0685/14 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam na Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo Relatório 1. A A………, CRL, identificada nos autos, deduziu impugnação judicial no TAF de Beja contra a liquidação da taxa relativa à instalação de publicidade fixada pela B……., E. P., no montante de 9.370,35 €, invocando a sua ilegalidade. Naquele Tribunal ficou decidido julgar a impugnação procedente, declarando-se a nulidade da liquidação impugnada, uma vez que depois da entrada em vigor da Lei nº. 97/88, a B…….. deixou de ter competência para liquidar taxas pelo licenciamento de afixação de mensagens publicitárias, limitando-se a sua intervenção à emissão de parecer, no âmbito do procedimento de licenciamento, da autoria das Câmaras Municipais, nos termos do disposto no artigo 2º, nº. 2 daquele diploma. 2. Não se conformando, B…….., SA veio recorrer para este Supremo Tribunal, formulando as seguintes conclusões das suas alegações: 1 — O Tribunal a quo considerou que a B………. deixou de ter competência para licenciar a afixação de publicidade, sendo tal competência única e exclusiva das Câmaras Municipais, de acordo com a Lei n.° 97/88 , de 17 de Agosto, e declarou a nulidade da liquidação impugnada, julgando, consequentemente, a Impugnação procedente. Resulta da actual legislação que: Fora dos aglomerados urbanos o legislador não permite a afixação de publicidade, pelo que a questão do licenciamento só se coloca nos casos de excepção ao regime de proibição (alínea a) do artigo 4.° do DL 105/98 ); Dentro dos aglomerados urbanos, existe um concurso aparente ou real de competências sobre o licenciamento da publicidade, apesar de ser evidente que os terrenos à margem das estradas nacionais estão dentro da zona de protecção sobre os quais se verificam permissões condicionadas à aprovação, autorização ou licença da JAE (faixa de respeito) (cfr: alínea b), do artigo 3.° do DL 13/71). 3 - A competência da Recorrente para conceder licença e liquidar as taxas devidas pela implantação de publicidade decorre da conjugação das disposições do Decreto- Lei n.° 13/71 e da Lei n.° 97/88 , isto é: O Decreto-Lei n.° 13/71 no seu artigo 10.º, n.° 1, alínea a) estabelece que depende de aprovação ou licença da B……. a implantação de tabuletas ou objetos de publicidade, comercial ou não, numa faixa de 100m para além da zona non aedificandi respectiva, contando que não ofendam a moral pública e não se confundam com a sinalização da estrada; O artigo 15°, n.° 1, alínea j) do mesmo diploma legal determina que para cada autorização ou licença emitida pela implantação de tabuletas ou objetos de publicidade é divida uma taxa de €56,79, por cada metro quadrado ou fração dos mesmos; A Lei n.° 97/88 no artigo 1.°, n.° 1, prevê que a afixação de mensagens publicitárias obedece às regras gerais sobre publicidade e depende do licenciamento prévio das autoridades competentes; No n.° 2, daquele artigo 1.°, é dito que “sem prejuízo de intervenção necessária de outras entidades, compete às câmaras municipais…”; A Lei n.° 97/88 (tal como o anterior Decreto-Lei n.° 637/76 ) não revogou o Decreto-Lei n.° 13/71 quanto ao poder concedido à JAE, hoje B…….., para licenciar a aposição de publicidade na denominada zona de protecção à estrada e cobrar a respetiva taxa (cfr: artigos 1°, 2°, 3°, 10.º e 15°, todos do Decreto-Lei n.° 13/71). 4 — Mesmo que se aceite a concorrência de duas competências (duas jurisdições) com a intervenção de duas entidades distintas no mesmo procedimento, ela resulta das diferentes atribuições que cada uma destas entidades assegura. 5 - Assim, compete às Câmaras Municipais a definição dos critérios de licenciamento para salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental, nos termos do n.° 2, do artigo 1.º da Lei n.° 97/88 , enquanto à Recorrente lhe cabe averiguar se a estrada ou a perfeita visibilidade de trânsito não são afectadas (cfr n.° 1, do artigo 12.° do DL n.° 13/71 de 23 de Janeiro). 6 - Não há duplicação de colecta, uma vez que não existe unicidade dos factos tributários, o que justifica a cobrança de taxas distintas — que é legalmente admissível. 7 — A intenção do legislador ao publicar o DL 637/76 e depois a Lei 97/88 , foi, inequivocamente, a de salvaguardar o regime especial previsto nas normas de proteção às estradas nacionais, mais propriamente no DL 13/71 de 23 de Janeiro. 8 - O regime estabelecido pelo Decreto-Lei n.° 13/71 vigora e aplica-se a todas as estradas sob jurisdição da B……. . 9 - As normas do Decreto-Lei n.