I RELATÓRIO:
1. A. propôs acção especial de despejo no Tribunal Cível da comarca do Porto contra B. e sua mulher, C., visando a denúncia do contrato de arrendamento da fracção autónoma, designada pela letra ---- (correspondente ao ------º andar ------), dos nºs ---- a ----- do prédio da Rua -----------------, da freguesia de ----------, da cidade -- -------, de que é proprietário, para aí instalar a sua habitação familiar, já que - disse - vive com seus pais e vai contrair casamento.
A acção foi julgada procedente, sendo a desocupação do imóvel diferida por um ano.
Os réus apelaram para a Relação do Porto e, nas alegações que então produziram, disseram que os artigos 1096º, nº 1, alínea a), e 1098º, nº 1, alíneas a), b) e c), e nº 2, do Código Civil eram inconstitucionais, "sobretudo quando não é posta à disposição do inquilino uma habitação equivalente quanto a aposentos e renda".
A Relação, por acórdão de 17 de Janeiro de 1991, negou provimento ao recurso - maxime porque não teve por inconstitucionais aquelas normas legais.
3. Deste acórdão interpuseram os réus recurso para o Tribunal Constitucional.
Como o requerimento de interposição do recurso não satisfazia os requisitos do artigo 75º-A da Lei do Tribunal Constitucional, foram os recorrentes convidados a vir dar cumprimento a esse preceito legal. Na resposta a tal convite, vieram eles dizer que pretendem ver apreciada a inconstitucionalidade das normas "dos artigos 1096º, nº 1, a); 1097º, 1098º, nº 1, a), b) e c), e 1099º, nº 17 (sic) do Código Civil Português", "no seu conjunto".
Os recorrentes apresentaram alegações que concluíram do modo que segue:
I - O artigo 65º da Constituição na medida em que proclama que todos têm direito, para si e para a sua família, a uma habitação de dimensão adequada, consagra um direito fundamental com o correspondente dever para o Estado de o assegurar por si ou pelas autarquias locais.
II - Assim, um casal de inquilinos habitacionais, como os ora Recorrentes, alojado com a família no correspondente prédio urbano, e que é de débil situação económica, cumprindo não obstante as suas obrigações de arrendatário, não pode ver judicialmente denunciado o seu contrato de arrendamento por mera aplicação dos arts. 1096º, a) e 1098º, nº 1, a), b) e c), do Código Civil, como sucedeu no caso dos autos, ainda quando se lhes faça acrescer o direito à indemnização do art.º 1099º.
III - Impõe-se que o próprio senhorio ou pelo menos, o Estado, por si ou pelas autarquias locais, lhes assegurem concomitantemente uma habitação de dimensão adequada, com igual área, renda e divisões equivalentes, para poder ser a acção julgada procedente em nome do povo e decretado o despejo no acatamento do direito à habitação reconhecido pelo citado artigo 65º da Constituição.
IV - Na medida em que os artºs 1096º, a) e 1098º, nº 1, a), b) e c) do Cód. Civil possibilitam o exercício judicial do direito de denúncia sem que o Estado assegure ao inquilino a referida habitação equivalente, eles são inconstitucionais, violando todo o artigo 65º da Constituição.
V - Deve pois ordenar-se que o tribunal recorrido se abstenha de decretar o despejo e julgue a acção improcedente para ser acatado o preceito constitucional atrás citado, [...], como é de Justiça!
Os recorridos concluíram assim as suas alegações:
I - O artº 65º da CRP consagra um direito fundamental que se revela com igual intensidade independentemente da posição de inquilino ou senhorio dos respectivos sujeitos.
II - Tal disposição contém uma norma programática, de aplicação diferida, não conferindo um direito subjectivo, público ou privado.
III - Os destinatários dessa norma são os competentes órgãos legislativos que deverão tomar as medidas adequadas à prossecução desse normativo e não os particulares, pelo que deverão os tribunais decretar os despejos nos termos da Lei, independentemente de ser ou não garantida uma habitação equivalente ao despejando.
IV - Não são inconstitucionais as disposições dos artºs 1096º, a) e 1098º , nº 1, a), b) e c) do Código Civil por violação do artº 65º da CRP, antes representam para o senhorio/arrendatário a forma de assegurar o seu próprio direito à habitação constitucionalmente consagrado.
