350/2022 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 350/2022 Processo n.º 460/21 3.ª Secção Relator: Conselheiro Lino Rodrigues Ribeiro Acordam na 3.ª Secção do Tribunal Constitucional I – Relatório Nos presentes autos, vindos do Tribunal Judicial da Comarca de Lisboa Oeste – Juízo Local Criminal da Amadora, em que é recorrente o Ministério Público e recorrido A. , o primeiro interpôs recurso de constitucionalidade, ao abrigo do disposto no artigo 70.º, n.º 1, alínea a), da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (LTC), da decisão proferida por aquele tribunal no dia 27 de janeiro de 2021, que absolveu a arguida da prática do crime de desobediência, p. e p. pelo disposto no artigo 5.º-B do regime anexo à Resolução do Conselho de Ministros n.º 40-A/2020, de 29 de maio, introduzido pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-B/2020, de 22 de junho, e nos respetivos pontos 4 e 5 , em razão de inconstitucionalidade orgânica e formal. A acusação deduzida pelo Ministério Público apresenta, no essencial, o seguinte teor: «(...) O Ministério Público junto deste Tribunal, nos termos do art. 391.ºA e seguintes do CPP, deduz acusação, para julgamento na forma de processo Abreviada e por Tribunal Singular, contra A. , melhor identificada no auto de noticia por detenção, porquanto, A arguida é proprietária do estabelecimento de restauração e bebidas, Café ...., sito na Avenida ...., nº ..., na Amadora. No dia 23 de junho de 2020, pelas 22hl5m, na sequência de uma ação de fiscalização verificou-se que a arguida mantinha o seu estabelecimento a funcionar, com as luzes acesas e várias pessoas no seu interior a ver um jogo de futebol na televisão, e, consumindo bebidas alcoólicas. A arguida bem sabia que na situação atual de pandemia da doença COVID-19 o seu estabelecimento, por se situar na Área Metropolitana de Lisboa, não poderia funcionar após as 20h00. N ão obstante encontrava-se o mesmo aberto e em pleno funcionamento à hora da fiscalização, 22hl5. A arguida agiu consciente e voluntariamente. Sabia ser a sua conduta proibida por lei e tinha a liberdade necessária para se determinar de acordo com essa avaliação. Cometeu a arguida, A., em autoria material e na forma consumada um crime de desobediência, previsto e punido pelo art. 5.º B do regime anexo à Resolução do Conselho de Ministros nº 40-A/2020, de 29 de maio, com a redação que lhe foi dada pela Resolução do Conselho de Ministros nº 45-B/2020 de 22 de junho. » 3. A decisão recorrida apresenta, para o que aqui mais releva, o seguinte teor: «(...) Fundamentação Factos provados Discutida a causa e produzida a prova, estão assentes os seguintes factos com interesse para a boa decisão da causa: A arguida é proprietária do estabelecimento de restauração e bebidas, Café …, sito na Avenida …, nº …, na Amadora. No dia 23 de junho de 2020, pelas 22hl5m, na sequência de uma ação de fiscalização verificou-se que a arguida mantinha o seu estabelecimento a funcionar, com as luzes acesas e várias pessoas no seu interior a ver um jogo de futebol na televisão, e, consumindo bebidas alcoólicas. A arguida bem sabia que na situação atual de pandemia da doença COVID-19 o seu estabelecimento, por se situar na Área Metropolitana de Lisboa, na data supra mencionada não poderia funcionar após as 20h00. Não obstante encontrava-se o mesmo aberto e em pleno funcionamento à hora da fiscalização, 22hl5. A arguida agiu consciente e voluntariamente, sabendo ser a sua conduta proibida por lei e tinha a liberdade necessária para se determinar de acordo com essa avaliação. A arguida não exerce atividade laboral, subsistindo mediante a exploração do supra referido estabelecimento juntamente com o seu atual companheiro, do que aufere rendimentos não concretamente apurados, bem como mediante pensão de reforma que aufere no valor de 324,00 € mensais. Reside com o referido companheiro e dois filhos, de 20 e 22 anos de idade, em casa adquirida com recurso ao crédito bancário, suportando o pagamento de uma prestação mensal de cerca de 300,00 €. Tem, como habilitações literárias, pelo menos, o 6º ano de escolaridade. A arguida não possui condenações criminais registadas. 2.2. Factos não provados Não há. 2.3 Motivação da decisão de facto A convicção do Tribunal quanto à factualidade provada assentou no teor do auto de notícia por detenção de fls. 3 e segs., bem como na conjugação das declarações que a arguida optou por prestar em audiência com os depoimentos de B. e C., oficial e agente da PSP. Em suma, a arguida reconheceu apenas parcialmente a ocorrência dos factos que lhe eram imputados, admitindo que na ocasião foi fiscalizada pelos supra referidos elementos da PSP, mas enquanto estava apenas a proceder a limpezas no seu estabelecimento, o qual não estava aberto ao público nem em funcionamento, tanto mais que estava ciente de que tal não poderia ocorrer após as 20h00, por força das determinações decorrentes do estado de emergência então decretado. Ainda assim, referiu que momentos antes de tais elementos da PSP entrarem no estabelecimento, tinham saído do seu interior dois indivíduos, mas que apenas ali tinham ido para se despedirem da arguida já que se iam ausentar para o estrangeiro, nada tendo consumido no interior daquele espaço. Sucede que tal versão dos factos não se mostrou verosímil ao Tribunal, quer por força das regras da experiência quanto à admissão, por parte da arguida, da entrada de duas pessoas no referido estabelecimento, quando sabia que devia ter o mesmo fechado, bem como por força do próprio modo como a arguida prestou declarações, ou seja, relativamente contido e artificial, não denotando uma espontaneidade compatível com uma descrição sincera dos eventos. De todo o modo, tal versão dos factos foi frontalmente desmentida pelos depoimentos dos mencionados elementos da PSP, os quais, de forma que se reputou espontânea, coerente, isenta e objetiva, de modo unânime esclareceram as circunstâncias de tempo, modo e lugar em que ocorreu a fiscalização do estabelecimento da arguida, nomeadamente porque declararam que, ao passar pelo mesmo, foi-lhes possível avistar pessoas sentadas no interior, com garrafas de bebidas nas mesas em que se encontravam, estando a televisão ligada e a transmitir um jogo de futebol, sendo certo que tais pessoas, ao aperceberem-se da presença de elementos da PSP, de imediato abandonaram o local e antes que os declarantes lograssem imobilizar e sair da viatura em que seguiam. Em suma, perante tal contexto probatório o Tribunal formou uma convicção segura de que os factos ocorreram com a dimensão histórica dada como provada, não se suscitando qualquer dúvida nesse âmbito. Já no que concerne à factualidade atinente às atuais condições pessoais, familiares e económicas da arguida, a mesma resultou das declarações por si prestadas nesse âmbito e que se mostraram genericamente credíveis. Quanto à ausência de registos criminais da arguida, o Tribunal teve em conta o Certificado de Registo Criminal junto aos autos. Enquadramento jurídico-legal A arguida vem acusada da prática de um crime de desobediência, segundo o Ministério Público, p. e p. pelo artigo 5°-B do regime anexo à Resolução do Conselho de Ministros n° 40-A/2020, de 29/05, na redação dada pela Resolução do Conselho de Ministros n° 45-B/2020, de 22/06. (…) Tal diploma veio definir as regras especiais para a Área Metropolitana de Lisboa no âmbito da situação de calamidade declarada pela Resolução do Conselho de Ministros nº 40-A/2020, de 29 de maio. (…) Ora, atenta a estipulação constante do referido ponto 4 da supra referida Resolução, verifica-se que esta vem prescindir da cominação por parte da autoridade competente ou pelo funcionário da consequência do não acatamento da ordem que, no contexto da sua redação, prevê como legítima. Por conseguinte, a previsão pretendida é a de cominar a conduta "desobediente" a título de crime de desobediência simples. Sucede que, prescindindo da cominação já aludida nos termos supra expostos, das duas uma: ou, de modo geral e abstrato, o Governo, em sede de Conselho de Ministros, pretende, por essa via, instituir-se como autoridade para efeitos do que dispõe o artigo 348º, nº 1, alínea b), do C. Penal, incluindo para efeitos de uma cominação antecipada da população, o