61/99 - Tribunal Constitucional

2ª Secção. Relator: Conselheiro Bravo Serra. I 1. Por sentença proferida em 24 de Março de 1995 pelo Juiz do 2º Juízo Criminal do Tribunal de comarca de Cascais foi A., Ldª, condenada na multa de Esc. 5.000$00 pela autoria da contravenção ao nº 7 da «Base» XVIII anexa ao Decreto-Lei nº 315/91, de 20 de Agosto, na redacção conferida pelo Decreto-Lei nº 193/92, de 8 de Agosto (passagem de veículo na barreira denominada Via Verde ou Plena Via da portagem de Carcavelos, sublanço Oeste/Leste da auto-estrada A5, Auto-Estrada da Costa do Estoril, sem que fosse portador de equipamento identificador). Dessa sentença recorreu a A. para o Tribunal da Relação de Lisboa, o qual, por acórdão de 27 de Janeiro de 1996, tirado por maioria, concedeu provimento ao recurso. Para alcançar um tal decisão, recusou-se, por motivo de inconstitucionalidade, a aplicação da norma constante do nº 7 da «Base» XVIII, já citada. A recusa em causa baseou-se numa argumentação segundo a qual o normativo em apreço, tendo em atenção os "montantes gerais da respectiva sanção - no seu máximo, sempre acima dos 25.000$ -, exorbita, de jure, do âmbito do regime geral das regras respeitantes a matéria contravencional dos CP86 (signate, artigo 486º, regra 2ª, por remissão do artº 3º do DL 41 074) e CP82; cai, por isso, sob a alçada dos comandos das normas dos artºs 168º, nº 1, al. d), e 277º, nº 1, CRP, por infringir o disposto na Constituição e os princípios nela consignados". 2. Deste aresto interpôs o Ministério Público recurso para o Tribunal Constitucional e, não sendo o mesmo admitido, deduziu reclamação para o mesmo órgão de fiscalização concentrada da constitucionalidade normativa, reclamação que, pelo Acórdão nº 754/95, veio a ser deferida. O Representante daquela magistratura em funções junto deste Tribunal apresentou alegação, na qual formulou as seguintes conclusões:- "1º - A norma do nº 7 da Base XVIII anexa ao Decreto-Lei nº 315/91, de 20 de Agosto, na redacção introduzida pelo Decreto-Lei nº 193/92, de 8 de Setembro, deve ser julgada organicamente inconsti- tucional, por violação do disposto no artigo 168º, nº 1, alínea d) da Constituição, na parte em que estabelece a punição com pena de multa superior, no seu limite máximo, ao limite de 10.000$00 marcado, pelo Decreto-Lei nº 41 074, de 17 de Abril de 1957, à multa referida no artigo 468º do Código Penal de 1886. 2º - Deve, assim, ser confirmada, na parte impugnada, a decisão recorrida". Cumpre decidir. II 1. Pelo Decreto-Lei nº 315/91, de 20 de Agosto, foi dada aprovação a um negócio jurídico, celebrado entre o Estado e a Brisa - Auto-Estradas de Portugal, S.A., por intermédio do qual a esta última era alargada a concessão das construção, conservação e exploração de determinadas auto-estradas (concessão que, anteriormente, tinha sido levada a cabo pelo Decreto nº 467/72, de 22 de Novembro, e pelo Decreto-Lei nº 458/85, de 30 de Outubro), negócio esse que foi titulado por um contrato anexo a tal diploma, cujas cláusulas foram denominadas de «Bases» (refira-se que, muito embora algumas das indicadas «Bases» se encontrem hoje substituídas - regendo hoje e por último as modificações operadas pelo Decreto-Lei nº 294/97, de 24 de Outubro - , o que releva são os diplomas acima citados, atenta da data da infracção em causa). Por entre o mais que ora não releva, ficou consignado que a utilização daquelas obras rodoviárias estava condicionada ao pagamento, pelos utentes (com algumas excepções, que agora também não importa referir), de «taxas» de portagem aprovadas por despacho conjunto dos Ministros das Finanças e das Obras Públicas, Transportes e Comunicações. Porém, como se viesse a constatar que inexistia penalização "com