Quem foi o relator do acórdão 0664/05.9BELRA?

O relator foi Fonseca da Paz, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0664/05.9BELRA?

O acórdão foi proferido em 14 de julho de 2022.

Acórdão STA — Utilidade pública, Revogação, Acto vinculado

Sumário

I – O acto impugnado, ao entender que o despacho que revogou infringiu, além da al. b) do n.º 3 do art.º 6.º do DL n.º 169/2001, de 25/5, a al. a) do mesmo preceito por não estarem demonstrados os requisitos aqui estabelecidos, violando-se os princípios da proporcionalidade e da fundamentação dos actos administrativos, fundou-se na ilegalidade do despacho revogado e não num juízo de mérito resultante de ele se revelar agora inconveniente face às novas exigências do interesse público. II – Essa revogação consubstanciou-se num acto administrativo praticado num exercício de um poder vinculado, por a Administração ter o dever jurídico – e não apenas a faculdade – de revogar os actos ilegais que tenha praticado. III – Se a recorrente, na revista, contestou a necessidade e realização de um procedimento de AIA, mas não impugnou o entendimento do acórdão recorrido quando considerou legal a revogação operada pelo acto impugnado com fundamento na aludida violação dos princípios da proporcionalidade e da fundamentação, sempre subsistiria este fundamento que, só por si, o justificava. IV – O recurso de revista, ainda que tenha um carácter excepcional e prossiga uma finalidade de clarificação de uma determinada questão eleita pelo acórdão da formação de apreciação preliminar, não deixa de obedecer à lógica dos recursos, não se transformando pois em instrumento de discussão jurídica à margem ou em abstracção da lide de que se cuida.

