0510/15 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo: A……………. e B……………., identificados nos autos, vêm reclamar para a conferência do despacho do relator que, na acção administrativa especial por eles movida contra o Conselho de Ministros e OPART-EPE, julgou a jurisdição administrativa incompetente «ratione materiae» e absolveu esses demandados da instância. Os reclamantes findaram a sua peça, formulando as conclusões seguintes: O caso sub judice tem uma importância que ultrapassa o peso dos interesses concretos na lide porque respeita à delimitação do âmbito da jurisdição administrativa em face de novas situações emergentes da evolução da Ordem Jurídica; E, perante a natureza híbrida ou duvidosa de situações na fronteira entre gestão pública e gestão privada, a figura do ato administrativo, aureolado pelo conjunto de normas ao abrigo das quais é praticado, continua a representar um fiável tópico de densificação da cláusula geral de jurisdição administrativa; Pelo menos no âmbito das entidades públicas empresariais em geral e no da “OPART, E.P.E.” em especial (cuja legislação especifica nem sequer fala em contratos de gestão, mas sim em contrato-programa), o contrato de gestão não é o instrumento constitutivo da relação jurídica de gestão pública entre o Estado e o gestor, ao contrário daquilo que se considerou no aliás douto Despacho sob reclamação; O ato constitutivo dessa relação é a resolução de nomeação pelo Conselho de Ministros; A qual não tem a natureza de “proposta de contratar” que lhe atribui o aliás douto Despacho sob reclamação; E, contra o que se decidiu no Despacho, o contrato de gestão não é um contrato de direito privado da administração, mas sim um verdadeiro e próprio contrato administrativo; Não pode pois, ao contrário do que se decidiu no Despacho sob reclamação, qualificar como privada a relação jurídica de gestão pública com o fundamento de ela ter a sua fonte num contrato de direito privado; A resolução do Conselho de Ministros que demitiu os ora reclamantes por mera conveniência é um ato administrativo, por constituir uma deliberação de um órgão da Administração Pública, visar a produção de efeitos jurídicos numa situação individual e concreta e haver sido proferida ao abrigo de normas de direito público; Ao qualificar aquela resolução como negócio jurídico privado de exercício de um direito potestativo extintivo, o aliás douto Despacho sob reclamação procede a uma interpretação desconforme ao artigo 268.°, nºs 3 e 4, da Constituição do artigo 26.º, nºs 1 e 2, do Estatuto do Gestor Público: Pelo menos no que concerne às entidades públicas empresariais, a função acionista, que não envolve a intervenção de (inexistentes) assembleias gerais e sim resoluções do Conselho de Ministros e despachos de membros do Governo, não é mais, dado o conteúdo dos poderes titulados, do que uma denominação específica das relações interadministrativas de superintendência e tutela; Pelo que, como de resto aconteceu, a forma própria do seu exercício com efeitos constitutivos é o ato administrativo; Também não merece pois ser mantido o aliás douto Despacho sob reclamação na parte em que fundamenta na natureza privada da função acionista a ocorrência, quanto à demissão, de um negócio jurídico de direito privado em vez da prática de um ato administrativo. Somente respondeu a Presidência do Conselho de Ministros, concluindo do seguinte modo: O douto despacho reclamado não merece censura; Com efeito, sendo o contrato de gestão e o ato extintivo que lhe pôs termo atos de gestão privada da Administração Pública, verifica-se a incompetência em razão da matéria da jurisdição administrativa para conhecer dos pedidos anulatório e condenatório formulados na presente ação. Cumpre decidir. O despacho reclamado tem o teor seguinte: “Na presente acção administrativa especial, os autores formulam o pedido primário de anulação do acto impugnado— inserto na Resolução do Conselho de Ministros n.° 7-A/2015 (publicada na 2.ª Série do DR de 29/1/2015) e que eles qualificam como um acto administrativo vero e próprio — que os demitiu das funções de presidente e vogal do Conselho de Administração da OPART-EPE. A Presidência do Conselho de Ministros nega que tal acto seja administrativo. Integra-o, antes, na chamada «gestão privada», caracterizando-o como o exercício da função accionista do Estado — em correspondência com o que se estatui no DL n.