324/1990 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N. o 324/90 [1] Processo: n.º 7/90. 1ª Secção Relator: Conselheiro Ribeiro Mendes. Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional: I 1 — A., com os sinais dos autos, foi autuado pela Fiscalização Municipal do concelho de Almada em 15 de Novembro de 1985, por ter procedido a ampliação de uma construção já existente no lugar de Casas Velhas, Caparica, sem estar munido da respectiva licença ou projecto aprovado pela Câmara Municipal desse concelho. Instaurado processo de contra-ordenação, veio a ser-lhe aplicada em 22 de Setembro de 1986, por uma vereadora daquela Câmara, uma coima de 500 000$00, pela prática de infracção ao disposto no Regulamento Geral das Edificações Urbanas. O infractor A. impugnou judicialmente a decisão de aplicação da coima, mas por sentença de fls. 51 e 52 dos autos, o juiz do Tribunal Judicial da Comarca de Almada manteve a coima aplicada, nos termos dos artigos 161.º e 162.º do Regulamento Geral das Edificações Urbanas (redacção introduzida pelo Decreto-Lei n.º 463/85, de 4 de Novembro). Tal sentença substituiu uma outra decisão de fls. 30-31, do mesmo teor, que veio a ser anulada pelo juiz daquele Tribunal em virtude de ter havido erro na notificação da hora da audiência de julgamento ao impugnante. Desta decisão interpôs recurso para o Tribunal da Relação de Lisboa o impugnante. Nas alegações apresentadas suscitou, entre outras, a questão da inconstitucionalidade orgânica do Decreto-Lei n.º 463/85, de 4 de Novembro, por violação do artigo 168.º, n.º 1, alínea d), da Constituição (versão de 1982), atento o quadro sancionatório geral constante do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro. Por acórdão de fls. 73 v, o Tribunal da Relação de Lisboa considerou procedente uma questão prévia suscitada pelo Procurador-Geral Adjunto naquela Relação, julgando inexistente todo o processado após a primeira sentença de fls. 30-31, indevidamente anulada na primeira instância. Os autos baixaram ao Tribunal Judicial de Almada, vindo a ser realizado novo julgamento no processo de impugnação e proferida nova sentença (a fls. 89 a 91). Nessa sentença, foi desatendida a questão de inconstitucionalidade suscitada pelo impugnante e foi reduzida a coima para 250 000$00. Esta sentença foi também objecto de recurso para o Tribunal da Relação de Lisboa, interposto pelo referido A., tal como a anterior. Nas alegações, entre outras questões suscitadas, sustentou de novo a tese da inconstitucionalidade orgânica do Decreto-Lei n.º 463/85 que alterara as normas aplicadas na decisão (artigos 161.º e 162.º do Regulamento Geral de Edificações Urbanas). 2 — Por acórdão de fls. 111 e 112, o Tribunal da Relação de Lisboa julgou parcialmente procedente o recurso, acolhendo-se aí a posição sus­tentada quer pelo recorrente, quer pelo Procurador-Geral Adjunto na Relação de Lisboa, quanto à questão de constitucionalidade. Pode ler-se nesse acórdão: Alega depois a inconstitucionalidade daquele Decreto-Lei n.º 463/85, por o Governo, através de Decreto-Lei, invadir a reserva da Assembleia da República — artigo 168.º, n.º 1, alínea d), da Constituição. Com efeito, o estabelecimento de contra-ordenações de 5 000 000$00 por aquele Decreto-Lei ultrapassa os limites do artigo 17.º de Decreto-Lei n.º 483/82, porque, sem autorização legislativa, só poderia o Governo estabelecer coimas de 200 000$00 (para pessoas singulares). Punições superiores seriam da competência da Assembleia. O recorrente cita um acórdão nesse sentido do Tribunal Consti­tucional — Acórdão n.º 56/84, de 12 de Junho, no Diário da República, I Série, de 9 de Agosto daquele ano — e o Ex. mo Procurador cita outro — Acórdão n.º 304/89, publicado no Diário da República, II Série, de 12 de Junho de 1989. Deste modo, não obstante o Decreto-Lei n.º 433/82 ter sido publicado ao abrigo de autorização legislativa do artigo 2.º da Lei n.º 24/82, de 23 de Agosto, e ter sido publicado antes da revisão constitucional de 1982 e, por conseguinte, antes do estabelecimento da reserva legislativa do artigo 168.º, n.º 1, alínea d), da Constituição, o Tribunal Constitucional naquele primeiro acórdão entendeu que o artigo 17.