Nestes termos e nos melhores de direito doutamente supridos por V. Exªs deve ser negado provimento ao recurso interposto confirmando-se a douta sentença recorrida.
4. Corridos os vistos, cumpre decidir.
IIFUNDAMENTOS:
5. Liminarmente, dir-se-á que, neste recurso, só podem ser objecto de apreciação sub specie constitutionis as normas dos artigos 1096º, nº 1, alínea a), e 1098º, nº 1, alíneas a), b) e c) , e nº 2, do Código Civil , pois que os recorrentes, no recurso para a Relação, só suscitaram a inconstitucionalidade dessas normas.
Ajuntar-se-á que tais normas foram, entretanto, revogadas pelo artigo 3º, nº 1, alínea a), do Decreto-Lei nº 321-B/90, de 15 de Outubro, que aprovou o novo Regime do Arrendamento Urbano, passando a denúncia do contrato de arrendamento para habitação do senhorio a ser regulada pelos artigos 71º e 72º daquele Regime.
Esse facto - ou seja: a revogação daqueles preceitos do Código Civil - não impede, porém, que se conheça da questão de inconstitucionalidade indicada, pois que esta tem por objecto normas que foram aplicadas no julgamento do caso de que emergiu o presente recurso.
Prosseguindo, pois, passemos à análise do regime da denúncia do contrato de arrendamento para habitação do senhorio, vigente à data em que foi tirado o acórdão recorrido.
6. No nosso direito, quanto ao arrendamento para habitação - único que aqui vai ser tido em conta - vigora como é sabido, quanto ao senhorio, a regra da renovação automática e obrigatória do contrato (cf. artigo 1095º do Código Civil; e, hoje, os artigos 68º e 69º do citado Regime do Arrendamento Urbano. Cf., porém, os artigos 98º a 100º deste mesmo Regime).
Trata-se de uma regra que foi introduzida no nosso ordenamento jurídico pelo Decreto nº 5.411, de 17 de Abril de 1919, com ela se visando conferir estabilidade à posição do locatário que, assim, findo o prazo convencionado ou supletivamente fixado na lei, pode impor ao senhorio, unilateral e discricionariamente, a renovação do contrato.
O senhorio não podia, pois, denunciar o contrato de arrendamento ad nutum.
Tal denúncia era, porém, possível, se o senhorio necessitasse "do prédio para sua habitação ou para nela construir a sua residência" [cf. artigo 1096º, nº 1, alínea a), do Código Civil; cf., hoje, o artigo 69º, nº 1, alínea a) do citado Regime do Arrendamento Urbano, que veio permitir a denúncia do contrato também no caso de necessidade da casa para habitação dos descendentes do senhorio em 1º grau].
A denúncia, fundada no facto de o senhorio ter necessidade da casa para sua habitação, à falta de acordo, tinha que ser feita em acção judicial (acção especial de despejo: cf. artigo 964º do Código de Processo Civil, entretanto revogado pelo artigo 3º, nº 1, alínea b), do citado Decreto-Lei nº 321-B/90; e, hoje, o artigo 70º do citado Regime do Arrendamento), com a antecedência mínima de seis meses em relação ao fim do prazo do contrato ou da sua renovação, e não obrigava ao despejo enquanto não decorressem três meses sobre a decisão definitiva (cf. artigo 1097º do Código Civil; e, hoje, o citado artigo 70º).
A estes três meses acrescia ainda o prazo que o juiz fixasse para a desocupação do prédio, desde que o inquilino requeresse o diferimento da desocupação, ao abrigo do disposto no artigo 1º do Decreto-Lei nº 293/77, de 20 de Julho (cf., hoje, os artigos 102º a 106º do citado Regime do Arrendamento, que regulam o incidente do diferimento da desocupação).
Se o senhorio tivesse mais do que um prédio arrendado, só poderia denunciar o contrato relativamente àquele que, satisfazendo as necessidades de habitação própria e da família, estivesse arrendado há menos tempo (cf. artigo 1098º, nº 2, do Código Civil; e, hoje, o artigo 71º, nº 2, do citado Regime do Arrendamento Urbano).