° 133/2013 e no Estatuto do Gestor Público (o EGP aprovado pelo DL n.° 71/2007 , de 27/3). Esse exercício teria posto fim aos contratos de «mandato» (aliás, ínsitos no «contrato de gestão» referido naquele EGP) celebrados com os autores, circunstância que diferenciaria os poderes extintivos usados — e previstos no art. 26° do mesmo EGP — de quaisquer prerrogativas de direito público. Ouvidos sobre esta defesa e, ainda, acerca de uma conexa incompetência «ratione materiae» do tribunal, os autores reiteram a natureza administrativa do acto «sub specie». Em prol da sua tese, argumentam, fundamentalmente, com a índole jurídico-administrativa do bloco normativo envolvente e dos preceitos reguladores da forma do acto impugnado e da competência para o emitir; com a natureza administrativa das relações jurídicas sobre que o acto recaiu, as quais traduziriam um vínculo entre os autores e o Estado; e com a feição tutelar dos poderes, conferidos por razões de interesse público, que o acto activou — pormenor que até levaria a presumir que ele seja administrativo. Cumpre decidir. O título legal do acto impugnado consiste no art. 26° do EGP — para onde, aliás, remetem os estatutos da OPART-EPE (art. 3°), aprovados pelo DL n.º 160/2007 , de 27/4. Esse art. 26° prevê e atribui um poder de desvinculação — designadamente através da demissão do gestor público; e a índole desse poder há-de, ao menos em princípio, seguir a natureza do vínculo anteriormente constituído e depois dissolvido — dada a regra lógica de que os opostos se integram sempre no mesmo género. Portanto, o melhor modo de compreender o acto passa pela prévia compreensão das relações jurídicas que ele extinguiu. Os autores crêem que se trata de relações estabelecidas entre si e o Estado, emergentes da sua nomeação para o Conselho de Administração da OPART-EPE. E importa ver se assim é. Entre nós, o «status» de gestor público radicou sempre num vínculo contratual — e não numa estatuição autoritária, enquadrável na noção de acto administrativo. Já assim ocorria no EGP aprovado pelo DL n.° 831/76 , de 25/11 (cfr. os arts. 8° e 14° desse diploma). E o EGP que lhe sucedeu (aprovado pelo DL n.° 464/82 , de 9/12, e que antecede o actual) explicitava que, nas empresas públicas, tal vínculo correspondia a um mandato (regulado pela lei civil – art. 3°, n.° 3), o qual se constituía pela nomeação do gestor público (art. 2°, n.° 1) e a sua subsequente aceitação (aliás susceptível de revestir formas diversas — art. 3°, ns.° 1 e 2). Assim, e nesse regime, o gestor público era-o ao abrigo de um contrato de mandato de natureza civilística, celebrado entre si e o Estado. O DL n.° 71/2007 , de 27/3, que revogou e substituiu aquele DL n.° 464/82 , continua a falar no «mandato» dos gestores públicos («vide» os arts. 15°, 22°, n.° 6, 24°, n.° 3, 25°, n.° 3, 26°, n.° 3, 30°, n.° 1, al. b), e 39°, ns.° 1, 4 e 5; «idem» no art. 7°, n.° 3, dos estatutos da OPART-EPE). Mas o diploma eliminou a expressa afirmação de que tais gestores sejam co-titulares de um contrato de mandato com o Estado, o que suscita logo dúvidas várias quanto à vinculação jurídica dos gestores públicos: como se constitui, com quem e, depois disso, em que precisamente consiste. Os autores atribuem relevo à desaparição, no DL n.° 71/2007 , do enquadramento expresso do «status» dos gestores públicos no contrato de mandato. E, de facto, essa mudança da «lex nova» não pode ser irrelevante; e nem sequer representará o intuito do legislador de não se comprometer naquela qualificação jurídica — ademais, altamente controversa sem, todavia, a rejeitar. Afigura-se-me, pois, que o legislador do DL n.° 71/2007 reconheceu a incorrecção de se enquadrar os gestores públicos na figura do mandato — até porque está, de há muito, desacreditada a tese que tomava os administradores das sociedades anónimas como mandatários delas. Sendo assim, o uso reiterado, no DL n.° 71/2007 , da palavra «mandato» não significa uma qualquer tomada de posição legislativa quanto ao exacto vínculo jurídico dos gestores públicos; e meramente traduz um «modus dicendi» sem relevância técnica, sendo o «mandato» aí tomado no seu sentido comum de missão, incumbência ou encargo. Assente que, à luz do DL n.