01097/13 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A demissão como pena disciplinar expulsiva, faz pressupor que está em causa o funcionamento da organização e a prossecução do fim público a seu cargo e apenas pode ser aplicada por órgãos superiores da Administração, aspectos que assinalam relevante projecção social.

II- Por outro lado sendo extremamente gravosa e importante da perspectiva da pessoa punida cuja personalidade é profundamente atingida, a sua relevância também extravasa dos limites do litígio pela repercussão em todo o conjunto de pessoas que se relacionam com o sancionado, com maior incidência nas que tem relações mais próximas, como os familiares, mas também nas restantes.

III- Justifica-se por isso, em regra, a admissão de recurso de revista excepcional da decisão que julga da aplicação desta sanção disciplinar.

Formação de Apreciação Preliminar

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

I- Relatório.

O MUNICÍPIO DO PORTO,

pede a admissão de recurso de revista ao abrigo do artº 150º do CPTA, do acórdão proferido em 19/10/2012 pelo Tribunal Central Administrativo Norte que na acção administrativa especial instaurada por

A……………….,

concedeu provimento ao recurso de acórdão do TAF do Porto e anulou o acto impugnado, a deliberação de 03/07/2007, que aplicara ao ora Recorrido a sanção disciplinar de demissão.

O A. A……………. propôs a presente acção no TAF do Porto visando a anulação do acto administrativo que o puniu com a pena de demissão, invocando a verificação dos vícios de forma, de violação de lei por erro nos pressupostos de facto e de violação do princípio da proporcionalidade.

O TAF julgou a acção improcedente e absolveu o R. do pedido.

Interposto recurso para o TCAN, pelo acórdão de 19/10/2013, concedeu provimento ao recurso, revogou o acórdão recorrido e anulou o acto impugnado.

É deste aresto que a recorrente pede a admissão da revista, nos termos do artº 150º do CPTA, alegando, em síntese:

- A presente revista é admissível, nos termos do disposto nos artigos 150.° do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, atenta (i) a relevância jurídica das questões e, bem assim, (ii) a circunstância de este recurso ser claramente necessário para uma melhor aplicação do Direito.

- O presente recurso incorre em erro quanto aos pressupostos de facto/enquadramento jurídico

- É patente que uma análise do Supremo Tribunal Administrativo se impõe, atenta a complexidade jurídica e relevância geral de questões como:

- saber que patamar de certeza é suposto existir na condenação disciplinar de um funcionário público;

- Qual a relevância probatória que pode assumir, quer no processo disciplinar, quer no processo judicial, o conjunto de declarações feitas pelo próprio arguido, quando contrariam o resto da prova recolhida;

- Deve entender-se que se mantém ou não o entendimento jurisprudencial segundo o qual a Administração goza de ampla margem de livre apreciação da prova, pelo que o resultado probatório só pode ser objecto de censura judicial se tiver havido erro sobre o valor legal das provas, erro manifesto na sua apreciação e desvio de poder;

- Se é sobre a prova, integralmente considerada, que deve recair a apreciação judicial;

- Se o dever de obediência sucumbe quando o arguido sabe serem seus, os autos que se recusa a assinar, ou bem assim, quando invoca dúvidas que, ainda que existissem, o mesmo poderia facilmente afastar, se o quisesse ter feito.

- Todas estas questões e matérias são susceptíveis de se repetirem numa multiplicidade de situações futuras (para acompanhar o douto entendimento e conceitos utilizados no Acórdão do STA de 12.01.2012, processo 0899/11).