A denúncia para habitação do senhorio dependia - para além de prova da necessidade da casa - da verificação cumulativa dos seguintes requisitos:
(a). que o senhorio fosse proprietário, comproprietário ou usufrutário do prédio arrendado há mais de cinco anos, salvo se o tivesse adquirido por sucessão, pois, nesse caso, podia ele exercer o direito de denúncia independentemente de ser titular do direito real pelo tempo apontado [cf. artigo 1098º, nº 1, alínea a), do Código Civil; e, hoje, artigo 71º, nº 1, alínea a), do Regime do Arrendamento citado];
(b). que o senhorio não tivesse, há mais de um ano, casa própria ou tomada de arrendamento na respectiva localidade (ou, em Lisboa e Porto, na área da comarca e suas limítrofes): cf. artigo 1098º, nº 1, alínea b) do Código Civil [cf., hoje, o citado artigo 71º, nº 1, alínea b)];
(c). que o senhorio não tivesse usado ainda da faculdade de denúncia do contrato de arrendamento, nos termos da alínea a) do nº 1 do artigo 1096º do Código Civil [cf. citado artigo 1098º, nº 1, alínea c)].
Ainda que o senhorio provasse a necessidade da casa para sua habitação e, bem assim, os requisitos acabados de apontar, o inquilino podia impedir o exercício do direito de denúncia - e, desse modo, obstar ao despejo - desde que provasse:
(a). que, tratando-se de fracção autónoma de imóvel constituído em propriedade horizontal, a respectiva escritura era posterior ao contrato de arrendamento (cf. artigo 1º da Lei nº 55/79, de 15 de Setembro).
(b). que ele, arrendatário, tinha 65 ou mais anos de idade, ou, independentemente da idade, se encontrava na situação de reforma, antecipada por motivo de doença ou invalidez absoluta ou, não beneficiando de pensão de reforma, se encontrava incapacitado para o trabalho por invalidez [cf. artigo 2º, nº 1, alínea a), da citada Lei nº 55/79, na redacção da Lei nº 46/85, de 20 de Setembro];
(c). que se mantinha como inquilino, há mais de 20 anos, na unidade predial (no caso de transmissão do contrato por morte ou divórcio do arrendatário, para efeitos do cômputo desse prazo de 20 anos, contava-se a favor do viúvo ou ex-cônjuge, a quem o arrendamento se houvesse transmitido, o tempo de que o transmitente já beneficiasse): cf. artigo 2º, nº 1, alínea b), e nº 2, da citada Lei nº 55/79.
(d). que a necessidade de habitação invocada pelo senhorio ou algum dos requisitos previstos no artigo 1098º do Código Civil haviam sido criados intencionalmente por ele (cf. artigo 4º da citada Lei nº 55/79). [cf., hoje, os artigos 107º a 109º do citado Regime de Arrendamento Urbano].
Exercido com êxito o direito de denúncia pelo senhorio, ficava este obrigado a ir habitar a casa despejada nos 60 dias seguintes à desocupação; devia permanecer nela durante, pelo menos, três anos; e não podia tê-la devoluta durante mais de 1 ano sem motivo de força maior (cf. artigo 1099º, nº 2, do Código Civil).
Caso o senhorio não cumprisse estas obrigações, tinha o arrendatário direito a exigir uma importância correspondente a dois anos de renda e, bem assim, a reocupar a casa, salvo a ocorrência de morte ou deslocação forçada do senhorio não prevista à data do despejo (cf. artigo 1099º, nº 2, citado; e, hoje, artigo 72º, nº 1, do citado Regime do Arrendamento Urbano).
O arrendatário, que fosse despejado em consequência da denúncia do contrato pelo senhorio, fundada na necessidade da casa para habitação, tinha direito a uma indemnização correspondente a dois anos e meio de renda (cf. artigo 1099º, nº 1, do Código Civil; e, hoje, artigo 72º, nº 1, do citado Regime do Arrendamento Urbano).
- 7.Descrito no fundamental, o regime da denúncia do arrendamento para habitação do senhorio - regime que estava em vigor à data em que foi decretado o despejo dos recorrentes - vejamos, então, se as normas do artigo 1096º, nº 1, alínea a), e do artigo 1098º, nº 1, alíneas a), b) e c), e nº 2, do Código Civil, são (ou não) inconstitucionais. Designadamente, se, como pretendem os recorrentes, tais preceitos violam o artigo 65º da Constituição, por possibilitarem "o exercício judicial do direito de denúncia sem que o Estado", "por si ou pelas autarquias locais", assegure ao inquilino "uma habitação de dimensão adequada, com igual área, renda e divisões equivalentes".