° 71/2007 , os gestores públicos não adquirem tal qualidade através de um contrato (civil) de mandato, há que determinar alhures a fonte desse seu «status». Nas empresas públicas, tudo continua a partir da nomeação do gestor público — efectuada mediante Resolução do Conselho de Ministros (art. 13 ns.° 1 e 2). Mas as nomeações não bastam, impondo-se sempre que os nomeados as aceitem. Ora, a aceitação dos gestores públicos nomeados encontra-se silenciada no DL n.º 71/2007 , ao invés do que sucedia no anterior EGP— que precisamente se lhe referia no seu art. 3º. Sem embargo, continua possível divisá-la no DL n.° 71/2007 . Com efeito, o DL n.° 71/2007 tornou obrigatória, nas empresas públicas, a celebração de um contrato de gestão — entre o gestor público, por um lado, e «os titulares da função accionista e o membro do Governo responsável pelo respectivo sector de actividade», por outro (cfr. o art. 18°, ns.° 1 e 2). No regime anterior, subscrever um «acordo de gestão» era uma das maneiras do gestor público aceitar a nomeação de que fora alvo ( art. 3° , n.° 2, do DL n.° 464/82 ); mas uma maneira acidental, já que o fim primário de tais «acordos» era o de regular extrinsecamente a actividade típica do gestor — fim a que poderia acrescer a aceitação expressa do mandato. Sendo os «contratos de gestão» agora obrigatórios, como acima se viu, fica imediatamente sugerido — na ausência de qualquer norma acerca da aceitação do gestor — que ele aceitará a sua nomeação mediante a outorga de tal contrato. Aliás, a circunstância da «lex praeterita» falar em «acordos» (de gestão) e a «lex nova» em «contratos» (também de gestão) representa uma diferença que não será apenas de nomenclatura; e que corresponderá ao intuito de se conferir, a esses pactos, um efectivo reforço jurídico. É que os contratos são sempre, para as partes, uma fonte imediata de direitos e obrigações. E, recorrendo à noção forte de «contrato», o legislador do DL n.° 71/2007 terá sublinhado isso mesmo — dando logo a conhecer que os «contratos de gestão», em vez de tenderem àquela regulação extrínseca, acessória ou coadjuvante, seriam autenticamente constitutivos do nexo jurídico que ligaria tais gestores à empresa pública (representada pelo titular da função accionista) e ao Estado (representado pelo membro do Governo responsável pelo sector). E estes indícios — de que os «contratos de gestão» passaram a assumir-se como «fons et origo» das vinculações dos gestores públicos são confirmados pelo art. 18° , n.° 2, do DL n.° 71/2007 (na redacção do DL n.° 8/2012 , de 18/1). Diz-se aí que «o contrato de gestão é celebrado no prazo de três meses contado a partir da data da designação do gestor público (...), sendo nulo o respectivo acto de nomeação quando ultrapassado aquele prazo». Parece óbvio que tal nulidade do «acto de nomeação» não está ali afirmada em sentido técnico, possuindo antes o significado de que o «acto», após o decurso do prazo, nenhuns efeitos jurídicos produz. E tudo isto é harmoniosamente claro: a nomeação do gestor público é preparatória do contrato que ele firmará — como, em geral, qualquer negócio jurídico bilateral arranca de uma proposta ( art. 224° e ss. do Código Civil ); mas o acordo de vontades só surge com a aceitação. E, precisamente porque esta há-de enunciar-se no «contrato de gestão», compreende-se que o acto de nomeação se dissipe se a respectiva aceitação não for exprimida através da celebração desse contrato num prazo de três meses, erigido em «terminus ad quem». Aliás, parece impossível interpretar o art. 18°, n.° 2, do actual EGP de outro modo. Encarar a nulidade aí prevista no plano das condições resolutivas envolveria a tentativa de captar o «obscurus per obscurius». E, caso se considerasse que, antes de celebrar o contrato de gestão, o gestor público já se encontrava em pleno exercício do «mandato» (como diz o diploma), tornar-se-ia então incompreensível que a norma, em vez da solução que adoptou, não tivesse dito, pura e simplesmente, que a falta do contrato de gestão trazia a cessação do «mandato» (como o diploma refere nos arts. 24°, n.° 3, 25°, n.° 3, e 39º, ns.