º tem de ser interpretado restritivamente, não podendo o Governo estabelecer coimas acima daquele limite de 200 000$00. Sendo assim, reduz-se a coima para 200 000$00. Desaparece, assim, a inconstitucionalidade. Na sequência de tal redução da coima, em virtude da desaplicação do segmento indicado da norma sancionatória por inconstitucionalidade orgânica, o mesmo tribunal de segunda instância considerou amnistiada a contra-ordenação por força do disposto no artigo 1.º, alínea aa), da Lei n.º 16/86, de 11 de Junho, julgando assim parcialmente procedente o recurso. 3 — Deste acórdão interpôs recurso obrigatório para o Tribunal Constitucional o Ministério Público, nos termos do art. 70.º, n.º 1, alínea a), da Lei n.º 28/82. O recurso foi admitido, tendo subido ao Tribunal Constitucional. Nas alegações da entidade recorrente formulam-se as seguintes con- clusões: 1.º O Governo, sem autorização da Assembleia da República, só tem competência para fixar os montantes mínimos e máximos das coimas aplicáveis se respeitar os limites estabelecidos no regime geral de punição do ilícito de mera ordenação social, constante do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro; 2.º Envolve violação do regime geral de punição dos actos ilícitos de mera ordenação social a fixação pelo Governo do limite máximo da coima de montante superior ao constante do artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 433/82, como acontece com a norma desaplicada na decisão recorrida; 3.º Termos em que se deve: Julgar inconstitucional, por violação do artigo 168.º, n.º 1, alínea d), da Constituição, a norma constante do artigo 162.º do Regulamento Geral das Edificações Urbanas (aprovado pelo Decreto­-Lei n.º 38 382, de 7 de Agosto de 1951), na redacção dada pelo artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 463/85, de 4 de Novem­bro, na parte em que fixa em valor superior a 200 000$00 o limite máximo da coima aplicável à contra-ordenação consistente na execução de quaisquer obras em violação das disposições desse Regulamento, sem licença ou em desacordo com os seus termos ou com o projecto aprovado; Confirmar a decisão recorrida, na parte impugnada (a fls. 126-127). O recorrido apresentou igualmente alegações, com as seguintes con­clusões: 1.º Deve ser julgado inconstitucional o artigo 162.º do RGEU, na redacção que lhe foi dada pelo artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 463/85, de 4 de Novembro; 2.º Deve ser confirmada a decisão obrigatoriamente recorrida, nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, na parte ora impugnada (a fls. 130). 4 — Foram corridos os vistos legais. Impõe-se, por isso, apreciar e decidir. II 5 — Não se detectando razões que obstem ao conhecimento do objecto do recurso, importará circunscrever tal objecto, começando por analisar-se o teor da alteração da norma sancionatória, introduzida pelo Decreto-Lei n.º 463/85, de 4 de Novembro. Este diploma modifica diferentes normas do Regulamento Geral das Edificações Urbanas (RGEU) aprovado pelo Decreto-Lei n.º 38 382, de 7 de Agosto de 1951, de forma a adequar os seus preceitos «aos diplomas sobre competências dos órgãos municipais e ao regime sancionador dos ilícitos administrativos (…)» (do preâmbulo). Assim, a nova redacção do artigo 161.º do referido Regulamento Geral estatui que «[c]onstituem contra-ordenações a violação do disposto no presente Regulamento e nos regulamentos municipais neste previstos, competindo aos serviços de fiscalização da câmara municipal competente a instrução do respectivo processo, sem prejuízo das competências da fiscalização das autoridades policiais, cumulativamente». Por seu turno, o corpo do artigo 162.º, também na nova redacção, estabelece que «[a] execução de quaisquer obras em violação deste Regulamento, sem licença ou em desacordo com os seus termos ou com o projecto aprovado, será punida com coima de 5 000$ a 5 000 000$». Na anterior redacção do preceito correspondente, o artigo 161.º do RGEU, a sanção cominada era a de multa de 200$00 a 10 000$00. No acórdão da Relação de Lisboa sub judicio existe uma recusa implícita de aplicação da transcrita norma do artigo 162.º, corpo, na parte em que comina coimas em montante superior ao limite máximo constante do artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 433/82, de 17 de Outubro (redacção primitiva), com fundamento na inconstitucionalidade orgânica do Decreto-Lei n.º 463/85, de 4 de Novembro. Como se sustenta nas alegações do Ex. mo Procurador-Geral Adjunto, «…só recusando a aplicação daquele limite máximo de 5 000 000$00 e considerando-o reduzido a 200 000$00 é que foi pos­sível subsumir o caso na amnistia concedida pela primeira parte da alínea aa) do artigo 1.