O Recorrido contra-alegou, em síntese:

- O recorrente fundamenta a admissibilidade da interposição do recurso de revista alegando, em síntese e de relevante, estarmos perante “(…) questões jurídicas complexas de interesse geral que muito extravasa o litígio subjacente aos autos, por ser necessária para uma melhor aplicação do Direito (…), bem como para manter a melhor interpretação e aplicação do Estatuto Disciplinar quanto a um dever tão nevrálgico como é o dever de obediência (…)”

Entende o recorrente que o douto Acórdão recorrido incorre em contradição entre os fundamentos e a decisão, atribuindo relevância probatória à posição assumida pelo autor, ora recorrido, sendo que tal desfecho é susceptível de vir a ter enormes implicações jurídicas, estando também em causa a interpretação do dever de obediência do funcionário e seus contornos. Constitui a posição vertida em tal douto Acórdão uma novidade, justificando-se a intervenção do STA por força da relevância e complexidade jurídica das questões daí decorrentes, susceptíveis de se repetirem numa multiplicidade de situações futuras.

Salvo o devido respeito, entende o recorrido que não se verifica no caso sub judice qualquer das situações previstas no artigo 150.° do CPTA que sustentem a excepcionalidade da interposição de recurso de revista para o STA.

As questões apreciadas pelo Tribunal Central Administrativo Norte (TCAN) não envolveram, como se referiu, a realização de operações lógico-jurídicas particularmente complexas, não se afastando do que é usual e normal nas controvérsias jurídicas, pelo que não se revestem de especial relevância jurídica.

Não entende o recorrido que tais questões apresentem uma especial relevância social, não sendo possível vislumbrar um interesse comunitário significativo, visto que os interesses em jogo não ultrapassam os limites do caso concreto, tratando-se de uma situação muito particular, atenta a específica matéria factual constante dos autos e do processo disciplinar, o que torna muito difícil a sua repetição, com os mesmos contornos, num número assinalável de casos futuros.

II Apreciação.

1- Os pressupostos do recurso de revista.

O art. 150º n° 1 do CPTA prevê que das decisões proferidas em 2ª instância pelo Tribunal Central Administrativo pode haver, a título excepcional, recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo “quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental” ou “quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”.

A excepcionalidade deste recurso tem sido reiteradamente sublinhada pela jurisprudência do STA, referindo que só pode ser admitido nos estritos limites fixados naquele preceito.

A intervenção do STA é considerada justificada apenas em matérias de assinalável relevância e complexidade, sob pena de se desvirtuarem os fins tidos em vista pelo legislador.

A jurisprudência desta formação tem vindo a entender que a relevância jurídica fundamental, exigida pelo artigo 150º nº 1 do CPTA, se verifica tanto em face de questões de direito substantivo, como de direito processual, sendo essencial que a questão atinja o grau de relevância fundamental. Nos termos daquela jurisprudência, o preenchimento do conceito indeterminado verifica-se, designadamente, quando se esteja perante questão jurídica de elevada complexidade, seja porque a sua solução envolve a aplicação e concatenação de diversos regimes legais e institutos jurídicos, seja porque o seu tratamento tenha suscitado dúvidas sérias, ao nível da jurisprudência, ou ao nível da doutrina.

E, tem-se considerado que estamos perante assunto de relevância social fundamental quando a situação apresente contornos indiciadores de que a solução pode ser um paradigma ou orientação para se apreciarem outros casos, ou quando tenha repercussão de grande impacto na comunidade.

A admissão para uma melhor aplicação do direito tem tido lugar relativamente a matérias importantes tratadas pelas instâncias de forma pouco consistente ou contraditória, impondo-se a intervenção do órgão de cúpula da justiça administrativa como condição para dissipar dúvidas sobre o quadro legal que regula certa situação, vendo-se a clara necessidade de uma melhor aplicação do direito com o significado de boa administração da justiça em sentido amplo e objectivo, isto é, que o recurso não visa primariamente a correcção de erros judiciários.

2. Da aplicação ao caso dos autos.

2. 1. O TCAN decidiu, em síntese:

- Avaliando a fundamentação do acórdão recorrido, afigura-se que o Tribunal “a quo” não equacionou com exactidão os dados do problema e não chegou à solução correcta.

O equívoco reside na consideração de que o arguido tinha o dever de assinar os “autos de contra-ordenação” lavrados pelos Serviços Administrativos da Direcção Geral da Via Pública, com base em dados que ele próprio — o arguido — teria supostamente registado e lançado num Pda (computador portátil).