° 4 e 5). Em face do exposto, torna-se presentemente certo que os vínculos jurídicos extintos pelo acto ora impugnado foram constituídos pelo referido «contrato de gestão», celebrado entre os autores, a OPART-EPE e o Estado. E, sendo as coisas assim, há que captar a natureza desse tipo contratual. É sabido que o nosso direito tradicionalmente encarou os gestores públicos como partícipes de relações jurídicas de índole privada. Já assim sucedia no EGP de 1976. E o anterior EGP inscreveu-se nessa linha, pois — como «supra» se disse — tomou tais gestores como mandatários sujeitos à lei civil. Daí que o contencioso dessas relações haja corrido, anos a fio, nos tribunais comuns sem que dúvidas graves aí se colocassem a propósito da competência «ratione materiae». E importa agora ver se o DL n.° 71/2007 alterou esse paradigma. Se uma tal alteração se tivesse dado, o diploma tê-la-ia certamente referido, ao menos no seu preâmbulo — pois o relevo do assunto justificaria a sua colocação «clara luce». Mas isso não sucedeu. Por outro lado, a circunstância do preâmbulo do DL n.° 71/2007 assinalar que se aproximava «o regime do gestor público da figura do administrador de empresas privadas, tal como regulado na lei comercial», denota logo um intuito e um movimento contrários ao da publicização do estatuto desses gestores. Contudo, e até aqui, está-se ainda no plano dos indícios. Para se passar ao das certezas, convém pesquisar, nas normas do diploma, alguma que torne absolutamente certo que o gestor público ingressa no cargo mediante um contrato de natureza privada. E essa norma existe — consistindo no art. 17° do DL n.° 71/2007 . No n.° 1 desse artigo diz-se que «os trabalhadores com relação jurídica de emprego público podem exercer funções de gestor por acordo de cedência de interesse público, nos termos da Lei n.° 12-A/2008 , de 27 de Fevereiro». Esta lei «define e regula os regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas» e, «complementarmente», «o regime jurídico-funcional aplicável a cada modalidade de constituição da relação jurídica de emprego público» (art. 1°). Trata-se, portanto, de uma lei cujos destinatários são os agentes que exercem funções públicas. Ora, o art. 58° dessa lei, a propósito da «mobilidade geral», define a mencionada «cedência de interesse público». E, segundo o n.° 1 desse art. 58º, ela divide-se em duas únicas modalidades: a passagem do exercício de funções privadas para o de funções públicas ou o movimento inverso. Assim, uma das maneiras de ocorrer a «cedência de interesse público» consiste no facto de um trabalhador que exercia funções públicas transitar para uma entidade privada — isto é, uma «entidade excluída» do «âmbito de aplicação objectivo» da Lei n.° 12-A/2008 (como se diz no art. 58°, n.° 1, «in fine»). E é claro que, após esse movimento, o trabalhador objecto da «cedência de interesse público» exercerá funções, na entidade privada, segundo um regime de direito privado — posto que tal entidade está excluída do âmbito de aplicação da Lei n.° 12-A/2008 . Ora, é essa precisamente a hipótese acolhida no art. 17° , n.° 1, do DL n.° 71/2007 ; poiso que aí se prevê é que, mediante uma «cedência de interesse público» — aqui, na modalidade de transição da esfera pública para a privada — o trabalhador com relação jurídica de emprego público, ao adquirir o «status» de gestor público, passe para uma entidade tida por privada, onde exercerá funções dessa mesma índole. Pelo que esse art. 17°, n.° 1, inequivocamente mostra que se entra na condição de gestor público mediante a assunção de vinculações jurídicas de natureza privatística. Nesta ordem de ideias, o contrato de gestão — onde se perfaz o acordo de vontades, unindo a nomeação do gestor público e a sua aceitação — é de direito privado; sendo-o também, e fatalmente, os vínculos que dele decorrem. E os diversos modos legais de cessação desses vínculos — em que se inclui a «demissão por mera conveniência», prevista no art. 26° do DL n.° 71/2007 — hão-de seguir a mesma linha, sob pena de anormalidade e ilogismo. Aliás, isso mesmo flui do mencionado art. 26°. Se o poder, aí previsto, de livremente demitir o gestor público correspondesse à prática de um acto administrativo — como os autores pretendem — a norma, ao afastar as exigências ligadas à audiência do visado e à fundamentação da pronúncia, seria automaticamente inconstitucional, por ofensa dos arts. 267°, n.° 5, e 268°, n.