750/1995 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N. o 750/95 (1) Processo: n.º 253/94. 1ª. Secção. Relator: Conselheiro Monteiro Diniz. Acordam no Tribunal Constitucional: A questão 1 — No Tribunal Fiscal Aduaneiro de Lisboa, A. interpôs recurso, de um acto de liquidação tributário, no montante de 1 271 676$00, que imputa ao Director da Alfândega de Lisboa, alegando vício de violação de lei. Após a verificação de diversas vicissitudes processuais cujo conhecimento é irrelevante para a apreciação e decisão da matéria que vem posta nos presentes autos, por sentença de 19 de Novembro de 1993, depois de se considerar que «o segmento de norma constante do Decreto-Lei n.º 455/80, de 9 de Outubro, na redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 212/84, de 2 de Julho, que exige a titularidade de carta de condução para fruição dos benefícios fiscais aí previstos, é inconstitucional por ofensa do princípio constitucional da igualdade consagrado no artigo 13.º da Constituição» teve-se o acto de liquidação impugnado como ilegal, concedendo-se, em consequência, provimento ao recurso. Para tanto, no essencial, aduziu-se a fundamentação seguinte: (…) quando o legislador, perante dois emigrantes proprietários de veículos isenta um de direitos de importação, imposto sobre venda de veículos, sobretaxa de importação e imposto de transacções, e outro não pela simples razão de aquele possuir a carta de condução, parece existir discriminação em função da instrução. Então, o segmento da norma que faz essa exigência deve considerar-se materialmente inconstitucional por ofensa do disposto no artigo 13.º, n. os 1 e 2, citado. Ora, temos para nós, que o que se pretendeu com o Decreto-Lei n.º 455/80 (e com o Decreto-Lei n.º 212/84 que alterou alguns artigos daquele, bem como com todos os outros diplomas atrás citados) foi permitir aos emigrantes proprietários de veículos a sua importação para Portugal quando aqui regressarem a fim de aqui fixar a sua residência. E isto com benefícios fiscais. Ora, ao exigir-se a titularidade de carta de condução como requisito de redução ou isenção de direitos, está a introduzir-se discriminação de direitos, está a introduzir-se discriminação entre os que a possuem e os que não a possuem. E o legislador nunca justificou a razão da exigência desse requisito, que, aliás, até está em contradição com o facto de o veículo poder ser conduzido pelo cônjuge e parentes em 1.º grau do beneficiário. Como já se referiu, pode-se ser proprietário de um veículo e usufruir do mesmo sem necessidade de carta de condução. Então nenhuma razão existe para tal benefício fiscal ser atribuído em função de titularidade de carta de condução. Como, também referimos, o Direito Comunitário considera os veículos automóveis de uso privado como bens de uso pessoal afectos ao serviço do agregado familiar. Assim não fazia sentido uma discriminação como a constante do diploma atrás referido. Embora não em vigor à data da importação em Portugal, cremos que os argumentos retirados do Direito Comunitário são relevantes em ordem a concluir que a exigência de titularidade de carta de condução não tem qualquer justificação quando o que se pretende é facilitar e tornar menos onerosa a transferência de bens do agregado familiar de um país, comunitário ou não, para Portugal. Concluímos então no sentido de que, não tendo o legislador apresentado qualquer razão válida para distinguir entre proprietários de veículos, titulares de carta de condução ou não, podendo os veículos ser conduzidos em Portugal pelo cônjuge do beneficiário e parentes em 1.º grau, desde logo se vendo que o beneficiário nem precisa de saber conduzir para usufruir do veículo, que pode ser conduzido por esses familiares, a distinção feita no Decreto-Lei n.º 455/80 (na redacção do Decreto-Lei n.º 212/84) é discriminatória em relação aos emigrantes proprietários de veículos que pretende importá-los para Portugal, desde que obedeçam aos demais requisitos exigidos por lei. 2 — Desta decisão, em obediência ao disposto nos artigos 280.º, n. os 1, alínea a), e 3, da Constituição e 70.º, n.º 1, alínea a), e 72.º, n.º 3, da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, na redacção da Lei n.º 85/89, de 7 de Setembro, trouxe o Ministério Público recurso obrigatório ao Tribunal Constitucional. Nas alegações depois oferecidas pelo senhor Procurador-Geral Adjunto sustentou-se o provimento do recurso e a reforma da decisão impugnada, rematando-se com o seguinte quadro de conclusões: 1.