241/1993 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 241/93 Processo: 262/91 1ª Secção Relator: Conselheiro Ribeiro Mendes Acordam, em conferência, na 1ª Secção do Tribunal Constitucional: I 1. - A unidade colectiva de produção A., CRL., com sede em ---------------, Odemira, intentou em 7 de Julho de 1989 na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo processo de suspensão da eficácia do despacho de 7 de Junho de 1989 do Ministro da Agricultura, Pescas e Alimentação que atribuiu reserva de exploração a B., proprietário, residente na --------, ---------, concelho de Ourique. No seu requerimento, invocou que detinha a posse do prédio rústico denominado "Herdade C." desde 1975, na sequência de medidas integradoras da Reforma Agrária. Considerou que as características da exploração agrícola próspera no prédio rústico justificavam que a entrega imediata da reserva na pendência do recurso contencioso de anulação desse origem a uma situação típica de prejuízo de difícil reparação, nos termos e para os efeitos do disposto no art. 76º, nº 1, alínea a), da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos. Ora, apesar de o despacho ter sido executado em 17 de Junho desse ano de 1989, tinha, em sua opinião, utilidade a suspensão de eficácia do acto administrativo, "na medida em que a seara semeada pela requerente ainda não foi ceifada, o gado e o equipamento ainda se encontra naquele prédio e não foram vendidos, mantendo-se ainda a requerente na posse de parte do prédio atribuído pelo despacho" (a fls. 4). Terminou o requerimento alegando que, apesar de o art. 50º da Lei nº 109/88, de 26 de Fevereiro (Lei de Bases da Reforma Agrária) ter vindo "alterar as condições da acção", esse artigo enfermava de inconstitucionalidade material, por violação dos arts. 13º, 20º, nº 2, e 268º, nº 3, da Constituição, o que implicava que o pedido de suspensão só pudesse ser analisado à luz dos requisitos estabelecidos no art. 76º da Lei do Processo nos Tribunais Administrativos. A autoridade requerida impugnou o pedido de suspensão, considerando que a norma alegadamente inconstitucional não estava inquinada por tal vício, como fora julgado pelo Tribunal Constitucional no processo de fiscalização preventiva da Lei de Bases da Reforma Agrária e por parte de jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo. Com a sua resposta, juntou parecer do Dr. Mário Esteves de Oliveira. O requerido particular opôs-se igualmente ao pedido de suspensão de eficácia. No visto do Procurador-Geral Adjunto, sustentou-se que a norma em causa era materialmente inconstitucional (a fls. 123 dos autos). Por acórdão de fls. 130 a 143, tirado por maioria, foi deferida a requerida suspensão, considerando-se que o disposto no art. 50º, nº 1, da Lei de Bases da Reforma Agrária de 1988 violava o princípio constitucional da igualdade, o direito de acesso de todos aos tribunais, a garantia de recurso contencioso e o disposto no art. 18º, nº 3, da Constituição. Pode ler-se nesse acórdão, proferido em 17 de Outubro de 1989: “Surge, portanto, no DIREITO ADMINISTRATIVO esta figura [a suspensão de eficácia] como um meio geral de defesa dos administrados e um meio de defesa que, sem excepções, a todos deve ser proporcionado qualquer que seja o acto administrativo em causa, verificados os pressupostos fixados genericamente na lei, sob pena de se violar o princípio da igualdade estabelecido no art. 13º da CRP. Admitir a lei a suspensão de eficácia de certos actos administrativos e não de outros que objectivamente reuniam as mesmas condições do que aqueles para serem suspensos só porque se entendeu que os administrados visados por estes não mereciam a mesma protecção do que os visados por aqueles, é classificar os cidadãos em categorias, o que, a nosso ver, viola frontalmente aquele princípio". (a fls. 135 vº) E sobre a violação dos restantes preceitos constitucionados, escreve-se ai: "Por outro lado, estabelecendo-se no nº 1 do art. 20 da CRP que «a todos é assegurado acesso ao direito e aos tribunais para defesa dos seus direitos e interesse legítimos, não podendo a justiça ser denegada por insuficiência de meios» se estes todos não forem tratados no mesmo plano - sendo a uns assegurada a legitimidade para requerer a suspensão da eficácia dos actos administrativos quando a sua execução «cause provavelmente prejuízo de difícil