° 13/71, de 23 de Janeiro relativas à afixação de publicidade nos prédios confinantes com as estradas nacionais estão em vigor, pelo que, nos termos da alínea b) do n.° 1 do artigo 10,° desse diploma legal, a B……. tem competência para licenciar publicidade numa faixa de 100m para além da zona de servidão non aedificandi das estradas sob sua jurisdição, e liquidar a taxa prevista na alínea j) do n.° 1 do seu artigo 15.º. 10 - As regras de legística para a elaboração de actos normativos do Governo que constam do Anexo ao Regimento do Conselho de Ministros do XVI Governo Constitucional, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.° 126-A/2004, impõem que as revogações sejam expressas e discriminem as disposições revogadas (cfr. art.° 8°, n° 1 do Anexo relativo às Regras de Legística). 11 — Tendo as regras de legística sido aprovadas para facilitar a compreensão dos textos normativos qualquer que seja o universo dos seus destinatários e favorecer a certeza e segurança jurídicas, não é de todo plausível que a distração do legislador tenha sido tal que o conduziu a fazer tábua rasa dos mais elementares princípios que ele próprio estabeleceu. 12 — Na medida em que o artigo 9.º , n.° 3 do CC , prevê que na fixação do sentido e alcance da lei, o intérprete deve presumir que o legislador soube exprimir o seu pensamento em termos adequados, não podemos deixar de concluir que — ao não proceder, não obstante as várias oportunidades para o efeito, à revogação expressa das normas do Decreto-Lei n.° 13/71, de 23 de Janeiro, relativas à afixação de publicidade, e apesar de a isso estar obrigado - este nunca pretendeu revogá-las. 13 — Ao julgar procedente a Impugnação, a sentença recorrida violou o disposto, entre outros, nos artigos 1°, 3.°, alínea b); 10.°, n.° 1, alínea b); 12°, e alínea j), do n.° 1, do artigo 15.º, todos do DL 13/71 de 23 de Janeiro. Nestes termos, e nos mais de direito, que V. Exas. doutamente suprirão, deve ser revogada a sentença recorrida e decidido consequentemente que a Recorrente tem competência para a prática do acto, sendo este por isso válido. A A…….., CRL veio produzir contra-alegações, das quais se extraem as seguintes conclusões: 1- O Tribunal a quo, em face do quadro legal em questão, fez notar que a questão a decidir é a de saber se a Recorrente mantém competência para liquidar taxas de publicidade, em especial nas situações referenciadas no artigo 10.º n.° 1, alínea b), do Decreto-Lei n. ° 13/71 de 23 de Janeiro, sobretudo depois da entrada em vigor da Lei n.º 97/88 , de 17 de Agosto, diploma que veio definir o enquadramento geral da publicidade exterior, sujeitando-a a licenciamento municipal prévio e remetendo para as câmaras municipais a tarefa de definir, à luz de certos objetivos fixados na lei, os critérios que devem nortear os licenciamentos a conceder na área respetiva. 2 - Embora o diploma não revogue expressamente o Decreto-Lei n.° 13/71, a verdade é que a Lei n.° 97/88 , de 17 de Agosto veio universalizar a licença municipal de afixação ou instalação de publicidade no espaço exterior, dizendo expressamente que esta depende do licenciamento prévio das autoridades competentes, vide artigo 1.° , n. ° 1 da Lei n.° 97/88 , de 17 de Agosto, 3 - Pelo que, com a entrada em vigor da Lei n° 97/88 , a alínea j) do artigo 15.º do Decreto-Lei n.° 13/71 foi tacitamente revogado, uma vez que a competência para licenciar a afixação de publicidade passou, desde então, para a esfera das câmaras municipais. 4 - Face ao regime legal vigente, nomeadamente a Lei n° 97/88 , de 17 de Agosto, é patente a incompetência da B………, S.A. para aplicar qualquer taxa devida pela afixação de qualquer publicidade, porquanto com a entrada em vigor da referida lei, passou a ser das câmaras municipais a competência para “licenciar”, ou “autorizar”, ou “aprovar” a afixação de publicidade, em locais sob jurisdição de outras entidades, como a B……., S.A., tendo a competência desta entidade ficado reduzida à mera emissão de parecer - mero acto prévio, de natureza consultiva, que não se confunde com o licenciamento ou autorização -, com vista à formação do acto administrativo decisório a praticar por aquelas autarquias locais. 5 - E não se confunde a competência para emitir tal eventual parecer com a competência para exigir o pagamento de taxas ou sequer com a existência de qualquer taxa para liquidar. 6 - Com a entrada em vigor daquela lei, a competência da B……. ficou reduzida à mera emissão de parecer, com vista à formação do acto administrativo decisório a praticar pelas autarquias locais. 