Ora, esta perspectiva de qualificação do comportamento’ do arguido como violador do dever de obediência só seria correcta se ele recusasse assinar os referidos “autos” não obstante reconhecer que correspondiam integralmente a factos constitutivos de infracções de trânsito por si presenciados e lançados no Pda.

Nessa hipótese, a assinatura surgiria como um mero pró-forma de autos fidedignos, cuja recusa seria injustificável.

Mas o núcleo do litígio é totalmente diverso. Como está amplamente demonstrado nos autos a essência do litígio reside exactamente na desconfiança que o arguido mantinha relativamente à fidelidade dos documentos elaborados pelos Serviços Administrativos e na posição adversa da Administração, segundo a qual essa desconfiança seria injustificável porque o arguido dispunha de meios aptos para aferir da conformidade dos documentos com os registos por si efectuados.

Neste aspecto, voltando à fixação da matéria de facto, há que dizer que o facto 10 é, em parte, manifestamente contraditório com todos os elementos constantes dos autos, ao considerar como provado que “o arguido, apesar de saber que os aludidos autos correspondiam às infracções por si verificadas e registadas recusou-se a assinar os mencionados autos de contra-ordenação...”, quando é ostensivo que o arguido, na perspectiva que sempre defendeu e que a Administração reconhece que sempre defendeu, não sabia se os aludidos autos correspondiam às infracções por si verificadas e registadas.

No próprio Relatório que fundamenta o acto impugnado, ao enunciar-se a defesa apresentada pelo arguido, se consigna isso mesmo:

«E foi no âmbito desse mau relacionamento que surgiram as questões levantadas pelo arguido quanto ao procedimento adoptado no serviço em que presta funções como fiscal, questões essas que, ao contrário do que parece resultar da douta acusação e do processo, não se resumem a saber se os autos que lhe foram apresentados correspondem ou não a infracções por si constatadas, mas também aos procedimentos a adoptar para o arguido poder apurar da correcção dos elementos que são feitos constar dos autos, que não são por si elaborados, visto lhe serem entregues já completamente preenchidos, designadamente quanto à identificação do infractor, isto porque, constatou o arguido que ultimamente com muita frequência ocorriam falhas na elaboração dos mesmos, mormente por incorrecta identificação dos autores das infracções, por exemplo em casos em que se procedia à identificação do condutor, responsável pela contra-ordenação, e posteriormente tal elemento era simplesmente ignorado, levantando-se o auto ao proprietário do veículo.»

Se efectivamente, como pretende a Administração, o arguido tinha meios para esclarecer as suas dúvidas e não o fez, incorreria eventualmente em conduta negligente, enquadrável como violação do dever de zelo, mas nunca em violação do dever de obediência.

Aliás, é abusivo dizer que o arguido se recusou a assinar “autos de contra-ordenação”, pela simples razão de que não existem “autos de contra-ordenação” válidos sem assinatura.

[….]

Até no acto punitivo se reconhece isso mesmo, ao referir-se no artigo 24 que, com o comportamento do arguido, “os autos de contra-ordenação não puderam ser enviados aos respectivos destinatários”.

Deveria o funcionário, mesmo com dúvidas sobre a genuinidade dos ditos “autos” assiná-los para não prejudicar o funcionamento normal dos serviços (e já agora, para assegurar a cobrança pelo Município das taxas sobre as coimas aplicadas)?

A resposta é negativa.

Na realidade o funcionário com dúvidas tinha até o dever de não assinar esses documentos.

Imagine-se que, sendo uma contra-ordenação impugnada em Juízo, o funcionário signatário do respectivo “auto” era questionado relativamente aos elementos aí constantes. Perante o interdito de prestar falsas declarações, deveria responder “não sei” ou “tenho dúvidas”. E perante a previsível objecção “então não foi você quem assinou esse auto?” teria que admitir: “assinei para cumprir ordens do meu superior hierárquico”. Obviamente, tal cenário seria inaceitável.