Texto

ACORDAM NA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO I. Relatório A…………………, que sucedeu na posição de B……………., S.A. – identificadas nos autos – recorreu para este Supremo Tribunal Administrativo, nos termos do artigo 150.º do CPTA, do Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Sul (TCAS), de 21 de janeiro de 2021, que negou provimento ao recurso que havia interposto da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) de Leiria, de 8 de março de 2007, que julgara improcedente a acção administrativa especial que intentara contra o MINISTÉRIO DO AMBIENTE, DO ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO E DO DESENVOLVIMENTO REGIONAL (MAOTDR), o MINISTÉRIO DA ECONOMIA E DA INOVAÇÃO (MEI) e o MINISTÉRIO DA AGRICULTURA, DO DESENVOLVIMENTO RURAL E DAS PESCAS (MADRP), visando a impugnação do despacho conjunto dos três ministros respectivos, de 28 de março de 2005, que revogou a declaração de imprescindível utilidade pública do seu empreendimento turístico, constante do Despacho Conjunto n.º 204/2005, de 16 de Fevereiro. Nos termos do Decreto-Lei n.º 169-B/2019, de 3 de dezembro, que aprovou a Lei Orgânica do Governo em funções, os Recorridos têm, na atualidade, as designações de MINISTÉRIO DO AMBIENTE E DA AÇÃO CLIMÁTICA, MINISTÉRIO DA ECONOMIA E DA TRANSIÇÃO DIGITAL e MINISTÉRIO DA AGRICULTURA. Nas suas alegações, a Recorrente formulou, quanto ao mérito do recurso, as seguintes conclusões: «1. O Acórdão recorrido interpretou e aplicou a norma que menciona “Desflorestação≥50ha”, como a situação em que é realizado um corte de árvores ao longo de uma área igual ou superior a 50ha, ainda que esse corte selectivo ocorra de forma dispersa nessa área e sem criação de quaisquer clareiras, ou seja, independentemente do número de árvores a cortar e à densidade remanescente do arvoredo, o que viola o artigo 2º, alínea q) do DL nº 69/2000. 2. Esta interpretação do Anexo II do DL nº 69/2000 (diploma aplicável à data) feita pelo Acórdão recorrido decorre do entendimento segundo o qual o corte disperso de 900 árvores - autorizado pela DGRF à Autora com base no acto revogado (Desp. Conj nº 309/2005) pelo acto impugnado (Desp. Conj. 204/2005) -, ao longo de uma área de 75ha, integrava aquela previsão normativa (ou seja, constituía uma “desflorestação≥50ha”) e, desse modo, o douto Acórdão decidiu no sentido de a autorização do corte estar sujeita a avaliação de impacte ambiental. 3. Esta interpretação e aplicação do Anexo II do Decreto-Lei nº 69/2000 violam a Directiva nº 85/337/CEE, com as alterações introduzidas pela Directiva n.º 97/11/CE, do Conselho, de 3 de Março de 1997, que por ele é transposta e que determina que “desflorestação com o objectivo de conversão para outro tipo de uso da terra”. 4. Ora, a verdade é que se manteve o sobreiral existente, aliás com enorme aumento de produção de cortiça ao longo do tempo. Além de que a interpretação feita é contra legem porquanto é o próprio artigo 1º, alínea b) do Decreto-Lei nº 169/2001 que define “corte de conversão” como a “alteração que implica […] a redução da densidade do povoamento abaixo dos valores mínimos definidos na alínea q) deste artigo”, dispondo a alínea q) que como valores mínimos: i) 50 árvores por hectare [no caso de árvores com altura superior a 1m, mas menos de 30cm de perímetro à altura do peito (PAP)]; 30 árvores/ha, quando o PAP se situa entre 30-79cm; iii) 20 árvores/ha, quando o PAP se situa entre 80-129cm e 10 árvores/ha, quando o PAP é superior a 130cm. 5. Aliás, pelos mesmos parâmetros hermenêuticos, nunca foi solicitada a realização de uma AIA aquando dos processos de florestação de milhares de sobreiros levada a efeito pela Autora ora Recorrente, precisamente porque se entendia que a área de reflorestação a considerar se referia à área correspondente aos mais de 5.000 sobreiros plantados, e não à área por onde foram plantados, numa propriedade com 509 hectares! 6. Sem prejuízo de a norma em concreto não se encontrar já em vigor, sempre se diga que o Anexo II do actual regime jurídico de AIA, constante do DL nº 151-B/2013, de 11.12, contém norma ipsis verbis igual à do regime jurídico em causa nos autos, motivo pelo qual a necessidade de fixação de uma interpretação da norma é essencial para pôr fim a uma situação de manifesta insegurança jurídica numa matéria de enorme relevância social e jurídica, para além de garantir uma aplicação do direito que não seja inesperada, insólita e profundamente desproporcionada e não perceptível pelo bonus pater familiae. 7. Numa época onde se apela ao investimento que permita relacionar simbioticamente o homem e a natureza, promovendo a realização de projectos sustentáveis e respeitadores e promotores da biodiversidade, não podem existir dúvidas sobre se é ou não necessário, por exemplo, para o corte de 20 sobreiros dispersos numa área de 50ha, realizar um procedimento de AIA. Não é pelo custo dessa AIA; é pela imprescindibilidade de estimar o tempo de execução de um projecto e, a ser necessário uma AIA, saber-se que o mesmo terá de demorar mais 2 ou 3 anos e assim poderem, quer populações, quer empresas, quer entidades públicas, ter uma certeza sobre o conteúdo do regime jurídico, evitando-se arbitrariedades. E se competia ao legislador, em primeira linha, tudo fazer para impedir estas incertezas, não tendo tal sucedido, nada mais resta do que o apelo a V. Exªs, Colendos Conselheiros, para resolver uma questão que se colocará, com toda a certeza, nos tempos próximos e por plúrimas vezes. 8. Decidindo no sentido propugnado pela ora Recorrente, ou seja, que a desflorestação sujeita a AIA é aquela que procede a cortes “de conversão”, nos termos do artigo 2º, nº 1 do DL nº 169/2001, cortes esses seguidos numa área igual ou superior a 50ha, deve o acto impugnado ser anulado, por vício de forma por preterição do direito de audiência prévia, conforme reconhecido pelo aliás douto Acórdão recorrido – o que superiormente se requer a V. Exªs. 9. Caso não seja este o entendimento de V. Exªs por motivo relacionado com a falta de prova relativamente a algum dos factos supra enunciados, requer-se a V. Exªs seja revogado o aliás douto Acórdão e ordenada a realização de prova requerida pela Autora ora Recorrente. 10. Na verdade, o Acórdão a quo procedeu a uma errada aplicação das normas processuais, na aplicação do artigo 142º, nº 5 do CPTA e do artigo 735º do (antigo) CPC (26ª versão, se consultada a plataforma www.pgdlisboa.pt) e, com fundamento nesse erro manifesto, impediu a realização de prova na 1ª instância. 11. O artigo 142º, nº 5 do CPTA (versão do DL nº 4-A/2003, de 19.02) dispunha que “as decisões proferidas em despachos interlocutórios devem ser impugnadas no recurso que venha a ser interposto da decisão final, excepto nos casos de subida imediata previstos no Código de Processo Civil”. 12. Compulsado o artigo 735º do CPC (DL nº 329-A/95, de 12.12, na redacção da Lei nº 14/2006, de 26.04), o mesmo dispõe, sob a epígrafe “Subida diferida”, que “1 - Os agravos não incluídos no artigo anterior sobem com o primeiro recurso que, depois de eles serem interpostos, haja de subir imediatamente.”. 13. Ora, o artigo 734º do CPC, sob epígrafe “Agravos que sobem imediatamente”, dispunha que “1 - Sobem imediatamente os agravos interpostos: a) Da decisão que ponha termo ao processo; b) Do despacho pelo qual o juiz se declare impedido ou indefira o impedimento oposto por alguma das partes; c) Do despacho que aprecie a competência absoluta do tribunal; d) Dos despachos proferidos depois da decisão final.”. 14. De onde resulta, como está bem de ver, que do douto despacho do TAF de Leiria que, em 07.07.2006, se pronunciou sobre a suficiência da prova documental indeferindo o pedido de prova testemunhal e inspecção ao local requeridos pela Autora ora Recorrente, apenas podia ser impugnado no recurso da sentença proferida em 1ª instância – como sucedeu -, pois só assim não seria se se tratasse de decisão constante do elenco do artigo 734º do CPC, matéria sobre a qual não existe qualquer dúvida não ser. 15. Este erro manifesto na aplicação da lei processual por parte do Acórdão recorrido reprime de forma grave o direito à tutela jurisdicional efectiva da ora Recorrente, porquanto a mesma se vê, por erro evidente na aplicação de normas processuais, impedida de proceder à realização da prova que requereu, também, em sede de alegações recurso, o que impõe uma correcção por parte de V. Exªs, sem o que ficará preterido um direito constitucionalmente garantido à Autora ora Recorrente, com fundamento num erro manifesto de aplicação de norma processual, devendo ser revogado o Acórdão recorrido e baixando os autos para audiência de discussão e julgamento. 16. Subsidiariamente, e caso não seja admitido o recurso de revista nas situações supra mencionadas, sem conceder e a mero benefício de raciocínio, sempre terá o mesmo de ser admitido para correcção do erro de julgamento, a saber: a) O Acórdão a quo afirma que a deliberação camarária e o correspondente alvará de loteamento nº 1/97 não aprovam e titulam, respectivamente, todo o loteamento, mas apenas a 1ª fase – o que constitui um erro ostensivo, resultante de uma confusão grave entre obras de urbanização e “operações urbanísticas”; b) O Acórdão a quo afirma que o procedimento de licenciamento e aprovação do loteamento ainda não terminou, pois o despacho de declaração de imprescindível utilidade pública insere-se dentro do processo de licenciamento do loteamento – o que é, salvo o devido respeito, até absurdo, e demonstra total desconhecimento do processo especial de licenciamento do DL nº 400/84, atendendo a que as obras de urbanização foram já objecto de recepção provisória. c) O Acórdão a quo afirma que “ainda que se mantivesse válida a licença titulada pelo Alvará nº 1/97 esta sempre estaria condicionada à superveniência de novas leis que protegendo os interesses nacionais sacrificasse ou impusesse condições à realização da respectiva operação urbanística – ora, não só a licença e o respectivo alvará estão em vigor, como é de uma gravidade insuportável a admissão, num Acórdão de um Tribunal superior, da afectação de um direito a lotear legalmente constituído, por acto administrativo, sem a correspondente indemnização. Este erro, clamoroso, advém quiçá dos dois anteriores, também ostensivos, que por isso se enunciaram nas alíneas anteriores, o que justifica plenamente a imprescindível apreciação para a correcta aplicação do direito, com vista a garantir a integridade e coerência do sistema jurídico, como bem assim de não causar mesmo pânico social e profunda incerteza jurídica. 17. Por último vem a ora Recorrente requerer a V. Exªs a apreciação da inconstitucionalidade orgânica do artigo 7º do Decreto-Lei nº 169/2001, em que assenta o acto impugnado, na medida em que viola a Lei n.º 48/98, de 18.08, que aprovou as bases do ordenamento do território e do urbanismo (em vigor à data). O sobredito artigo 7º determina a sua prevalência sobre os instrumentos de gestão territorial, designadamente os aprovados pelo município de Benavente e ratificados pelo Governo, tratando-se de norma de lei geral, sem sujeição aos princípios, também constitucionais e legalmente impostos, de consulta pública e de hierarquia e relações entre instrumentos de gestão territorial definidos por lei de valor reforçado, em violação do artigo 112º, nºs 2 e 3 da CRP. 18. O artigo 7º do Decreto-Lei nº 169/2001 viola a hierarquia das normas e o princípio da reserva de lei, no caso concreto na reserva de plano, porquanto pretende que o seu regime prevaleça sobre o regime estabelecido em instrumentos de gestão territorial. 19. A revogação da declaração de imprescindível utilidade pública pelo acto impugnado constitui, por isso, uma violação do princípio da confiança, tal como tem sido conformado por esse Colendo Tribunal, na medida em que se traduz numa substituição face à autorização tacitamente deferida pela Direcção Geral de Florestas no âmbito da sua audição no procedimento de licenciamento do loteamento, nos termos do DL nº 400/84 – o que carece de ser apreciado para uma melhor aplicação do direito. 20. Conclui-se afirmando que, em nenhum dos casos, enunciados e submetidos agora a recurso de revista, se pretende uma mera reapreciação da aliás douta decisão constante do Acórdão a quo – que possui diversas outras situações de errada aplicação do direito e mesmo de apreciação da prova feita. Pelo contrário, trata-se de solicitar a V. Exªs que, na quatro questões apresentadas – uma das quais subsidiariamente –, proceda a uma imprescindível correcção do direito aplicável ao caso concreto, mas ao fazê-lo garanta a interpretação coerente e intra sistemática das normas em causa, atendendo à relevância jurídica e social que as mesmas possuem, e com ela assegure, ultima ratio, a segurança jurídica e a confiança no ordenamento jurídico de que a sociedade e os seus membros, como um todo, carecem. Nestes termos, e nos mais de Direito, requer-se a V. Exª: a) Seja o presente de recurso de revista admitido por se encontrarem preenchidos os respectivos pressupostos do artigo 150º, nº 1 do CPTA; e b) Seja revogado o aliás douto Acórdão recorrido no que tange a interpretação e aplicação da definição normativa “Desflorestação≥50ha” constante do Anexo II do regime jurídico de AIA no sentido de “desflorestação de área igual ou superior a 50ha” e, em consequência, seja anulado o acto impugnado por preterição do direito de audiência prévia constante do artigo 100º do CPA (à data), conforme decidido pelo Acórdão a quo; c) Seja revogado o Acórdão a quo na parte em que aplicou erradamente a lei processual, a saber o artigo 142º, nº 5 do CPTA e o artigo 735º do CPC (à data), violando o direito a uma tutela jurisdicional efectiva da ora Recorrente, por tal erro impedir a produção de prova, devendo, por isso, ser ordenada a baixa dos autos para produção da prova requerida; d) Subsidiariamente, seja revogado o aliás douto Acórdão a quo por erro manifesto quanto ao valor jurídico atribuído ao silêncio da DGRF no âmbito do parecer solicitado pela CCDR no processo de licenciamento do loteamento, uma vez que este terminou em 1997 com a emissão do alvará; e) Seja o Acórdão a quo revogado por manifesto erro na apreciação da inconstitucionalidade orgânica e material do artigo 7º do DL nº 169/2001, em violação dos artigos 112º, nºs 2 e 3 e 165º, nº 1 alínea z) da CRP, Com o que farão, V. Exªs, Colendos Conselheiros, JUSTIÇA.» Não foram deduzidas contra-alegações. Porém, o MINISTÉRIO DA AGRICULTURA, anterior Ministério da Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Rural, uma vez notificado da interposição do presente recurso, veio suscitar a sua ilegitimidade processual superveniente, conforme o disposto na alínea a) do artigo 262º do CPC, ex vi art.1º CPTA, com fundamento em que está em causa «… matéria em questão inserida na área governativa das Florestas, concretamente medidas de protecção ao sobreiro, estabelecidas no Decreto-Lei nº 169/2001] e que [por força dos n.ºs 1 e 4, alínea c) do artigo 28º do Decreto-Lei nº 169-B/2019, que aprova o regime da organização e funcionamento do XXII Governo Constitucional, os poderes em causa transitaram para o Ministro do Ambiente e da Acção Climática. Em consequência, por força de lei, na relação substantiva em litígio verifica-se a substituição do Ministro da Agricultura pelo Ministro do Ambiente e da Acção Climática», pelo que pugna pela sua absolvição da instância nos termos do disposto nos n.ºs 2 e 4 do artigo 89º do CPTA. O recurso de revista foi admitido por Acórdão da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo, proferido em formação de apreciação preliminar, em 9 de junho de 2021, por se entender que as questões «colocadas na revista são, pela sua dificuldade técnica e pelos efeitos que o acto produziu num empreendimento já licenciado e em curso, merecedoras da atenção do Supremo». Cumprido o disposto no art.º 146.º, n.º 1, do CPTA, a Digna Magistrada do Ministério Público junto deste STA emitiu parecer, onde concluiu pela improcedência do recurso. Notificada deste parecer, a recorrente pronunciou-se pelo seu desentranhamento por ter sido apresentado extemporaneamente e por não se verificarem os condicionalismos para a intervenção do MP. Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência para julgamento. Em 7/4/2022, foi, por este colectivo, proferido o seguinte acórdão: O despacho impugnado na acção procedeu à revogação do despacho conjunto n.º 204/2005 com fundamento na sua ilegalidade, não apenas por não ter sido apresentada declaração de impacte ambiental, mas também por não estarem demonstrados os requisitos da al. a) do n.º 3 do art.º 6.º do DL n.º 169/2001, o que, afirma-se, violaria “o princípio da fundamentação e da proporcionalidade dos actos administrativos”. Na presente revista, a recorrente contesta a exigibilidade da declaração de impacte ambiental, mas não impugna os restantes fundamentos invocados pelo acto impugnado para justificar a revogação que decretou. Ora, porque a revogação de um acto administrativo com fundamento na sua invalidade corresponde à prática de um acto no exercício de um poder vinculado, cremos que, por aplicação do princípio do aproveitamento do acto administrativo, se deve ter por irrelevante a ilegalidade de um dos fundamentos invocados para essa revogação quando existam outros – não impugnados no recurso e que, por isso, subsistem – que, só por si, a justifiquem. E, em conformidade com este entendimento, afigura-se-nos não ser de atribuir eficácia invalidante à ilegalidade de um dos fundamentos utilizados pelo acórdão recorrido para considerar legal a preterição da audiência prévia do recorrente quando subsiste outro, não impugnado no recurso, que permite chegar à mesma conclusão. Pelo exposto, e para a eventualidade de a revista vir a improceder com os fundamentos agora referidos, determina-se, ao abrigo do art.º 3.º, n.º 3, do CPC, aqui aplicável por força do art.º 1.º, do CPTA, a notificação das partes para, no prazo de 10 dias, se pronunciarem, querendo, sobre os mesmos. Apenas a recorrente se pronunciou sobre a questão suscitada no acórdão, tendo concluído do seguinte modo: “a)O objecto do recurso de revista não visa a anulação do acórdão recorrido; antes, a apreciação objectiva de questões social ou juridicamente relevantes ou necessárias a uma melhor aplicação do direito – constituindo, deste modo, um mecanismo de segurança para o ordenamento jurídico em situações para as quais a revista constitui a válvula de salvaguarda relativamente a erros clamorosos na aplicação do direito, ou como forma de emissão de orientações jurisprudenciais – sempre com vista à prossecução da segurança jurídica enquanto pilar de um Estado de Direito e mecanismo de garantia de uma tutela jurisdicional efectiva em situação de maior igualdade; b) O que em primeira linha está em causa no recurso excepcional de revista não é a solução concreta do caso subjacente, não é a eliminação da nulidade ou do erro de julgamento em que porventura caíram as instâncias, de modo a que o direito ou interesse do recorrente obtenha adequada tutela jurisdicional. Para isso existem os demais recursos, ditos ordinários. Aqui estamos no campo de um recurso excepcional, que só mediatamente serve para melhor tutelar os referidos direitos e interesses; c) O art.