que não se julga poder admitir dada a inexistência do cariz pessoal que, nesse caso, deve caracterizar a transmissão da ordem e da cominação; ou pretendeu-se que tal Resolução consubstanciasse a expressão "disposição legal" a que alude a alínea a) do nº 1 do mencionado artigo 348º do C. Penal, caso que se julga igualmente inadmissível e relativamente ao qual se suscitam, desde logo, dúvidas quanto à natureza jurídica das resoluções de Conselho de Ministros em termos mais gerais (v.g. se se tratam de atos meramente políticos, ou se é admissível considerá-las regulamentos administrativos desde que reportados a uma Lei habilitante). De todo o modo, neste último caso não é despiciendo salientar que a criação de tipos de ilícitos criminais é matéria da reserva relativa da Assembleia da República, conforme resulta do disposto na alínea c) do nº 1 do artigo 165º da Constituição da República Portuguesa (…). Nesta senda, julga-se pertinente referir o explanado no Acórdão do Tribunal da Relação de Guimarães de 09/11/2020 (disponível in www.dgsi.pt ) e com cujo entendimento se concorda na íntegra: “ (…) não há dúvida de que a criação de novos crimes compete à AR em primeira linha, podendo também competir ao Governo, mas apenas com autorização da AR. E não é o facto de o tipo de ilícito previsto no artigo 3º do Dec. 2-A/2020 não ter moldura penal própria – uma vez que remete para o crime de desobediência previsto no artigo 348º do Código Penal [tal como ocorreu com a Resolução de Conselho de Ministros nº 45- B/2020 aqui em apreciação] – que afasta este entendimento, já que no tipo de ilícito previsto no referido Decreto está objetivada a realidade que a lei passou a punir como crime de desobediência (que, no que para agora interessa, é a violação do confinamento por parte dos cidadãos relativamente a quem a autoridade de saúde ou outros profissionais de saúde tenham determinado vigilância ativa). ” (...) Como é bom de ver, a supra mencionada decisão [o Acórdão do Tribunal da Relação de Guimarães de 09/11/2020] não se reporta à Resolução de Conselho de Ministros em análise. Contudo, não é menos relevante que esta não foi sequer deliberada e aprovada em estado de emergência, mas "apenas" de calamidade, ou seja, altura em que as exigências constitucionais acima referidas antes se mostram reforçadas e carecidas de superior proteção. Por conseguinte, vale isto por dizer que, na ausência de autorização da Assembleia da República, é manifesto que a referida Resolução 45-B/2020 não constitui fonte de Direito válida para subsumir a conduta da aqui arguida ao crime de desobediência, padecendo de manifesta inconstitucionalidade, orgânica e formal, impondo-se, portanto, a absolvição daquela, por não aplicação do disposto no artigo 5°-B do regime anexo à Resolução do Conselho de Ministros n° 40-A/2020, de 29/05, na redação dada pela Resolução do Conselho de Ministros n° 45-B/2020, de 22/06 e respetivos pontos 4 e 5 de tal diploma, uma vez que a respetiva aplicação é inconstitucional na aceção supra exposta. Por fim, uma última nota quanto à impossibilidade de subsunção da conduta da arguida à luz do disposto no artigo 348º, nº 1, alínea b), do C. Penal, porquanto não só inexiste qualquer referência à possibilidade da respetiva aplicação ao caso em sede de acusação pública, como também não se mostrou ter ocorrido qualquer cominação por parte dos agentes da PSP que abordaram aquela, ao que acresce aquele articulado também nada invocar nesse âmbito, designadamente no que atém o elemento subjetivo necessário, o qual, de resto, não seria passível de suprimento atenta a doutrina vertida no AUJ do Supremo Tribunal de Justiça 1/2015, publicado no DR, Série I, de 27/01. (...) Pelo exposto, julga-se a acusação do Ministério Público improcedente e, consequentemente, absolve-se a arguida A. da prática do crime de desobediência, p. e p. pelo artigo 5°-B do regime anexo à Resolução do Conselho de Ministros n° 40-A/2020, de 29/05, na redação dada pela Resolução do Conselho de Ministros n° 45-B/2020, de 22/06 e respetivos pontos 4 e 5 de tal diploma, por não aplicação de tais normas, em virtude da inconstitucionalidade orgânica e formal de que padece a referida Resolução.» O recorrente foi convidado a apresentar alegações, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 79.º da LCT, com indicação de que o objeto do recurso poderia eventualmente não ser conhecido, em virtude do não preenchimento de pressupostos relativos, nomeadamente, à normatividade desse objeto ou à instrumentalidade dos recursos de fiscalização concreta da constitucionalidade. O recorrente veio então alegar, o que fez, fundamentalmente, nos seguintes termos: «(...) III 13. É a seguinte a formulação do número 2, do artigo 5.º-B do regime anexo à Resolução do Conselho de Ministros n° 40-A/2020, de 29/05, na redação dada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-B/2020, de 22/06 , subordinado à epígrafe “ Medidas especiais aplicáveis à Área Metropolitana de Lisboa ” , continente da interpretação normativa cuja aplicação foi recusada pelo Mm.º Juiz “a quo” : “Na Área Metropolitana de Lisboa todos os estabelecimentos de comércio a retalho e de prestação de serviços, bem como os que se encontrem em conjuntos comerciais, encerram às 20:00 h” . 14. Por sua vez, é a que segue a redação dos n.ºs 4 e 5 da mesma Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-B/2020, de 22/06 : “4 - Determinar que a publicação da presente resolução constitui para todos os efeitos legais cominação suficiente, designadamente para o preenchimento do tipo de crime de desobediência. 5 - Determinar que a presente resolução produz efeitos às 00:00 h do dia 23 de junho de 2020” . IV Conforme resulta, inequivocamente, do teor da douta sentença recorrida, acabada, nas partes relevantes, de transcrever, decidiu o Mm.º Juiz “a quo” – para além de estatuir a inconstitucionalidade das normas contidas no “artigo 5º-B do regime anexo à Resolução do Conselho de Ministros nº 40-A/2020, de 29/05, na redação dada pela Resolução do Conselho de Ministros nº 45-B/2020, de 22/06 e respetivos pontos 4 e 5 de tal diploma ” – determinar, não só, a “(…) impossibilidade de subsunção da conduta da arguida à luz do disposto no artigo 348º, nº 1, alínea b), do C. Penal, (…) como também [que] não se mostrou ter ocorrido qualquer cominação por parte dos agentes da PSP que abordaram aquela, ao que acresce aquele articulado também nada invocar nesse âmbito, designadamente no que atém o elemento subjetivo necessário (…)” . Ou seja, se atentarmos na economia da decisão impugnada, podemos concluir que, independentemente do juízo formulável sobre a inconstitucionalidade orgânica e formal da interpretação normativa desaplicada pelo Mm.º decisor “a quo” – a emergente do prescrito no artigo 5.º-B do regime anexo à Resolução do Conselho de Ministros n° 40-A/2020, de 29/05, na redação dada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-B/2020, de 22/06 – o resultado processual final permaneceria inalterado, mantendo-se o veredicto no sentido da verificação da ilegalidade da detenção da requerente e da sua consequente absolvição. Consequentemente, verifica-se a ocorrência, na douta sentença recorrida, de uma fundamentação alternativa ao julgamento de inconstitucionalidade, suscetível de sustentar um resultado idêntico ao verificado, independentemente de qualquer juízo sobre a compatibilidade constitucional da norma efetivamente desaplicada. Ora, sobre a matéria da instrumentalidade dos recursos de fiscalização concreta da constitucionalidade tem-se pronunciado bastamente o Tribunal Constitucional , no sentido que fica bem ilustrado pelo douto Acórdão n.