º da Lei 16/86, de 11 de Junho, às contra-ordenações dolosas, praticadas antes de 9 de Março de 1986 (e a presente foi autuada em 15 de Novembro de 1985), puníveis com coima cujo limite máximo não exceda 240 contos» (a fls. 122). Assim sendo, constitui objecto deste recurso de constitucionalidade a questão de conformidade da norma do artigo 162.º do Regulamento Geral das Edificações Urbanas, na nova redacção introduzida pelo Decreto-Lei n.º 463/85, com o disposto no artigo 168.º, n.º 1, alínea d), da Constituição (versão da 1.ª Revisão Constitucional), atendendo ao estabelecido em matéria de limite máximo de coimas no regime geral de punição dos actos ilícitos de mera ordenação social. 6 — No caso sub judicio, importa fazer realçar que a versão em vigor do RGEU até à publicação do Decreto-Lei n.º 463/85 estabelecia que a execução de quaisquer obras em contravenção das disposições do Regulamento Geral, sem licença ou em desacordo com os seus termos ou com o projecto aprovado, seria punida «com multa de 200$00 a 10 000$00». Sancionava-se assim este ilícito administrativo com pena de multa. O Decreto-Lei n.º 463/85 foi publicado pelo Governo nos termos da alíne­a a) do n.º 1 do artigo 201.º da versão então em vigor da Constituição da República. Não invocando, assim, qualquer autorização legislativa da Assembleia da República, antes reconduzindo o diploma legal em causa à sua competência para «fazer decretos-leis em matérias não reservadas à Assembleia da República», o Governo começou por operar a transformação de ilícito administrativo sancionado com multas em ilícito de mera ordenação social sancionado com coimas, aplicáveis pelo processo estabelecido no regime geral deste novo tipo de ilícito, constante do Decreto-Lei n.º 433/82, de 17 de Outubro, e, em seguida, estabeleceu na nova redacção introduzida por aquele primeiro diploma no RGEU novos montantes mínimo e máximo das coimas aplicáveis (5 000$00 e 5 000 000$00). Importa, por isso, responder a duas questões: em primeiro lugar, averiguar se o Governo, através de decreto-lei não autorizado, podia alterar a qualificação de certo tipo de ilícito, de administrativo para de mera ordenação social e, em segundo lugar, pressupondo uma resposta afirmativa à primeira questão, averiguar quais os limites para o estabelecimento das sanções aplicáveis às contra-ordenações assim criadas. 7 — Começando pela primeira questão, pode resolutamente afirmar-se que o Governo tem competência para alterar, através de decreto-lei não autorizado, a qualificação de ilícito administrativo, convertendo-o em ilícito de mera ordenação social, desse modo operando uma «desgraduação» ou «conversão» de ilícitos. Com efeito, da exclusiva competência da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, é a definição de crimes e penas [ilícito criminal — artigo 168.º, n.º 1, alínea c), da Constituição], bem como a eliminação de incriminações no domínio do mesmo ilícito. Porém, no domínio do ilícito de mera ordenação social, cabe à Assembleia da República ou ao Governo, mediante autorização legislativa concedida por aquela, estabelecer apenas o regime geral de punição dos actos ilícitos de mera ordenação social e do respectivo processo. No Acórdão n.º 56/84 deste Tribunal, resumiram-se assim as «ideias conclusivas essenciais no que toca ao exercício do poder legislativo pela Assembleia da República e pelo Governo em matéria de Direito Sancionatório Público», no domínio da versão da Constituição resultante da primeira revisão constitucional (e que ainda hoje mantêm plenamente a sua validade, por não ter havido aí qualquer alteração na segunda revisão constitucional): É da exclusiva competência da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo (e admitindo hipoteticamente a subsistência constitucional da figura da contravenção): Definir crimes e penas em sentido estrito, o que comporta o poder de variar os elementos constitutivos do facto típico, de extinguir modelos de crime, de desqualificá-los em contravenções e contra-ordenações e de alterar as penas previstas para os crimes no direito positivo; Legislar sobre o regime geral de punição das contra-ordenações e contravenções e dos respectivos processos; Definir contravenções puníveis com pena de prisão e modificar o quantum desta; É da competência concorrente da Assembleia da República e do Governo (e na mesma linha de hipotética sobrevivência constitucional do tipo contravencional): Definir, dentro dos limites do regime geral, contravenções não puníveis com pena restritiva de liberdade e contra-ordenações, alterar e eliminar umas e outras e modificar a sua punição; Desgraduar contravenções não puníveis com pena restritiva de liberdade em contra-ordenações, com respeito pelo quadro traçado pelo Decreto-Lei n.