º 150.º, n.º 1 não admite sentido distinto o que configuraria uma violação do princípio da tutela jurisdicional efectiva, nos termos em que se encontra consagrado no art.º 268.º, n.º 4 da CRP, ao introduzir uma restrição, não prevista na lei processual, na apreciação do recurso de revista; d) Não está em causa o princípio do aproveitamento do acto administrativo nem a vinculação da Administração à revogação de actos inválidos; e) O despacho revogatório afirma uma discordância sobre a análise que foi feita sobre o interesse público e uma discordância relativamente à ponderação constante do despacho revogado e de todos os pareceres que o integram – ou seja, não está aqui em causa o exercício de um poder vinculado de revogação de um acto ilegal por parte de um órgão da Administração; está sim a revogação com fundamento em mérito e, como tal, inexiste qualquer vinculação legal à revogação do dito despacho; f) O douto acórdão que admitiu o presente recurso expressamente mencionou que existia uma inversão da “colocação lógica do problema num acto de cariz revogatório” quando este invocava, sem mais, a falta de uma “demonstração inequívoca” do interesse do empreendimento – exigindo-se num acto revogatório que apontasse os aspectos concretos que permitissem proceder à qualificação como invalidante de tais falhas do despacho revogado, o que não sucedeu porque o fundamento da revogação resultou da margem de livre apreciação administrativa; g) Ao aplicar erradamente o art.º 735.º do CPC em vez do art.º 734.º do CPC para o qual remete o art.º 142.º, n.º 5 do CPTA, o TCAS cometeu um erro de julgamento ostensivo que impõe a sua correcção em sede de revista, sob pena de violação do princípio da tutela jurisdicional efectiva, enquanto direito fundamental de natureza análoga e sujeito ao regime do art.º 18.º da CRP e sob pena de violação dos artºs. 20.º, n.º 1 e 268.º, n.º 4 da CRP, bem como dos artºs. 19.º, n.º 1§2.º do Tratado da União Europeia e do art.º 47.º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia”. II. Matéria de facto O acórdão recorrido considerou provado o seguinte: “1. Em 17 de Outubro de 2002 foi apresentado ao Sr. Ministro da Economia, Memória Descritiva e Justificativa do Empreendimento da …………… (doc. n.º 2 anexo ao pi); 2. A Autora enviou ofício com a referência n.º 371, em 7 de Dezembro de 2004, à Direcção Geral de Florestas, onde informa que o número total de árvores a remover para a primeira e 2ª fase das obras de urbanização ascendem a 613 sobreiros e 143 chaparros. Para o completo desenvolvimento do projecto a estimativa do total de árvores a remover ascende a 1499 sobreiros e 350 Chaparros. A área total, em m2 de construções ascende a 275 157 m2 (fls. não numerada do PA e que aqui se dá como inteiramente reproduzida); 3. Em 8 de Março de 2005 foi publicado no DR, II Série, o Despacho Conjunto n.º 204/2005, nos termos do qual foi reconhecida a “imprescindível utilidade pública do empreendimento turístico a executar pela B……………….., SA, no prédio rústico denominado, ………….. ”; que se reproduz: Despacho conjunto n.º 204/2005.— B…………………, S. A., pretende levar a efeito na Herdade da ……………, no município de Benavente, o projecto integrado de desenvolvimento agro-turístico, numa área de 509,2960 ha. O projecto a executar contempla a execução de uma operação de loteamento, bem como a implantação de dois campos de golfe, no âmbito de um empreendimento turístico. Considerando que em parte da zona na qual se pretende desenvolver o referido empreendimento se encontra, todavia, um montado de sobreiros, sendo necessário em fase de execução do mesmo proceder ao abate de 2605 sobreiros; Considerando que se trata de um empreendimento de imprescindível utilidade pública e de relevante e sustentável interesse para a economia local, na medida em que constitui um factor de desenvolvimento local e regional que pode permitir a criação de um considerável número de postos de trabalho numa zona em que a população, geralmente trabalhadora rural, enfrenta grandes dificuldades de obtenção de emprego, particularmente nas camadas etárias mais jovens; Considerando que o município de Benavente dispõe de Plano Director Municipal, ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 164/95, de 7 de Dezembro; Considerando que a área a abranger pelo referido empreendimento se encontra abrangida pela Reserva Ecológica Nacional (REN) do município de Benavente, delimitada na Resolução do Conselho de Ministros n.º 61/2002, de 23 de Março, abrangendo, nomeadamente, áreas associadas a cabeceiras de linhas de água; Considerando que, de acordo com o parecer favorável emitido pela Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional de Lisboa e Vale do Tejo (CCDRLVT), a área objecto do referido empreendimento goza de uma vocação turística, na medida em que se encontra qualificada no Plano Director Municipal em vigor como espaço turístico, área turística proposta; Considerando que, de acordo com parecer emitido pela CCDRLVT, o empreendimento turístico da B……………, objecto da deliberação da Câmara Municipal de Benavente de 18 de Janeiro de 1993, rectificada por despacho do Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território de 7 de Setembro de 1993, apesar de se incluir em áreas classificadas como REN do referido município, configura uma acção já prevista ou autorizada para os efeitos do previsto na alínea a) do n.º 2 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 93/90, de 19 de Março, na redacção conferida pelo Decreto-Lei n.º 213/92, de 12 de Outubro; Considerando o parecer favorável do Instituto da Conservação da Natureza; Considerando que, por deliberação de 3 de Agosto de 1998, a Câmara Municipal de Benavente qualificou o referido projecto como empreendimento de grande importância para a economia da região; Considerando que a B…………………., S. A., se comprometeu a proceder a uma densificação da plantação de sobreiros na área onde permanecerá o montado para compensar o abate dos sobreiros nas zonas em que se pretende proceder ao referido corte; Considerando que, nos termos do previsto no artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 169/2001, de 25 de Maio, o corte dos 2605 sobreiros a abater se encontra sujeito a autorização do Ministro da Agricultura, Pescas e Florestas, esta última condicionada à apresentação pela proponente na Direcção-Geral dos Recursos Florestais do respectivo projecto de arborização e do plano de gestão; Considerando que a proponente se compromete a obter todas as licenças e autorizações legalmente exigíveis: Assim: No uso das competências do Ministro da Agricultura, Pescas e Florestas, do Ministro do Ambiente e do Ordenamento do Território e do Ministro do Turismo, previstas no Decreto-Lei n.o 215-A/2004, de 3 de Setembro, e nos termos e para os efeitos do disposto no n.º 1 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 169/2001, de 25 de Maio, reconhece-se a imprescindível utilidade pública do empreendimento turístico a executar pela B…………………, S. A., no prédio rústico denominado ……………., descrito na Conservatória do Registo Predial de Benavente sob o n.º 01838/180691 e inscrito na matriz predial rústica sob o artigo …. da Secção G-8 da freguesia de Samora Correia, município de Benavente, sem prejuízo da demais legislação aplicável relevante, nomeadamente do disposto no Decreto-Lei n.º 69/2000, de 3 de Maio, sujeito aos condicionalismos acima referidos. 16 de Fevereiro de 2005. — O Ministro da Agricultura, Pescas e Florestas, ………………. — O Ministro do Ambiente e do Ordenamento do Território,………………….. — O Ministro do Turismo,……………….. - cf. fls. 48 SITAF (doc. 2 junto à p.i.); 4. Através de ofício da Direcção-Geral dos Recursos Florestais datado de 9 de Março de 2005, foi a Autora autorizada ao abate de 774 sobreiros adultos e 180 jovens (doc. n.º 2 anexo à contestação da entidade demandada MAOTDR); 5. Em 19 de Abril de 2005 foi publicado no DR, II Série, o Despacho Conjunto n.º 309/2005, nos termos do qual foi revogado o Despacho Conjunto n.º 204/2005, que se reproduz (cf. fls. 47 do SITAF / doc. 1 junto à p.i.) Despacho conjunto n.º 309/2005. - Pelo despacho conjunto 204/2005, de 16 de Fevereiro, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 47, de 8 de Março de 2005, nos termos e para os efeitos do disposto no n.º 1 do artigo 6.º do Decreto-Lei 169/2001, de 25 de Maio, em vista da autorização de corte de conversão de 2605 sobreiros em povoamento, "reconhece-se a imprescindível utilidade pública do empreendimento turístico a executar pela B……………., S. A., no prédio rústico denominado "………………", sito na freguesia de Samora Correia, município de Benavente [...] sem prejuízo da demais legislação aplicável relevante, nomeadamente o disposto no Decreto-Lei 69/2000, de 3 de Maio, sujeito aos condicionalismos" constantes do mesmo despacho. Considerando a especial primazia conferida à protecção do sobreiro e da azinheira, expressamente consagrada no artigo 7.º do Decreto-Lei 169/2001, de 25 de Maio, com a redacção conferida pelo Decreto-Lei 155/2004, de 30 de Junho; Considerando a proibição constante do n.º 1 do artigo 2.º do citado Decreto-Lei 169/2001, de 25 de Maio, que configura uma especial medida de protecção do sobreiro, justificada pela sua importância ambiental e económica, já reconhecida na Lei de Bases da Política Florestal, a Lei 33/96, de 17 de Agosto; Considerando que nos termos do disposto no n.º 2, alínea a), do artigo 2.º, conjugado com o disposto nos n.ºs 1 e 3 do artigo 6.º, todos do referido Decreto-Lei 169/2001, a conversão de povoamentos de sobreiro apenas pode ser admitida, excepcionalmente, em vista, nomeadamente, da realização de empreendimentos de imprescindível utilidade pública, declarada pelos competentes membros do Governo mediante a apresentação, pelo proponente, dos elementos indicados nas alíneas a) e b) do n.º 3 do referido artigo 6.º; Considerando que, contrariamente ao disposto na alínea a) do n.º 3 do artigo 6.º do mencionado diploma legal, não se encontram inequivocamente demonstrados tecnicamente o interesse económico e social do empreendimento, a sua sustentabilidade e a inexistência de alternativas válidas quanto à sua localização, que consubstanciem especiais razões de utilidade pública de um empreendimento privado, e de imprescindibilidade do sacrifício de um bem natural merecedor de um estatuto legal de especial protecção, porquanto não foi avaliado em que medida o projecto deve sobrepor-se, justificadamente, a outros bens tutelados pela ordem jurídica, no caso, os representados pela protecção legal do montado de sobro, que necessariamente conduzisse ao reconhecimento da existência inequívoca de um imprescindível interesse fundamental de ordem pública a prosseguir pelo empreendimento visado; Considerando, por isso, que o mencionado despacho violou o princípio da fundamentação e o princípio da proporcionalidade dos actos administrativos, que devem, em qualquer circunstância, nortear a acção administrativa num Estado de direito; Considerando, ainda, que não obstante o disposto na alínea b) do mesmo n.º 3 e artigo 6.º do supracitado Decreto-Lei 169/2001, não foi emitida declaração de impacte ambiental para o projectado abate de sobreiros, a qual é legalmente exigida nos termos do disposto na alínea d) do n.º 1 do anexo II do Decreto-Lei 69/2000, de 3 de Maio, considerada a área a desflorestar para o tipo de utilização previsto com o empreendimento turístico em apreço, e sem prejuízo do disposto na alínea f) do n.º 12 do mesmo anexo relativamente a campos de golfe; Considerando, também, que contrariamente ao legalmente prescrito nas supra-indicadas normas legais, apenas se condicionou o efeito do reconhecimento da imprescindibilidade e interesse público do empreendimento ao que resultasse de uma avaliação de impacte ambiental a realizar já depois de proferido o acto administrativo em causa, como se infere da parte final, e que se transcreve, "sem prejuízo da demais legislação aplicável relevante, nomeadamente o disposto no Decreto-Lei 69/2000, de 3 de Maio", significando, em última instância, uma evidente inversão dos fins que a avaliação de impacte ambiental serve, enquanto instrumento prévio à decisão e que a enforma e fundamenta; Considerando, ainda, a falta de identificação da legislação tida por relevante naquele despacho, conduzindo a um vazio, bem como a indefinição dos condicionalismos para que se remete; Considerando, em suma, a insuficiência dos elementos instrutórios carreados para o processo até ao presente, em relação ao desiderato visado pela B……………, bem assim como os vícios de que enferma o despacho conjunto 204/2005, de 16 de Fevereiro, nomeadamente o vício de violação de lei, por ausência da verificação de um pressuposto legal essencial à tomada de decisão, consubstanciado, além do mais, na omissão da declaração de impacte ambiental exigida na alínea d) do n.º 1 do anexo II do Decreto-Lei 69/2000, de 3 de Maio, aplicável por força da alínea b) do n.º 3 do artigo 6.º do Decreto-Lei 169/2001, de 25 de Maio: Determina-se que fica revogado, para todos os legais efeitos, o despacho conjunto 204/2005, de 16 de Fevereiro, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 47, de 8 de Março de 2005. 28 de Março de 2005. - O Ministro do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional, …………………. - O Ministro da Economia e da Inovação, …………………... - O Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas, …………………... 6. A CM de Benavente aprovou o Estudo Preliminar de Urbanização (EPU), com vista ao loteamento da Herdade da ……………………., que veio a ser ratificado pelo Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território, publicado no DR, 2ª série, de 1 de Outubro de 1993, na sequência de parecer favorável da Direcção-Geral do Ordenamento do Território – cf. docs. 3 e 5 juntos à p.i.; 7. A CM de Benavente deliberou favoravelmente o licenciamento do loteamento (1ª fase) bem como o projecto de infraestruturas, tendo sido emitido, em 20.03.1997, o Alvará de loteamento nº 1/97 do qual consta o seguinte: “Área abrangida pelo Plano Director Municipal de Benavente…(ilegível) no respeito pelo Estudo Preliminar de Urbanização Área do prédio a lotear 5.096.300 m2 Área total de construção 185.750 m2 Volume Total de construção - Número de Lotes 237, com a área de 2.280m2 a 855.110m2 Número de pisos máximo 3 Número de fogos total 1354 Número de Lotes para habitação 167 Número de Lotes para serviços - Número de Lotes para serviços e comércio 6 Número de Lotes para indústria - Número de Lotes para Habitação, comércio e serviços 56 Número de Lotes para comércio e serviços de alojamento, restauração e lazer 8 Áreas de cedência para o domínio público municipal 310 750 m2 para a finalidade de infraestruturas de Apoio, de acordo com a planta arquivada nos serviços da Câmara Municipal” 8. No pedido de insistência apresentado pela Autora em 17.10.2002, identificado em 1 do probatório, do requerimento de 23.09.1998, para que fosse declarado de “imprescindível utilidade pública”, o identificado empreendimento ………………, foi junto um anexo, donde se destaca: A Herdade da ………………. tem uma população florestal mista composta essencialmente por pinheiros e sobreiros. O povoamento suberícola claramente dominante é actualmente constituído por 30.540 sobreiros distribuídos de forma regular por toda a área da Herdade com uma densidade média de 60 árvores por hectare. O empreendimento previsto para a ………………… as consequentes infraestruturas de apoio, implantação das construções e estacionamento implicam a relocalização de 2.605 sobreiros que representam 8,5% da totalidade dos sobreiros actualmente existentes. (…) Assim, num conjunto de 18 parcelas abrangendo uma área total de 75,8 ha nas quais existem actualmente 4.158 sobreiros, ir-se-á aumentar a sua densidade de 55 árvores por hectare para 120 árvores por hectare, através da plantação de 4.938 sobreiros suplementares provenientes do viveiro já instalado e que compensarão os 2.605 sobreiros cujo corte ainda é necessário. - cf. doc. 12 junto à p.i, v.g. fls. 104 (SITAF) e doc. 11 junto à contestação do Ministério do Ambiente); 9. Juntou ainda um historial do qual se destaca: [IMAGEM] 10. Da informação nº 196/NFR, de 29.12.2004, da Direcção-Geral dos Recursos Florestais, que precedeu o Despacho nº 204/2005 consta designadamente o seguinte – cf. doc. 13 junto à p.i.: 1- Tendo sido efectuada uma vistoria ao projecto, verificou-se que se trata de uma área com 509 ha, com um montado constituído por cerca de 30540 sobreiros, com uma densidade de 60 árvores por ha. O montado apresenta bom estado vegetativo e está em produção normal. 2- A intervenção solicitada, é realizada em dois momentos, com uma primeira intervenção referente a arruamentos, etar e eta, totalizando 756 árvores, cintadas com tinta branca distribuem-se em arruamentos (688 árvores) e etar e eta (68 árvores). Num segundo momento, é solicitado o corte de 1.849 árvores, referentes á implantação das infraestruturas e áreas de loteamento previstas. 3- No total está prevista a intervenção sobre 2.605 árvores, o que corresponde a cerca de 5 árvores por hectare, ou seja uma redução de 8,5% sobre o n° inicial de árvores do povoamento. 4- Desta forma julga-se que não é posta em causa a continuação da viabilidade de produção do montado em causa, estando garantida a sua sustentabilidade através da gestão adequada do mesmo, pelo que do ponto de vista técnico, será de autorizar. 5- Sendo o pedido de intervenção, enquadrado pelo decreto-lei n° 11/97, e verificando-se a situação de povoamento, a justificação apresentada pela entidade requerente, para que a autorização de corte ou arranque de sobro, possa ser deferida, deverá ainda, ser abrangida pelas condições constantes das alíneas a), b), do n° 2, do Artigo 3°, do D-L Nº 11/97 - cf. doc. 13 junto à p.i.; 11. Por despacho de 08.03.2005, do Director da Circunscrição Florestal do Sul, proferido sobre o req. da Autora de 07.03.2005, foi autorizado o abate de 774 sobreiros adultos e 180 jovens, área percorrida pelo corte 31ha – cf. doc. 2 junto à contestação do Ministério do Ambiente - cf . fls. 171 e 541 dos autos (suporte físico); 12. Por Despacho nº 8818/2005 (publicado in DR II Série, nº 78, de 21.04.2005) do Ministro da Agricultura, Desenvolvimento Rural e das Pescas, foi decidido: A protecção do sobreiro justifica-se largamente pela sua importância ambiental e económica, sendo proibidas as conversões em povoamentos de sobreiro, de acordo com o disposto no Decreto-Lei n.