º 282/11 , e no qual esclarece que: “ O Tribunal Constitucional tem afirmado reiteradamente o caráter instrumental dos recursos de fiscalização concreta de inconstitucionalidade: a decisão do recurso deve apresentar a virtualidade de se projetar de forma útil na decisão recorrida, de modo a alterar a solução jurídica obtida no caso concreto, mediante a reponderação do caso pelo tribunal comum (neste sentido, entre muitos outros, Acórdãos nºs 14/91, 454/91, 169/92, 272/94, 324/94, 332/94, 337/94, 343/94, 463/94, 577/95, 608/95, 41/96, 148/96, 366/96, 1015/96, 196/97, 490/99, 635/99, 362/2000 e 687/2004 – os arestos citados sem indicação do lugar de publicação podem ser consultados em www.tribunalconstitucional.pt). O julgamento do recurso carecerá, por isso, de utilidade quando, qualquer que seja a solução a dar pelo Tribunal Constitucional à questão de inconstitucionalidade, ela se mostre irrelevante para a solução do caso concreto, mantendo-se obrigatoriamente inalterada a decisão impugnada ” . Acontece que tal inutilidade ocorre nos presentes autos, uma vez que se verifica que a decisão recorrida assenta numa efetiva e suficiente fundamentação alternativa ao juízo sustentado na desconformidade constitucional. Sobre esta matéria elucida-nos Lopes do Rego, a páginas 62 e 63 do seu Os recursos de Fiscalização concreta na Lei e na Jurisprudência do Tribunal Constitucional , Almedina, 2010, ao afirmar que : “ O Tribunal Constitucional vem considerando, de modo reiterado, que carece de utilidade a apreciação dos recursos de constitucionalidade quando a decisão recorrida haja assentado numa efetiva e suficiente fundamentação alternativa – limitando-se o recorrente a pôr em causa a constitucionalidade da norma em que assenta um dos fundamentos “alternativos” do decidido, constituindo, porém, “ratio decidendi” bastante a outra via alternativa seguida pelo tribunal “a quo” , alicerçada em normas absolutamente estranhas ao objeito do recurso de constitucionalidade, tal como o recorrente o delimitou ” . Por força do exposto, não poderemos deixar de concluir que, no caso vertente, não deverá o Tribunal Constitucional conhecer do objeito do presente recurso , uma vez que, verificando-se a ocorrência de uma fundamentação alternativa , a sua apreciação se revela inútil, na medida em que o resultado processual se manteria inalterado. Acresce ainda que, conforme já era sugerido pelo douto despacho do Exm.º Senhor Conselheiro relator, se nos afigura que as disposições regulamentares cuja inconstitucionalidade é invocada, a saber, as constantes do “artigo 5º-B do regime anexo à Resolução do Conselho de Ministros nº 40-A/2020, de 29/05, na redação dada pela Resolução do Conselho de Ministros nº 45-B/2020, de 22/06 e respetivos pontos 4 e 5 de tal diploma ” , não se revelam continentes pertinentes do comando que tipificou, quer a previsão criminal, quer a sanção penal cuja aplicação foi recusada na douta sentença recorrida. Em suma, as normas concretamente julgadas inconstitucionais não constituem o objeto idóneo da fundamentação convocada - a expendida no douto Acórdão do Tribunal da Relação de Guimarães, de 9 de novembro de 2020 - e transposta para a douta decisão impugnada, revelando-se a sua apreciação inútil para a decisão da causa conforme configurada pelo Mm.º julgador “a quo” . Assim, reiterando o acima inferido, não deverá o Tribunal Constitucional , em nosso entender, conhecer do objeito do presente recurso . V Para a hipótese de assim não se entender, e sem prejuízo de tudo o que ficou exposto, passaremos a pronunciar-nos sobre aquela que se nos afigura ser a dimensão substantiva do objeto recursivo. Assim, continuando a atentar no teor da douta sentença, suprarreproduzida nas suas componentes relevantes, apuramos que o Mm.º Juiz “a quo” decidiu julgar improcedente a acusação deduzida contra A. , imputando-lhe a prática de um crime de desobediência “p. e p. pelo artigo 5 o B do regime anexo à Resolução do Conselho de Ministros n° 40-A/2020, de 29/ 05, na redação dada pela Resolução do Conselho de Ministros n° 45-B/2020, de 22/06 e respetivos pontos 4 e 5” , por julgar tal conjunto normativo contrário à Constituição da República Portuguesa . A fundamentação de tal decisão, considerado o teor da argumentação reproduzida, revela-se imprecisa e algo ambígua, na medida em que se sustenta, reproduzindo-o abundantemente, num Acórdão do Tribunal da Relação de Guimarães que julgou organicamente inconstitucional a norma contida no n.º 2, do artigo 3.º, do Decreto n.º 2-A/2020, de 20 de março , norma semelhante à aqui impugnada mas, distintamente desta, publicada no contexto da execução da declaração, pelo Presidente da República, do estado de emergência e não, como no caso vertente, no âmbito de uma situação de calamidade. Acresce que, muito embora a douta decisão impugnada conclua pela “manifesta inconstitucionalidade, orgânica e formal” da norma desaplicada, a sua fundamentação por remissão apenas justifica a desconformidade orgânica, sendo omissa quanto à invocada discrepância formal. Sem prejuízo do acabado de sublinhar, procuraremos refletir sobre a desconformidade constitucional orgânica, imputada pela douta decisão impugnada à norma contestada que, por razões operativas, consideraremos contida no artigo 5.º-B, do regime anexo à Resolução do Conselho de Ministros n.º 40-A/2020, de 29 de maio, na redação dada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-B/2020, de 22 de junho , confrontando-a com o teor do comando contido na alínea b), do n.º 1, do artigo 165.º da Constituição da República Portuguesa , no que à inconstitucionalidade orgânica concerne. As desconformidades constitucionais identificadas pelo Mm.º Juiz “a quo” , de ordem formal e orgânica , sustentam-se, fundamentalmente, na apreciação da discordância da norma suspeita com regras constitucionais de competência . Ou seja, sem prejuízo da relevância das restantes considerações jurídico-constitucionais, a douta decisão impugnada invoca como sua fundamentação a desconformidade orgânica daquela norma com o Texto Fundamental , por via da discordância com o disposto no seu artigo 165.º, n.º 1, alínea c) . Na verdade, a questão jurídico-constitucional sobre a qual incide a douta decisão judicial impugnada resulta da ponderação de uma das inúmeras vertentes do quadro normativo que emergiu da necessidade de combater a pandemia de COVID-19 causada pelo novo Coronavírus, SARS-CoV2 . A Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-B/2020, de 22 de junho – a qual definiu regras especiais para a Área Metropolitana de Lisboa no âmbito da situação de calamidade declarada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 40-A/2020, de 29 de maio , na sua redação atual – que deu nova redação ao artigo 5.º-B do Regime anexo a este último regulamento , produziu efeitos, por força do disposto no seu número 5 , a partir das 0:00 horas do dia 23 de junho de 2020, tendo sucedido à Resolução do Conselho de Ministros n.º 43-B/2020, de 12 de junho , que prorrogou a declaração da situação de calamidade, no âmbito da pandemia da doença COVID-19. Face à argumentação expendida na douta sentença recorrida, que se fundamenta na apreciação da compatibilidade constitucional de normas contidas no Decreto n.º 2-A/2020, de 20 de março, da Presidência do Conselho de Ministros , que executou a declaração do Estado de Emergência , para, por maioria de razão, sustentar a inconstitucionalidade orgânica das referidas normas da Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-B/2020, de 22 de junho , passaremos a reproduzir alegação apresentada noutros processos que correm termos neste Tribunal, por se nos afigurar compatível com um adequado tratamento da questão jurídico-constitucional percebida. Assim sendo, concordaremos que a interpretação normativa cuja aplicação foi recusada pelo douto tribunal “a quo” , será a extraível do disposto, conjugadamente, no “artigo 5°-B do regime anexo à Resolução do Conselho de Ministros n° 40-A/2020, de 29/05, na redação dada pela Resolução do Conselho de Ministros n° 45-B/2020, de 22/06 e respetivos pontos 4 e 5” , no sentido de “(…) prescindir da cominação por parte da autoridade competente ou pelo funcionário da consequência do não acatamento da ordem que, no contexto da sua redação, prevê como legítima” . Na verdade, ao emitir uma norma que estabelece como pressuposto da sua aplicação a mera cominação “ope legis” , prescindindo da expressa comunicação da cominação a realizar por autoridade ou funcionário, resulta numa criação “ex novo” , por parte do Governo , sem autorização da Assembleia da República , de um pressuposto de definição de um crime e de aplicação da correspondente sanção. Esta conclusão, que procuraremos fundamentar, leva-nos a concordar com o teor do decidido pela Mm.