01070/08 - Supremo Tribunal Administrativo

A aplicação pelo TCA da ponderação de interesses a que se refere o n.º 2 do art.º 120.º do CPTA com base em alternativa factual assumida como contraditória, sem fixar os factos, ainda que perfunctoriamente e apenas para efeitos de decisão da providência, é uma forma de interpretar o quadro legal da providência e de entender a norma aplicada que importa submeter ao controlo do STA em revista excepcional, atenta a frequência da matéria em contencioso administrativo.

Formação de Apreciação Preliminar B…, e C…, interpuseram no TAF de Loulé, providência cautelar de suspensão de eficácia contra MUNICÍPIO DE TAVIRA, do acto praticado pelo executivo municipal, de 13 de Setembro de 2007, que procedeu ao licenciamento de um edifício a implantar pela contra-interessada A…. Por sentença de 26 de Março de 2008, o TAF de Loulé indeferiu a providência por considerar que não se encontravam preenchidos os pressupostos legais vertidos no art. 120º do CPTA. Esta sentença foi revogada pelo Acórdão de 25 de Agosto de 2008 pelo TCA Sul, que deferiu a providência requerida. Inconformada, a contra-interessada A…, interpõe o presente recurso de revista nos termos do art. 150º do CPTA. O litígio e seu enquadramento: Está em causa o licenciamento de um edifício para escritórios e stands de vendas a construir em Tavira. Tendo tomado conhecimento desta pretensão, e atendendo a que o edifício se implantaria em área alegadamente inserida na RAN – Reserva Agrícola Nacional -, os Requerentes intentaram uma providência cautelar junto do TAF de Loulé destinada a suspender a eficácia do acto que licenciara tal edificação, por considerarem que se encontravam reunidos os pressupostos legais necessários para o efeito, designadamente: a manifesta procedência da acção principal, por considerarem o terreno inserido na RAN e abrangido pela área de incidência do Aproveitamento Hidroagrícola do Sotavento Algarvio, o que conduziria à violação dos arts. 95º n.ºs 1 e 2 e 101º n.ºs 1 e 2, ambos do DL n.º 269/82 , de 10 de Julho, e do art. 31º n.º 1, 32º n.º 1 e 35º n.º 1 alínea a), todos do Regulamento do PDM de Tavira, bem como a clara superioridade dos interesses públicos ambientais e qualidade de vida – protegidos com o deferimento da providência quando confrontados com o interesse privado em causa. O TAF de Loulé considerou que não se encontravam preenchidos os pressupostos legais que permitiriam o deferimento da providência requerida porquanto, da apreciação da prova documental junta aos autos concluiu que o edifício se implantaria numa área do terreno que não se encontrava abrangida pela RAN, “… pelo que não se encontra fulminado com nenhuma invalidade o despacho de 13 de Setembro de 2007.” (cfr. pág. 15 da sentença). Outro foi, no entanto, o entendimento do TCAS em sede de recurso jurisdicional. Por ter valorado especificamente prova apresentada pelos Requerentes da providência que não tinha sido atendida na 1ª instância, considerou equivalente a prova num e noutro sentido e resolveu avançar considerando como igualmente válidas ambas as teses e permitiu-se aplicar assim a ponderação de interesses a que se refere o n.º 2 do art.º 150.º para concluir que existia clara preponderância dos interesses públicos a defender confrontados com os interesses privados em presença. Revogou a sentença do TAF de Loulé e deferiu a providência de suspensão de eficácia do acto impugnando. Inconformada com este entendimento a contra-interessada A… interpõe o presente recurso de revista, alegando em síntese, o seguinte: A edificação pretendida implantar situa-se no Perímetro Urbano de Tavira e não em terrenos abrangidos pela RAN e/ou por qualquer aproveitamento hidroagrícola; No âmbito do recurso jurisdicional que corrreu termos no TCAS, o Digníssimo Magistrado do MP emitiu parecer no sentido de que “ a construção licenciada pelo acto de 13 de Setembro de 2007 não se acha localizada em terreno da Reserva Agrícola Nacional… antes se situando em solo adequado para a edificação segundo o PDM de Tavira…”; A questão de relevância jurídica fundamental que nestes autos se coloca reconduz-se a determinar se “ … no âmbito das providências cautelares conservatórias o direito ao ambiente e à qualidade de vida deverá prevalecer sempre e em qualquer circunstância sobre a faculdade de construção ao abrigo de licença urbanística e dispensando a ponderação concreta dos danos para os interesses em presença.”; “ Ainda que assim seja, se o Tribunal pode decretar a providência requerida sem que, ainda que indiciariamente, tenha ficado demonstrado uma lesão efectiva ao meio ambiente…” A questão, assim colocada, é susceptível de se repetir em litígios futuros, possuindo a matéria em causa – direito ao ambiente e urbanismo e ordenamento do território – questões de particular relevo comunitário; Sublinha ainda a necessidade de ser admitido o presente recurso de revista para garantir a melhor aplicação do direito porquanto “… o tribunal a quo adopta uma doutrina segundo a qual, quando a suspensão de eficácia de uma licença de construção seja requerida por motivos de protecção ambiental, os requisitos do fummus non malus iuris e do periculum in mora bastam-se com a mera invocação, não carecendo de demonstração, ainda que indiciária.” Apreciação. Pressupostos do recurso de revista: O recurso de revista tem carácter excepcional pelo que é reservado para as causas em que estão em litígio susceptível de ser objecto de uma apreciação pelo STA, questões que apresentem relevância jurídica ou social fundamental, ou em que a admissão do mesmo seja necessária para garantir uma melhor aplicação do direito. Este STA tem vindo a sublinhar que na revista é interposta no âmbito de um processo cautelar - como é o caso dos autos - , a apreciação dos pressupostos legais da respectiva admissão deverá ser ainda mais exigente, atento o carácter necessariamente instrumental do processo cautelar relativamente à acção principal, ao modo puramente perfunctório da respectiva análise, e ao carácter provisório, temporalmente limitado, da composição de interesses resultante da decisão em providência cautelar. Não obstante, tal entendimento não conduz à implantação de uma linha de raciocínio que exclua de todo a admissibilidade da revista em processos cautelares objecto do contencioso administrativo, razão pela qual cumpre analisar se no caso vertente se encontram ou não reunidos os respectivos pressupostos legais. Vejamos o caso concreto: O Acórdão recorrido considera que os factos provados “não permitem concluir com razoável segurança … quanto ao tipo de terreno, ao contrário do que se decidiu na sentença. Por outro lado, embora o licenciamento se refira a uma construção provisória e amovível, também se mostra controverso e de averiguação incompatível com os termos do processo cautelar. …. não se vê outra alternativa que não seja a de admitir como válidas ambas as teses .” Portanto, o Acórdão recorrido analisou a prova e considerou que ela não permitia optar fundadamente entre considerar o terreno inserido, ou não, na REN bem como saber se a construção era provisória ou perene. De seguida o Acórdão do TCA dispôs-se a ponderar as duas situações que acabara de admitir serem ambas válidas. Diz neste sentido: “… a admitir-se como correcta a tese dos recorrentes, caso o acto em apreço não seja suspenso, temos uma situação de facto consumado, a destruição de uma zona protegida…[….] E, por outro lado, o direito da contra-interessada em construir em terreno seu, admitindo que lhe assiste esse direito, face às normas do PDM de Tavira. Ora, a preservação do meio ambiente, um interesse colectivo, estadual inclusive, deve prevalecer sobre o interesse particular da contra-interessada”. Do exposto resulta que não foi fixada pela decisão do TCA nenhuma matéria de facto, mas para decidir a concessão ou não da providência foi admitido que as teses opostas dos litigantes sobre a situação de facto do terreno, quanto a integrar a REN, podem ser comparáveis em termos de ponderação dos interesses em causa. O entendimento patente no Acórdão recorrido assenta, portanto, em que se pode efectuar a ponderação dos interesses em disputa, a que se refere o n.º 2 do art.º 120.º do CPTA, sem fixar a base de facto realmente existente, mesmo que essa fixação seja efectuada em termos de primeira aparência ou perfunctórios. Revela, portanto uma forma de interpretar e aplicar a norma do n.º 2 do art.º 120.º que importa ser reapreciada pelo STA no sentido de avaliar a respectiva correcção, uma vez que suscita evidente perplexidade efectuar a ponderação de interesses através de um exame abstracto, hipotético e entre termos de comparação contraditórios, além de que existe a possibilidade de este modo de entender e aplicar o n.º 2 do art.º 120.º do CPTA se implantar e ser seguido noutros processos a propósito de situações idênticas, dado o frequente confronto de interesses ambientais com interesses dos proprietários e com as respectivas faculdades de uso da propriedade, que alimentam o contencioso administrativo. Atendendo ao exposto considera-se a admissão deste recurso claramente necessária para uma melhor aplicação do direito. Decisão: Acordam em conferência na secção de contencioso administrativo do STA em admitir o presente recurso de revista nos termos do art.º 150.º n.ºs 1 e 5 do CPTA. Sem custas, nesta fase. Lisboa 17 de Dezembro de 2008. - Rosendo José (relator) – Maria Angelina Domingues – Santos Botelho.