° 3, da CRP. Mas o preceito fica à margem destas regras e permanece conforme à Constituição se for interpretado de acordo com o que singelamente enuncia, ou seja, como a outorga «ex lege» de um poder de livre desvinculação de uma relação jurídica de direito privado. Deste modo, os autores claudicam ao enquadrarem a sua demissão no exercício da autotutela administrativa, culminada num acto autoritário. Se eles assumiram a qualidade de gestores públicos com base num contrato de direito privado, torna-se imediatamente claro que tal demissão resultou do exercício de um direito potestativo extintivo — antecipadamente consagrado no art. 26° do EGP. Com efeito, exercer um direito potestativo no âmbito de um qualquer contrato não é confundível com o uso do «jus imperii», próprio dos actos administrativos. Portanto, o acto aqui impugnado corresponde à dissolução, prevista na lei, de um vínculo contratual de natureza privada: e essa qualificação afasta, «de plano», que ele seja olhado como um acto administrativo autêntico, susceptível de impugnação através de uma acção administrativa especial. E importa referir que os estatutos da OPART-EPE (publicados em anexo ao DL n.° 160/2007 , de 27/4) em nada alteram o que atrás se disse, já que eles não prevêem regras especiais negatórias do regime de «demissão por mera conveniência», consagrado no art. 26° do DL n.° 71/2007 . Ao invés, tais estatutos acolhem plenamente esse regime no seu art. 3°. A anterior análise destrói, «a radice», a extensa argumentação dos autores em prol da natureza administrativa do acto impugnado. Via-se logo a impossibilidade de deduzir validamente a natureza dele a partir das «normas de direito público» que supostamente o enquadrariam e suportariam ou da índole administrativa das relações jurídicas conformadas pelo acto — já que tais raciocínios incorrem em «petitiones principii». Mas o equívoco dos autores está sobretudo noutro ponto: em ignorarem a perfeita compatibilidade entre a inserção das empresas públicas na administração indirecta do Estado, por um lado, e a índole privada dos contratos atributivos do estatuto de gestor público, por outro. É certo que os autores objectam que a forma de designação e de demissão dos gestores — a fazer por Resolução do Conselho de Ministros — recoloca o assunto na esfera do direito público. Todavia, os invólucros formais nunca são decisivos. E a circunstância da lei impor que o direito potestativo — cujo reconhecimento se alcança por razões de fundo — se exerça sob uma forma que normalmente enquadra pronúncias administrativas não basta para que se descaracterize e desnature aquele direito. É óbvio que as empresas públicas prosseguem interesse públicos — e os próprios gestores têm de ser capazes de fazê-lo («vide» os arts. 12° , n.° 1, do DL n.° 71/2007 e 21° do DL n.° 133/2013 , de 3/10). Mas tais interesses são atingíveis pela via do direito privado; e todo o DL n.° 133/2013 constitui uma clara manifestação disso, nenhuma dúvida havendo sobre a submissão das EPE’s à regra geral constante do art. 14°, n.° 1, do diploma. De todo o modo, o que «in casu» verdadeiramente importa não é tanto a aplicabilidade do direito privado às empresas públicas, mas, sobretudo, a captação do regime jurídico dos respectivos gestores. E este regime coloca os gestores públicos fora dos quadros de uma tutela ou superintendência administrativas. Tais gestores estão sujeitos às orientações sectoriais ( art. 24° , n.° 2, do DL n.° 133/2013 ) provindas do Governo (art. 39° do mesmo diploma). Contudo, essas intervenções «ab extra» nas empresas públicas decorrem hoje da «função accionista» ( arts. 37° e 38° do DL n.° 133/2013 ), o que as diferencia dos conceitos administrativos de tutela ou superintendência e as aproxima vivamente do regime societário constante do Código das Sociedades Comerciais (onde os gerentes ou administradores estão, como sempre estiveram, vinculados às deliberações dos sócios ou accionistas — cf., v.g., o art. 72° , n.° 5 do CSC ). E isso surge confirmado no EGP, pois o desempenho do gestor é avaliado pelos «membros do Governo responsáveis pela área das finanças e pelo respectivo sector de actividade» ( art. 6° , n.° 2, do DL n.° 71/2007 ). Ora, esses «membros do Governo» são precisamente aqueles que, nos termos do art. 37° , n.° 2, do DL n.° 133/2013 , estão incumbidos de exercer a função accionista no sector empresarial do Estado (onde se inclui a OPART-EPE - art. 2° , n.° 1, do DL n.° 160/2007 , de 27/4) — embora tal função possa, nas EPE’s, processar-se também por Resolução do Conselho de Ministros ( art. 38° , n.