º Juiz recorrido e a convergir, a final, com o, por ele, sustentado. A matéria sobre a qual o Governo estatuiu nos preceitos mencionados é, indubitavelmente, do domínio da definição de penas e dos respetivos pressupostos e, por isso mesmo, e por força do previsto na alínea c), do n.º 1, do artigo 165.º, da Constituição da República Portuguesa , matéria da reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República . De acordo com o disposto no referido complexo normativo, “[é] da exclusiva competência da Assembleia da República legislar sobre as seguintes matérias, salvo autorização ao Governo (…) [d]efinição dos crimes, penas, medidas de segurança e respetivos pressupostos, bem como processo criminal” . Ora, a Assembleia da República não autorizou, em qualquer momento relevante, o Governo a legislar sobre os pressupostos da definição de um crime e da aplicação da pena correspondente, prescindindo, designadamente, “da cominação por parte da autoridade competente ou pelo funcionário da consequência do não acatamento da ordem que, no contexto da sua redação, prevê como legítima” . Assim, torna-se evidente ter o Governo legislado sobre matéria excluída da sua competência constitucional, em violação do disposto no já mencionado artigo 165.º, n.º 1, alínea c), da Constituição da República Portuguesa , o que consubstancia, à partida, uma inconstitucionalidade orgânica porque violada uma norma de competência . Estas inferências conduzem-nos a concordar com o essencial do conteúdo da douta decisão impugnada e, bem assim, com o teor do texto de Alexandre Au-Yong Oliveira, intitulado Os crimes de desobediência no atual estado de emergência, em especial no domínio das restrições ao direito de deslocação e fixação – Breves Notas , datado de 13 de abril de 2020 (Texto atualizado a 19 de abril de 2020), publicado em Estado de Emergência – Covid 19 – Implicações na Justiça, 2.ª Edição (junho de 2020), e-book do CEJ, no qual aquela se arrimou. No referido artigo, defende o autor, com parcial relevância para a presente discussão, que: “Mantemos, assim, a nossa inclinação para considerar o artigo 3.º, n.º 2, do Decreto n.º 2- A/2020 (e do idêntico artigo 3.º, n.º 2, do Decreto 2-B/2020), na parte em que define um comportamento objetivo como crime, formal e organicamente inconstitucional (nullum crimen sine lege). A tal acresce, na nossa modesta opinião e por razões próximas (agora na fórmula nulla poena sine lege), a inconstitucionalidade formal e orgânica do artigo 43.º, n.º 6, do Decreto n.º 2- B/2020, o qual, de modo que nos parece igualmente inovador, previu pela mesma forma (Decreto) e sem autorização legislativa da Assembleia da República, a agravação de consequências jurídico-penais, nos seguintes termos: «[a] desobediência e a resistência às ordens legítimas das entidades competentes, quando praticadas em violação do disposto no presente decreto, são sancionadas nos termos da lei penal e as respetivas penas são sempre agravadas em um terço, nos seus limites mínimo e máximo, nos termos do n.º 4 do artigo 6.º da Lei n.º 27/2006, de 3 de julho». É certo, no que diz respeito a este último preceito, que se remete para a Lei n.º 27/2006, de 03 de julho (Lei de Bases da Proteção Civil). A agravação em causa, apesar de tal remissão, não deixa, contudo, de ser inovadora, porquanto resulta, como o preceito citado deixa claro, da violação do Decreto n.º 2-B/2020 e não daquele outro diploma. Também aqui, portanto, parece-nos, salvo melhor opinião, que o Governo excedeu os poderes administrativos que no momento vestia, para se confundir, de forma ilegítima, com as vestes do legislador (fora, portanto, da sua competência legislativa prevista no artigo 198.º da CRP)” . Em suma, somos forçados a concluir que o Governo , ao legislar, inovatoriamente e sem autorização legislativa, sobre pressupostos de definição de um crime e de aplicação da correspondente sanção, matéria da reserva relativa da competência da Assembleia da República , violou o disposto no artigo 165.º, n.º 1, alínea c), da Constituição da República Portuguesa . Assim, atento o explanado, não podemos deixar de, perante o conteúdo normativo do disposto, conjugadamente, nos artigo 5º-B do regime anexo à Resolução do Conselho de Ministros nº 40-A/2020, de 29.05, na redação dada pela Resolução do Conselho de Ministros nº 45-B/2020, de 22.06 e respetivos pontos 4 e 5 de tal diploma , interpretado no sentido de “(…) prescindir da cominação por parte da autoridade competente ou pelo funcionário da consequência do não acatamento da ordem que, no contexto da sua redação, prevê como legítima” , sustentar a sua inconstitucionalidade orgânica por violação do disposto no artigo 165.º, n.º 1, alínea c), da Constituição da República Portuguesa . Por força do exposto, deverá o Tribunal Constitucional decidir não tomar conhecimento do objeto do presente recurso ou, caso assim não o venha a entender, tomar decisão no sentido de julgar organicamente inconstitucional a norma extraível das disposições identificadas – “ artigo 5º-B do regime anexo à Resolução do Conselho de Ministros nº 40-A/2020, de 29.05, na redação dada pela Resolução do Conselho de Ministros nº 45-B/2020, de 22.06 e respetivos pontos 4 e 5 de tal diploma” - negando-se , assim, provimento ao presente recurso .» Decorrido o prazo, o recorrido não apresentou contra-alegações. Cumpre apreciar e decidir. Fundamentação A – Do conhecimento do objeto do recurso 7. O presente recurso foi interposto ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, norma que estabelece caber recurso para o Tribunal Constitucional « das decisões dos tribunais (…) [q]ue recusem a aplicação de qualquer norma, com fundamento em inconstitucionalidade ». Tendo sido convidado a apresentar alegações sob ressalva de que o objeto do recurso poderia não ser conhecido, em virtude do possível não preenchimento de pressupostos relativos, inter alia , à instrumentalidade dos recursos de fiscalização concreta da constitucionalidade, o recorrente Ministério Público pronunciou-se no sentido de que não deveria sê-lo, por entender que a decisão recorrida assentou numa fundamentação alternativa que sempre conduziria ao mesmo resultado: a absolvição da arguida. Efetivamente, constitui entendimento reiterado do Tribunal Constitucional que, atento o caráter instrumental dos recursos de fiscalização concreta da constitucionalidade, o conhecimento do objeto de tais recursos não se revestirá de utilidade quando a decisão recorrida tiver assentado numa suficiente e autónoma fundamentação alternativa. Será assim quando essa decisão, tendo embora procedido à desaplicação de uma determinada norma por considerá-la inconstitucional, tenha concomitantemente assentado numa outra norma conducente à prolação de uma decisão com o mesmo sentido. Compulsados os autos, verifica-se que o tribunal a quo de facto considerou a conduta da arguida insuscetível de ser subsumida no artigo 348.º, n.º 1, alínea b), do Código Penal, « porquanto não só inexiste qualquer referência à possibilidade da respetiva aplicação ao caso em sede de acusação pública, como também não se mostrou ter ocorrido qualquer cominação por parte dos agentes da PSP que abordaram aquela, ao que acresce aquele articulado também nada invocar nesse âmbito, designadamente no que atém o elemento subjetivo necessário » . Ainda assim, a decisão recorrida sugere ser aplicável a previsão da alínea a) do n.º 1 do mesmo artigo 348.º do Código Penal (conjugadamente com as demais disposições mencionadas no dispositivo), previsão que é convocada pelo ponto 4 da Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-B/2020. De facto, ao determinar que « a publicação da presente resolução constitui para todos os efeitos legais cominação suficiente, designadamente para o preenchimento do tipo de crime de desobediência », aquele ponto tem no seu horizonte a previsão contida na alínea a) do n.º 1 do mesmo artigo 348.º do Código Penal – entendimento que é acolhido na fundamentação da decisão recorrida (cf. a fl. 37), embora não se ache refletido no seu dispositivo. Essa alínea a) pressupõe a existência de uma disposição legal que comine a punição da desobediência – disposição que, no caso, resultaria do artigo 5.º-B do regime anexo à Resolução do Conselho de Ministros n.