7 - A Câmara Municipal, através do órgão Presidente da Câmara detém o poder de licenciar ou autorizar a afixação de toda e qualquer publicidade situada no âmbito do território do Município, resultando desse procedimento de licenciamento a emissão da licença para afixação de publicidade com a cobrança da respectiva taxa. 8 - A Câmara Municipal é, sob este enfoque, o único e exclusivo órgão com competências decisórias. 9 - A B…….. S.A., detém um poder de fiscalização prévio - com a emissão do parecer a que alude o artigo 2° , n° 2 da Lei 97/88 ; 10 - A prática de um acto administrativo alheio às atribuições da pessoa colectiva é sancionada com a nulidade, nos termos do artigo 133.° , n.° 2, alínea b), do Código do Procedimento Administrativo . 11 - De facto, a Lei n° 97/88 , de 17 de Agosto revogou tacitamente a al. b) do n° 1 do artigo 10° e artigo 12°, relativamente à fixação de publicidade, e a alínea j) do n° 1 do artigo 15° do Decreto-Lei n.° 13/71, de 23 de Janeiro, pelo que, a partir da entrada em vigor daquela lei, é ilegal a cobrança da taxa referida na mencionada alínea j) do n.° 1 do artigo 15.°. 12 - Nos termos do estabelecido no Decreto-lei n° 105/98 , de 24 de Abril, com as alterações que lhe foram introduzidas pelo Decreto-lei nº 166/99 , de 13 de Maio. Resulta do texto preambular daquele primeiro diploma que “a Lei n° 97/88 de 17 de Agosto (...), definiu o enquadramento geral da publicidade exterior, sujeitando-a a licenciamento municipal prévio e remetendo para as Câmaras Municipais a tarefa de definir, à luz de certos objectivos fixados peia lei, os critérios que devem norteares licenciamentos a conceder na área respectiva”. 13 - A B………. SA é portanto uma entidade consultiva e fiscalizadora e é neste sentido e somente neste sentido, i.e., para efeitos de controlo da legalidade e não de licenciamento da publicidade instalada na Feira de Garvão ou cobrança de qualquer taxa, que a B……., S.A. poderia actuar. 14 - Mas nunca se individualizam nas disposições citadas poderes para licenciar ou dar parecer sobre a inscrição ou afixação de mensagens publicitárias. 15 - Logo, não pode a B……. determinar o pagamento da taxa aqui em causa por falta de competência para tanto bem como por não estar autorizada a tal por lei actualmente vigente no nosso ordenamento jurídico; 16 - O Supremo Tribunal Administrativo considerou, no seu acórdão de 26.06.2013, proferido no processo 0232/13, que a B…….. não tem competência para liquidar taxas de publicidade, mas apenas para emissão de parecer no âmbito do licenciamento: 17 - Mais, e a título subsidiário, quer a escolha do local quer a colocação de tais telas foram da iniciativa e da responsabilidade da organização do evento, desconhecendo a Caixa de Crédito Agrícola qual o local onde as telas seriam colocadas. 18 - Pelo que, a entidade que teria de ter solicitado prévio parecer à B……., S.A. e liquidado qualquer taxa eventualmente devida, na sequência da publicidade que foi aplicada no recinto do evento, era a entidade responsável pela organização e pela colocação de tal publicidade e gestão do espaço onde decorreu esse mesmo evento. 19 - Portanto, a responsabilidade pela publicidade feita ao evento e seus patrocinadores apenas poderá ser assacada à entidade que organizou tal evento dado que foi essa entidade que publicitou o mesmo evento e organizou toda a gestão de marketing, quer do certame, quer dos patrocinadores, no recinto do evento, e nunca a Caixa de Crédito Agrícola, a qual se limitou a fornecer as telas à organização do evento. 20 - Assim, e mesmo caso venham V/ Exas. a entender que deverão proceder as alegações de recurso apresentadas pelas B…….., EPE, em qualquer caso sempre deverá a ora Recorrida ser absolvida dos presentes autos uma vez que não foi ela a responsável pela colocação de tais telas; 21 - Ou, caso assim também não se entenda, deverão em qualquer caso os presentes autos baixar ao TAF de Beja de forma a ser realizado julgamento no qual se aprecie as questões de facto suscitadas pela ora Recorrida permitindo a esta a produção de prova quanto ao facto de não ter sido ela a responsável quer pela colocação das telas quer pela organização do evento aqui em causa, mais, prova de que não será em nenhum caso a Recorrida a responsável pelo pagamento das taxas aqui em causa. Nestes termos, e nos melhores de direito que V/ Exas. doutamente suprirão, deverão as alegações de recurso apresentadas pelas B…….., EPE ser julgadas improcedentes, por infundadas e não provadas, devendo manter-se nos precisos termos o teor da decisão da sentença sindicada, assim se fazendo a acostumada justiça. 