carácter geral" referentemente aos utentes que se recusassem a pagar tais «taxas», o legislador, por intermédio do Decreto-Lei nº 193/92, de 8 de Setembro, veio a introduzir uma nova redacção à «Base» XVIII do contrato anexo ao D.L. nº 315/91. De harmonia com a alteração assim levada a efeito, os números 6 e 7 da referida «Base» XVIII vieram a comportar nova redacção, sendo-lhe aditados novos números 8 a 12, dispondo-se agora:- 6 - As taxas de portagem a praticar inicialmente nos lanços e sublanços que entrem em serviço posteriormente à presente data serão aprovadas por despacho conjunto dos Ministros das Finanças e das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, mediante proposta da concessionária, a qual será apresentada com a antecedência mínima de 60 dias, em relação à data prevista para a sua entrada em vigor, prazo findo o qual as referidas taxas se consideram tacitamente aprovadas. 7- A falta de pagamento de qualquer taxa de portagem devidamente aprovada é punida com multa, nunca inferior a 5000$, cujo montante mínimo será igual a 10 vezes o valor da respectiva taxa de portagem e o máximo o quíntuplo do mínimo. 8 - Quando for variável a determinação da taxa de portagem em função do percurso percorrido, deve considerar-se o valor máximo cobrável no respectivo lanço. 9 - Sempre que um utente passe uma portagem sem proceder ao pagamento da taxa devida é levantado auto de notícia. 10 - Além das entidades com competência para fiscalização do trânsito, podem levantar os autos de notícia referidos no número anterior os portageiros da entidade concessionária, os quais se consideram, para esse efeito, equiparados a funcionários públicos. 11 - A detecção das infracções previstas no n.º 7 pode ser efectuada através de equipamentos técnicos que registem a imagem do veículo com o qual a infracção foi praticada. 12 - Os aparelhos a utilizar no número anterior devem ser previamente aprovados pela Direcção-Geral de Viação, nos termos e para os efeitos do n.º 1 do artigo 64.º do Código da Estrada. 2. Como se viu, a decisão recorrida, num primeiro passo, entendeu que o limite máximo da multa indicado no transcrito nº 7 da «Base» XVIII atingia o montante de Esc. 25.000$00. Diga-se desde já que não é inquestionável uma tal interpretação. 2.1. Na verdade, os limites, mínimo e máximo, da multa aplicável ao comportamento de um utente das auto-estradas «concessionadas» à Brisa que, estando sujeitos ao pagamento das «taxas» de portagem, o não efectuem, são, respectivamente, o décuplo da «taxa» devida e o quíntuplo desse décuplo. Assim, se, verbi gratia, a «taxa» devidamente aprovada para um determinado lanço e em vigor ao tempo da «infracção» a que se reportam os autos, fosse, para veículos da classe 1, de Esc. 160$00, o mínimo da multa não poderia ser de Esc. 1.600$00 (que é o montante que corresponde ao décuplo daquela «taxa»), mas sim de Esc. 5.000$00, pois que tal mínimo não pode ser inferior a esta última quantia. Mas, por outro lado, é defensável que o máximo seria correspondente ao quíntuplo do mínimo aferido pelo décuplo da taxa devida ou seja, no caso, Esc. 8.000$00. Ora, nesta interpretação, que se não pode rejeitar liminarmente, logo cairiam pela base os fundamentos que, no aresto sob censura, levaram, como aliás levam o Representante do Ministério Público junto deste Tribunal, a concluir pela inconstitucionalidade orgânica da norma sub iudicio na parte em que comina, quanto a uma determinada classe de veículos e reportadamente a um dado lanço ou sublanço de auto-estrada, uma multa que, no seu limite máximo, ultrapassa o limite máximo previsto no artº 486º do Código Penal de 1886, caso o utente não pague a «taxa» devida, considerando um tal comportamento como integrando um ilícito contravencional. 