º 40-A/2020, na redação dada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-B/2020, e dos respetivos pontos 4 e 5 – e dispensa a realização de correspondente cominação por autoridade ou funcionário. Em abstrato, a aplicação deste complexo de preceitos poderia sustentar a condenação da arguida e foi esse o complexo de preceitos desaplicado pela decisão recorrida. Portanto, só por si, a circunstância de o tribunal a quo ter afastado a aplicação da alínea b) do n.º 1 do artigo 348.º do Código Penal não constitui fundamento alternativo suficiente para a absolvição da arguida e, por isso, não vota o presente recurso à inutilidade. É certo que, atentando na factualidade dada como provada , se verifica que, para além de não se dar aí como realizada qualquer cominação por parte de autoridade ou funcionário, também não se afigura que tenha sido emanado pela autoridade ou funcionário competentes qualquer ordem ou mandado legítimo a que a arguida tivesse sequer podido desobedecer, elemento típico este que consta do proémio do n.º 1 do artigo 348.º do Código Penal e cujo preenchimento, portanto, seria imprescindível para a punição de uma pessoa a título de desobediência em qualquer das suas modalidades – seja a da alínea a), seja a da alínea b). Do auto de notícia lavrado pela autoridade competente consta, aliás, que a arguida « foi informada que se encontrava em desobediência às normas definidas no Estado de Calamidade, pelo que iria ser detida, tendo-lhe sido dada voz de detenção » (sublinhado nosso). Ora, se a decisão recorrida pressupõe que o « crime de desobediência » referido n o ponto 4 da Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-B/2020 é o que se acha previsto no artigo 348.º, n.º 1, alínea a), do Código Penal (para cujos efeitos as disposições daquela Resolução constituiriam disposições legais cominadoras), e se o preenchimento desse tipo legal de crime não prescinde da emanação de uma ordem ou mandado legítimos, então, em face da factualidade dada como provada (que não sugere ter sido emitida qualquer ordem ou mandado), pode sustentar-se que o tribunal recorrido deveria, em qualquer caso, ter mantido a absolvição da arguida, em razão da atipicidade da sua conduta. A questão de constitucionalidade nem chegaria a colocar-se, porque, desde logo, a conduta não preencheria o tipo legal de crime. Porém, não foi esse o juízo subsuntivo realizado pelo tribunal recorrido, sendo que não cabe ao Tribunal Constitucional – sob pena de flagrante intromissão em funções que o nosso ordenamento jurídico reserva a outros tribunais – opor-lhe um divergente juízo seu de natureza também subsuntiva. Deve, portanto, ser fiscalizada a norma desaplicada pelo tribunal recorrido, decorrente do artigo 5.º-B do regime anexo à Resolução do Conselho de Ministros n.º 40-A/2020, de 29 de maio, na redação dada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-B/2020, de 22 de junho, e dos pontos 4 e 5 desta última Resolução . B – Delimitação do objeto do recurso 8. A Resolução do Conselho de Ministros n.º 40-A/2020, de 29 de maio, procedeu à segunda prorrogação da situação de calamidade decretada através da Resolução do Conselho de Ministros n.º 33-A/2020, de 30 de abril – aprovada ao abrigo do artigo 19.º da Lei de Bases da Proteção Civil –, primeiramente prorrogada através da Resolução do Conselho de Ministros n.º 38/2020, de 15 de maio. Aquela declaração da situação de calamidade teve lugar após o período de estado de emergência declarado através do Decreto do Presidente da República n.º 14-A/2020, de 18 de março, e renovado através do Decreto do Presidente da República n.º 17-A/2020, de 2 de abril, e do Decreto do Presidente da República n.º 20-A/2020, de 17 de abril, que se prolongou até ao dia 2 de maio de 2020. Por sua vez, a Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-B/2020, de 22 de junho, definiu regras especiais para a Área Metropolitana de Lisboa no âmbito da situação de calamidade declarada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 40-A/2020, tendo acrescentado ao regime anexo a esta Resolução um artigo 5.º-B, com o seguinte teor: «Artigo 5.º-B (Medidas especiais aplicáveis à Área Metropolitana de Lisboa) 1 - Na Área Metropolitana de Lisboa o acesso, circulação ou permanência de pessoas em espaços frequentados pelo público, bem como as concentrações de pessoas na via pública, encontram-se limitados a 10 pessoas, salvo se pertencerem ao mesmo agregado familiar. 2 - Na Área Metropolitana de Lisboa todos os estabelecimentos de comércio a retalho e de prestação de serviços, bem como os que se encontrem em conjuntos comerciais, encerram às 20:00 h. 3 - Excetuam-se do disposto no número anterior os estabelecimentos de restauração exclusivamente para efeitos de serviço de refeições no próprio estabelecimento. 4 - Excetuam-se, ainda, do disposto no n.º 2 os estabelecimentos de restauração e similares que prossigam a atividade de confeção destinada a consumo fora do estabelecimento ou entrega no domicílio, diretamente ou através de intermediário, os quais não podem fornecer bebidas alcoólicas no âmbito dessa atividade. 5 - É proibida a venda de bebidas alcoólicas nas áreas de serviço ou nos postos de abastecimento de combustíveis localizados na Área Metropolitana de Lisboa. 6 - Na Área Metropolitana de Lisboa é proibido o consumo de bebidas alcoólicas em espaços ao ar livre de acesso ao público, excetuando-se os espaços exteriores dos estabelecimentos de restauração e bebidas devidamente licenciados para o efeito e nos termos da limitação estabelecida no n.º 2. 7 - A atividade operacional das forças e serviços de segurança e dos serviços de socorro a operar na Área Metropolitana de Lisboa, no âmbito da execução do presente regime, pode ser reforçada, em caso de necessidade, por efetivos de outras áreas geográficas, em articulação com a estrutura municipal de proteção civil.» Por outro lado, através dos pontos 4 e 5 da Resolução n.º 45-B/2020, de 22 de junho, o Conselho de Ministros resolveu: «4 - Determinar que a publicação da presente resolução constitui para todos os efeitos legais cominação suficiente, designadamente para o preenchimento do tipo de crime de desobediência. 5 - Determinar que a presente resolução produz efeitos às 00:00h do dia 23 de junho de 2020.» O transcrito ponto 5 limita-se a determinar o início de vigência da Resolução, pelo que a norma desaplicada na decisão recorrida resulta essencialmente do seu ponto 4 e do artigo 5.º-B, transcrito mais acima. Mais especificamente – como sugere o recorrente Ministério Público nas suas alegações –, do n.º 2 deste preceito. A norma a fiscalizar é, assim e em suma, a que decorre do n.º 2 do artigo 5.º-B do regime anexo à Resolução do Conselho de Ministros n.º 40-A/2020, de 29 de maio, introduzido pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-B/2020, de 22 de junho, conjugadamente com o ponto 4 desta Resolução e com o artigo 348.º, n.º 1, alínea a), do Código Penal, segundo a qual, para os efeitos do crime de desobediência previsto nesta disposição do Código Penal, constitui cominação suficiente a publicação da Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-B/2020, de 22 de junho, onde se prevê que, na Área Metropolitana de Lisboa, os estabelecimentos de comércio a retalho e de prestação de serviços, bem como os que se encontrem em conjuntos comerciais, encerram às 20 horas. C – Do mérito do recurso 9. O artigo 348.º do Código Penal apresenta o seguinte conteúdo: «Artigo 348.º (Desobediência) 1 - Quem faltar à obediência devida a ordem ou a mandado legítimos, regularmente comunicados e emanados de autoridade ou funcionário competente, é punido com pena de prisão até 1 ano ou com pena de multa até 120 dias se: Uma disposição legal cominar, no caso, a punição da desobediência simples; ou Na ausência de disposição legal, a autoridade ou o funcionário fizerem a correspondente cominação. 2 - A pena é de prisão até 2 anos ou de multa até 240 dias nos casos em que uma disposição legal cominar a punição da desobediência qualificada.» Como se constata, o crime de desobediência previsto no n.º 1 do artigo 348.