fundamentos expostos, nega-se provimento ao recurso e confirma-se o acórdão recorrido quanto ao julgamento da questão de constitucionalidade. Lisboa, 11 de Março de 1997 Messias Bento Fernando Alves Correia Guilherme da Fonseca Bravo Serra José de Sousa e Brito Luís Nunes de Almeida