3. Todavia, ainda que perspectivando a interpretação acolhida no acórdão impugnado quanto ao limite máximo (e recordando:- nunca poder o limite máximo, mesmo na sua expressão menos onerosa - isto é, quando o décuplo da taxa seja inferior Esc. 5.000$00 - ser de montante menos elevado do que Esc. 25.000$00), não lobriga o Tribunal que o descortinado vício de desconformidade à Lei Fundamental tenha existência, e isto em face das razões que adiante se irão expor. 3.1. Efectivamente, haverá, em primeira linha, que acentuar que, independentemente da questão de saber se, após a Revisão Constitucional operada pela Lei Constitucional nº 1/82, de 30 de Setembro, é possível a criação, ex novo, de contravenções, o que é certo é que a norma em apreço veio instituir (e para se utilizarem algumas das palavras do artº 3º do Código Penal de 1886) a previsão de um comportamento consubstanciado na prática de um "facto voluntário" "punível" (in casu tão só com uma pena pecuniária) e que "consiste unicamente na violação ou na falta de observância das disposições preventivas das leis e regulamentos, independentemente de toda a intenção maléfica" (cfr., sobre o conceito de contravenção, Eduardo Correia, Direito Criminal, I, 218 a 221, e Cavaleiro de Ferreira, Direito Penal, ed. da A.A.F.D.L., I, 168). De outro lado, atento o momento temporal em que a norma em apreço foi editada (1992), a sanção pecuniária nela prevista não podia ser convertível em prisão, por se ter de haver por revogado, pela entrada em vigor do Código Penal aprovado pelo Decreto-Lei nº 400/82, de 23 de Setembro, o artº 123º do Código Penal aprovado pelo Decreto de 16 de Setembro de 1886 (cfr., quanto a este último aspecto, por entre outros, os Acórdãos deste Tribunal números 188/87 e 308/94, publicados na 2ª Série do Diário da República de, respectivamente, 5 de Agosto de 1987 e 29 de Agosto de 1994). Ora, torna-se inquestionável que o comportamento em causa (o não pagamento da «taxa» de portagem devida pela utilização das auto-estradas) não pode ter uma ressonância ética tal que o haja de o qualificar como um crime; e, se se ponderar que esse comportamento foi, já em 1992, tido como integrando um ilícito passível de ser publicamente sancionado com uma pena meramente pecuniária, então (tal como se disse no referido Acórdão nº 308/94, embora a propósito de outra norma) há-de concluir-se que "o tratamento que lhe deve ser conferido há-de ser o correspondente às contra-ordenações, para as quais a Constituição não exige a prévia definição do tipo e da punição concreta em lei parlamentar". Neste particular, não se pode olvidar que a prática do facto punível pela norma sub specie representa, sem que grandes dúvidas a esse respeito se possam levantar, uma infracção no domínio estradal, cumprindo recordar que práticas semelhantes foram sancionadas anteriormente, verbi gratia pelos Decretos-leis números 43.705, de 22 de Maio de 1961 (punição, com pena pecuniária, pelo não pagamento da taxa de portagem pela utilização do lanço de auto-estrada Lisboa/Vila Franca de Xira - cfr. artº 6º), e 47.107, de 19 de Julho de 1966 [punição, com pena pecuniária, pelo não pagamento da taxa de portagem pela utilização da Ponte sobre o Tejo - hoje denominada Ponte 25 de Abril - cfr. artº 3º, § 4 -, e a que, por intermédio do Decreto-Lei nº 199/95, de 31 de Julho, veio a ser dada a natureza de contra-ordenação - cfr. artº 1º, alínea c)). 3.1.2. E, a este propósito, convém respigar alguns passos que se podem ler no citado Acórdão nº 308/94. Assim, disse-se nesse aresto, a propósito da questão de saber se era possível, no caso ali apreciado, a criação de um novo tipo contravencional:- "............................................................ ............................................................ Ou seja: o Governo poderia criar aqui esta nova infracção contravencional, uma vez que não lhe corresponde sanção restritiva de liberdade, isto a admitir que a figura das contravenções ainda tem cobertura constitucional............................................... ............................................................. Tradicionalmente, quer a definição de cada con­creto ilícito contravencional, quer a fixação da respectiva pena, sempre puderam ser efectuadas por regulamento, inclusivamente por regulamentos locais, como expressamente resultava do preceituado no artigo 486º do velho Código Penal de 1886. E o mesmo entendi­mento se manteve na generalidade da doutrina e na jurisprudência, após a entrada em vigor da Constituição de 1976. Com a revisão constitucional de 1982, suscitou-se o problema de saber qual o destino, em geral, da figura das con­travenções. A este propósito, escrevem J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira (Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª ed., anotação X ao artigo 168º, pág. 673): Ao referir o ilícito de mera ordenação social, omitindo toda a referência à figura das contraven­ções (que era tradicional no direito português até ao Código Penal de 1982), a Constituição deixa entender claramente que ela desapareceu como tipo sancionatório autónomo, pelo que as contravenções que subsistirem (ou que forem ex novo criadas) têm de ser tratadas de acordo com a na­tureza que no caso tiverem (criminal ou de mera ordenação social). Ora, dúvidas não restam que, no caso vertente, não deparamos com uma infracção com a ressonância ética suficien­te para poder ser qualificada como de natureza criminal. E, assim sendo, e também porque lhe não corresponde qualquer sanção priva­tiva ou restritiva da liberdade, o tratamento que lhe deve ser conferido há-de ser o correspondente às contra‑ordenações, para as quais a Constituição não exige a prévia definição do tipo e da punição concreta em lei parlamentar. É bem verdade que, estabelecendo-se na Lei Funda­mental que cabe à Assembleia da República - ou ao Governo, quando por ela devidamente autorizado - legislar sobre o regime geral dos actos ilícitos de mera ordenação social [artigo 168º, nº 1, alínea d)] e constando do Decreto‑Lei nº 433/82, de 27 de Outu­bro, que veio fixar esse regime geral, que «só será punido como contra-ordenação o facto descrito e declarado passível de coima por lei anterior ao momento da sua prática» (artigo 2º), bem se poderia perguntar se não é hoje exigível a intervenção legisla­tiva para a definição e a punição em concreto de cada contra‑or­denação. Tal solução, contudo, não se impõe, para além de se afigurar manifestamente contrária a todas as opções do legis­lador nesta matéria - assinale-se que se privaria o Governo, no exercício do poder regulamentar, e as autarquias locais, estas em qualquer caso, do poder de definir contra‑ordenações. Trata‑se, no fundo, de aqui reeditar, e com reforçados motivos, as razões que já anteriormente valiam para justificar a intervenção regula­mentar em matéria contravencional. Neste sentido, assinalam, em anotação ao artigo 2º do Decreto-Lei nº 433/82, Manuel Lopes Rocha, Mário Gomes Dias e Manuel C. Ataíde Ferreira (Contra‑Ordenações, Escola Superior de Polícia, pág. 17): Parece não haver dúvidas de que o preceito não exclui a possibilidade de os regulamentos da administração central e local criarem contra‑orde­nações e preverem as correspondentes coimas, desde que dentro dos limites da lei. É esta, aliás, a opinião de da doutrina quanto às contravenções (Cf. J. de Sousa e Brito, 'A lei penal na Constituição', nos Estudos sobre a