º A exigência legal de titularidade de carta de condução ao emigrante, proprietário de veículo automóvel, que pretende, ao retornar definitivamente ao país, beneficiar do regime fiscal previsto nos Decretos-Leis n. os 455/80 e 212/84 funda-se na circunstância de o legislador condicionar os benefícios fiscais que admite e prevê ao facto de o veículo importado se destinar a uma utilização estritamente pessoal pelo seu proprietário. 2.º Nesta perspectiva, a exigência de que o requerente, proprietário do veículo, se encontra legalmente habilitado para o conduzir não constitui solução legislativa arbitrária ou discricionária, discriminatória dos cidadãos não titulares de cartas de condução relativamente aos demais; não ofendendo, consequentemente o princípio constitucional da igualdade. Por seu turno, a recorrida fez suas as considerações desenvolvidas na sentença impugnada resumindo-as assim no quadro conclusivo que formulou: A norma constante do artigo 1.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 455/80, de 9 de Outubro, na redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 212/84, de 2 de Julho, a qual exige a titularidade de carta de condução para fruição dos benefícios fiscais aí previstos, é inconstitucional por ofensa do princípio constitucional de igualdade de todos os cidadãos perante a lei consagrado no artigo 13.º da Constituição da Republica Portuguesa. Sendo inconstitucional a referida norma nessa parte por estabelecer tal condicionalismo, a alegante beneficiava de isenção das imposições aduaneiras referidas nesse diploma, pelo que o acto adicional de liquidação é ilegal. Passados os vistos de lei cabe agora apreciar e decidir. A fundamentação 1 — A sentença recorrida considerou como provada a seguinte matéria de facto relevante para a decisão da causa: Através da declaração de importação n.º 20 326, de 23 de Março de 1985, da Delegação Aduaneira do Jardim do Tabaco, a recorrente importou um veículo automóvel, modelo 240 D, ao qual foi atribuída a matrícula JC-22-24. O referido veículo foi importado com isenção de direitos e de imposto V. V. Automóveis, ao abrigo do Decreto-Lei n.º 455/80, de 9 de Outubro. Entretanto, a Alfândega detectou que a carta de condução utilizada na instrução do processo de autorização da importação do veículo com isenção de direitos e do imposto sobre a venda de veículos automóveis era falsa. Com efeito, notificada para apresentar o original da carta de condução cuja fotocópia fora junta ao processo de importação, a recorrente declarou nunca ter tido carta de condução. Pelo facto atrás referido correu contra a recorrente o processo de contra-ordenação n.º 9/87, apenso. Tal processo, conforme resulta de fls. 97 e 98, acabou por ser arquivado por se ter entendido que, tendo a infracção sido eliminada por diploma posterior do número das infracções aduaneiras haveria que aplicar o princípio do regime mais favorável consignado no n.º 2 do artigo 2.º do Código Penal. Todavia, por considerar que a recorrente, ao tempo da importação da viatura, não se encontrava nas condições exigidas por lei para beneficiar de isenção de direitos concedida, a entidade competente ordenou a liquidação dos direitos e demais imposições (fls. 98 do apenso). Em consequência, foi liquidada a importância global de 1 277 243$00 correspondente a 26 116$00 de direitos de importação, 500$00 de selo, 5067$00 de emolumentos — artigo 10.º, e 1 245 560$00 de I.V.V.A. (fls. 83 do apenso). Através do ofício de fls. 5 dos autos principais, a recorrente foi notificada para pagar a importância de 1 271 676$00 (ou seja a importância de 1 277 248$00 referida na alínea anterior, deduzida do montante de 5567$00 referente a selo e artigo 10.º já pago na declaração de importação). Ora, não obstante a recorrente não haver preenchido o requisito da titularidade de carta de condução de que a norma do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 455/80, de 9 de Outubro, na redacção que lhe foi dada pelo artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 212/84, de 2 de Julho, faz depender a atribuição dos benefícios fiscais ali previstos, acabou por lhe ser concedido ganho de causa mercê da rejeição daquele específico segmento normativo com fundamento na sua inconstitucionalidade. Será que as razões aduzidas pelo recorrente em sentido contrário ao da decisão impugnada, devem prevalecer sobre aquele entendimento? 