Finalmente, diga-se que um superior hierárquico pode ordenar a um funcionário subalterno que levante um auto mas, obviamente, não pode, a nenhum pretexto, impor-lhe que assine um auto que contenha declarações de ciência que o dito subalterno não assume como suas.

E, portanto, os factos provados no processo disciplinar não configuram a violação do dever de obediência pelo arguido.

Deste modo, no acto punitivo só subsistiria a condenação pela violação do dever de zelo, pois, como nesse mesmo acto se consigna, a violação do dever de zelo não é punível com pena expulsiva (aposentação compulsiva ou demissão) mas somente, e no máximo, com a pena de suspensão entre 121 e 240 dias, em conformidade com o artigo 24 nº 1, h) e nº 3 do ED.

Sendo assim, a pena de demissão aplicada ao arguido é desajustada em relação aos factos apurados no processo disciplinar e não pode manter-se, acarretando a ilegalidade do acto impugnado e, em consequência, do acórdão do Tribunal “a quo” que julgou em sentido diverso.

2.2. Como se vê o A. era acusado em processo disciplinar de violação de deveres de obediência e zelo, mas o Acórdão do TCA, divergindo da decisão do colectivo de 1.ª instancia, entendeu que não teria sido violado o dever de obediência, pelo que anulou a pena expulsiva imposta.

A questão central é assim a de avaliar os factos provados para saber se eles podem, ou não, subsumir-se na violação do dever de obediência, operação em que tem de intervir um entendimento do parâmetro legal sobre o que é o dever de obediência, portanto, estamos perante uma questão jurídica.

Esta formação tem sucessivamente decidido no sentido da admissão dos recursos de revista em que está em causa a aplicação de sanção disciplinar expulsiva, quer por ser a mais grave objectivamente, quer porque tem importância superior ao comum, quer para a organização que decide aplicar esta sanção, quer para o visado.

Por outro lado, o pressuposto da inexigibilidade de manter a relação laboral como decorrência da falta cometida é também um conceito jurídico de acentuada indeterminação e cujo acerto concreto apresenta dificuldade superior ao comum, sobretudo naqueles casos que se situam mais próximo da orla de incerteza que é própria da aplicação de conceitos abertos como este.

No caso presente o próprio ilícito como violação de um dever para com a organização em que o trabalhador se integra, está sujeito a dificuldades que se podem intuir do diferente entendimento das instancias e da explicação que o TCA procurou dar da sua posição no Acórdão recorrido e que se transcreveu.

Como se disse no Ac. desta formação de 17-01-2013, P. 01489/12:

“A …. pena disciplinar expulsiva, faz pressupor que está em causa o funcionamento da organização e a prossecução do fim público a seu cargo e apenas pode ser aplicada por órgãos superiores da Administração, aspectos que assinalam relevante projecção social.

Por outro lado a pena expulsiva é uma sanção extremamente gravosa e importante da perspectiva da pessoa punida cuja personalidade é profundamente atingida.

Justifica-se por isso, em regra, a admissão de recurso de revista excepcional da decisão que julga sobre a legalidade da aplicação desta sanção disciplinar.

Por último é de referir que a aplicação de sanção expulsiva tem relevância que extravasa dos limites do litígio porque se confronta com o bom funcionamento dos serviços e organizações por um lado e por outro com todo o conjunto de pessoas que se relacionam com o sancionado, com maior incidência nas que tem relações mais próximas, como os familiares, mas também nas restantes”.

Não existem razões para alterar a orientação apontada no caso presente, pelo que se consideram preenchidos os pressupostos de admissão do n.º 1 do artigo 150.º do CPTA.

III- Decisão.

Em conformidade com o exposto, nos termos do art.º 150.º n.ºs 1 e 5 do CPTA, acordam em admitir a revista.

Sem custas nesta fase.

Lisboa, de 10 de Julho de 2013. – Rosendo José (relator) – Vítor Gomes – Alberto Augusto Oliveira.