Constituição, 2º Vol. pp 238 e segts; de Maia Gonçalves, 'Código Penal Português na Doutrina e na Jurisprudência', 6ª ED., pág. 826; e, especificamente quanto às con­tra‑ordenações, o Parecer nº 4/81, da Comissão Constitucional, nos 'Pa­receres da Comissão Constitucional', Vol. 14º, págs. 240 e segts.). Uma achega para esta doutrina poderá hoje ver-se no art. 168º, 1, alínea d), da Lei Fundamental embora o ar­gumento que daí pode tirar-se não seja, só por si, decisivo. Historicamente, aliás, e entre nós, as coimas eram as sanções comi­nadas para as transgressões a postu­ras e regulamentos municipais (cf. Código Penal de 1886, art. 485º; Luís Osório, 'Notas ao Código Pe­nal', Vol. 4º, notas ao art. 485º). O que o art. 2º do Decreto‑Lei nº 433/82 verdadeiramente quer dizer não é coisa diferente do que diz o correspondente art. 1º, 1, do Código Penal, isto é, tornar claro que, também no domínio do ilícito de mera ordenação social, vigora o princípio da legalidade, num dos seus aspectos mais significativos, o da não retro­actividade da lei sancionadora. ................................................... .................................................." 3.2. Na senda das considerações carreadas na antecedente transcrição, haverá que dar um outro passo, justamente o que consiste em saber se o limite da sanção prescrita na norma em análise se contém "dentro dos limites da lei". Viu-se já (cfr. supra, ponto 2.) que é possível uma interpretação segundo a qual a infracção em causa tão só era passível de atingir, no seu limite máximo, os Esc. 8.000$00. Nessa postura interpretativa, óbvio se depara que não foram desrespeitados os "limites da lei" consignados no artº 486º do Código Penal de 1886. 3.2.1. De outra banda, há que anotar que o limite, consagrado no falado artº 486º, não parece ser, como se afirma no aresto sob censura, o de Esc. 10.000$00 (tendo em atenção o disposto no artº 3º do Decreto-Lei nº 41.074, de 17 de Abril de 1957), mas sim aquela quantia actualizada pela aplicação dos coeficientes consagrados no artº 18º do Decreto-Lei nº 667/76, de 5 de Agosto (coeficiente 3) e, posteriormente, pelo Decreto-Lei nº 131/82, de 23 de Abril (cfr. artº 1º, nº 1 - coeficiente 9), interpretado pelo Decreto-Lei nº 159/84, de 18 de Maio.. De todo o modo, e decisivamente, não se pode olvidar que, tendo em conta o quantitativo da multa concretamente aplicada, nem sequer o montante acima citado -de Esc. 10.000$00-, sem os aludidos coeficientes, foi ultrapassado. Não se vai sem dizer que a criação de contravenções, na medida em que isso seja consentido, haverá, seguramente, quanto aos respectivos montantes, que obedecer a limites máximos. Todavia, considerem-se esses limites tendo por referência o que se contém no artº 486º do Código Penal de 1886 ou tomando em linha de conta o preceituado no artº 17º do Decreto-Lei nº 433/82, de 27 de Outubro, em qualquer caso, o quantitativo da multa concretamente aplicada nunca ultrapassou um ou outro. E, se, tocantemente ao limite daquele artº 486, se tiver em linha de conta os coeficientes a que acima se fez alusão, mesmo atendendo à interpretação dos limites máximo e mínimo da multa pela infracção em apreço levada a efeito pelo acórdão recorrido, igualmente se concluirá que estes últimos não desbordaram aquele, bem como não desbordaram os do citado artº 17º. III Em vista do exposto, concede-se provimento ao recurso, determinando-se a revogação da decisão impugnada, a fim de ser reformada em consonância com o juízo ora efectuado sobre a questão de constitucionalidade. Lisboa, 2 de Fevereiro de 1999 Bravo Serra José de Sousa e Brito Messias Bento Guilherme da Fonseca Luís Nunes de Almeida Maria dos Prazeres Pizarro Beleza José Manuel Cardoso da Costa