º do Código Penal integra duas hipóteses, correspondentes às suas duas alíneas. Tais hipóteses, apresentando embora importantes denominadores comuns que justificam a sua inclusão num mesmo preceito incriminatório, exibem significativas diferenças. Do lado das semelhanças, como foi já aflorado, verifica-se que é em ambos os casos necessário que uma pessoa falte à obediência devida a uma ordem ou mandado legítimos que tenham sido regularmente comunicados e emanados de autoridade ou funcionário competente. É a formulação que consta do proémio daquele n.º 1, a qual se desdobra em distintos e relativamente autónomos elementos típicos, cada um dos quais tem um sentido e um alcance próprios (cf. Cristina Líbano Monteiro, “Artigo 348.º ( Desobediência )”, in Jorge de Figueiredo Dias (dir.), Comentário Conimbricense do Código Penal. Parte Especial. Tomo III. Artigos 308.º a 386.º , Coimbra Editora, 2001, pp. 351 ss.; Francisco Borges, O Crime de Desobediência à Luz da Constituição , Almedina, 2011, pp. 51ss.), embora para os presentes efeitos não se imponha dissecá-los a todos. A alínea a) prevê então que haverá crime quando, estando tais elementos verificados, uma disposição legal cominar, no caso, a punição da desobediência simples. A alínea b), que haverá crime quando, estando tais elementos verificados e não existindo disposição legal que comine aquela punição, uma autoridade ou um funcionário fizerem a correspondente cominação. Embora não haja consenso em torno dos termos utilizados para exprimir a distinção, a segunda hipótese referida – a da alínea b) – é frequentemente designada de desobediência em sentido próprio : “próprio”, porque a conduta tem lugar depois de uma autoridade ou funcionário cominarem a punição. Já a hipótese da alínea a) tende a ser designada de desobediência em sentido impróprio , porque é de uma (outra) disposição legal que a cominação resulta. Aqui, é a própria lei que descreve a conduta que, se cometida após a emissão de uma ordem legítima e reunidos os demais elementos previstos no proémio do n.º 1, constituirá um crime desobediência – no caso, a conduta de manter aberto, para lá das 20 horas, na Área Metropolitana de Lisboa, um estabelecimento de comércio a retalho e de prestação de serviços. No plano dos interesses protegidos, poderá dizer-se que, enquanto a desobediência prevista na alínea b) protege primacial ou mais diretamente a autonomia intencional do Estado, a teleologia da norma decorrente da alínea a) aproximar-se-á da proteção do interesse subjacente à própria disposição que descreve a conduta proibida e comina a punição da desobediência (neste sentido e tendo como pano de fundo o específico âmbito da pandemia Covid-19, Susana Aires de Sousa, “Sobre a proteção penal da saúde em tempos de pandemia: «isto já não é o que nunca foi»”, Revista do Ministério Público – Número Especial Covid-19 , 2020, pp. 156 ss.; Sandra Oliveira e Silva, “Entre a desobediência e a propagação de doença: como se punem as condutas «irresponsáveis» de contágio?”, idem , p. 217; Nuno Brandão, “Um « take » sobre a desobediência no estado de emergência”, itercriminis.blog , 8 de maio de 2020, § 3 e n. 6). No caso, um interesse de natureza sanitária. Isto sem embargo de, por um lado, a alínea a) não deixar de se reconduzir ainda à proteção da autonomia intencional do Estado e, por outro, de este conceito poder, ele próprio, entender-se já como um « bem jurídico extenso », desdobrável em várias « vertentes » que, pelas suas especificidades, poderão até considerar-se, em si mesmas, « verdadeiros bens jurídicos » ( Francisco Borges, op. cit. , pp. 88 ss.). 10. A norma aqui em causa, decorrendo de uma articulação da alínea a) do n.º 1 do artigo 348.º do Código Penal com preceitos aprovados através de Resolução do Conselho de Ministros, afigura-se ferida de inconstitucionalidade orgânica, uma vez que, nos termos da alínea c) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, é da exclusiva competência da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo – que no caso não teve lugar –, legislar sobre a definição dos crimes . A norma apenas ficaria resguardada de inconstitucionalidade orgânica se o seu conteúdo consistisse numa mera replicação ou concretização não inovatória do de outra norma já em vigor no ordenamento jurídico que satisfizesse as referidas condições orgânicas. Não apresentando caráter inovatório, o conjunto de preceitos em causa porventura nem faria emergir uma autêntica norma para efeitos de fiscalização concreta da constitucionalidade. As bases legais expressamente invocadas pelo Conselho de Ministros para a aprovação da Resolução n.º 45-B/2020 foram os artigos 12.º e 13.º do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de março, na sua redação atual, por força do disposto no artigo 2.º da Lei n.º 1-A/2020, de 19 de março, na sua redação atual, do artigo 17.º da Lei n.º 81/2009, de 21 de agosto, do artigo 19.º da Lei n.º 27/2006, de 3 de julho, na sua redação atual, e da alínea g) do artigo 199.º da Constituição. Compulsados esses diplomas, conclui-se que o único de que poderia já resultar a criminalização da conduta aqui em questão seria a Lei n.º 27/2006 – a Lei de Bases da Proteção Civil –, cuja redação atual foi dada pela Lei n.º 80/2015, de 3 de agosto. Não do seu artigo 19.º, invocado na Resolução – que se limita a estabelecer, sob a epígrafe « [c] ompetência para a declaração de calamidade », que « [a] declaração da situação de calamidade é da competência do Governo e reveste a forma de resolução do Conselho de Ministros » –, mas eventualmente de outros preceitos respeitantes a matérias de natureza penal, mais especificamente os seguintes. O artigo 6.º da Lei de Bases da Proteção Civil, onde se prevê, para o que aqui mais releva, o seguinte: «Artigo 6.º (Deveres gerais e especiais) 1 - Os cidadãos e demais entidades privadas têm o dever de colaborar na prossecução dos fins da proteção civil, observando as disposições preventivas das leis e regulamentos, acatando ordens, instruções e conselhos dos órgãos e agentes responsáveis pela segurança interna e pela proteção civil e satisfazendo prontamente as solicitações que justificadamente lhes sejam feitas pelas entidades competentes. (...) 4 - A desobediência e a resistência às ordens legítimas das entidades competentes, quando praticadas em situação de alerta, contingência ou calamidade, são sancionadas nos termos da lei penal e as respetivas penas são sempre agravadas em um terço, nos seus limites mínimo e máximo.» Por outro lado, o seu artigo 11.º, onde se prevê o seguinte: «Artigo 11.º (Obrigação de colaboração) 1 - Declarada uma das situações previstas no n.º 1 do artigo 8.º [sc. de alerta, de contingência ou de calamidade], todos os cidadãos e demais entidades privadas estão obrigados, na área abrangida, a prestar às autoridades de proteção civil a colaboração pessoal que lhes for requerida, respeitando as ordens e orientações que lhes forem dirigidas e correspondendo às respetivas solicitações. 2 - A recusa do cumprimento da obrigação estabelecida no n.º 1 corresponde ao crime de desobediência, sancionável nos termos do n.º 4 do artigo 6.º.» Conterá algum destes preceitos uma norma segundo a qual, para efeitos do disposto no artigo 348.º, n.º 1, alínea a), do Código Penal, constitui crime de desobediência o incumprimento de uma obrigação de encerrar determinado estabelecimento a partir de determinada hora durante uma situação de calamidade , independentemente de cominação por autoridade competente ? 11. Começando pelo n.º 4 do artigo 6.º da Lei de Bases da Proteção Civil, limita-se o mesmo, praticamente, a estabelecer uma agravação de um terço nos limites mínimo e máximo da pena aplicável aos factos que integrem um crime de desobediência, não se apresentando como uma norma incriminatória. De facto, a primeira parte do preceito (« [a] desobediência e a resistência às ordens legítimas das entidades competentes, quando praticadas em situação de alerta, contingência ou calamidade, são sancionadas nos termos da lei penal »), em si mesma, pouco acrescenta ao disposto nessa mesma « lei penal » para cuja aplicação remete. É a leitura que ficou já sugerida, embora num âmbito distinto, no Acórdão n.º 352/2021 (cf. os seus pontos 6 e 7). É a parte final do preceito, fundamentalmente, que apresenta conteúdo inovador, determinando uma consequência jurídica de medida mais grave para a desobediência cometida no âmbito daqueles estados de exceção administrativa: « as respetivas penas são sempre agravadas em um terço, nos seus limites mínimo e máximo ». O único elemento diferenciador da primeira parte do artigo 6.