- 8.A esta questão respondeu o acórdão recorrido do modo que segue:
Ora, a Constituição Política vigente, no capítulo sobre direitos e deveres sociais, integrada na Parte I, relativa a direitos e deveres fundamentais contém o art. 65º que declara que todos têm direito, para si e para a sua família, a uma habitação de dimensão adequada, em condições de higiene e conforto e que preserve a intimidade pessoal e a privacidade familiar.
Tal direito, porém, não é um direito subjectivo propriamente dito.
Desde logo não é um direito subjectivo privado que permita a qualquer indivíduo exigir do outro que lhe proporcione essa habitação, que lhe permita apropriar-se de qualquer coisa alheia ou mesmo ocupá-la.
E também se não configura como um direito subjectivo público que justifique esse mesmo tipo de comportamento em face do Estado ou em relação a imóveis do Estado.
Tal direito apenas integrará um dever político imposto ao Estado no sentido de este adoptar providências tendentes à realização daquele objectivo. E tanto é assim que o mesmo art. 65º enuncia as linhas a adoptar pelo Estado para a realização desse desiderato.
O art. 65º falado trata por isso de matéria que nada tem a ver com a denúncia do contrato de arrendamento para habitação do senhorio.
É ao Estado que compete assegurar o direito de habitação do inquilino e não ao proprietário, desde que satisfaça as exigências legais, tem entendido a jurisprudência - Ac. R. Lisboa de 21/4/89 in C. J. 1981/2/pag. 194 Por conseguinte, não pode invocar-se a inconstitucionalidade do direito de denúncia do senhorio pelo facto de não existirem casas no mercado do arrendamento com equivalência de cómodos e renda, pois que a tarefa de garantir a execução de tal direito de habitação, só é de assacar aos órgãos legislativos, governativos, administrativos e não aos órgãos jurisdicionais.
Vejamos então:
9. O artigo 65º da Constituição reza assim:
- 1.Todos têm direito, para si e para sua família, a uma habitação de dimensão adequada, em condições de higiene e conforto e que preserve a intimidade pessoal e a privacidade familiar.
- 2.Para assegurar o direito à habitação, incumbe ao Estado:
- a)Programar e executar uma política de habitação inserida em planos de reordenamento geral do território e apoiada em planos de urbanização que garantam a existência de uma rede adequada de transportes e de equipamento social;
- b)Incentivar e apoiar as iniciativas das comunidades locais e das populações, tendentes a resolver os respectivos problemas habitacionais e a fomentar a criação de cooperativas de habitação e a auto-construção;
- c)Estimular a construção privada, com subordinação ao interesse geral, e o acesso à habitação própria.
- 3.O Estado adoptará uma política tendente a estabelecer um sistema de renda compatível com o rendimento familiar e de acesso à habitação própria.
- 4.O Estado e as autarquias locais exercerão efectivo controlo do parque imobiliário, procederão às expropriações dos solos urbanos que se revelem necessárias e definirão o respectivo direito de utilização.
Por sua parte, o artigo 1096º, nº 1, alínea a) do Código Civil, preceituava como segue:
1. O senhorio pode, porém, denunciar o contrato, para o termo do prazo ou da renovação, nos casos seguintes:
a) Quando necessite do prédio para sua habitação ou para nele construir a sua residência.
O artigo 1098º do mesmo Código rezava assim:
- 1.O direito de denúncia para habitação do senhorio depende, em relação a ele, da verificação dos seguintes requisitos:
- a)Ser proprietário, comproprietário ou usufrutuário do prédio há mais de cinco anos, ou independentemente deste prazo se o tiver adquirido por sucessão;
- b)Não ter na área das comarcas de Lisboa e Porto e suas limítrofes, ou na respectiva localidade quanto ao resto do País, casa própria ou arrendada há mais de um ano;
- c)Não ter usado ainda desta faculdade.