º 169/2001, de 25 de Maio. Compete ao Ministério da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas, através da Direcção-Geral dos Recursos Florestais, organismo público investido nas funções de autoridade florestal nacional, a gestão do património florestal sob jurisdição do Estado. Considerando o Plano de Desenvolvimento Sustentável da Floresta Portuguesa, adoptado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 27/99, de 8 de Abril; Considerando ainda a manifesta insuficiência da fundamentação do despacho conjunto n.º 204/2005, de 16 de Fevereiro, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 47, de 8 de Março de 2005, bem como a recente decisão judicial no sentido do decretamento provisório da providência cautelar requerida por interessados: Assim, considerando o atrás exposto, determino o seguinte: Não são autorizados cortes de sobreiros na Herdade da ……………….., no município de Benavente, a partir da presente data. - cf. fls. 334/335 SITAF » III. Matéria de direito 1.A recorrente, após ser notificada do parecer emitido pela Srª. Procuradora-Geral Adjunta, veio, ao abrigo do n.º 2 do art.º 146.º do CPTA, requerer o seu desentranhamento, quer porque a sua apresentação foi extemporânea por ter ocorrido após o decurso do prazo legal de 10 dias, quer porque consubstancia uma pronúncia em defesa da legalidade democrática e não nos termos definidos pelos artºs. 146.º, n.º 1 e 9.º, n.º 2, ambos do CPTA. Mas não tem razão. Vejamos porquê. Resulta dos autos que a notificação ao MP nos termos e para os efeitos do n.º 1 do art.º 146.º do CPTA foi elaborada em 30/6/2021 e o parecer só veio a ser apresentado em 31/8/2021. Face ao disposto no art.º 248.º, do CPC, a notificação presumiu-se ter sido efectuada em 5/7/2021, pelo que o aludido prazo de 10 dias, que começara a correr no dia seguinte, só terminou em 15/7/2021. Porém, ao abrigo do n.º 5 do art.º 139.º do CPC, o acto podia ainda ser praticado nos três primeiros dias úteis subsequentes ao termo do prazo que, no caso, correspondiam aos dias 1, 2 e 3 de Setembro de 2021, atento à suspensão dos prazos durante o período de férias judiciais (cf. art.º 138.º, n.º 1, do CPC). Assim, a apresentação do parecer foi tempestiva. Quanto à intervenção do MP nos recursos jurisdicionais ao abrigo do n.º 1 do art.º 146.º do CPTA, conjugado com o n.º 2 do art.º 9.º do mesmo diploma, é ao respectivo magistrado que cabe avaliar se ocorre o condicionalismo que a justifica, fazendo actuar “um critério de oportunidade de intervenção segundo a interpretação que os seus magistrados façam quanto à relevância dos interesses em jogo e à intensidade da lesão provocada pela decisão ilegal que não é susceptível de controlo judicial” (cf. Mário Aroso de Almeida e Carlos Fernandes Cadilha in “Comentário ao CPTA”, 4.ª edição, 2017, pág. 1117, nota 1408. No mesmo sentido, cf. também o Ac. deste STA de 29/1/2015 – Proc. n.º 1354/12). Improcede, pois, a arguida questão prévia. 2. Outra questão prévia foi suscitada pelo recorrido Ministério da Agricultura que, em síntese, alega que, tendo as atribuições do Estado em matéria de florestas transitado para a esfera do MINISTÉRIO DO AMBIENTE E DA AÇÃO CLIMÁTICA, este último sucedeu ope legis na sua posição processual, ex-vi do disposto na alínea a) do artigo 262.º do CPC, pelo que deixou de ter legitimidade passiva. A recorrida opõe-se a esse entendimento, alegando que não é claro que as atribuições e competências do Ministério da Agricultura em matéria de proteção do sobreiro e da azinheira tenham transitado para o Ministério do Ambiente e da Ação Climática, como revela o despacho de delegação de competências da Ministra da Agricultura no Secretário de Estado da Agricultura e do Desenvolvimento Rural, proferido em data posterior à aprovação daquela lei orgânica, que inclui no rol das competências delegadas a competência para a prática do ato revogado pelo ato impugnado – cfr. despacho de delegação de competências nº 572/2020, de 18 de dezembro de 2019, publicado no Diário da República n.º 11/2020, Série II de 16 de janeiro. É certo que aquelas atribuições transitaram para o Ministério do Ambiente e da Ação Climática à luz do disposto no n.º 1 do artigo 28.º do citado Decreto-Lei n.º 169-B/2019. A gestão das florestas é atualmente assegurada pelo Instituto da Conservação da Natureza e das Florestas, I.P., sob a superintendência do Ministro do Ambiente e da Ação Climática, conforme resulta da alínea c) do n.º 4 do mesmo artigo. Mas o facto de o Ministério do Ambiente e da Ação Climática ter atribuições e competências em matéria de gestão da floresta não significa, necessariamente, que o Ministério da Agricultura tenha sido despojado de todos os seus poderes no domínio do regime de protecção do sobreiro, que tem evidentes implicações na política agrícola, como, aliás, o citado despacho de delegação de competências evidencia. Acresce que o Ministro da Agricultura é co-autor do despacho impugnado e intervém no presente processo em regime de litisconsórcio passivo necessário com os demais membros do governo que o assinaram, pelo que não pode ser absolvido da instância, tanto mais que os autores do acto conservam, em conjunto, a disponibilidade do poder exercido na sua emissão. Improcede, pois, a invocada questão prévia. 3. No acórdão desta formação de 7/4/2022, atrás transcrito, entendeu-se que resultava do teor do despacho impugnado que a revogação do Despacho Conjunto n.º 204/2005 se fundara na sua ilegalidade, quer porque não fora apresentada a necessária declaração de impacte ambiental (DIA), quer por não estarem demonstrados os requisitos da al. a) do n.º 3 do art.º 6.º do DL n.º 169/2001, o que violaria o “princípio da fundamentação e da proporcionalidade do acto administrativo”. A recorrente contesta este entendimento, alegando que “a invocação genérica da violação dos princípios da proporcionalidade e da fundamentação por parte do despacho revogatório não constitui uma avaliação sobre a legalidade, mas sim sobre o mérito do despacho revogado”, pelo que “não está aqui em causa o exercício de um poder vinculado de revogação de um acto ilegal por parte de um órgão da Administração”. Cumpre, pois, apreciar, em primeiro lugar, se a aludida revogação se baseou na invalidade do acto revogado. Vejamos então. O regime legal vigente à data do acto impugnado – constante do CPA aprovado pelo DL n.º 442/91, de 15/11 – incluía na figura da revogação tanto a denominada “revogação abrogatória ou extintiva”, que tinha por fundamento um juízo de mérito, conveniência ou oportunidade, como a chamada “revogação anulatória” que pressupunha a verificação de uma ilegalidade do acto revogado. Enquanto a primeira tinha por fim adequar a situação existente a novas exigências resultantes da mutabilidade do interesse público, fazendo, por isso, cessar “ex-nunc” os efeitos do acto anterior (cf. artºs. 140.º e 145.º, n.º 1, ambos do CPA/1991) que era, e continuava a ser, válido apenas se revelando agora inconveniente ou inoportuno, a segunda assentava na verificação da ilegalidade do acto primário, por a definição por ele introduzida ser desconforme ao ordenamento jurídico vigente, tendo por fim reintegrar a legalidade com a sua eliminação, produzindo em regra efeitos “ex tunc” (art.º 145.º, n.º 2, do CPA/1991) – cf. Mário Aroso de Almeida in “Teoria Geral do Direito Administrativo: Temas nucleares”, 2014, págs. 237 e 238. O n.º 3 do art.º 6.º do DL n.º 169/2001 estabelecia que, para efeitos de declaração de imprescindível utilidade pública e de relevante e sustentável interesse local dos empreendimentos previstos nas als. a) e b) do n.º 2 do art.º 2.º, o proponente devia apresentar: “a) Uma memória descritiva e justificativa que demonstre tecnicamente o interesse económico e social do empreendimento, a sua sustentabilidade e a inexistência de alternativas válidas quanto à sua localização; b) A declaração de impacte ambiental quando esta for exigível”. No caso em apreço, para justificar a revogação do Despacho Conjunto n.º 204/2005, o acto impugnado, além de invocar a não apresentação, pela proponente, da DIA exigida pela aludida al. b), em conjugação com a al. d) do n.º 1 do anexo II ao DL n.º 69/2000, de 3/5, considerou que, em violação do art.º 6.º, n.º 3, al. a), do DL n.º 169/2001, não estavam “demonstrados tecnicamente o interesse económico e social do empreendimento, a sua sustentabilidade e a inexistência de alternativas válidas quanto à sua localização que consubstanciem especiais razões de utilidade pública de um empreendimento privado, e de imprescindibilidade do sacrifício de um bem natural merecedor de um estatuto legal de especial protecção”, o que violaria “o princípio da fundamentação e da proporcionalidade dos actos administrativos”, entendendo ainda que o despacho revogado não identificara “a legislação tida por relevante, conduzindo a um vazio”. O acto impugnado entendeu, assim, que o despacho revogado infringiu não só a al. b) como também a al. a) do n.º 3 do citado art.º 6.º por não estarem demonstrados os requisitos que aqui eram exigidos, o que, na sua perspectiva, era violador do princípio da proporcionalidade – por não se revelar imprescindível o sacrifício de um bem natural, como o sobreiro, que gozava de especial protecção – e da garantia da fundamentação dos actos administrativos – que fora preterida por não terem sido indicados os referidos requisitos nem a legislação que se considerara relevante. Fundou-se, pois, claramente, na ilegalidade do Despacho Conjunto n.º 204/2005 que era originariamente inválido por ser desconforme ao ordenamento jurídico então vigente, não se podendo dizer, como pretende a recorrente, que teve o seu fundamento numa nova valoração administrativa à luz do interesse público, independentemente da formulação de qualquer juízo sobre a legalidade do acto revogado. Assim, porque a revogação se fundamentou na invalidade originária do referido Despacho Conjunto, e não num juízo de mérito resultante de este acto, embora válido, se revelar agora inconveniente perante as novas exigências do interesse público, consubstanciou-se num acto administrativo praticado no exercício de um poder vinculado, dado que a Administração tem um dever jurídico – e não apenas uma faculdade – de revogar os actos ilegais que tenha praticado, salvo se decidir e puder saná-los expressamente dentro do prazo legal (cf. Diogo Freitas do Amaral in “Curso de Direito Administrativo”, Vol. II, 2012 – 2.ª edição, págs. 500-502 e José Robin de Andrade in “A Revogação dos Actos Administrativos”, 2.ª edição, 1985, pág. 255). E, conforme se referiu no acórdão interlocutório de 7/4/2022, tendo o despacho impugnado sido proferido no exercício de um poder vinculado, deve ter-se por irrelevante a ilegalidade de um dos fundamentos alegados para a revogação quando existam outros – não impugnados no recurso e que, por isso, sempre subsistem – que, só por si, a justifiquem. O acórdão recorrido, após considerar que a revogação operada pelo despacho impugnado se fundara em juízos de ilegalidade e não de mérito e que o acto revogado padecia dos vícios que lhe eram apontados, concluiu que, apesar de ter ocorrido a violação do direito de audiência prévia da recorrente, esta não tinha eficácia invalidante por aplicação do princípio do aproveitamento do acto administrativo, uma vez que, não tendo havido apresentação da DIA, a repetição dessa formalidade conduziria ao mesmo resultado. Na presente revista, a recorrente contestou a necessidade de realização de um procedimento de AIA, mas não impugnou o entendimento do acórdão quando considerou legal a revogação determinada pelo despacho impugnado fundada na alegada violação dos princípios da fundamentação e da proporcionalidade. Assim, ainda que se viesse a concluir que a DIA não era exigível, subsistiam outros fundamentos da ilegalidade do despacho revogado que, só por si, justificavam a revogação e, em consequência, por aplicação do princípio do aproveitamento do acto administrativo vinculado, a sua manutenção na ordem jurídica por a preterição da formalidade da audiência prévia não ter eficácia invalidante. Contra este entendimento, a recorrente alegou que o recurso excepcional de revista “não visa a anulação do acórdão recorrido”, mas “a apreciação objectiva de questões social ou juridicamente relevantes ou necessárias a uma melhor aplicação do direito”, parecendo, assim, considerar que o tribunal tem de as conhecer, independentemente da repercussão que elas tenham no caso concreto sobre o resultado da revista. Mas não tem razão. Efectivamente, ainda que a revista tenha um carácter excepcional e prossiga uma finalidade de clarificação de uma determinada questão eleita pelo acórdão da formação de apreciação preliminar, não deixa de obedecer à lógica dos recursos, não se transformando – como se escreveu no Ac. deste STA de 24/5/2011, proferido no processo n.º 01047/10 – “em instrumento de discussão jurídica à margem ou em abstracção da lide de que se cuida”. E sendo assim, ainda que, como alega a recorrente, o acórdão recorrido tenha incorrido num “erro de julgamento ostensivo” por ter aplicado o art.º 735.º do CPC em vez do art.º 734.º do mesmo diploma, não tem ele de ser conhecido na revista se, como sucede no caso em apreço, é insusceptível de se repercutir sobre a decisão por as razões jurídicas invocadas conduzirem inelutavelmente à improcedência do recurso. Refira-se, finalmente, que o entendimento perfilhado quanto à natureza do recurso de revista, não infringe o disposto no art.º 150.º, n.º 1, do CPTA e não se vê que seja violador do princípio da tutela jurisdicional efectiva e dos artºs. 20.º, n.º 1 e 268.º, n.º 4, da CRP, 19.º, n.º 1, § 2.º, do Tratado da União Europeia e do art.º 47.º, da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, na ausência, por parte da recorrente, de indicação das específicas razões que o demonstrem e de qualquer discurso justificador dessas infracções. Nestes termos, terá de improceder a presente revista. IV. Decisão Em face do exposto, acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, reunidos em conferência, em negar provimento ao recurso, confirmando o acórdão recorrido. Custas pela recorrente. Lisboa, 14 de Julho de 2022. – Fonseca da Paz (relator) – Suzana Tavares da Silva – Cláudio Ramos Monteiro (Vencido, conforme declaração anexa). Processo: 664/05.9BELRA DECLARAÇÃO DE VOTO Votei vencido, essencialmente por três razões: Em primeiro lugar, porque entendo que não se pode opor à Recorrente a consolidação da decisão recorrida por falta de impugnação especificada de todos os fundamentos do acórdão recorrido. O recurso de revista é um recurso extraordinário, apenas admissível quanto aos fundamentos que cumprem os requisitos estabelecidos no artigo 150.º, pelo que não existe, nesta sede, um ónus de impugnação especificada de todos os fundamentos da decisão recorrida. Em segundo lugar, porque o acórdão recorrido não faz, nem pode fazer, caso julgado quanto à ilegalidade do Despacho n.º 204/2005. O que se julgou ali é que o Despacho n.º 309/2005 não é ilegal por ter revogado um ato constitutivo de direitos com fundamento na sua falta de mérito. Uma decisão de não ilegalidade de um ato revogatório - com esse fundamento - não faz caso julgado quanto à ilegalidade do ato revogado. Eventualmente, faz caso julgado quanto à questão de saber se foram ou não invocados fundamentos de ilegalidade para a revogação, mas não quanto à procedência desses fundamentos. Diga-se, a latere, que o fundamento invocado pelo Despacho n.º 309/2005 para revogar o Despacho 204/2005 não era procedente, e que afirmar que não estavam "demonstrados tecnicamente o interesse económico e social do empreendimento, a sua sustentabilidade e a inexistência de alternativas válidas quanto à sua localização, que consubstanciem especiais razões de utilidade pública de um empreendimento privado e de imprescindibilidade do sacrifício de um bem natural merecedor de um estatuto legal de especial protecção” é apenas uma forma de dizer que não existia o imprescíndivel interesse público reconhecido, matéria que é inquestionavelmente de mérito. A construção forçada de um «princípio de fundamentação», que confunde a falta de fundamentos com a pertinência dos mesmos, não disfarça o juízo subjacente, que é o da falta de mérito do ato revogado. Finalmente, e em terceiro lugar, porque, no âmbito de um recurso de revista, este Tribunal não tem poderes para suprir a decisão recorrida. Aquela decisão desconsiderou a ilegalidade do ato por preterição da audiência prévia, por entender que o mesmo sempre seria ilegal por falta de DIA. Foi o único juízo concreto de ilegalidade que ali se fez, sendo que não se disse ali que a decisão também era ilegal por outras razões. Verificado que o projeto não estava sujeito a DIA – matéria sobre a qual não parece haver divergência - não pode o juiz de cassação, que não tem plenos poderes, substituir a fundamentação do juiz de apelação por outra da sua iniciativa. É, na verdade, muito claro que o Despacho n.º 204/2005, revogado pelo Despacho n.º 309/2005, não estava sujeito a prévia DIA. O referido despacho não conferiu à Recorrente, por si só, o direito de proceder a qualquer operação de desflorestação, nem tão pouco o direito de realizar obras de urbanização ou de construção do empreendimento turístico em questão. Tal ato não configura, pois, uma «autorização» ou «licença», nos termos previstos na alínea c) do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 69/2000, de 3 de maio, que à data estabelecia o regime de avaliação de impacte ambiental dos projetos públicos e privados suscetíveis de produzirem efeitos significativos no ambiente, pelo que não está, ele próprio, sujeito a AIA, nos termos do n.º 2 do artigo 1.º, por remissão para a alínea d) do n.º 1 do Anexo II daquele diploma legal – v., também, o n.º 1 do artigo 20.º do Decreto-Lei n.º 69/2000. Independentemente da questão de saber se a DIA é ou não exigível como condição prévia do corte ou arranque de sobreiros pressuposto pela realização daquele empreendimento. Assim, não existia fundamento bastante para, à luz do princípio do aproveitamento dos atos administrativos, desconsiderar a preterição da audiência prévia do Despacho n.º 309/2005, que a revogou. E tanto bastaria para se julgar o presente recurso procedente. Cláudio Ramos Monteiro