reparação para o requerente ou para os interesses que este defenda ou venha a defender no recurso», quando «a suspensão não determine grave lesão do interesse público» e quando «do processo não resultem fortes indícios de ilegalidade da interposição do recurso» [regras gerais referidas nas als. a) a c) do art. 76° da LPTA] e a outros que se encontrem na mesmíssima situação já tal legitimidade não lhes está assegurada só porque o titulo donde dimana à sua posse não foi reconhecido pelo legislador, ainda que continuem com legitimidade para interpor recurso contencioso e os prejuízos que venham eventualmente a sofrer com a execução do acto sejam de tão difícil reparação como os dos primeiros - não está a todos assegurado o acesso aos tribunais e, consequentemente, viola-se este preceito no qual se visa a protecção de todos e quaisquer direitos e interesses legítimos e não só de alguns. Para além disso ao estipular-se no nº 3 do art. 268 da CRP que «é garantido aos interessados recurso contencioso, com fundamento em ilegalidade, contra quaisquer actos administrativos, independentemente da sua forma, que lesem os seus direitos ou interesses legalmente protegidos», está a pressupor-se que é garantido aos administrados não só o recurso contencioso propriamente dito, a impugnação contenciosa do acto em causa, como toda e qualquer providência cautelar admissível nesta forma processual, nomeadamente a suspensão da eficácia dos actos, tendente a evitar para os administrados prejuízos de difícil reparação ou mesmo irreparáveis. […] Finalmente também entendemos que o art. 50 da Lei nº 109/88 viola o nº 3 do art. 18 da CRP e isto porque, a nosso ver, diminui» a extensão e o alcance do conteúdo essencial dos preceitos constitucionais» e não tem um carácter geral e abstracto […]. Para além disso, aquele preceito também reveste, para nós, a forma de uma lei geral e concreta igualmente proibida no nº 3 do art. 18 da CRP, pois conquanto abranja um grupo indeterminado de pessoas só se aplica a um conjunto determinado de casos, àqueles que, não sendo titulares dos direitos que nele são previstos, detêm a posse útil da terra, aos que vejam retirada uma área cuja pontuação é inferior àquela com que ficam, aos que vejam o beneficiário do acto provar ter mais prejuízos com a suspensão do que eles terão com a sua execução". (a fls. 135 vº - 136). 2. - Notificados deste acórdão, dele interpuseram recursos para o Tribunal Constitucional o Ministério Público (a fls. 147) e o Ministro da Agricultura, Pescas e Alimentação (a fls. 149). O requerido particular arguiu por seu turno uma nulidade do acórdão, em reclamação para a conferência, e interpôs recurso do acórdão para o Pleno da Secção, invocando oposição com um anterior acórdão. Por acórdão de fls. 172 e vº, foi desatendida a reclamação por nulidade. Não houve despacho de admissão dos dois recursos de constitucionalidade, tendo apenas sido admitido o recurso para o pleno da Secção (despacho de fls. 191). Apenas apresentou alegações o recorrente B.. O recurso em causa não veio, porém, a ser julgado, visto que o Pleno da Secção de Contencioso Administrativo, por acórdão de fls. 221, ordenou que os autos voltassem à Secção para ser proferido despacho sobre os recursos de constitucionalidade já interpostos. Por despacho de fls. 225 vº, foram admitidos os dois recursos de constitucionalidade interpostos nos termos do art. 70º, nº 1, alínea a), da Lei do Tribunal Constitucional. 3. - Subiram os autos ao Tribunal Constitucional. Apresentaram alegações apenas os recorrentes. O Ministério Público concluiu no sentido de confirmação do acórdão recorrido, embora por fundamentação parcialmente distinta: "1º Deve ser julgada inconstitucional a norma constante do nº 1 do artigo 50º da Lei nº 109/88, de 26 de Setembro, na medida em que denega às entidades que detêm a posse útil do prédio relativamente ao qual foi reconhecida a inexistência de expropriação ou nacionalização o direito de requerer a suspensão de eficácia desse acto por ofensa da garantia de acesso aos tribunais para defesa dos direitos e da garantia do recurso contencioso contra actos administrativos definitivos e executórios ilegais - artigos 20º, nº 2, e 268º, nº 3, da Constituição; 2º - Tal norma é ainda inconstitucional por, sem fundamento material razoável, estabelecer uma discriminação de tratamento entre as