4. O magistrado do Ministério Público pronunciou-se no sentido da improcedência do recurso, de acordo com o parecer que se segue: Recorre a B…….., S.A. da sentença do TAF de Beja de 28.02.2014 que julgou totalmente procedente a impugnação deduzida por “A…….., CRL”. Por se tratar de uma situação similar dou por reproduzido e em parte transcrevo, para os efeitos devidos, o parecer que emiti no processo n.° 614/14 e que é do seguinte teor: «Como decorre da lei, são as conclusões da alegação que definem o objecto e delimitam o âmbito do recurso, ou seja, o espaço de intervenção do tribunal ad quem, salvo quando se trate de matérias de conhecimento oficioso que possam ser decididas com base nos elementos que constem dos autos e que não se mostrem cobertas pelo caso julgado - cfr. os arts. 635.° e 639° , ambos do CPC (correspondentes aos arts. 684.° e 685.º-B do CPC revogado), ex vi do art. 2.° do CPPT . As questões suscitadas no Recurso prendem-se com a competência da B………, SA para, no quadro da Lei n.° 97/88 , de 17 de Agosto, liquidar taxas de publicidade. Para julgar procedente a impugnação louvou-se a sentença recorrida na doutrina do douto Acórdão deste Supremo Tribunal de 26.06.2013, proferido no Rec. n.° 0232/13. Essa doutrina, porém, não tem merecido inteiro acolhimento na jurisprudência deste Supremo Tribunal. Assim, no douto Acórdão deste Supremo Tribunal de 25.06.2009 — Rec. n.° 0243/09 entendeu-se, por exemplo, ser “excessiva e errónea a conclusão (...) de que «(c)om a entrada em vigor da Lei 97/88 , de 17 de Agosto, passou a ser das câmaras municipais a competência para “licenciar”, “autorizar”, ou “aprovar” a afixação de publicidade, em locais sob jurisdição de outras entidades, como a B…….., E.P.E. (outrora Junta Autónoma das Estradas”. Considerou-se, concretamente, que o “IEP — Instituto das Estradas de Portugal ( Entidade que foi transformada pelo DL n.° 239/2004 , de 21 de Dez., na entidade pública empresarial designada por B………, E.P.E., à qual sucedeu a B…….., S.A., sociedade anónima de capitais públicos, criada pelo DL n.° 374/2007 , de 7 de Nov.. ), tem competência atribuída por lei, (...), para conceder autorização ou licença e cobrar através de execução fiscal as taxas devidas «pela implantação de tabuletas ou objectos de publicidade». No mesmo sentido se pronunciaram os Acórdãos de 25-06-2009 — Rec. n.° 0244/09 e de 08.06.2011 — Rec. 0140/11. Não obstante a questão não seja inteiramente líquida tendo a perfilhar a doutrina do Acórdão de 26.06.2013 — Rec. n.° 0232/13 por ser aquela que, a meu ver, melhor se harmoniza com o quadro legal aplicável e para a qual o texto da norma, ponto de partida da actividade interpretativa, mais fortemente aponta. Com efeito, no que concerne à competência para o licenciamento deve considerar-se revogada a norma do art. 10°, n° 1, alínea b) do DL n° 13/71, de 23 de Jan. pela Lei n.° 97/88 , de 17 de Agosto, diploma que, regulando genericamente a matéria relativa à afixação e inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial, expressamente prevê, no seu art. 2°, n.° 2, al. b), o licenciamento camarário dessa afixação, a ser precedido de parecer da B………, SA, ora recorrente. Assim, a competência que o art. 10°, n.° 1, al. b) do DL n.° 13/71, de 23 de Jan, cometia à JAE para a aprovação ou licenciamento de tabuletas ou objectos de publicidade comercial, numa faixa de 100 m para além da zona non aedificandi respectiva, mostra-se deslocada, ao menos parcialmente, no quadro da Lei n.° 97/88 , de 17 de Agosto ( Na linha do que já determinava DL n.° 637/76 , de 29 de Julho ), para o perímetro de competências das câmaras municipais, nelas se incluindo a definição dos critérios de licenciamento aplicáveis na área do respectivo concelho (arts. 1.º e 2.° do diploma). As deliberações das câmaras municipais devem, no entanto, ser precedidas de parecer das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada, no caso, da B…….., SA., o que bem se compreende pois a colocação de elementos publicitários é susceptível de afectar, por exemplo, a segurança na circulação rodoviária ( art. 4° , n.º 1, al. d) e 3 da Lei n.