º, n.º 4, da Lei de Bases da Proteção Civil, relativamente ao proémio do n.º 1 do artigo 348.º do Código Penal é a indicação dos estados de exceção administrativa. As condutas de desobediência e resistência contempladas naquela Lei de Bases são as que forem praticadas em algum daqueles estados e são essas que atraem a agravação estatuída na segunda parte do artigo 6.º, n.º 4. Trata-se de uma especificação que pouco contribui para o recorte do comportamento proibido: esse artigo 6.º, n.º 4, esclarece que em estado de exceção administrativa opera o agravamento da pena, mas não especifica um conjunto de concretas condutas para cujos efeitos essa disposição constituísse cominação bastante. Por outras palavras: se o proémio do n.º 1 do artigo 348.º do Código Penal não basta para determinar suficientemente a conduta proibida, o artigo 6.º, n.º 4, da Lei de Bases da Proteção Civil, não vai mais longe, pois limita-se praticamente a replicar o conteúdo do primeiro (ademais imperfeitamente, já que não contém sequer todos os seus elementos típicos) e a enquadrá-lo num dado estado de exceção administrativo. É certo que o referido enquadramento no âmbito de um estado de exceção já concretiza em algum grau a conduta proibida, na medida em que requeira que a desobediência se refira a uma ordem relevante à luz das finalidades que determinaram a declaração daquele estado. Além disso, poderá considerar-se que, em face da complexa estrutura do artigo 348.º, n.º 1, do Código Penal, a lei cominadora a que a sua alínea a) se refere não carece de um grau de determinação tal que devesse detalhar as precisas condutas a que associa a punição da desobediência, como a circulação ou permanência em espaço frequentado pelo público em grupo superior a um dado número de pessoas, a venda de bebidas alcoólicas em área de serviço ou posto de abastecimento de combustíveis, a manutenção de estabelecimento comercial aberto para lá de determinada hora, etc. Com efeito, é bastante plausível que o n.º 4 do artigo 6.º da Lei de Bases da Proteção Civil não tenha pretendido abranger a desobediência a toda e qualquer ordem emitida durante um estado de exceção administrativa ainda que nada tenha que ver com ele – pense-se numa ordem para cessar a emissão de ruído depois de determinada hora –, mas que tenha, antes, pretendido cingir-se à desobediência a ordens materialmente relacionadas com o estado de exceção em causa e com as específicas razões que o determinaram. Isso é, aliás, sugerido pela referência feita no n.º 1 desse mesmo artigo 6.º aos « fins da proteção civil ». Simplesmente, mesmo interpretado dessa forma, mais restrita do que outras que ainda seriam admitidas pela sua letra, o artigo 6.º, n.º 4, da Lei de Bases da Proteção Civil, continua a mostrar-se demasiado vago para satisfazer as exigências de determinabilidade da lei penal. 12. Desde logo, o referido artigo 6.º, n.º 1, embora contribua para o enquadramento da desobediência relevante para os efeitos do n.º 4, não deixa de se mostrar, ele próprio, bastante amplo, referindo-se a um genérico dever de colaborar na prossecução dos fins da proteção civil e de observar quaisquer disposições preventivas das leis e regulamentos, de acatar ordens, instruções e conselhos dos órgãos e agentes responsáveis pela segurança interna e pela proteção civil e de satisfazer prontamente as solicitações que justificadamente lhes sejam feitas. O mesmo vale para o disposto no artigo 11.º da Lei de Bases, em cujo n.º 1 se prevê um dever de prestar às autoridades de proteção civil a colaboração pessoal que lhes for requerida, respeitando as ordens e orientações recebidas que lhes forem dirigidas (novamente, quaisquer ordens e orientações) e correspondendo às respetivas solicitações, o que não se mostra mais definido do que o dever de obedecer às ordens legítimas referido no artigo 6.º, n.º 4, para o qual, de resto, o próprio artigo 11.º remete no seu n.º 2. Uma vez que um estado de exceção administrativo pode ser declarado por razões muito distintas – sc. a verificação de um acidente grave suscetível de atingir pessoas e outros seres vivos, os bens ou o ambiente, ou de uma catástrofe suscetível de provocar elevados prejuízos materiais e, eventualmente, vítimas, afetando intensamente as condições de vida e o tecido socioeconómico em áreas ou na totalidade do território nacional (cf. os artigos 1.º, n.º 1, e 3.º da Lei de Bases da Proteção Civil) –, nenhum preceito constante desta Lei de Bases traz já ínsitas em si as concretas razões que presidem à declaração de um concreto estado de exceção. Só esta declaração pode conferir a tais preceitos o sentido final com que eles hão de aplicar-se durante a sua vigência, sendo que essa declaração não envolve um « complexo mecanismo de interdependência » entre órgãos de soberania ( J. J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituição , 7.ª ed., Coimbra: Almedina, 2003, p. 1104) minimamente comparável àquele que preside à declaração de um estado de exceção constitucional. Não envolve, desde logo, qualquer intervenção da Assembleia da República, sendo antes, no caso da situação de calamidade, da exclusiva competência do Governo, por meio de Resolução do Conselho de Ministros (cf. o artigo 19.º da Lei de Bases da Proteção Civil). Em momento algum e de modo algum é a Assembleia da República – cuja atuação é indispensável à satisfação do princípio da legalidade criminal na vertente de lei formal – convocada a intervir nesse processo legiferante que gera normas novas e concorre para a determinação do sentido de preceitos já existentes sobre tais estados de exceção administrativos. O contexto em que a situação de calamidade em causa foi declarada e o próprio facto de o ter sido na sequência de um período em que vigorou um estado de emergência terá, decerto, alguma relevância fáctica , no sentido de que torna absolutamente razoável a presunção de que os potenciais destinatários de tais normas estariam cientes da razão de ser daquela concreta situação de calamidade. Porém, não jurídica , já que não existe nenhuma ligação objetiva entre as normas relativas àquele estado de emergência e as relativas a esta situação de calamidade, nos termos do qual as primeiras pudessem de algum modo emprestar o seu sentido material e a sua legitimidade formal às segundas. A própria estratégia de levantamento das medidas de confinamento que se seguiu foi adotada por Resolução do Conselho de Ministros (n.º 33-C/2020), concomitantemente com a declaração da situação de calamidade (pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 33-A/2020), ambas emanadas ainda durante a vigência do estado de emergência, mas pelo Governo, ao abrigo do artigo 199.º, alínea g), da Constituição. Assim, uma análise das normas da Lei de Bases da Proteção Civil feita com vista a apurar se delas resulta uma cominação para os efeitos do artigo 348.º, n.º 1, alínea a), do Código Penal, relativamente à conduta aqui em causa, tem de ser independente dos concretos motivos e contexto que subjazem a esta específica situação de calamidade – e valeria para outras, com distintos motivos e contextos subjacentes. 13. Repare-se que o artigo 6.º da Lei de Bases da Proteção Civil não contém sequer uma referência à violação das regras previstas na declaração do estado de exceção administrativo, em contraste com o que acontece, no que ao estado de emergência diz respeito, com o artigo 7.º do Regime do Estado de Sítio e do Estado de Emergência, aprovado pela Lei n.º 44/86, de 30 de setembro, na redação introduzida pela Lei Orgânica n.º 1/2012, de 11 de maio, nos termos do qual: « A violação do disposto na declaração do estado de sítio ou do estado de emergência ou na presente lei, nomeadamente quanto à execução daquela, faz incorrer os respetivos autores em crime de desobediência ». Aquele artigo 6.º não permite, assim, ensaiar uma análise idêntica à que consta do Acórdão n.º 921/2021, onde acabou por se concluir pela não inconstitucionalidade da norma contida no artigo 348.º, n.º 1, alínea a), do Código Penal, por referência ao disposto no artigo 3.º, n.º 1, alínea b), e n.º 2, do Decreto n.