entidades que exploram a terra com base num dos títulos nela elencados e as que a exploram com base na posse útil, o que integra violação do princípio da igualdade, consagrado no artigo 13º da Lei Fundamental" (a fls. 236-237). Com as suas alegações, o Ministério Público juntou cópias de duas decisões do Tribunal Constitucional italiano, um parecer do Prof. Doutor Gomes Canotilho e um parecer do representante do Ministério Público junto do S.T.A. Por seu turno, o Ministério da Agricultura, Pescas e Alimentação formulou as seguintes conclusões, nas suas alegações: "1º - Deve ser fixado, ao presente recurso, efeito suspensivo, de harmonia com o disposto no art.º 78º, nº 4 da L.O.T. C.; 2º- O disposto no art. 50º da LBRA em nada contende com a legitimidade para a impugnação contenciosa dos actos administrativos atributivos de reserva, no âmbito da Reforma Agrária, mantendo-se na sua plenitude a garantia de recurso contencioso do art. 268º, nº 4 e o direito de acesso aos tribunais ou à tutela judicial efectiva do art. 20º, nº 1 da C.R. P.; 3º - Sendo certo que, debalde se procura, na Constituição, uma qualquer referência, explícita ou implícita, à garantia ou direito à suspensão da eficácia dos actos administrativos recorridos; 4º - Nem se diga que, sem a possibilidade de requerer a suspensão, em casos como este se prejudicaria o efeito útil do recurso, traduzindo-se a eventual sentença anulatória numa reparação «moral» e «simbólica», é que, para além de se apoiar em situações eventuais e meramente hipotéticas - como v. g . , a extinção da unidade esquece-se, pura e simplesmente, que o objectivo do recurso é a anulação de um acto de atribuição de reserva e que, com a sentença anulatória, as respectivas terras serão restituídas, atingindo-se portanto, plenamente, o efeito a que tende o recurso; 5º Restam, é certo, os prejuízos decorrentes da cessação de exploração « medio tempore ». Só que o juízo sobre a indissociabilidade entre uma acção (ou recurso) e um meio cautelar, faz-se necessariamente apenas em função do objecto dessa acção (ou recurso), qual é neste caso a legalidade da atribuição da terra ao reservatório, não a ilegalidade do desapossamento dos requerentes; 6º - Por outro lado, se a suspensão judicial da eficácia dos actos administrativos fosse - como se vem invocando - algo de inerente ou conatural à garantia constitucional de recurso contencioso ou ao princípio constitucional da tutela efectiva, não poderia admitir-se, como não se admite em relação aos preceitos do art. 20º, nº 1 e do artº. 268º, nº 4 da C.R.P., que ela pudesse ser afastada ou excluída por razões de «grave interesse público» ou outras; 7º - Ora, em todos os regimes de Administração Executiva conhecidos - incluindo o alemão - admite a lei ordinária, sem que seja posta em causa a sua constitucionalidade, que a suspensão não possa ser decretada (ou possa ser excluída) quando se lhe opõem graves razões de interesse público ou quando assim o determinar lei especial (como sucede também na Alemanha, cujo regime costuma ser apontado como o mais avançado nesta matéria); 8º - É, pois, ao legislador ordinário que cabe modelar o regime da suspensão judicial da eficácia dos actos administrativos e definir os pressupostos ou casos em que deve ser decretada ou pode ser excluída; 9º - Ponto é que, ao fazê-lo, não ofenda outros princípios ou valores constitucionalmente tutelados; 10º - O conteúdo normativo de artº 50º, nº 1 da LBRA não viola o princípio da igualdade acolhido no artº 13º da CRP. Explicitando: o pressuposto especial introduzido para modelar as condições de procedência da suspensão da eficácia dos actos de atribuição de reserva, no âmbito da reforma agrária, não afecta o alcance da garantia constitucional da igualdade; 11º - Quanto ao primeiro requisito não se traduz em desigualdade o tratamento diferente do que é juridicamente desigual (a exploração do domínio privado do Estado, com titulo legal e sem ele). E a restrição introduzida pelo legislador ordinário ao art. 50º - em reflexo da diferença supra-enunciada -, é geral e abstracta, objectiva, juridicamente legitima, racional e lógica ou, pelo menos, não manifestamente desproporcionada ou irrazoável; 12º - Também não procede invocar-se, em abono da tese da violação do princípio da igualdade (ainda no quadro deste primeiro requisito) a exclusão dos titulares de uma