º 433/82. (in Acórdãos do Tribunal Constitucional, 3.º Vol., 1984, p. 174). Face aos elementos apurados, pode responder-se à primeira questão. O Governo podia, de facto, desgraduar ou alterar a qualificação de contravenções previstas na versão primitiva do RGEU, não puníveis com pena restritiva de liberdade mas mera multa, em contra-ordenações. Nesse ponto, o Decreto-Lei n.º 463/85, de 4 de Novembro, não está afectado por qualquer vício de inconstitucionalidade. 8 — Relativamente à segunda questão posta, deve concluir-se também que o Governo pode fixar as coimas e outras sanções aplicáveis a certos comportamentos qualificados como contra-ordenações, com respeito, porém, do diploma que estabelece o regime geral de punição das contra-ordenações (Decreto-Lei n.º 433/82). Como se notou no já citado Acórdão n.º 56/84, o Decreto-Lei n.º 433/82 foi editado pelo Governo no uso de uma autorização legislativa conferida pela Lei n.º 24/82, de 23 de Agosto, quando ainda não vigorava a nova redacção da alínea d) do n.º 1 do artigo 168.º da Constituição (introduzida pela Lei Constitucional n.º 1/82, de 30 de Setembro). Por isso mesmo, e como pode ler-se nesse acórdão, o Decreto-Lei n.º 433/82 «não caracteriza com o rigor exigível certos aspectos do regime geral de punição dos ilícitos de mera ordenação social. Em particular, (…) permite a estipulação de sanções com uma dimensão nele não prevista (artigo 21.º) e sugere apenas os limites mínimo e máximo das coimas (artigo 17.º). Ora, daquele regime geral, por força do disposto no artigo 168.º, n.º 1, alínea d), da Constituição, não pode deixar de constar um quadro rígido das sanções aplicáveis aos ilícitos de mera ordenação social, bem como uma referência, com valor taxativo, aos montantes mínimo e máximo das coimas» ( ob. cit., 3.º Vol., p. 184). Ora, no que toca às pessoas singulares e às contra-ordenações por elas pratica­das dolosamente, o artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 433/82 estabelece que «o montante mínimo da coima será 200$00 e o máximo de 200 000$00» (não importa agora considerar, claro, os novos valores constantes da redacção introduzida pelo Decreto-Lei n.º 356/89, de 17 de Outubro, visto que os mesmos só entraram em vigor em Janeiro de 1990). Tal significa que o Governo não podia estabelecer limite mínimo inferior ao estabelecido no Decreto-Lei n.º 433/82, nem limite máximo superior ao limite fixado neste último diploma, sob pena de inconstitucionalidade orgânica na diferença para menos ou para mais, respectivamente. Aconteceu, porém, que no Decreto-Lei n.º 463/85 o valor máximo ultrapassa o limite de 200 000$00, estando fixado em 5 000 000$00! É clara a inconstitucionalidade orgânica parcial da nova redacção do corpo do artigo 162.º do RGEU, precisamente na parte em que fixa um limite máximo para a coima superior ao limite do regime geral de 200 000$00. Na linha do aqui decidido, embora quanto a diplomas diversos, podem ver-se os Acórdãos n. os 156/89, 221/89, 304/89, 414/89, 89/90, 90/90, 114/90 e 148/90 (in Diário da República, II Série, n.º 68, de 22 de Março, n.º 69, de 23 de Março, n.º 133, de 12 de Junho, n.º 150, de 3 de Julho, todos de 1989, n.º 165, de 19 de Julho, n.º 204, de 4 de Setembro, n.º 207, de 7 de Setembro de 1990). III 9 — Termos em que se decide julgar inconstitucional, por violação da alínea d) do n.º 1 do artigo 168.º da Constituição, a norma constante do corpo do artigo 162.º do Regulamento Geral das Edificações Urbanas, na redacção introduzida pelo Decreto-Lei n.º 463/85, de 4 de Novembro, na parte em que comina coimas superiores a 200 000$00 e, em consequência, negar provimento ao recurso. Lisboa, 13 de Dezembro de 1990. Armindo Ribeiro Mendes Maria da Assunção Esteves Antero Alves Monteiro Diniz Vítor Nunes de Almeida Alberto Tavares da Costa José Manuel Cardoso da Costa. [1] Publicado no Diário da República , II Série, de 19 de Março de 1991.