º 2-B/2020, de 2 de abril, da Presidência do Conselho de Ministros, no segmento em que pune como crime de desobediência a violação da obrigação de confinamento. Mesmo o conteúdo do artigo 7.º do Regime do Estado de Sítio e do Estado de Emergência foi ali considerado « amplo e abrangente », sendo entendimento de alguns autores que ele não permite sustentar aquele crime de desobediência ( v.g. Alexandre Au-Yong Oliveira, “O(s) crime(s) de desobediência no atual estado de emergência, em especial no domínio das restrições ao direito de deslocação e fixação – breves notas”, in Estado de Emergência – COVID-19 Implicações na Justiça , 2.ª ed., Lisboa: Centro de Estudos Judiciários, 2020, pp. 501 ss.). No Acórdão n.º 921/2021 concluiu-se que o conteúdo desse artigo 7.º « não é, à partida, indeterminado ou indeterminável », mas com base num entendimento segundo o qual existe « uma linha de continuidade lógico-jurídica – rectius, um encadeamento legitimador – entre o RESEE, o ato de autorização parlamentar, a Declaração do Estado de Emergência pelo Presidente da República e o Decreto do Governo que lhe dá execução, que permite estabelecer e compreender, sem desvios, uma relação entre a conduta proibida e os atos legislativos restritivos que, no quadro do Estado de Emergência, conduzem à proibição ». Esse entendimento não é transponível para os presentes efeitos. Além de, conforme se referiu já, o artigo 6.º, n.º 4, da Lei de Bases da Proteção Civil, não prever a violação do disposto na declaração do estado de exceção em causa, esta declaração (no caso, a declaração do estado de calamidade operada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 33-A/2020 e prorrogada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 40-A/2020 ) não foi, como não carecia de ser, aprovada pela Assembleia da República. Assim como o não foi a Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-B/2020, de 22 de junho, que definiu as regras especiais para a Área Metropolitana de Lisboa no âmbito desse estado de calamidade. Sobra então, como único preceito suscetível de satisfazer a exigência de lei incriminatória formal, o artigo 6.º, n.º 4, da Lei de Bases, que, como vimos, no plano da conduta proibida, apenas acrescenta ao proémio do n.º 1 do artigo 348.º do Código Penal a especificação do estado de exceção administrativo em que a desobediência ali em causa é praticada; que tem como função essencial ou até exclusiva agravar a pena aplicável a uma conduta cujo recorte confia à « lei penal », para a qual remete, de tal modo que aquela especificação menos clarifica este recorte do que qualifica um tipo legal de crime que supõe recortado por outras normas. Aliás, outro entendimento equivalerá a admitir que poderia punir-se, exclusivamente com base nos artigos 348.º, n.º 1, alínea a), do Código Penal, e 6.º, n.º 4, da Lei de Bases da Proteção Civil, uma conduta desobediente materialmente relacionada com esta concreta situação de calamidade mas não proibida por qualquer norma constante das Resoluções do Conselho de Ministros que a declararam ou prorrogaram e que definiram o seu regime. 14. Que uma imagem suficientemente nítida das condutas puníveis não é dada pelo n.º 4 do artigo 6.º da Lei de Bases da Proteção Civil parece, de resto, corresponder ao entendimento do próprio legislador, expresso num duplo momento. Em primeiro lugar, na Resolução do Conselho de Ministros n.º 33-A/2020, que declarou a situação de calamidade, em cujo ponto 10 (mantido, de resto, em algumas Resoluções subsequentes) se determinou « [r]eforçar que a desobediência e a resistência às ordens legítimas das entidades competentes, quando praticadas durante a vigência da situação de calamidade e em violação do disposto no regime anexo à presente resolução , constituem crime e são sancionadas nos termos da lei penal, sendo as respetivas penas agravadas em um terço, nos seus limites mínimo e máximo, nos termos do n.º 4 do artigo 6.º da Lei n.º 27/2006, de 3 de julho, na sua redação atual ». Embora se comece por sugerir que tais condutas já constituiriam crime (o que a Resolução viria apenas « [r]eforçar »), acrescenta-se depois ao n.º 4 do artigo 6.º da Lei de Bases da Proteção Civil uma exigência que (como a Resolução desse passo reconhece) dele não consta: a de que a desobediência tenha sido praticada « em violação do disposto no regime anexo à presente resolução ». Em segundo lugar, e de modo mais concludente, no ponto 4 da Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-B/2020, que é diretamente convocado pela questão de constitucionalidade aqui em apreço. Determinou-se aí que « a publicação da presente resolução constitui para todos os efeitos legais cominação suficiente, designadamente para o preenchimento do tipo de crime de desobediência », o que infirma a ideia de que tais condutas já constituíam crime . Estivesse o legislador convicto de que o artigo 6.º, n.º 4, da Lei de Bases da Proteção Civil seria bastante para os efeitos do artigo 348.º, n.º 1, alínea a), do Código Penal, desnecessário se lhe teria afigurado aprovar uma disposição a que atribuiu a função de cominar a punição da desobediência. Bastar-lhe-ia continuar a “reforçar” que essa cominação já decorria daquele artigo 6.º, n.º 4, caso em que, como já se sugeriu, nem poderia porventura considerar-se que tal disposição preenchesse o conceito de norma relevante para os efeitos da fiscalização concreta da constitucionalidade (cf. o Acórdão prolatado no âmbito do processo n.º 324/2021). 15. Em conclusão, a Lei de Bases da Proteção Civil não contém uma disposição que comine a punição da desobediência, para os efeitos do artigo 348.º, n.º 1, alínea a), do Código Penal, para a conduta, cometida em situação de calamidade, de desobedecer a ordem ou comando no sentido de que seja encerrado determinado estabelecimento a partir de determinada hora. Não tem a definição necessária para poder considerar-se uma norma incriminatória já suficientemente determinada a que o n.º 2 do artigo 5.º-B, introduzido pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-B/2020, tivesse vindo apenas dar maior nitidez. Uma tal cominação veio a ser realizada somente pelo ponto 4 daquela Resolução, conjugadamente com o referido artigo 5.º-B, n.º 2, que introduz elementos centrais para a definição da conduta proibida, pelo que careceria, ele próprio, de revestir os atributos exigidos pelo princípio da legalidade na vertente de lei formal (cf. os Acórdãos n.º 256/2002, n.º 187/2009, n.º 397/2014 e n.º 149/2017). No âmbito da situação de calamidade é inequívoco que o Governo não tem competência para aprovar uma norma como a que aqui se aprecia sem que para tanto estivesse autorizado pela Assembleia da República. Em termos idênticos aos sustentados nos Acórdãos n.º 424/2020, n.º 88/2022, n.º 89/2022 e n.º 90/2022, assim como no âmbito dos processos n.º 594/2021, n.º 663/2021 e n.º 740/2021 – todos relativos a matérias integradas na reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República e todos relativos a normas aprovadas no âmbito da situação de calamidade –, para cuja fundamentação, portanto, se remete, com as necessárias adaptações. III – Decisão Pelo exposto, decide-se: a) Julgar inconstitucional a norma decorrente do artigo 5.º-B, n.º 2, do regime anexo à Resolução do Conselho de Ministros n.º 40-A/2020, de 29 de maio, introduzido pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-B/2020, de 22 de junho, conjugadamente com o ponto 4 desta Resolução e com o artigo 348.º, n.º 1, alínea a), do Código Penal, segundo a qual, para os efeitos do crime de desobediência previsto neste preceito do Código Penal, constitui cominação suficiente a publicação da Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-B/2020, onde se prevê que, na Área Metropolitana de Lisboa, os estabelecimentos de comércio a retalho e de prestação de serviços, bem como os que se encontrem em conjuntos comerciais, encerram às 20 horas, por violação do artigo 165.º, n.º 1, alínea c), da Constituição; e, em consequência, b) Negar provimento ao recurso. Sem custas. Lisboa, 12 de maio de 2022 - Lino Rodrigues Ribeiro Atesto o voto de conformidade do Conselheiro Presidente João Pedro Caupers e dos Conselheiros, Gonçalo de Almeida Ribeiro, Afonso Patrão e Joana Fernandes Costa . Lino Rodrigues Ribeiro