° 2, do DL n.° 133/2013 ). Deste modo, a tentativa dos autores de inserir o acto numa acção tutelar e, consequentemente, administrativa não convence; pois desloca o assunto do seu verdadeiro plano — que é o do uso de um direito potestativo extintivo, previsto «ex lege» e incluído no geral exercício da função accionista do Estado. Assim, o acto «sub specie» localiza-se no direito privado, o que o torna imediatamente imune à denunciada violação do art. 199°, al. d), da CRP. E é claro que a recusa de se qualificar o acto como administrativo não fere o disposto no art. 268°, n.° 4, da CRP, pois o relevo desta norma pressuporia a aceitação do que antes se recusou. Com efeito, não se pode validamente argumentar em prol da índole administrativa de um acto com base na ideia de que, não fora assim, a impugnação dele ficaria privada das garantias de impugnação dos actos administrativos autênticos — pois este raciocínio decai num «circulus in probandum». Pelo exposto, a razão está fundamentalmente do lado do contestante: o acto aqui impugnado, emergente do exercício da função accionista, é de índole privada, já que exerceu o direito potestativo, legalmente previsto, de extinção dos vínculos contratuais dos autores — reconduzíveis ao «contrato de gestão» mencionado no EGP. Mas há mais. A circunstância deste processo sindicar a bondade de uma pronúncia extintiva de contratos de direito privado coloca a controvérsia fora do campo das relações jurídico-administrativas. E esse pormenor acarreta a incompetência «ratione materiae» desta jurisdição para o conhecimento do pedido primário, de anulação — como resulta dos arts. 1° e 4° do ETAF. E igual destino merece o pedido complementar, de condenação; pois a análise deste pedido — enquanto reconstitutivo da situação causada pela eventual anulação do acto — depende, em absoluto e para além do mais, da natureza administrativa do acto impugnado. Note-se ainda que este desfecho da presente lide corresponde à jurisprudência já adoptada no STA sobre este tipo de assuntos — em que avulta o acórdão do Pleno, datado de 6/10/2005 e proferido no rec. n.° 1256/02, que recaiu sobre situação equivalente à ora «sub specie». Decerto que a legislação aplicável entretanto se alterou. Mas isso não trouxe a mudança de paradigma que a acção dos autos pressupõe, sendo até patente que as alterações legislativas sobre as empresas públicas e o estatuto dos gestores públicos têm fluído numa crescente aproximação ao direito societário privado. Nestes termos, julgo a jurisdição administrativa incompetente «ratione materiae» para conhecer da acção dos autos e absolvo da instância os demandados. Custas pelos autores.” As censuras que os reclamantes dirigem a esse despacho são divisíveis em três grupos: «Primo», eles alinham, aliás doutamente, várias noções de direito administrativo cujo somatório convida sem, contudo, exigir de um modo logicamente constringente — a encarar o acto impugnado como propriamente administrativo. E essas considerações dos reclamantes acabam por essencialmente repetir o que, já antes da prolação do despacho «sub specie», eles haviam afirmado nos autos. «Secundo», os reclamantes dirigem uma crítica cerrada à ideia, inserta no despacho, de que o contrato de gestão fora constitutivo das relações jurídicas extintas pelo acto impugnado; o que vem acompanhado pela tese de que os contratos desse género são administrativos. «Tertio», eles dirigem uma breve censura ao fundamental argumento, tirado do art. 17° do DL n.° 71/2007 , que o despacho usou para concluir pela natureza privada do vínculo dos reclamantes. Quanto àquele 2.° ponto, o modo obscuro como o DL n.° 71/2007 alude à constituição do «status» do gestor público propicia, realmente, hesitações e dúvidas — e, a seguir, críticas fáceis a qualquer solução que ao problema se dê. Não obstante, o estatuído no art. 18°, n.° 2, desse diploma, aliado à obrigatoriedade da celebração dos contratos de gestão, inclina a resolução do assunto — que é o de determinar o título constitutivo das vinculações assumidas pelos gestores públicos — para desfecho acolhido no despacho reclamado. E, não obstante, essa precisa questão está longe de ser decisiva para se aferir se o acto impugnado é um genuíno acto administrativo. Com efeito, podemos tranquilamente prescindir da identificação exacta da origem do «status» dos gestores públicos se, por qualquer outra via, seguramente soubermos que ele se rege pelo direito privado. Ora, isso é-nos claramente transmitido pelo art. 17° do DL n.