Sumário

I- O acto impugnado, ao entender que o despacho que revogou infringiu, além da al. b) do n.º 3 do art.º 6.º do DL n.º 169/2001, de 25/5, a al. a) do mesmo preceito por não estarem demonstrados os requisitos aqui estabelecidos, violando-se os princípios da proporcionalidade e da fundamentação dos actos administrativos, fundou-se na ilegalidade do despacho revogado e não num juízo de mérito resultante de ele se revelar agora inconveniente face às novas exigências do interesse público.

II- Essa revogação consubstanciou-se num acto administrativo praticado num exercício de um poder vinculado, por a Administração ter o dever jurídico – e não apenas a faculdade – de revogar os actos ilegais que tenha praticado.

III- Se a recorrente, na revista, contestou a necessidade e realização de um procedimento de AIA, mas não impugnou o entendimento do acórdão recorrido quando considerou legal a revogação operada pelo acto impugnado com fundamento na aludida violação dos princípios da proporcionalidade e da fundamentação, sempre subsistiria este fundamento que, só por si, o justificava.

IV- O recurso de revista, ainda que tenha um carácter excepcional e prossiga uma finalidade de clarificação de uma determinada questão eleita pelo acórdão da formação de apreciação preliminar, não deixa de obedecer à lógica dos recursos, não se transformando pois em instrumento de discussão jurídica à margem ou em abstracção da lide de que se cuida.

Texto Integral

ACORDAM NA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO

I. Relatório

A…………………, que sucedeu na posição de B……………., S.A. – identificadas nos autos – recorreu para este Supremo Tribunal Administrativo, nos termos do artigo 150.º do CPTA, do Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Sul (TCAS), de 21 de janeiro de 2021, que negou provimento ao recurso que havia interposto da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) de Leiria, de 8 de março de 2007, que julgara improcedente a acção administrativa especial que intentara contra o MINISTÉRIO DO AMBIENTE, DO ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO E DO DESENVOLVIMENTO REGIONAL (MAOTDR), o MINISTÉRIO DA ECONOMIA E DA INOVAÇÃO (MEI) e o MINISTÉRIO DA AGRICULTURA, DO DESENVOLVIMENTO RURAL E DAS PESCAS (MADRP), visando a impugnação do despacho conjunto dos três ministros respectivos, de 28 de março de 2005, que revogou a declaração de imprescindível utilidade pública do seu empreendimento turístico, constante do Despacho Conjunto n.º 204/2005, de 16 de Fevereiro.

Nos termos do Decreto-Lei n.º 169-B/2019, de 3 de dezembro, que aprovou a Lei Orgânica do Governo em funções, os Recorridos têm, na atualidade, as designações de MINISTÉRIO DO AMBIENTE E DA AÇÃO CLIMÁTICA, MINISTÉRIO DA ECONOMIA E DA TRANSIÇÃO DIGITAL e MINISTÉRIO DA AGRICULTURA.

Nas suas alegações, a Recorrente formulou, quanto ao mérito do recurso, as seguintes conclusões:

«1. O Acórdão recorrido interpretou e aplicou a norma que menciona “Desflorestação≥50ha”, como a situação em que é realizado um corte de árvores ao longo de uma área igual ou superior a 50ha, ainda que esse corte selectivo ocorra de forma dispersa nessa área e sem criação de quaisquer clareiras, ou seja, independentemente do número de árvores a cortar e à densidade remanescente do arvoredo, o que viola o artigo 2º, alínea q) do DL nº 69/2000.

2. Esta interpretação do Anexo II do DL nº 69/2000 (diploma aplicável à data) feita pelo Acórdão recorrido decorre do entendimento segundo o qual o corte disperso de 900 árvores - autorizado pela DGRF à Autora com base no acto revogado (Desp. Conj nº 309/2005) pelo acto impugnado (Desp. Conj. 204/2005) -, ao longo de uma área de 75ha, integrava aquela previsão normativa (ou seja, constituía uma “desflorestação≥50ha”) e, desse modo, o douto Acórdão decidiu no sentido de a autorização do corte estar sujeita a avaliação de impacte ambiental.

3. Esta interpretação e aplicação do Anexo II do Decreto-Lei nº 69/2000 violam a Directiva nº 85/337/CEE, com as alterações introduzidas pela Directiva n.º 97/11/CE, do Conselho, de 3 de Março de 1997, que por ele é transposta e que determina que “desflorestação com o objectivo de conversão para outro tipo de uso da terra”.

4. Ora, a verdade é que se manteve o sobreiral existente, aliás com enorme aumento de produção de cortiça ao longo do tempo. Além de que a interpretação feita é contra legem porquanto é o próprio artigo 1º, alínea b) do Decreto-Lei nº 169/2001 que define “corte de conversão” como a “alteração que implica […] a redução da densidade do povoamento abaixo dos valores mínimos definidos na alínea q) deste artigo”, dispondo a alínea q) que como valores mínimos: i) 50 árvores por hectare [no caso de árvores com altura superior a 1m, mas menos de 30cm de perímetro à altura do peito (PAP)]; 30 árvores/ha, quando o PAP se situa entre 30-79cm; iii) 20 árvores/ha, quando o PAP se situa entre 80-129cm e 10 árvores/ha, quando o PAP é superior a 130cm.

5. Aliás, pelos mesmos parâmetros hermenêuticos, nunca foi solicitada a realização de uma AIA aquando dos processos de florestação de milhares de sobreiros levada a efeito pela Autora ora Recorrente, precisamente porque se entendia que a área de reflorestação a considerar se referia à área correspondente aos mais de 5.000 sobreiros plantados, e não à área por onde foram plantados, numa propriedade com 509 hectares!

6. Sem prejuízo de a norma em concreto não se encontrar já em vigor, sempre se diga que o Anexo II do actual regime jurídico de AIA, constante do DL nº 151-B/2013, de 11.12, contém norma ipsis verbis igual à do regime jurídico em causa nos autos, motivo pelo qual a necessidade de fixação de uma interpretação da norma é essencial para pôr fim a uma situação de manifesta insegurança jurídica numa matéria de enorme relevância social e jurídica, para além de garantir uma aplicação do direito que não seja inesperada, insólita e profundamente desproporcionada e não perceptível pelo bonus pater familiae.

7. Numa época onde se apela ao investimento que permita relacionar simbioticamente o homem e a natureza, promovendo a realização de projectos sustentáveis e respeitadores e promotores da biodiversidade, não podem existir dúvidas sobre se é ou não necessário, por exemplo, para o corte de 20 sobreiros dispersos numa área de 50ha, realizar um procedimento de AIA. Não é pelo custo dessa AIA; é pela imprescindibilidade de estimar o tempo de execução de um projecto e, a ser necessário uma AIA, saber-se que o mesmo terá de demorar mais 2 ou 3 anos e assim poderem, quer populações, quer empresas, quer entidades públicas, ter uma certeza sobre o conteúdo do regime jurídico, evitando-se arbitrariedades. E se competia ao legislador, em primeira linha, tudo fazer para impedir estas incertezas, não tendo tal sucedido, nada mais resta do que o apelo a V. Exªs, Colendos Conselheiros, para resolver uma questão que se colocará, com toda a certeza, nos tempos próximos e por plúrimas vezes.

8. Decidindo no sentido propugnado pela ora Recorrente, ou seja, que a desflorestação sujeita a AIA é aquela que procede a cortes “de conversão”, nos termos do artigo 2º, nº 1 do DL nº 169/2001, cortes esses seguidos numa área igual ou superior a 50ha, deve o acto impugnado ser anulado, por vício de forma por preterição do direito de audiência prévia, conforme reconhecido pelo aliás douto Acórdão recorrido – o que superiormente se requer a V. Exªs.

9. Caso não seja este o entendimento de V. Exªs por motivo relacionado com a falta de prova relativamente a algum dos factos supra enunciados, requer-se a V. Exªs seja revogado o aliás douto Acórdão e ordenada a realização de prova requerida pela Autora ora Recorrente.

10. Na verdade, o Acórdão a quo procedeu a uma errada aplicação das normas processuais, na aplicação do artigo 142º, nº 5 do CPTA e do artigo 735º do (antigo) CPC (26ª versão, se consultada a plataforma www.pgdlisboa.pt) e, com fundamento nesse erro manifesto, impediu a realização de prova na 1ª instância.

11. O artigo 142º, nº 5 do CPTA (versão do DL nº 4-A/2003, de 19.02) dispunha que “as decisões proferidas em despachos interlocutórios devem ser impugnadas no recurso que venha a ser interposto da decisão final, excepto nos casos de subida imediata previstos no Código de Processo Civil”.

12. Compulsado o artigo 735º do CPC (DL nº 329-A/95, de 12.12, na redacção da Lei nº 14/2006, de 26.04), o mesmo dispõe, sob a epígrafe “Subida diferida”, que “1 - Os agravos não incluídos no artigo anterior sobem com o primeiro recurso que, depois de eles serem interpostos, haja de subir imediatamente.”.

13. Ora, o artigo 734º do CPC, sob epígrafe “Agravos que sobem imediatamente”, dispunha que “1 - Sobem imediatamente os agravos interpostos: a) Da decisão que ponha termo ao processo; b) Do despacho pelo qual o juiz se declare impedido ou indefira o impedimento oposto por alguma das partes; c) Do despacho que aprecie a competência absoluta do tribunal; d) Dos despachos proferidos depois da decisão final.”.

14. De onde resulta, como está bem de ver, que do douto despacho do TAF de Leiria que, em 07.07.2006, se pronunciou sobre a suficiência da prova documental indeferindo o pedido de prova testemunhal e inspecção ao local requeridos pela Autora ora Recorrente, apenas podia ser impugnado no recurso da sentença proferida em 1ª instância – como sucedeu -, pois só assim não seria se se tratasse de decisão constante do elenco do artigo 734º do CPC, matéria sobre a qual não existe qualquer dúvida não ser.

15. Este erro manifesto na aplicação da lei processual por parte do Acórdão recorrido reprime de forma grave o direito à tutela jurisdicional efectiva da ora Recorrente, porquanto a mesma se vê, por erro evidente na aplicação de normas processuais, impedida de proceder à realização da prova que requereu, também, em sede de alegações recurso, o que impõe uma correcção por parte de V. Exªs, sem o que ficará preterido um direito constitucionalmente garantido à Autora ora Recorrente, com fundamento num erro manifesto de aplicação de norma processual, devendo ser revogado o Acórdão recorrido e baixando os autos para audiência de discussão e julgamento.

16. Subsidiariamente, e caso não seja admitido o recurso de revista nas situações supra mencionadas, sem conceder e a mero benefício de raciocínio, sempre terá o mesmo de ser admitido para correcção do erro de julgamento, a saber:

a) O Acórdão a quo afirma que a deliberação camarária e o correspondente alvará de loteamento nº 1/97 não aprovam e titulam, respectivamente, todo o loteamento, mas apenas a 1ª fase – o que constitui um erro ostensivo, resultante de uma confusão grave entre obras de urbanização e “operações urbanísticas”;

b) O Acórdão a quo afirma que o procedimento de licenciamento e aprovação do loteamento ainda não terminou, pois o despacho de declaração de imprescindível utilidade pública insere-se dentro do processo de licenciamento do loteamento – o que é, salvo o devido respeito, até absurdo, e demonstra total desconhecimento do processo especial de licenciamento do DL nº 400/84, atendendo a que as obras de urbanização foram já objecto de recepção provisória.

c) O Acórdão a quo afirma que “ainda que se mantivesse válida a licença titulada pelo Alvará nº 1/97 esta sempre estaria condicionada à superveniência de novas leis que protegendo os interesses nacionais sacrificasse ou impusesse condições à realização da respectiva operação urbanística – ora, não só a licença e o respectivo alvará estão em vigor, como é de uma gravidade insuportável a admissão, num Acórdão de um Tribunal superior, da afectação de um direito a lotear legalmente constituído, por acto administrativo, sem a correspondente indemnização. Este erro, clamoroso, advém quiçá dos dois anteriores, também ostensivos, que por isso se enunciaram nas alíneas anteriores, o que justifica plenamente a imprescindível apreciação para a correcta aplicação do direito, com vista a garantir a integridade e coerência do sistema jurídico, como bem assim de não causar mesmo pânico social e profunda incerteza jurídica.

17. Por último vem a ora Recorrente requerer a V. Exªs a apreciação da inconstitucionalidade orgânica do artigo 7º do Decreto-Lei nº 169/2001, em que assenta o acto impugnado, na medida em que viola a Lei n.º 48/98, de 18.08, que aprovou as bases do ordenamento do território e do urbanismo (em vigor à data).

O sobredito artigo 7º determina a sua prevalência sobre os instrumentos de gestão territorial, designadamente os aprovados pelo município de Benavente e ratificados pelo Governo, tratando-se de norma de lei geral, sem sujeição aos princípios, também constitucionais e legalmente impostos, de consulta pública e de hierarquia e relações entre instrumentos de gestão territorial definidos por lei de valor reforçado, em violação do artigo 112º, nºs 2 e 3 da CRP.

18. O artigo 7º do Decreto-Lei nº 169/2001 viola a hierarquia das normas e o princípio da reserva de lei, no caso concreto na reserva de plano, porquanto pretende que o seu regime prevaleça sobre o regime estabelecido em instrumentos de gestão territorial.

19. A revogação da declaração de imprescindível utilidade pública pelo acto impugnado constitui, por isso, uma violação do princípio da confiança, tal como tem sido conformado por esse Colendo Tribunal, na medida em que se traduz numa substituição face à autorização tacitamente deferida pela Direcção Geral de Florestas no âmbito da sua audição no procedimento de licenciamento do loteamento, nos termos do DL nº 400/84 – o que carece de ser apreciado para uma melhor aplicação do direito.

20. Conclui-se afirmando que, em nenhum dos casos, enunciados e submetidos agora a recurso de revista, se pretende uma mera reapreciação da aliás douta decisão constante do Acórdão a quo – que possui diversas outras situações de errada aplicação do direito e mesmo de apreciação da prova feita. Pelo contrário, trata-se de solicitar a V. Exªs que, na quatro questões apresentadas – uma das quais subsidiariamente –, proceda a uma imprescindível correcção do direito aplicável ao caso concreto, mas ao fazê-lo garanta a interpretação coerente e intra sistemática das normas em causa, atendendo à relevância jurídica e social que as mesmas possuem, e com ela assegure, ultima ratio, a segurança jurídica e a confiança no ordenamento jurídico de que a sociedade e os seus membros, como um todo, carecem.