relação de comodato ou de contrato associativo. Como com o suprimento do douto Parecer junto aos autos com as presentes alegações se demonstra, a norma não pode deixar de ser interpretada como incluindo na sua previsão as situações tituladas através daqueles contratos, que eventualmente surjam; 13º - A abundante fundamentação contida nestas alegações - onde não se esquece, inclusive, a análise pari passu dos argumentos em que se sustentam outros Arestos do S.T.A. que, têm concluído peia inconstitucionalidade do artº 50º demonstra a firmeza das Conclusões tiradas nos nºs 10 e 11; 14º - Destaque especial merece, sem conceder quanto à relevância jurídica da restante fundamentação, o principio fundamental de que, na aferição da inconstitucionalidade das normas, ao Tribunal não é legitimo, nunca, sobrepor as suas próprias opções sociais, politicas, culturais e técnicas às do legislador, desde que a valoração, legislativa se suporte na realidade (jurídica ou factual) e em factores de destrinça não excluídos pela Constituição ou desconformes com ela; 15º - O art. 50º não contraria o disposto no artigo 18º, nº 3, da CRP pois não diminui a extensão e alcance do conteúdo essencial do artigo 268º, nº 4 da Lei Fundamental. Este diz respeito, apenas, à garantia constitucional do recurso contencioso. A garantia da suspensão da eficácia é constitucionalmente inexistente. 16º - O preceito em apreço também não reveste a forma de lei geral e concreta. Não se aplica apenas a casos determinados ou determináveis. É de aplicação virtual a todas as situações (actuais e futuras) enquadráveis na sua previsão delimitada através de categorias abstractas", (fls. 350 a 353 dos autos). Com estas alegações, foi junto novo parecer da autoria do Dr. Mário Esteves de Oliveira. 4- Por acórdão de fls. 393 a 396 foi julgada procedente a questão prévia sobre o efeito de recurso suscitada pelo recorrente Ministro da Agricultura, Pescas e Alimentação. Foram corridos os vistos legais. Cumpre apreciar o objecto do recurso, visto não haver motivo que a tal obste. II 5 - A Lei nº 109/88, de 26 de Setembro (Lei de Bases da Reforma Agrária), dispunha no artigo 50º, nº 1, na sua versão originária, em vigor à data da propositura do presente processo de suspensão de eficácia e do proferimento do acórdão recorrido (a redacção presentemente em vigor foi introduzida pela Lei nº 46/90, de 22 de Agosto): "A suspensão de eficácia de actos administrativos que, no âmbito da reforma agrária, determinem a entrega de reservas ou reconheçam não ter sido expropriado ou nacionalizado determinado prédio rústico só pode ser decretada judicialmente se, estando preenchidos os requisitos da lei, o requerente explorar o prédio abrangido mediante concessão de exploração, licença de uso privativo, arrendamento rural ou exploração de campanha e, à data desse acto administrativo, a pontuação da área na posse do requerente da suspensão for inferior à pontuação da reserva atribuída ao interessado na execução da obra." A questão que aqui se coloca é a de saber se a norma em causa é ou não conforme à Constituição, nomeadamente quando confrontada com os artigos 20º, nº 1, e 13º desta última. Ora, sobre esta questão foi proferido em 16 de Novembro de 1992 o acórdão nº 366/92 (publicado no Diário da República , II Série, nº 45, de 23 de Fevereiro de 1993) pelo plenário do Tribunal Constitucional, em recurso previsto no art. 79º-D da Lei do Tribunal Constitucional, no qual se decidiu, embora por maioria que a norma do nº 1 do art. 50º da Lei nº 109/88, na sua redacção originária, padece do vício de inconsti­tucionalidade material, por violação do art. 13º, nº 2, da Constituição. A este acórdão, deve ser dada obediência por este Tribunal, razão por que se aplica a doutrina nele acolhida, e que e, por remissão, a constante do acórdão nº 43/92, da 1ª Secção, proferido em 28 de Janeiro de 1992, publicado no mesmo número e série do Jornal Oficial . III 6. Nestes termos e pelas razões expostas, decide o Tribunal Constitucional negar provimento aos recursos de constitucionalidade, confirmando, em consequência, o acórdão recorrido, ainda que por fundamentação parcialmente diversa. Lisboa, 17 de Março de 1993 Armindo Ribeiro Mendes Antero Alves Monteiro Diniz Vítor Nunes de Almeida António Vitorino Alberto Tavares da Costa Maria da Assunção Esteves José Manuel Cardoso da Costa