° 71/2007 que — ao dizer que «os trabalhadores com relação jurídica de emprego público podem exercer funções de gestor por acordo de cedência de interesse público, nos termos da Lei n.° 12-A/2008 , de 27 de Fevereiro» — inequivocamente revela que tais «trabalhadores» assumem as funções de gestor mediante um trânsito que termina no exercício de uma actividade de índole privada (cf. o art. 58° da Lei n.° 12-A/2008 ). Contra isto, de nada vale argumentar — como fazem os reclamantes — com as situações excepcionais em que a cedência de interesse público se faça de um sector público para outro; pois o que manifestamente está em causa no art. 17° do DL n.° 71/2007 é a regra — segundo a qual a mobilidade aí prevista se dá de uma relação jurídica de emprego público para outra que o não é. E também não colhe o argumento de que o legislador, caso pretendesse atribuir índole privada às funções dos gestores públicos, tê-lo dito claramente, em vez de remeter a solução do assunto para uma regra acessória, como é esse art. 17°. Tal argumento parte da ideia silente de que o legislador não quis deveras atribuir essa índole; mas isso, que está no início do raciocínio, deveria ser demonstrado no fim. Ademais, o mesmo argumento é reversível: precisamente porque o legislador do DL n.° 71/2007 se absteve de precisar, «recte», a natureza pública ou privada do «status» dos gestores públicos é que o intérprete tem de se socorrer de todos os elementos de que indirectamente disponha. E, nesse campo, o art. 17° constitui um elemento nitidamente decisivo, como disse o despacho reclamado. E tal elemento não é o único. Com efeito, o preâmbulo do DL n.° 71/2007 já apontava no sentido do regime do gestor público se aproximar da figura do administrador de empresas privadas – pormenor que logo destaca tal regime dos quadros do direito administrativo. Esta tendência é, aliás, tradicional na nossa lei, como o despacho reclamado também referiu. E está confirmada no próprio título legal do acto impugnado — pois o art. 26° do DL n.° 71/2007 seria inconcebível se não se referisse a uma declaração extintiva de um vínculo de direito privado. E podemos agora voltar ao 1.º grupo de críticas, formuladas pelos reclamantes e que acima elencámos. Tudo o que eles disseram, orbitando o direito administrativo, aporta várias sugestões a favor da inserção do «status» dos ditos gestores no âmbito do direito público. Mas, a circunstância de, no próprio DL n.° 71/2007 , se descortinar um diverso enquadramento do regime desses gestores retira valia. «in casu», às considerações doutrinárias efectuadas pelos reclamantes: pois qualquer qualificação legal, se inequivocamente feita, é resolutiva «ea ipsa», inutilizando tudo o que, em contrário, se possa convocar e dizer. Resta acrescentar que a solução adoptada no despacho «sub censura» não viola as normas constitucionais que os reclamantes invocam. A previsão do art. 26° do DL n.° 71/2007 , ao possibilitar a demissão livre dos gestores públicos, não ofende o art. 53° da CRP, visto que este preceito se refere aos contratos de trabalho subordinado e não aos vínculos contratuais desses gestores, que são de outra ordem. Por outro lado, o mesmo art. 26°, prevendo apenas a possibilidade de exercício de um direito potestativo extintivo do vínculo dos gestores públicos, em nada interfere com os poderes de tutela ou superintendência do Governo sobre as EPE’s — pelo que o art. 199°, al. d), da CRP não é aqui convocável. E a circunstância do acto não ser administrativo não traz a automática violação do art. 268°, n.° 4, da CRP — como o despacho reclamado suficientemente explicou. Nesta conformidade, o despacho «sub specie», ao considerar que o acto impugnado não é um verdadeiro acto administrativo e que, por isso, ocorre a excepção de incompetência do tribunal, «ratione materiae», decidiu com acerto. Nestes termos, acordam em indeferir a reclamação dos autores e em confirmar, pelas razões expostas, o despacho reclamado. Custas pelos reclamantes. Lisboa, 28 de Janeiro de 2016. – Jorge Artur Madeira dos Santos (relator) – Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa – José Francisco Fonseca da Paz .