º 97/88 ) que lhe incumbe acautelar Como se refere no apontado douto Acórdão deste Supremo Tribunal de 26.06.2013, segmento que com a devida vénia se transcreve “(c)onfrontando o teor deste preceito com o expressamente consagrado no art. 10°, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, facilmente se conclui que os preceitos estão em contradição na parte em que este último comete à recorrente, na área de jurisdição correspondente a 100 metros para além da zona non aedificadi, a competência para a aprovação ou licença, enquanto que o nº 2 do art. 2° da Lei nº 97/88 degrada essa intervenção na mesma matéria à mera emissão de parecer obrigatório. Poderá dizer-se que constituindo a Lei nº 97/88 lei geral, em face do Decreto-Lei nº 13/71 que, pelo seu turno, consubstancia um regime especial, estaria afastada a possibilidade de este ser revogado por aquela lei. Acontece que no caso de contradição entre normas da mesma hierarquia, a regra vai no sentido de que lex specialis derrogat legi generati ainda que esta seja posterior, excepto, neste caso, “se outra for a intenção inequívoca do legislador” (Cfr. Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, 7ª reimpressão, Almedina, Coimbra, 1994, p. 170.). Ora, afigura-se que a Lei nº 97/88 pretende de forma inequívoca regular a afixação e inscrição de mensagens de publicidade e propaganda atribuindo o licenciamento de forma universal às câmaras municipais, na área do respectivo concelho, sem prejuízo da intervenção obrigatória, através da emissão do respectivo parecer, por parte de entidades com jurisdição exclusiva para defesa de interesse públicos específicos que têm de ser tidos em conta na emissão de licença final pelo respectivo município”. Aderindo inteiramente à doutrina deste douto aresto, que vem sendo sufragada pela mais recente jurisprudência da SCA deste Supremo Tribunal (cfr., entre outros, os recentes Acs. de 03.04.2014 — Rec. 01600/13 e de 20.03.2014, proferidas nos Recs. 01786/13, 01340/13, 01415/13, 01813/13, 01500/13 e 01604/13) e que igualmente mereceu acolhimento nos recentes Acórdãos da SCT, proferidos no Recurso de Oposição de Julgados n.º 1435/13 e no Recurso n.º 205/14, ambos de 18.06.2014, emito parecer no sentido da improcedência do presente recurso e da consequente manutenção do julgado». 5. Cumpre apreciar e decidir. II. Fundamentos De facto 1. A impugnante foi notificada, pela comunicação de 13/06/2012 da Direção Regional de Beja da B…….. SA, subscrita pelo respetivo diretor, nos seguintes termos: Assunto: Liquidação de taxa de publicidade afixada à margem da EN 123 /KM 44.200, lado direito No âmbito da ação de fiscalização desta empresa, em 23/05/2012, verificou-se a existência de publicidade à margem da EN supra identificada alusiva a A…….. (...) sem que para o efeito esta entidade tenha, nos termos legais, concedido a respetiva permissão, pelo que se encontra em situação irregular, tendo em conta que a estrada referenciada se encontra sob a jurisdição da B………, SA. Atendendo a que a publicidade afixada é susceptível de ser autorizada pela .... uma vez que a mesma não fere quaisquer pressupostos respeitantes à segurança e visibilidade rodoviárias (...) a B…… autoriza a respetiva afixação nos termos das disposições conjugadas da al. c) do nº 2 do art 10º do Decreto-Lei n° 394/2007 , de 7 de Novembro, art. 4° da Lei nº 97/88 , de 17 de Dezembro, artigo 12° e alínea j) do art. 15° do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, atualizada pelo Decreto-Lei nº 25/2004 , de 24 de Janeiro, sendo devida a taxa calculada como se segue (...) 9.370,35 €” De direito Perante a factualidade dada como provada e não questionada pelas partes o mº juiz “ a quo” analisando a ilegalidade que a impugnante imputava à liquidação em causa, considerando que com a publicação da lei 97/88 de 17 de Agosto o poder de licenciamento nas zonas de protecção das Estradas nacionais passou a ser cometido às Câmaras Municipais na área de circunscrição geográfica de cada um dos municípios, entendeu na esteira dos vários arestos da Secção do Contencioso Tributário do STA que falecia às B………-B... a competência para liquidar as taxas devidas pelo licenciamento de publicidade naquelas zonas de protecção e consequentemente julgou procedente a impugnação judicial e anulou a liquidação. A recorrente B……… não se conforma com esta decisão e como se vê do teor das suas conclusões de recurso considera que a competência para liquidar as taxas para licenciamento da publicidade naquele local lhe advém do disposto nos artigos 10 nº 1 al. a) e 15 nº 1 al .j do Decreto - lei 13/71 de 23 de Janeiro em conjugação com o disposto no artigo 1º nº 1 e nº 2 º da lei nº 97/88 de 17 de Agosto Efectivamente diz a recorrente não tendo sido revogado o DL 13/71 de 23 de Janeiro nem nenhuma das suas disposições e dispondo o nº 2 do artigo 1º da Lei 97/88 de 17 de Agosto que a competência para licenciamento compete às Câmaras sem prejuízo da intervenção necessária de outras entidades deve considerar-se que há uma concorrência de competências distintas e com atribuições igualmente distintas donde a aplicação da taxas pela