2 — O princípio da igualdade começou por ser entendido no constitucionalismo liberal do século xix em termos de exclusiva incidência no domínio da aplicação da lei por forma a impedir diferenças de tratamento ainda provenientes da ordem feudal ou do Estado estamental. Esta perspectiva exclusivamente formal, segundo a qual a igualdade se concretizava através de uma igual aplicação da lei a todos os cidadãos — através da generalidade da lei, alcançava-se a igualização dos cidadãos — traduzia-se numa pura exigência de generalidade da lei, apresentando-se o princípio da igualdade como um mero princípio de prevalência da lei. Todavia, pouco a pouco, o princípio evoluiu na sua essência estruturadora do regime geral dos direitos fundamentais e do próprio sistema constitucional global, apresentando-se como princípio oponível ao próprio legislador. Hoje em dia, a igualdade perante a lei não é mais uma mera igual aplicação da lei a todos os cidadãos, afirmando-se, sobretudo, como uma igualdade na lei ou, se se quiser, uma igualdade através da lei. A sua base material é a igual dignidade social de todos os cidadãos, que, por seu turno, representa um corolário da igual dignidade humana de todas as pessoas. Trata-se pois de um valor judicializado que preside a todos os actos jurídicos, a começar pelo acto legislativo. O legislador não pode introduzir diferenciações na estatuição sobre facti species essencialmente idênticas, isto é, o princípio da igualdade veda-lhe que trate desigualmente aquilo que é essencialmente igual e que trate igualmente aquilo que é essencialmente desigual. Mas porque a semelhança nas situações da vida nunca é total visto que por natureza tais situações não se reproduzem integralmente, importará, numa prévia definição, encontrar o atributo que, retirado do todo, permite o estabelecimento da igualdade, isto é, delimitar quais os elementos de semelhança que, para além dos inevitáveis elementos diferenciadores, devem estar presentes para se poder afirmar a igualdade de duas situações em termos de merecerem o mesmo tratamento jurídico. Sendo a igualdade em sentido material um conceito relativo entre duas situações, importa que o elemento relacionador, como elemento característico de tais situações, nelas se encontre presente. Tais situações serão consideradas iguais (ou desiguais), merecendo por isso um tratamento jurídico igual (ou desigual), consoante o elemento relacionador que se elegeu como critério de comparação, nelas se verifique ou não verifique. Mas a definição do critério a que se reporta o juízo de igualdade pressupõe uma prévia valoração da realidade, apresentando-se com um conteúdo indissociavelmente ligado aos fins que se pretendem alcançar com o estabelecimento da igualdade. «A qualificação de uma situação como igual a outra inclui, necessariamente, a razão pela qual ela deve ser tratada de certo modo». O princípio da igualdade reconduz-se assim a uma proibição de arbítrio sendo inadmissíveis quer a diferenciação de tratamento sem qualquer justificação razoável, de acordo com critérios de valor objectivos, constitucionalmente relevantes, quer a identidade de tratamento para situações manifestamente desiguais. A proibição de arbítrio constitui um limite externo da liberdade de conformação ou de decisão dos poderes públicos, servindo o princípio da igualdade como princípio negativo de controle. Mas existe, sem dúvida, violação do princípio da igualdade enquanto proibição de arbítrio, quando os limites externos da discricionariedade legislativa são afrontados por ausência de adequado suporte material para a medida legislativa adoptada. Por outro lado, as medidas de diferenciação hão-de ser materialmente fundadas sob o ponto de vista da segurança jurídica, da praticabilidade, da justiça e da solidariedade, não devendo basear-se em qualquer razão constitucionalmente imprópria (cfr. sobre a matéria, por todos, os Acórdãos do Tribunal Constitucional n. os 44/84, 425/87, 39/88 e 231/94, Diário da República, II Série, de, respectivamente, 11 de Junho de 1984 e 5 de Janeiro de 1988, e I Série, de, respectivamente, 3 de Março de 1988 e 28 de Abril de 1994, e ainda Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 1993, pp. 127 e segs.; Jorge Miranda, «O regime dos direitos, liberdades e garantias», Estudos sobre a Constituição , vol. iii, pp. 50 e segs., e Manual de Direito Constitucional, tomo iv, Coimbra, 1993, p. 219; Maria da Glória Ferreira Pinto, «Princípio da Igualdade — Fórmula Vazia ou Fórmula Consagrada de Sentido?», Separata do Boletim do Ministério da Justiça, n.