- 2.O senhorio que tiver diversos prédios arrendados só pode denunciar o contrato relativamente àquele que, satisfazendo às necessidades de habitação própria e da família, esteja arrendado há menos tempo.
Todos, pois, têm direito a uma morada decente, para si e para a sua família; uma morada que seja proporcionada ao número dos membros do respectivo agregado familiar, por forma a que seja preservada a intimidade de cada um deles e a privacidade da família no seu conjunto; uma morada que, além disso, permita a todos viver em ambiente fisicamente são e que ofereça os serviços básicos para a vida da família e da comunidade.
Para assegurar um tal direito, há-de o Estado:
(a). "programar e executar uma política de habitação", devidamente articulada com uma "adequada rede de transportes e de equipamento social";
(b)."incentivar e apoiar as iniciativas das comunidades locais e das populações", que visem "resolver os respectivos problemas habitacionais e a fomentar a criação de cooperativas de habitação e a auto-construção";
(c). "estimular a construção privada, com subordinação ao interesse geral, e o acesso à habitação própria [cf. artigo 65º, nº 2, alíneas a), b) e c)].
O Estado há-de, além disso, "adoptar uma política tendente a estabelecer um sistema de renda compatível com o rendimento familiar" (cf. artigo 65º, nº 3); e, juntamente com as autarquias locais, há-de exercer um "efectivo controlo do parque imobiliário", procedendo "à expropriação dos solos que se revelem necessários" e definindo "o respectivo regime de utilização" (cf. artigo 65º, nº 4).
10. O direito à habitação - ou seja, o direito a ter uma morada condigna - é, assim, um direito a prestações.
Pois bem: quer esse direito deva conceber-se como um verdadeiro direito subjectivo, quer, antes, como um direito a uma "prestação não vinculada" que, ao cabo e ao resto, se deva reconduzir a uma mera pretensão jurídica (neste último sentido, cf. JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976, Coimbra, 1985, ps. 205 e 209; diferentemente, cf. JORGE MIRANDA, Manual de Direito Constitucional, tomo IV, Coimbra, 1988, p. 106, e J.J. GOMES CANOTILHO, Tomemos a sério os direitos económicos, sociais e culturais, in Estudos em Homenagem ao Professor Doutor A. Ferrer Correia, III, Coimbra, 1991, p. 461 e sg), uma coisa é certa. E é esta: o seu grau de realização depende das opções que o Estado fizer em matéria de política de habitação. E estas são, desde logo, condicionadas pelos recursos materiais (financeiros e outros) de que o Estado, em cada momento, possa dispor.
O direito em causa é, assim, um direito "sob reserva do possível" - um direito que corresponde a um fim político de realização gradual (cf. J. C. VIEIRA DE ANDRADE, loc. cit. p. 201).
A concretização do direito à habitação - o facultar a cada pessoa uma morada condigna - é, pois, uma tarefa cuja realização - gradual, como se disse - a Constituição comete ao Estado.
Mas, fundando-se o direito à habitação na dignidade da pessoa humana ( ou seja, naquilo que a pessoa realmente é - um ser livre com direito a viver dignamente), existe, aí, um mínimo que o Estado sempre deve satisfazer. E para isso pode, até, se tal for necessário, impor restrições aos direitos do proprietário privado. Nesta medida, também o direito à habitação vincula os particulares, chamados a serem solidários com o seu semelhante (princípio de solidariedade social); vincula, designadamente, a propriedade privada, que tem uma função social a cumprir.
É a esta luz que hão-de ser avaliadas normas como aquelas que, como já atrás se referiu, subtraem o contrato de arrendamento para habitação à regra da liberdade contratual e o submetem à regra da renovação automática e obrigatória. Nelas, o legislador, conhecendo como conhece, a falta de casas para habitação, sacrifica um direito do senhorio a favor do direito do locatário a dispor de uma casa para sua habitação. De facto, retira àquele o direito que, em princípio, lhe assistiria de denunciar livremente o contrato de arrendamento celebrado - direito este que está compreendido, seja no direito de iniciativa económica privada (artigo 61º, nº 1, da Constituição), seja no direito de propriedade privada (artigo 62º, nº 1, da Constituição).
A legislação sobre arrendamento para habitação é fortemente vinculística, sendo um domínio onde a hipoteca social que recai sobre a propriedade é, talvez, mais forte.