B…… porque assente em factos distinto dos abrangidos pela competência das câmaras municipais não sofre de ilegalidade alguma. A recorrida como se vê das suas contra alegações pugna pela manutenção da sentença considerando falecer legitimidade às B……..para a liquidação das taxas impugnadas sendo apenas entidade de consulta obrigatória prévia ao licenciamento daquela publicidade. Vejamos. Como vem referido na sentença recorrida, esta questão foi por demais debatida nesta Secção do Contencioso Tributário deste Supremo Tribunal tendo tido um tratamento uniforme com o qual concordamos pelo que nos vamos limitar chamar à colacção entre os vários arestos que trataram esta questão o acórdão nº 999/14 de 29 10 2004 que na parte que interessa passamos a transcrever: Questão objecto de recurso: 1- Competência da recorrente para a liquidação da taxa de publicidade pela afixação de publicidade à margem da Estrada nacional…. Passando à análise da competência da recorrente para a liquidação da taxa de publicidade pela afixação de publicidade à margem da EN e da verificação de erro de julgamento, por errónea interpretação e aplicação do disposto nas disposições conjugadas dos artigos 3º, alínea b), 10º, nº1, alínea b), 12º, e 15º, nº1, alínea j), todos do Dec.-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro desde já adiantamos que o recurso não merece provimento, seguindo a mais recente e uniforme jurisprudência consolidada sobre a matéria deste Supremo Tribunal Administrativo em ambas as secções. Como indicado na sentença recorrida e, perfilhando o entendimento expresso no acórdão de 26/6/2013, proferido no processo. nº 232/13, desta Secção do Contencioso Tributário consideramos que a Lei 97/88 pretendeu atribuir às câmaras municipais o licenciamento da afixação e inscrição de mensagens de publicidade e propaganda, na área do respectivo município, de modo que a concessionária B…….. SA dispõe apenas de competência para emissão de parecer neste domínio. Como ali se analisa, em sentido que tem o nosso total acordo quanto à competência da recorrente B………, SA., para liquidar taxas pela “afixação ou inscrição de mensagens publicitárias”, ocorre que: «O art. 1º do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, que veio regulamentar a jurisdição da Junta Autónoma das Estradas em relação às estradas nacionais, estabeleceu que tal área de jurisdição abrangia, para além da “zona da estrada” (englobando a faixa de rodagem, as bermas, as valetas, os passeios, as banquetas ou taludes, pontes e viadutos), a denominada “zona de protecção à estrada” (constituída pelas faixas com servidão non aedificandi e pelas faixas de respeito) - arts. 1º a 3º. Diz expressamente o art. 3º do Decreto-Lei nº 13/71 que a zona de protecção à estrada nacional é constituída pelos terrenos limítrofes em relação aos quais se verificam: Proibições (faixa designadamente com servidão non aedificandi; Ou permissões condicionadas à aprovação, autorização ou licença da Junta Autónoma de Estradas (faixas de respeito)”. O art. 8º, sob a epígrafe, “Proibições em terrenos limítrofes da estrada”, dispõe que é proibida a construção, estabelecimento, implantação ou produção de “Tabuletas, anúncios ou quaisquer objectos de publicidade, com ou sem carácter comercial, a menos de 50 m do limite da plataforma da estrada ou dentro da zona de visibilidade, salvo no que se refere a objectos de publicidade colocados em construções existentes no interior de aglomerados populacionais e, bem assim, quando os mesmos se destinem a identificar instalações públicas ou particulares.” Por sua vez, segundo o disposto no art. 10º, nº 1, alínea b), depende da aprovação ou licença da Junta Autónoma da Estrada, a “Implantação de tabuletas ou objectos de publicidade, comercial ou não, numa faixa de 100 metros para além da zona non aedificandi respectiva”. Em face do quadro legal exposto, a questão essencial a decidir é a de saber se a recorrente mantém competência para liquidar taxas de publicidade, em especial nas situações referenciadas no art. 10º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, sobretudo depois da entrada em vigor da Lei nº 97/88 , de 17 de Agosto. Este diploma, que sucedeu ao Decreto-Lei nº 637/76 , de 29 de Junho, veio definir o enquadramento geral da publicidade exterior, sujeitando-a a licenciamento municipal prévio e remetendo para as câmaras municipais a tarefa de definir, à luz de certos objectivos fixados na lei, os critérios que devem nortear os licenciamentos a conceder na área respectiva. Embora o diploma não revogue expressamente o Decreto-Lei nº 