º 358, Lisboa, 1987; Lívio Paladin, Il Princípio costituzionale d’equaglianza, Milão, 1965). À luz das considerações precedentes pode dizer-se que a caracterização de uma medida legislativa como inconstitucional, por ofensiva do princípio da igualdade dependerá, em última análise, da ausência de fundamento material suficiente, isto é, de falta de razoabilidade e consonância com o sistema jurídico. 3 — Na sequência do exposto, há-de dizer-se que a norma desaplicada na decisão recorrida, não dispondo porventura de um quadro de previsão tão completo quanto possível, não se apresenta porém como uma solução de todo desrazoável e injusta, necessariamente geradora de inconstitucionalidade. É que a vinculação jurídico-material do legislador ao princípio da igualdade não elimina a liberdade de conformação legislativa, pertencendo-lhe, dentro dos limites constitucionais, definir ou qualificar as situações de facto ou as relações da vida que hão-de funcionar como elementos de referência a tratar igual ou desigualmente. Como se assinalou no acórdão da Comissão Constitucional, n.º 458, Apêndice ao Diário da República, de 23 de Agosto de 1983, p. 120, aos tribunais, na apreciação daquele princípio, não compete verdadeiramente «substituírem-se» ao legislador, ponderando a situação como se estivessem no lugar dele e impondo a sua própria ideia do que seria, no caso, a solução «razoável», «justa» e «oportuna» (do que seria a solução ideal do caso); compete-lhes, sim «afastar aquelas soluções legais de todo o ponto insusceptíveis de se credenciarem racionalmente». A norma sob controvérsia, dispõe assim: Artigo 1.º 1 — Todo o indivíduo, maior, titular de carta de condução, emigrante nos termos do artigo 3.º do presente diploma, que regresse definitivamente ao País poderá beneficiar relativamente a um veículo automóvel já a ele pertencente ou que venha a adquirir posteriormente ao regresso, de uma redução de direitos, calculada pela pauta mínima, de conformidade com o quadro seguinte: (…). Mas os benefícios fiscais assim concedidos aos emigrantes pressupõem que o veículo importado venha a ficar sujeito durante um período de 5 anos a um regime altamente restritivo, não podendo ser emprestado, excepto ao cônjuge ou a parente de 1.º grau, nem tão-pouco alienado ou por qualquer forma onerado (artigo 6.º, n.º 2, do mesmo Decreto-Lei n.º 455/80, também na redacção do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 212/84). A indisponibilidade assim imposta ao veículo importado no que toca ao seu uso ou cedência, mesmo gratuita, a terceiros, denuncia, manifestamente, o propósito do legislador de o fazer destinar ao uso pessoal do próprio emigrante, prevenindo desde logo a utilização fraudulenta daqueles benefícios em situações não merecedoras de qualquer redução fiscal. E para tanto, não bastaria que o emigrante fizesse prova da propriedade do veículo havendo ainda de demonstrar a titularidade de carta de condução, pressuposto de que depende, na generalidade dos casos, uma normal utilização pessoal das viaturas automóveis. Assim, nesta prespectiva das coisas, que se configura com razão de ser da própria solução legalmente adoptada, não pode afirmar-se que a diferenciação de tratamento concedido aos que não se acham habilitados com carta de condução se apresenta sem suporte material bastante, pois que a ausência daquele titularidade é indiciadora da impossibilidade legal da utilização pessoal do veículo, sendo certa que esta funciona como condicionante da concessão dos benefícios fiscais correlativos. O sistema assim instituído não representará, porventura, uma solução ideal susceptível de responder a particulares situações de excepção que, ao menos no domínio abstracto, é possível configurar. Simplesmente, no específico plano de avaliação em que estes autos se situam — o da fiscalização jurídico-constitucional de uma dada norma — haverá de concluir-se no sentido da sua não inconstitucionalidade. A decisão Nestes termos, decide-se: Não julgar inconstitucional a norma do artigo 1.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 455/80, de 9 de Outubro, na redacção dada pelo artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 212/84, de 2 de Julho; Conceder, consequentemente, provimento ao recurso e determinar a reforma da decisão recorrida em conformidade com o presente julgamento da questão de constitucionalidade. Lisboa, 19 de Dezembro de 1995. — Antero Alves Monteiro Diniz — Maria Fernanda Palma — Maria da Assunção Esteves — Alberto Tavares da Costa — Vítor Nunes de Almeida — Armindo Ribeiro Mendes — José Manuel Cardoso da Costa. (1) Acórdão publicado no Diário da República, II Série, de 27 de Abril de 1996.