Nestes termos, e nos mais de Direito, requer-se a V. Exª:

a) Seja o presente de recurso de revista admitido por se encontrarem preenchidos os respectivos pressupostos do artigo 150º, nº 1 do CPTA; e

b) Seja revogado o aliás douto Acórdão recorrido no que tange a interpretação e aplicação da definição normativa “Desflorestação≥50ha” constante do Anexo II do regime jurídico de AIA no sentido de “desflorestação de área igual ou superior a 50ha” e, em consequência, seja anulado o acto impugnado por preterição do direito de audiência prévia constante do artigo 100º do CPA (à data), conforme decidido pelo Acórdão a quo;

c) Seja revogado o Acórdão a quo na parte em que aplicou erradamente a lei processual, a saber o artigo 142º, nº 5 do CPTA e o artigo 735º do CPC (à data), violando o direito a uma tutela jurisdicional efectiva da ora Recorrente, por tal erro impedir a produção de prova, devendo, por isso, ser ordenada a baixa dos autos para produção da prova requerida;

d) Subsidiariamente, seja revogado o aliás douto Acórdão a quo por erro manifesto quanto ao valor jurídico atribuído ao silêncio da DGRF no âmbito do parecer solicitado pela CCDR no processo de licenciamento do loteamento, uma vez que este terminou em 1997 com a emissão do alvará;

e) Seja o Acórdão a quo revogado por manifesto erro na apreciação da inconstitucionalidade orgânica e material do artigo 7º do DL nº 169/2001, em violação dos artigos 112º, nºs 2 e 3 e 165º, nº 1 alínea z) da CRP, Com o que farão, V. Exªs, Colendos Conselheiros, JUSTIÇA.»

Não foram deduzidas contra-alegações.

Porém, o MINISTÉRIO DA AGRICULTURA, anterior Ministério da Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Rural, uma vez notificado da interposição do presente recurso, veio suscitar a sua ilegitimidade processual superveniente, conforme o disposto na alínea a) do artigo 262º do CPC, ex vi art.1º CPTA, com fundamento em que está em causa «… matéria em questão inserida na área governativa das Florestas, concretamente medidas de protecção ao sobreiro, estabelecidas no Decreto-Lei nº 169/2001] e que [por força dos n.ºs 1 e 4, alínea c) do artigo 28º do Decreto-Lei nº 169-B/2019, que aprova o regime da organização e funcionamento do XXII Governo Constitucional, os poderes em causa transitaram para o Ministro do Ambiente e da Acção Climática. Em consequência, por força de lei, na relação substantiva em litígio verifica-se a substituição do Ministro da Agricultura pelo Ministro do Ambiente e da Acção Climática», pelo que pugna pela sua absolvição da instância nos termos do disposto nos n.ºs 2 e 4 do artigo 89º do CPTA.

O recurso de revista foi admitido por Acórdão da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo, proferido em formação de apreciação preliminar, em 9 de junho de 2021, por se entender que as questões «colocadas na revista são, pela sua dificuldade técnica e pelos efeitos que o acto produziu num empreendimento já licenciado e em curso, merecedoras da atenção do Supremo».

Cumprido o disposto no art.º 146.º, n.º 1, do CPTA, a Digna Magistrada do Ministério Público junto deste STA emitiu parecer, onde concluiu pela improcedência do recurso.

Notificada deste parecer, a recorrente pronunciou-se pelo seu desentranhamento por ter sido apresentado extemporaneamente e por não se verificarem os condicionalismos para a intervenção do MP.

Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

Em 7/4/2022, foi, por este colectivo, proferido o seguinte acórdão:

O despacho impugnado na acção procedeu à revogação do despacho conjunto n.º 204/2005 com fundamento na sua ilegalidade, não apenas por não ter sido apresentada declaração de impacte ambiental, mas também por não estarem demonstrados os requisitos da al. a) do n.º 3 do art.º 6.º do DL n.º 169/2001, o que, afirma-se, violaria “o princípio da fundamentação e da proporcionalidade dos actos administrativos”.

Na presente revista, a recorrente contesta a exigibilidade da declaração de impacte ambiental, mas não impugna os restantes fundamentos invocados pelo acto impugnado para justificar a revogação que decretou.

Ora, porque a revogação de um acto administrativo com fundamento na sua invalidade corresponde à prática de um acto no exercício de um poder vinculado, cremos que, por aplicação do princípio do aproveitamento do acto administrativo, se deve ter por irrelevante a ilegalidade de um dos fundamentos invocados para essa revogação quando existam outros – não impugnados no recurso e que, por isso, subsistem – que, só por si, a justifiquem. E, em conformidade com este entendimento, afigura-se-nos não ser de atribuir eficácia invalidante à ilegalidade de um dos fundamentos utilizados pelo acórdão recorrido para considerar legal a preterição da audiência prévia do recorrente quando subsiste outro, não impugnado no recurso, que permite chegar à mesma conclusão.

Pelo exposto, e para a eventualidade de a revista vir a improceder com os fundamentos agora referidos, determina-se, ao abrigo do art.º 3.º, n.º 3, do CPC, aqui aplicável por força do art.º 1.º, do CPTA, a notificação das partes para, no prazo de 10 dias, se pronunciarem, querendo, sobre os mesmos.

Apenas a recorrente se pronunciou sobre a questão suscitada no acórdão, tendo concluído do seguinte modo:

“a) O objecto do recurso de revista não visa a anulação do acórdão recorrido; antes, a apreciação objectiva de questões social ou juridicamente relevantes ou necessárias a uma melhor aplicação do direito – constituindo, deste modo, um mecanismo de segurança para o ordenamento jurídico em situações para as quais a revista constitui a válvula de salvaguarda relativamente a erros clamorosos na aplicação do direito, ou como forma de emissão de orientações jurisprudenciais – sempre com vista à prossecução da segurança jurídica enquanto pilar de um Estado de Direito e mecanismo de garantia de uma tutela jurisdicional efectiva em situação de maior igualdade;

b) O que em primeira linha está em causa no recurso excepcional de revista não é a solução concreta do caso subjacente, não é a eliminação da nulidade ou do erro de julgamento em que porventura caíram as instâncias, de modo a que o direito ou interesse do recorrente obtenha adequada tutela jurisdicional. Para isso existem os demais recursos, ditos ordinários. Aqui estamos no campo de um recurso excepcional, que só mediatamente serve para melhor tutelar os referidos direitos e interesses;

c) O art.º 150.º, n.º 1 não admite sentido distinto o que configuraria uma violação do princípio da tutela jurisdicional efectiva, nos termos em que se encontra consagrado no art.º 268.º, n.º 4 da CRP, ao introduzir uma restrição, não prevista na lei processual, na apreciação do recurso de revista;

d) Não está em causa o princípio do aproveitamento do acto administrativo nem a vinculação da Administração à revogação de actos inválidos;

e) O despacho revogatório afirma uma discordância sobre a análise que foi feita sobre o interesse público e uma discordância relativamente à ponderação constante do despacho revogado e de todos os pareceres que o integram – ou seja, não está aqui em causa o exercício de um poder vinculado de revogação de um acto ilegal por parte de um órgão da Administração; está sim a revogação com fundamento em mérito e, como tal, inexiste qualquer vinculação legal à revogação do dito despacho;

f) O douto acórdão que admitiu o presente recurso expressamente mencionou que existia uma inversão da “colocação lógica do problema num acto de cariz revogatório” quando este invocava, sem mais, a falta de uma “demonstração inequívoca” do interesse do empreendimento – exigindo-se num acto revogatório que apontasse os aspectos concretos que permitissem proceder à qualificação como invalidante de tais falhas do despacho revogado, o que não sucedeu porque o fundamento da revogação resultou da margem de livre apreciação administrativa;

g) Ao aplicar erradamente o art.º 735.º do CPC em vez do art.º 734.º do CPC para o qual remete o art.º 142.º, n.º 5 do CPTA, o TCAS cometeu um erro de julgamento ostensivo que impõe a sua correcção em sede de revista, sob pena de violação do princípio da tutela jurisdicional efectiva, enquanto direito fundamental de natureza análoga e sujeito ao regime do art.º 18.º da CRP e sob pena de violação dos artºs. 20.º, n.º 1 e 268.º, n.º 4 da CRP, bem como dos artºs. 19.º, n.º 1§2.º do Tratado da União Europeia e do art.º 47.º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia”.

II. Matéria de facto

O acórdão recorrido considerou provado o seguinte:

“1. Em 17 de Outubro de 2002 foi apresentado ao Sr. Ministro da Economia, Memória Descritiva e Justificativa do Empreendimento da …………… (doc. n.º 2 anexo ao pi);

2. A Autora enviou ofício com a referência n.º 371, em 7 de Dezembro de 2004, à Direcção Geral de Florestas, onde informa que o número total de árvores a remover para a primeira e 2ª fase das obras de urbanização ascendem a 613 sobreiros e 143 chaparros. Para o completo desenvolvimento do projecto a estimativa do total de árvores a remover ascende a 1499 sobreiros e 350 Chaparros. A área total, em m2 de construções ascende a 275 157 m2 (fls. não numerada do PA e que aqui se dá como inteiramente reproduzida);

3. Em 8 de Março de 2005 foi publicado no DR, II Série, o Despacho Conjunto n.º 204/2005, nos termos do qual foi reconhecida a “imprescindível utilidade pública do empreendimento turístico a executar pela B……………….., SA, no prédio rústico denominado, ………….. ”; que se reproduz:

Despacho conjunto n.º 204/2005.— B…………………, S. A., pretende levar a efeito na Herdade da ……………, no município de Benavente, o projecto integrado de desenvolvimento agro-turístico, numa área de 509,2960 ha.

O projecto a executar contempla a execução de uma operação de loteamento, bem como a implantação de dois campos de golfe, no âmbito de um empreendimento turístico.

Considerando que em parte da zona na qual se pretende desenvolver o referido empreendimento se encontra, todavia, um montado de sobreiros, sendo necessário em fase de execução do mesmo proceder ao abate de 2605 sobreiros;

Considerando que se trata de um empreendimento de imprescindível utilidade pública e de relevante e sustentável interesse para a economia local, na medida em que constitui um factor de desenvolvimento local e regional que pode permitir a criação de um considerável número de postos de trabalho numa zona em que a população, geralmente trabalhadora rural, enfrenta grandes dificuldades de obtenção de emprego, particularmente nas camadas etárias mais jovens;

Considerando que o município de Benavente dispõe de Plano Director Municipal, ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 164/95, de 7 de Dezembro;

Considerando que a área a abranger pelo referido empreendimento se encontra abrangida pela Reserva Ecológica Nacional (REN) do município de Benavente, delimitada na Resolução do Conselho de Ministros n.º 61/2002, de 23 de Março, abrangendo, nomeadamente, áreas associadas a cabeceiras de linhas de água;

Considerando que, de acordo com o parecer favorável emitido pela Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional de Lisboa e Vale do Tejo (CCDRLVT), a área objecto do referido empreendimento goza de uma vocação turística, na medida em que se encontra qualificada no Plano Director Municipal em vigor como espaço turístico, área turística proposta;

Considerando que, de acordo com parecer emitido pela CCDRLVT, o empreendimento turístico da B……………, objecto da deliberação da Câmara Municipal de Benavente de 18 de Janeiro de 1993, rectificada por despacho do Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território de 7 de Setembro de 1993, apesar de se incluir em áreas classificadas como REN do referido município, configura uma acção já prevista ou autorizada para os efeitos do previsto na alínea a) do n.º 2 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 93/90, de 19 de Março, na redacção conferida pelo Decreto-Lei n.º 213/92, de 12 de Outubro;

Considerando o parecer favorável do Instituto da Conservação da Natureza;

Considerando que, por deliberação de 3 de Agosto de 1998, a Câmara Municipal de Benavente qualificou o referido projecto como empreendimento de grande importância para a economia da região;

Considerando que a B…………………., S. A., se comprometeu a proceder a uma densificação da plantação de sobreiros na área onde permanecerá o montado para compensar o abate dos sobreiros nas zonas em que se pretende proceder ao referido corte;

Considerando que, nos termos do previsto no artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 169/2001, de 25 de Maio, o corte dos 2605 sobreiros a abater se encontra sujeito a autorização do Ministro da Agricultura, Pescas e Florestas, esta última condicionada à apresentação pela proponente na Direcção-Geral dos Recursos Florestais do respectivo projecto de arborização e do plano de gestão;

Considerando que a proponente se compromete a obter todas as licenças e autorizações legalmente exigíveis:

Assim:

No uso das competências do Ministro da Agricultura, Pescas e Florestas, do Ministro do Ambiente e do Ordenamento do Território e do Ministro do Turismo, previstas no Decreto-Lei n.o 215-A/2004, de 3 de Setembro, e nos termos e para os efeitos do disposto no n.º 1 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 169/2001, de 25 de Maio, reconhece-se a imprescindível utilidade pública do empreendimento turístico a executar pela B…………………, S. A., no prédio rústico denominado ……………., descrito na Conservatória do Registo Predial de Benavente sob o n.º 01838/180691 e inscrito na matriz predial rústica sob o artigo …. da Secção G-8 da freguesia de Samora Correia, município de Benavente, sem prejuízo da demais legislação aplicável relevante, nomeadamente do disposto no Decreto-Lei n.º 69/2000, de 3 de Maio, sujeito aos condicionalismos acima referidos.

16 de Fevereiro de 2005. — O Ministro da Agricultura, Pescas e Florestas, ………………. — O Ministro do Ambiente e do Ordenamento do Território,………………….. — O Ministro do Turismo,………………

- cf. fls. 48 SITAF (doc. 2 junto à p.i.);

4. Através de ofício da Direcção-Geral dos Recursos Florestais datado de 9 de Março de 2005, foi a Autora autorizada ao abate de 774 sobreiros adultos e 180 jovens (doc. n.º 2 anexo à contestação da entidade demandada MAOTDR);

5. Em 19 de Abril de 2005 foi publicado no DR, II Série, o Despacho Conjunto n.º 309/2005, nos termos do qual foi revogado o Despacho Conjunto n.º 204/2005, que se reproduz (cf. fls. 47 do SITAF / doc. 1 junto à p.i.)