13/71 nem sequer algumas das suas normas, a verdade é que aquela lei veio universalizar a licença municipal de afixação ou instalação de publicidade no espaço exterior, dizendo expressamente que esta depende do licenciamento prévio das autoridades competentes (nº 1 do art. 1º da Lei nº 97/88 ). Por seu turno, diz o nº 2 que “Sem prejuízo de intervenção necessária de outras entidades, compete às câmaras municipais, para salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental, a definição dos critérios de licenciamento aplicáveis na área do respectivo concelho”. No preceito seguinte (art. 2º), sob a epígrafe “Regime de licenciamento”, refere no seu nº 1 que o pedido de licenciamento é dirigido ao presidente da Câmara Municipal da respectiva área, devendo, nos termos do estatuído no nº 2, “A deliberação da câmara municipal deve ser precedida de parecer das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada, nomeadamente do Instituto Português do Património Cultural, da Junta Autónoma das Estradas, da Direcção-Geral de Transportes Terrestres, da Direcção de Turismo e do Serviço Nacional de Parques, Reservas e Conservação da Natureza.” Confrontando o teor deste preceito com o expressamente consagrado no art. 10º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, facilmente se conclui que os preceitos estão em contradição na parte em que este último comete à recorrente, na área de jurisdição correspondente a 100 metros para além da zona non aedificandi, a competência para a aprovação ou licença, enquanto que o nº 2 do art. 2º da Lei nº 97/88 degrada essa intervenção na mesma matéria à mera emissão de parecer obrigatório. Poderá dizer-se que constituindo a Lei nº 97/88 lei geral, em face do Decreto-Lei nº 13/71 que, pelo seu turno, consubstancia um regime especial, estaria afastada a possibilidade de este ser revogado por aquela lei. Acontece que no caso de contradição entre normas da mesma hierarquia, a regra vai no sentido de que lex specialis derrogat legi generali ainda que esta seja posterior, excepto, neste caso, “se outra for a intenção inequívoca do legislador” (cfr. Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, 7ª reimpressão, Almedina, Coimbra, 1994, p. 170.). Ora, afigura-se que a Lei nº 97/88 pretende de forma inequívoca regular a afixação e inscrição de mensagens de publicidade e propaganda atribuindo o licenciamento de forma universal às câmaras municipais, na área do respectivo concelho, sem prejuízo da intervenção obrigatória, através da emissão do respectivo parecer, por parte de entidades com jurisdição exclusiva para defesa de interesses públicos específicos que têm de ser tidos em conta na emissão de licença final pelo respectivo município. Realce-se que esta é, aliás, a tese da recorrente. Com efeito, nas suas conclusões a recorrente não refere em parte alguma qual a norma que lhe confere competência para a emissão do licenciamento em causa. Pelo contrário, em vários pontos das Conclusões, designadamente, nos pontos 12, 15, 22, 23, 26 e 27, a recorrente fala sim na sua competência para a emissão de parecer. No entanto, a recorrente acaba por concluir, invocando jurisprudência deste Supremo Tribunal que “o licenciamento da publicidade é emitido pela Câmara Municipal que tem de ser precedido de um parecer da B......, E.P.E., quando a publicidade se situa na proximidade de uma estrada nacional, o que significa que aquela entidade não vem licenciar a publicidade, mas sim autorizar a sua afixação junto das estradas nacionais, que são campos de aplicação completamente diferentes.” Concluindo-se que “ (…) a aprovação ou licença concedida pela B....., E.P.E., para afixação de publicidade constante da alínea b) do n.º 1 do artigo 10º do DL 13/71, de 23/01, corresponde ao parecer mencionado no nº 2 do art.º 2º do DL 97/88 , de 17/08, sendo de carácter vinculativo e obrigatório” (Acórdão proferido no processo 0243/09, de 25/6/2009)”. Afigura-se, porém, que esta tese, além de não ter apoio legal, conduziria a resultados absurdos. Vejamos. 