11. Se, porém, o senhorio tivesse necessidade de reaver o imóvel arrendado para nele estabelecer a sua habitação ou construir a sua residência, designadamente porque ia casar e pretendia, por isso mesmo, abandonar a casa dos pais onde habitara até então, a lei permitia-lhe, como se viu, que denunciasse o contrato de arrendamento.
A sua carência de habitação em determinada localidade, a sua necessidade (real, efectiva) em matéria habitacional, sobrepunha-se, então, à necessidade paralela ou concorrente do inquilino (fala-se em necessidade concorrente, porque o direito de denúncia pode, em tal hipótese ser feito valer, não apenas contra o arrendamento para habitação, mas também contra o arrendamento para comércio ou indústria ou para o exercício de profissões liberais). (Cf., neste sentido, ANTUNES VARELA, Revista de Legislação e Jurisprudência, ano 118º, p. 90).
Repete-se, então, a pergunta já antes formulada: as normas que, neste caso, permitiam a denúncia do contrato de arrendamento seriam constitucionalmente legítimas?
Desde já se responde afirmativamente.
Esta excepção à proibição de requerer a cessação do contrato de arrendamento para o termo do respectivo do prazo (ou da sua renovação) foi reintroduzida no nosso direito pela Lei nº 2030, de 22 de Junho de 1948 (cf. artigo 69º), assim se ressuscitando um velho preceito das Ordenações (cf. ANTUNES VARELA, Revista cit., p. 91) Daí transitou para o Código Civil (cf. artigos 1083º e sg.).
Em 1975, porém, pelo Decreto-Lei nº 155/75, de 25 de Março, suspenderam-se todas as acções e execuções de despejo tendo por base as denúncias contratuais requeridas ao abrigo do artigo 1096º a 1098º do Código Civil.
No entanto, em 1977, o Decreto-Lei nº 293/77, de 20 de Julho, revogou aquele Decreto-Lei nº 155/75, depois de o Decreto-Lei nº 583/76, de 22 de Junho, ter, entretanto vindo permitir a denúncia do contrato a favor de retornados, emigrantes e aposentados.
Significa isto que - salvo no pequeno interregno, que vai do Decreto-Lei nº 155/75, de 25 de Março, até ao Decreto-Lei nº 293/77, de 20 de Julho, em que a necessidade de habitação do proprietário ou usufrutuário do imóvel foi sacrificada à necessidade de habitação do locatário - sempre a lei deu primazia ao direito de habitação do senhorio sobre o direito de habitação (ou similar) do inquilino.
É isto coisa que bem se compreende, pois é imnteiramente razoável que o legislador - colocado perante um conflito de direitos: de um lado, o direito à habitação do senhorio, fundado num direito real próprio (um direito de propriedade, de compropriedade ou de usufruto); e, por outro lado, o direito à habitação do inquilino (ou um seu direito similar), fundado num contrato de arrendamento, cujo objecto é, justamente, o imóvel que pertence ao senhorio -; e não podendo dar satisfação a ambos os direitos; inteiramente razoável é - dizia-se - que sacrifique o direito do inquilino ao direito à habitação do senhorio.
É inteiramente razoável, porque o senhorio até pretende exercer o seu direito à habitação num imóvel de que ele próprio é proprietário, comproprietário ou usufrutuário. Tem, assim, "melhor direito" do que o inquilino, que pretende continuar a satisfazer as suas necessidades de habitação nesse mesmo imóvel do senhorio.
12. O sacrifício que o legislador impõe ao direito do locatário deixa, é certo, inteiramente por satisfazer as necessidades deste em matéria de habitação. Tal sacrifício é, no entanto, em absoluto, necessário para que o direito do senhorio a ter uma habitação própria encontre satisfação.
Com efeito, o direito à habitação do senhorio e o do inquilino, pretendendo concretizar-se no mesmo imóvel, acabam por excluir-se um ao outro: cada um deles só pode satisfazer-se em detrimento do outro.
A solução legal tem, assim, suficiente credencial constitucional, pelo que as normas aqui sub iudicio não violam o artigo 65º da Constituição, apesar de o direito de denúncia poder ser exercido sem que o Estado ou as autarquias ponham à disposição do inquilino despejado uma casa equivalente.