Despacho conjunto n.º 309/2005. - Pelo despacho conjunto 204/2005, de 16 de Fevereiro, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 47, de 8 de Março de 2005, nos termos e para os efeitos do disposto no n.º 1 do artigo 6.º do Decreto-Lei 169/2001, de 25 de Maio, em vista da autorização de corte de conversão de 2605 sobreiros em povoamento, "reconhece-se a imprescindível utilidade pública do empreendimento turístico a executar pela B……………., S. A., no prédio rústico denominado "………………", sito na freguesia de Samora Correia, município de Benavente [...] sem prejuízo da demais legislação aplicável relevante, nomeadamente o disposto no Decreto-Lei 69/2000, de 3 de Maio, sujeito aos condicionalismos" constantes do mesmo despacho.

Considerando a especial primazia conferida à protecção do sobreiro e da azinheira, expressamente consagrada no artigo 7.º do Decreto-Lei 169/2001, de 25 de Maio, com a redacção conferida pelo Decreto-Lei 155/2004, de 30 de Junho;

Considerando a proibição constante do n.º 1 do artigo 2.º do citado Decreto-Lei 169/2001, de 25 de Maio, que configura uma especial medida de protecção do sobreiro, justificada pela sua importância ambiental e económica, já reconhecida na Lei de Bases da Política Florestal, a Lei 33/96, de 17 de Agosto;

Considerando que nos termos do disposto no n.º 2, alínea a), do artigo 2.º, conjugado com o disposto nos n.ºs 1 e 3 do artigo 6.º, todos do referido Decreto-Lei 169/2001, a conversão de povoamentos de sobreiro apenas pode ser admitida, excepcionalmente, em vista, nomeadamente, da realização de empreendimentos de imprescindível utilidade pública, declarada pelos competentes membros do Governo mediante a apresentação, pelo proponente, dos elementos indicados nas alíneas a) e b) do n.º 3 do referido artigo 6.º;

Considerando que, contrariamente ao disposto na alínea a) do n.º 3 do artigo 6.º do mencionado diploma legal, não se encontram inequivocamente demonstrados tecnicamente o interesse económico e social do empreendimento, a sua sustentabilidade e a inexistência de alternativas válidas quanto à sua localização, que consubstanciem especiais razões de utilidade pública de um empreendimento privado, e de imprescindibilidade do sacrifício de um bem natural merecedor de um estatuto legal de especial protecção, porquanto não foi avaliado em que medida o projecto deve sobrepor-se, justificadamente, a outros bens tutelados pela ordem jurídica, no caso, os representados pela protecção legal do montado de sobro, que necessariamente conduzisse ao reconhecimento da existência inequívoca de um imprescindível interesse fundamental de ordem pública a prosseguir pelo empreendimento visado;

Considerando, por isso, que o mencionado despacho violou o princípio da fundamentação e o princípio da proporcionalidade dos actos administrativos, que devem, em qualquer circunstância, nortear a acção administrativa num Estado de direito;

Considerando, ainda, que não obstante o disposto na alínea b) do mesmo n.º 3 e artigo 6.º do supracitado Decreto-Lei 169/2001, não foi emitida declaração de impacte ambiental para o projectado abate de sobreiros, a qual é legalmente exigida nos termos do disposto na alínea d) do n.º 1 do anexo II do Decreto-Lei 69/2000, de 3 de Maio, considerada a área a desflorestar para o tipo de utilização previsto com o empreendimento turístico em apreço, e sem prejuízo do disposto na alínea f) do n.º 12 do mesmo anexo relativamente a campos de golfe;

Considerando, também, que contrariamente ao legalmente prescrito nas supra-indicadas normas legais, apenas se condicionou o efeito do reconhecimento da imprescindibilidade e interesse público do empreendimento ao que resultasse de uma avaliação de impacte ambiental a realizar já depois de proferido o acto administrativo em causa, como se infere da parte final, e que se transcreve, "sem prejuízo da demais legislação aplicável relevante, nomeadamente o disposto no Decreto-Lei 69/2000, de 3 de Maio", significando, em última instância, uma evidente inversão dos fins que a avaliação de impacte ambiental serve, enquanto instrumento prévio à decisão e que a enforma e fundamenta;

Considerando, ainda, a falta de identificação da legislação tida por relevante naquele despacho, conduzindo a um vazio, bem como a indefinição dos condicionalismos para que se remete;

Considerando, em suma, a insuficiência dos elementos instrutórios carreados para o processo até ao presente, em relação ao desiderato visado pela B……………, bem assim como os vícios de que enferma o despacho conjunto 204/2005, de 16 de Fevereiro, nomeadamente o vício de violação de lei, por ausência da verificação de um pressuposto legal essencial à tomada de decisão, consubstanciado, além do mais, na omissão da declaração de impacte ambiental exigida na alínea d) do n.º 1 do anexo II do Decreto-Lei 69/2000, de 3 de Maio, aplicável por força da alínea b) do n.º 3 do artigo 6.º do Decreto-Lei 169/2001, de 25 de Maio:

Determina-se que fica revogado, para todos os legais efeitos, o despacho conjunto 204/2005, de 16 de Fevereiro, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 47, de 8 de Março de 2005.

28 de Março de 2005. - O Ministro do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional, …………………. - O Ministro da Economia e da Inovação, …………………... - O Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas, …………………

6. A CM de Benavente aprovou o Estudo Preliminar de Urbanização (EPU), com vista ao loteamento da Herdade da ……………………., que veio a ser ratificado pelo Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território, publicado no DR, 2ª série, de 1 de Outubro de 1993, na sequência de parecer favorável da Direcção-Geral do Ordenamento do Território – cf. docs. 3 e 5 juntos à p.i.;

7. A CM de Benavente deliberou favoravelmente o licenciamento do loteamento (1ª fase) bem como o projecto de infraestruturas, tendo sido emitido, em 20.03.1997, o Alvará de loteamento nº 1/97 do qual consta o seguinte:

“Área abrangida pelo Plano Director Municipal de Benavente…(ilegível) no respeito pelo Estudo Preliminar de Urbanização

Área do prédio a lotear 5.096.300 m2

Área total de construção 185.750 m2

Volume Total de construção -

Número de Lotes 237, com a área de 2.280m2 a 855.110m2

Número de pisos máximo 3

Número de fogos total 1354

Número de Lotes para habitação 167

Número de Lotes para serviços -

Número de Lotes para serviços e comércio 6

Número de Lotes para indústria -

Número de Lotes para Habitação, comércio e serviços 56

Número de Lotes para comércio e serviços de alojamento, restauração e lazer 8

Áreas de cedência para o domínio público municipal 310 750 m2 para a finalidade de infraestruturas de Apoio, de acordo com a planta arquivada nos serviços da Câmara Municipal”

8. No pedido de insistência apresentado pela Autora em 17.10.2002, identificado em 1 do probatório, do requerimento de 23.09.1998, para que fosse declarado de “imprescindível utilidade pública”, o identificado empreendimento ………………, foi junto um anexo, donde se destaca:

A Herdade da ………………. tem uma população florestal mista composta essencialmente por pinheiros e sobreiros.

O povoamento suberícola claramente dominante é actualmente constituído por 30.540 sobreiros distribuídos de forma regular por toda a área da Herdade com uma densidade média de 60 árvores por hectare.

O empreendimento previsto para a ………………… as consequentes infraestruturas de apoio, implantação das construções e estacionamento implicam a relocalização de 2.605 sobreiros que representam 8,5% da totalidade dos sobreiros actualmente existentes.

(…)

Assim, num conjunto de 18 parcelas abrangendo uma área total de 75,8 ha nas quais existem actualmente 4.158 sobreiros, ir-se-á aumentar a sua densidade de 55 árvores por hectare para 120 árvores por hectare, através da plantação de 4.938 sobreiros suplementares provenientes do viveiro já instalado e que compensarão os 2.605 sobreiros cujo corte ainda é necessário.

- cf. doc. 12 junto à p.i, v.g. fls. 104 (SITAF) e doc. 11 junto à contestação do Ministério do Ambiente);

9. Juntou ainda um historial do qual se destaca:

[IMAGEM]

10. Da informação nº 196/NFR, de 29.12.2004, da Direcção-Geral dos Recursos Florestais, que precedeu o Despacho nº 204/2005 consta designadamente o seguinte – cf. doc. 13 junto à p.i.:

1- Tendo sido efectuada uma vistoria ao projecto, verificou-se que se trata de uma área com 509 ha, com um montado constituído por cerca de 30540 sobreiros, com uma densidade de 60 árvores por ha. O montado apresenta bom estado vegetativo e está em produção normal.

2- A intervenção solicitada, é realizada em dois momentos, com uma primeira intervenção referente a arruamentos, etar e eta, totalizando 756 árvores, cintadas com tinta branca distribuem-se em arruamentos (688 árvores) e etar e eta (68 árvores). Num segundo momento, é solicitado o corte de 1.849 árvores, referentes á implantação das infraestruturas e áreas de loteamento previstas.

3- No total está prevista a intervenção sobre 2.605 árvores, o que corresponde a cerca de 5 árvores por hectare, ou seja uma redução de 8,5% sobre o n° inicial de árvores do povoamento.

4- Desta forma julga-se que não é posta em causa a continuação da viabilidade de produção do montado em causa, estando garantida a sua sustentabilidade através da gestão adequada do mesmo, pelo que do ponto de vista técnico, será de autorizar.

5- Sendo o pedido de intervenção, enquadrado pelo decreto-lei n° 11/97, e verificando-se a situação de povoamento, a justificação apresentada pela entidade requerente, para que a autorização de corte ou arranque de sobro, possa ser deferida, deverá ainda, ser abrangida pelas condições constantes das alíneas a), b), do n° 2, do Artigo 3°, do D-L Nº 11/97

- cf. doc. 13 junto à p.i.;

11. Por despacho de 08.03.2005, do Director da Circunscrição Florestal do Sul, proferido sobre o req. da Autora de 07.03.2005, foi autorizado o abate de 774 sobreiros adultos e 180 jovens, área percorrida pelo corte 31ha – cf. doc. 2 junto à contestação do Ministério do Ambiente - cf . fls. 171 e 541 dos autos (suporte físico);

12. Por Despacho nº 8818/2005 (publicado in DR II Série, nº 78, de 21.04.2005) do Ministro da Agricultura, Desenvolvimento Rural e das Pescas, foi decidido:

A protecção do sobreiro justifica-se largamente pela sua importância ambiental e económica, sendo proibidas as conversões em povoamentos de sobreiro, de acordo com o disposto no Decreto-Lei n.º 169/2001, de 25 de Maio.

Compete ao Ministério da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas, através da Direcção-Geral dos Recursos Florestais, organismo público investido nas funções de autoridade florestal nacional, a gestão do património florestal sob jurisdição do Estado.

Considerando o Plano de Desenvolvimento Sustentável da Floresta Portuguesa, adoptado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 27/99, de 8 de Abril;

Considerando ainda a manifesta insuficiência da fundamentação do despacho conjunto n.º 204/2005, de 16 de Fevereiro, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 47, de 8 de Março de 2005, bem como a recente decisão judicial no sentido do decretamento provisório da providência cautelar requerida por interessados:

Assim, considerando o atrás exposto, determino o seguinte:

Não são autorizados cortes de sobreiros na Herdade da ……………….., no município de Benavente, a partir da presente data.

- cf. fls. 334/335 SITAF »

III. Matéria de direito

1. A recorrente, após ser notificada do parecer emitido pela Srª. Procuradora-Geral Adjunta, veio, ao abrigo do n.º 2 do art.º 146.º do CPTA, requerer o seu desentranhamento, quer porque a sua apresentação foi extemporânea por ter ocorrido após o decurso do prazo legal de 10 dias, quer porque consubstancia uma pronúncia em defesa da legalidade democrática e não nos termos definidos pelos artºs. 146.º, n.º 1 e 9.º, n.º 2, ambos do CPTA.

Mas não tem razão.

Vejamos porquê.

Resulta dos autos que a notificação ao MP nos termos e para os efeitos do n.º 1 do art.º 146.º do CPTA foi elaborada em 30/6/2021 e o parecer só veio a ser apresentado em 31/8/2021.

Face ao disposto no art.º 248.º, do CPC, a notificação presumiu-se ter sido efectuada em 5/7/2021, pelo que o aludido prazo de 10 dias, que começara a correr no dia seguinte, só terminou em 15/7/2021.

Porém, ao abrigo do n.º 5 do art.º 139.º do CPC, o acto podia ainda ser praticado nos três primeiros dias úteis subsequentes ao termo do prazo que, no caso, correspondiam aos dias 1, 2 e 3 de Setembro de 2021, atento à suspensão dos prazos durante o período de férias judiciais (cf. art.º 138.º, n.º 1, do CPC).

Assim, a apresentação do parecer foi tempestiva.

Quanto à intervenção do MP nos recursos jurisdicionais ao abrigo do n.º 1 do art.º 146.º do CPTA, conjugado com o n.º 2 do art.º 9.º do mesmo diploma, é ao respectivo magistrado que cabe avaliar se ocorre o condicionalismo que a justifica, fazendo actuar “um critério de oportunidade de intervenção segundo a interpretação que os seus magistrados façam quanto à relevância dos interesses em jogo e à intensidade da lesão provocada pela decisão ilegal que não é susceptível de controlo judicial” (cf. Mário Aroso de Almeida e Carlos Fernandes Cadilha in “Comentário ao CPTA”, 4.ª edição, 2017, pág. 1117, nota 1408. No mesmo sentido, cf. também o Ac. deste STA de 29/1/2015 – Proc. n.º 1354/12).

Improcede, pois, a arguida questão prévia.

2. Outra questão prévia foi suscitada pelo recorrido Ministério da Agricultura que, em síntese, alega que, tendo as atribuições do Estado em matéria de florestas transitado para a esfera do MINISTÉRIO DO AMBIENTE E DA AÇÃO CLIMÁTICA, este último sucedeu ope legis na sua posição processual, ex-vi do disposto na alínea a) do artigo 262.º do CPC, pelo que deixou de ter legitimidade passiva.