3.2. Em primeiro lugar, o parecer a que se refere o nº 2 do art. 2º da Lei nº 97/88 não é vinculativo, mas tão só obrigatório. Nas palavras de VIEIRA DE ANDRADE (Lições de Direito Administrativo, 2ª ed., Imprensa da Universidade de Coimbra, Coimbra, 2011, p. 146.), os pareceres “enquanto avaliações jurídicas ou técnicas”, são obrigatórios ou facultativos, conforme tenham ou não de ser solicitados pelo órgão instrutor, e são vinculantes ou não vinculantes, conforme tenham, ou não, de ser seguidos pelo órgão decisor. E o autor termina dizendo que “os pareceres previstos em normas jurídicas são, salvo disposição expressa em contrário, obrigatórios e não vinculantes”. Aplicando a doutrina mencionada ao caso dos autos, temos de concluir que os pareceres a que se refere o nº 2 do art. 2º da Lei nº 97/88 são obrigatórios mas não vinculativos. Em segundo lugar, tratando-se de um parecer, ainda que obrigatório, o mesmo não se confunde com a figura da autorização nem da licença. Ao contrário dos pareceres que integram a categoria dos actos jurídicos instrumentais, mais propriamente instrutórios, na medida em que visam a assegurar a constituição de actos administrativos, as autorizações são, tal como as licenças, verdadeiros actos administrativos em sentido estrito (cfr. VIEIRA DE ANDRADE, ob. cit., p. 142 e p.145.), embora com conteúdos diferentes. As autorizações em sentido amplo são, segundo VIEIRA DE ANDRADE (cfr. o obra cit., p.), actos administrativos favoráveis porque conferem ou ampliam direitos ou poderes “administrativos” ou extinguem obrigações, distinguindo-se as autorizações propriamente ditas das licenças. As primeiras, também conhecidas por autorizações permissivas, caracterizam-se por permitirem “o exercício pelos particulares da actividade correspondente a um direito subjectivo pré-existente, apenas condicionado pela lei a uma intervenção administrativa”, destinada a remover um obstáculo por ela imposto. As segundas, também denominadas autorizações constitutivas, destinam-se a constituir “direitos subjectivos em favor dos particulares em áreas de actuação sujeitas a proibição relativa (preventiva) pela lei, uma vez acautelada no caso concreto a não lesão do interesse que justificou a proibição legal”. Em face do exposto, a tese da recorrente conduziria ao absurdo de sobre a mesma situação recair simultaneamente uma autorização e uma licença que, embora da autoria de entidades diferentes, visaria o mesmo resultado: permitir (ou conferir o direito) à afixação ou inscrição de mensagens de publicidade comercial. O que conduziria a que duas entidades públicas tivessem competência para liquidar taxas sobre a mesma realidade fáctica, situação muito próxima da duplicação de colecta, proibida no art. 205º do CPPT . Ora, o que a Lei nº 97/88 veio dizer, e é aceite pela recorrente, é que a afixação ou inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial depende do licenciamento prévio dos municípios, precedido de parecer das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada. O que significa que o legislador quis sujeitar a afixação de publicidade a um acto de licenciamento dos municípios e não a mera autorização, acto que tem de ser instruído com o parecer das autoridades com jurisdição nos locais de afixação da publicidade. Por esta via, o legislador consegue harmonizar os interesses visados pelos municípios, consistentes na salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental e, ao mesmo tempo, a segurança do trânsito das estradas nacionais. Todavia, segundo este modo de ver as coisas, existe apenas uma única entidade competente para o licenciamento e não duas como pretende a recorrente. Em suma, em face de tudo o quanto vai exposto, é patente que a resposta à questão que vem posta não exige que se tome posição sobre o problema de saber até que ponto o Decreto-Lei nº 13/71 se encontra ou não revogado, nem tão pouco sobre se as áreas de jurisdição da recorrente consagradas no mencionado diploma ainda se mantêm ou não. No caso em apreço, a questão sub judice traduz-se apenas em aferir da legalidade da liquidação de taxas de publicidade aplicadas às recorridas, nos termos da alínea j) do nº 1 do art. 15º do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, e actualizadas pelo Decreto-Lei nº 25/2004 , de 24 de Janeiro. E o que se conclui é que, depois da entrada em vigor da Lei nº 97/88 , a recorrente deixou de ter competência para liquidar taxas pelo licenciamento de afixação de mensagens publicitárias, uma vez que a sua intervenção se limita à emissão de parecer, no âmbito do procedimento de licenciamento, da autoria das câmaras municipais, nos termos dos disposto no art. 2º , nº 2, da Lei nº 97/88 ». Soçobram, pois, os fundamentos invocados no recurso pelo que a sentença não merece qualquer censura devendo ser confirmada.” DECISÃO: Porque concordamos com a doutrina exposta que se aplica igualmente na situação em apreço acordam os juízes da Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo em negar provimento ao recurso. Custas pela recorrente. Lisboa, 22 de Abril de 2015. - Fonseca de Carvalho (relator) - Isabel Marques da Silva - Pedro Delgado