A recorrida opõe-se a esse entendimento, alegando que não é claro que as atribuições e competências do Ministério da Agricultura em matéria de proteção do sobreiro e da azinheira tenham transitado para o Ministério do Ambiente e da Ação Climática, como revela o despacho de delegação de competências da Ministra da Agricultura no Secretário de Estado da Agricultura e do Desenvolvimento Rural, proferido em data posterior à aprovação daquela lei orgânica, que inclui no rol das competências delegadas a competência para a prática do ato revogado pelo ato impugnado – cfr. despacho de delegação de competências nº 572/2020, de 18 de dezembro de 2019, publicado no Diário da República n.º 11/2020, Série II de 16 de janeiro.

É certo que aquelas atribuições transitaram para o Ministério do Ambiente e da Ação Climática à luz do disposto no n.º 1 do artigo 28.º do citado Decreto-Lei n.º 169-B/2019. A gestão das florestas é atualmente assegurada pelo Instituto da Conservação da Natureza e das Florestas, I.P., sob a superintendência do Ministro do Ambiente e da Ação Climática, conforme resulta da alínea c) do n.º 4 do mesmo artigo.

Mas o facto de o Ministério do Ambiente e da Ação Climática ter atribuições e competências em matéria de gestão da floresta não significa, necessariamente, que o Ministério da Agricultura tenha sido despojado de todos os seus poderes no domínio do regime de protecção do sobreiro, que tem evidentes implicações na política agrícola, como, aliás, o citado despacho de delegação de competências evidencia.

Acresce que o Ministro da Agricultura é co-autor do despacho impugnado e intervém no presente processo em regime de litisconsórcio passivo necessário com os demais membros do governo que o assinaram, pelo que não pode ser absolvido da instância, tanto mais que os autores do acto conservam, em conjunto, a disponibilidade do poder exercido na sua emissão.

Improcede, pois, a invocada questão prévia.

3. No acórdão desta formação de 7/4/2022, atrás transcrito, entendeu-se que resultava do teor do despacho impugnado que a revogação do Despacho Conjunto n.º 204/2005 se fundara na sua ilegalidade, quer porque não fora apresentada a necessária declaração de impacte ambiental (DIA), quer por não estarem demonstrados os requisitos da al. a) do n.º 3 do art.º 6.º do DL n.º 169/2001, o que violaria o “princípio da fundamentação e da proporcionalidade do acto administrativo”.

A recorrente contesta este entendimento, alegando que “a invocação genérica da violação dos princípios da proporcionalidade e da fundamentação por parte do despacho revogatório não constitui uma avaliação sobre a legalidade, mas sim sobre o mérito do despacho revogado”, pelo que “não está aqui em causa o exercício de um poder vinculado de revogação de um acto ilegal por parte de um órgão da Administração”.

Cumpre, pois, apreciar, em primeiro lugar, se a aludida revogação se baseou na invalidade do acto revogado.

Vejamos então.

O regime legal vigente à data do acto impugnado – constante do CPA aprovado pelo DL n.º 442/91, de 15/11 – incluía na figura da revogação tanto a denominada “revogação abrogatória ou extintiva”, que tinha por fundamento um juízo de mérito, conveniência ou oportunidade, como a chamada “revogação anulatória” que pressupunha a verificação de uma ilegalidade do acto revogado. Enquanto a primeira tinha por fim adequar a situação existente a novas exigências resultantes da mutabilidade do interesse público, fazendo, por isso, cessar “ex-nunc” os efeitos do acto anterior (cf. artºs. 140.º e 145.º, n.º 1, ambos do CPA/1991) que era, e continuava a ser, válido apenas se revelando agora inconveniente ou inoportuno, a segunda assentava na verificação da ilegalidade do acto primário, por a definição por ele introduzida ser desconforme ao ordenamento jurídico vigente, tendo por fim reintegrar a legalidade com a sua eliminação, produzindo em regra efeitos “ex tunc” (art.º 145.º, n.º 2, do CPA/1991) – cf. Mário Aroso de Almeida in “Teoria Geral do Direito Administrativo: Temas nucleares”, 2014, págs. 237 e 238.

O n.º 3 do art.º 6.º do DL n.º 169/2001 estabelecia que, para efeitos de declaração de imprescindível utilidade pública e de relevante e sustentável interesse local dos empreendimentos previstos nas als. a) e b) do n.º 2 do art.º 2.º, o proponente devia apresentar:

“a) Uma memória descritiva e justificativa que demonstre tecnicamente o interesse económico e social do empreendimento, a sua sustentabilidade e a inexistência de alternativas válidas quanto à sua localização;

b) A declaração de impacte ambiental quando esta for exigível”.

No caso em apreço, para justificar a revogação do Despacho Conjunto n.º 204/2005, o acto impugnado, além de invocar a não apresentação, pela proponente, da DIA exigida pela aludida al. b), em conjugação com a al. d) do n.º 1 do anexo II ao DL n.º 69/2000, de 3/5, considerou que, em violação do art.º 6.º, n.º 3, al. a), do DL n.º 169/2001, não estavam “demonstrados tecnicamente o interesse económico e social do empreendimento, a sua sustentabilidade e a inexistência de alternativas válidas quanto à sua localização que consubstanciem especiais razões de utilidade pública de um empreendimento privado, e de imprescindibilidade do sacrifício de um bem natural merecedor de um estatuto legal de especial protecção”, o que violaria “o princípio da fundamentação e da proporcionalidade dos actos administrativos”, entendendo ainda que o despacho revogado não identificara “a legislação tida por relevante, conduzindo a um vazio”.

O acto impugnado entendeu, assim, que o despacho revogado infringiu não só a al. b) como também a al. a) do n.º 3 do citado art.º 6.º por não estarem demonstrados os requisitos que aqui eram exigidos, o que, na sua perspectiva, era violador do princípio da proporcionalidade – por não se revelar imprescindível o sacrifício de um bem natural, como o sobreiro, que gozava de especial protecção – e da garantia da fundamentação dos actos administrativos – que fora preterida por não terem sido indicados os referidos requisitos nem a legislação que se considerara relevante.

Fundou-se, pois, claramente, na ilegalidade do Despacho Conjunto n.º 204/2005 que era originariamente inválido por ser desconforme ao ordenamento jurídico então vigente, não se podendo dizer, como pretende a recorrente, que teve o seu fundamento numa nova valoração administrativa à luz do interesse público, independentemente da formulação de qualquer juízo sobre a legalidade do acto revogado.

Assim, porque a revogação se fundamentou na invalidade originária do referido Despacho Conjunto, e não num juízo de mérito resultante de este acto, embora válido, se revelar agora inconveniente perante as novas exigências do interesse público, consubstanciou-se num acto administrativo praticado no exercício de um poder vinculado, dado que a Administração tem um dever jurídico – e não apenas uma faculdade – de revogar os actos ilegais que tenha praticado, salvo se decidir e puder saná-los expressamente dentro do prazo legal (cf. Diogo Freitas do Amaral in “Curso de Direito Administrativo”, Vol. II, 2012 – 2.ª edição, págs. 500-502 e José Robin de Andrade in “A Revogação dos Actos Administrativos”, 2.ª edição, 1985, pág. 255).

E, conforme se referiu no acórdão interlocutório de 7/4/2022, tendo o despacho impugnado sido proferido no exercício de um poder vinculado, deve ter-se por irrelevante a ilegalidade de um dos fundamentos alegados para a revogação quando existam outros – não impugnados no recurso e que, por isso, sempre subsistem – que, só por si, a justifiquem.

O acórdão recorrido, após considerar que a revogação operada pelo despacho impugnado se fundara em juízos de ilegalidade e não de mérito e que o acto revogado padecia dos vícios que lhe eram apontados, concluiu que, apesar de ter ocorrido a violação do direito de audiência prévia da recorrente, esta não tinha eficácia invalidante por aplicação do princípio do aproveitamento do acto administrativo, uma vez que, não tendo havido apresentação da DIA, a repetição dessa formalidade conduziria ao mesmo resultado.

Na presente revista, a recorrente contestou a necessidade de realização de um procedimento de AIA, mas não impugnou o entendimento do acórdão quando considerou legal a revogação determinada pelo despacho impugnado fundada na alegada violação dos princípios da fundamentação e da proporcionalidade.

Assim, ainda que se viesse a concluir que a DIA não era exigível, subsistiam outros fundamentos da ilegalidade do despacho revogado que, só por si, justificavam a revogação e, em consequência, por aplicação do princípio do aproveitamento do acto administrativo vinculado, a sua manutenção na ordem jurídica por a preterição da formalidade da audiência prévia não ter eficácia invalidante.

Contra este entendimento, a recorrente alegou que o recurso excepcional de revista “não visa a anulação do acórdão recorrido”, mas “a apreciação objectiva de questões social ou juridicamente relevantes ou necessárias a uma melhor aplicação do direito”, parecendo, assim, considerar que o tribunal tem de as conhecer, independentemente da repercussão que elas tenham no caso concreto sobre o resultado da revista.

Mas não tem razão.

Efectivamente, ainda que a revista tenha um carácter excepcional e prossiga uma finalidade de clarificação de uma determinada questão eleita pelo acórdão da formação de apreciação preliminar, não deixa de obedecer à lógica dos recursos, não se transformando – como se escreveu no Ac. deste STA de 24/5/2011, proferido no processo n.º 01047/10 – “em instrumento de discussão jurídica à margem ou em abstracção da lide de que se cuida”.

E sendo assim, ainda que, como alega a recorrente, o acórdão recorrido tenha incorrido num “erro de julgamento ostensivo” por ter aplicado o art.º 735.º do CPC em vez do art.º 734.º do mesmo diploma, não tem ele de ser conhecido na revista se, como sucede no caso em apreço, é insusceptível de se repercutir sobre a decisão por as razões jurídicas invocadas conduzirem inelutavelmente à improcedência do recurso.

Refira-se, finalmente, que o entendimento perfilhado quanto à natureza do recurso de revista, não infringe o disposto no art.º 150.º, n.º 1, do CPTA e não se vê que seja violador do princípio da tutela jurisdicional efectiva e dos artºs. 20.º, n.º 1 e 268.º, n.º 4, da CRP, 19.º, n.º 1, § 2.º, do Tratado da União Europeia e do art.º 47.º, da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, na ausência, por parte da recorrente, de indicação das específicas razões que o demonstrem e de qualquer discurso justificador dessas infracções.

Nestes termos, terá de improceder a presente revista.

IV. Decisão

Em face do exposto, acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, reunidos em conferência, em negar provimento ao recurso, confirmando o acórdão recorrido.

Custas pela recorrente.

Lisboa, 14 de Julho de 2022. – Fonseca da Paz (relator) – Suzana Tavares da Silva – Cláudio Ramos Monteiro (Vencido, conforme declaração anexa).

Processo: 664/05.9BELRA

DECLARAÇÃO DE VOTO

Votei vencido, essencialmente por três razões:

Em primeiro lugar, porque entendo que não se pode opor à Recorrente a consolidação da decisão recorrida por falta de impugnação especificada de todos os fundamentos do acórdão recorrido. O recurso de revista é um recurso extraordinário, apenas admissível quanto aos fundamentos que cumprem os requisitos estabelecidos no artigo 150.º, pelo que não existe, nesta sede, um ónus de impugnação especificada de todos os fundamentos da decisão recorrida.

Em segundo lugar, porque o acórdão recorrido não faz, nem pode fazer, caso julgado quanto à ilegalidade do Despacho n.º 204/2005. O que se julgou ali é que o Despacho n.º 309/2005 não é ilegal por ter revogado um ato constitutivo de direitos com fundamento na sua falta de mérito. Uma decisão de não ilegalidade de um ato revogatório - com esse fundamento - não faz caso julgado quanto à ilegalidade do ato revogado. Eventualmente, faz caso julgado quanto à questão de saber se foram ou não invocados fundamentos de ilegalidade para a revogação, mas não quanto à procedência desses fundamentos.

Diga-se, a latere, que o fundamento invocado pelo Despacho n.º 309/2005 para revogar o Despacho 204/2005 não era procedente, e que afirmar que não estavam "demonstrados tecnicamente o interesse económico e social do empreendimento, a sua sustentabilidade e a inexistência de alternativas válidas quanto à sua localização, que consubstanciem especiais razões de utilidade pública de um empreendimento privado e de imprescindibilidade do sacrifício de um bem natural merecedor de um estatuto legal de especial protecção” é apenas uma forma de dizer que não existia o imprescíndivel interesse público reconhecido, matéria que é inquestionavelmente de mérito. A construção forçada de um «princípio de fundamentação», que confunde a falta de fundamentos com a pertinência dos mesmos, não disfarça o juízo subjacente, que é o da falta de mérito do ato revogado.

Finalmente, e em terceiro lugar, porque, no âmbito de um recurso de revista, este Tribunal não tem poderes para suprir a decisão recorrida. Aquela decisão desconsiderou a ilegalidade do ato por preterição da audiência prévia, por entender que o mesmo sempre seria ilegal por falta de DIA. Foi o único juízo concreto de ilegalidade que ali se fez, sendo que não se disse ali que a decisão também era ilegal por outras razões. Verificado que o projeto não estava sujeito a DIA – matéria sobre a qual não parece haver divergência - não pode o juiz de cassação, que não tem plenos poderes, substituir a fundamentação do juiz de apelação por outra da sua iniciativa.

É, na verdade, muito claro que o Despacho n.º 204/2005, revogado pelo Despacho n.º 309/2005, não estava sujeito a prévia DIA.

O referido despacho não conferiu à Recorrente, por si só, o direito de proceder a qualquer operação de desflorestação, nem tão pouco o direito de realizar obras de urbanização ou de construção do empreendimento turístico em questão. Tal ato não configura, pois, uma «autorização» ou «licença», nos termos previstos na alínea c) do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 69/2000, de 3 de maio, que à data estabelecia o regime de avaliação de impacte ambiental dos projetos públicos e privados suscetíveis de produzirem efeitos significativos no ambiente, pelo que não está, ele próprio, sujeito a AIA, nos termos do n.º 2 do artigo 1.º, por remissão para a alínea d) do n.º 1 do Anexo II daquele diploma legal – v., também, o n.º 1 do artigo 20.º do Decreto-Lei n.º 69/2000. Independentemente da questão de saber se a DIA é ou não exigível como condição prévia do corte ou arranque de sobreiros pressuposto pela realização daquele empreendimento.

Assim, não existia fundamento bastante para, à luz do princípio do aproveitamento dos atos administrativos, desconsiderar a preterição da audiência prévia do Despacho n.º 309/2005, que a revogou. E tanto bastaria para se julgar o presente recurso procedente.

Cláudio Ramos Monteiro

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