02249/99 - Tribunal Central Administrativo Sul

I- Não viola o princípio do contraditório, o despacho do relator que, sem prévia audição do M.P., recusa a aplicação do art. 15º da LPTA com fundamento na sua inconstitucionalidade, dado que, não sendo o M.P. parte no processo e não se estando perante uma questão que obste ao conhecimento do objecto do recurso, não são aplicáveis ao caso os arts. 3º, nº 3, do CPC e 54º, nº 2, da LPTA.

II- Uma vez que esse despacho não decide o objecto do recurso e porque o seu trânsito em julgado apenas determinaria que o processo viesse a ser julgado em conferência sem a presença do M.P., o relator tem competência para o proferir, nos termos dos arts. 9º, nº 1, al. a) e 111º, nº 1, al. a), ambos da LPTA.

III- Não cabendo dentro dos poderes de cognição dos Tribunais Administrativos a sindicabilidade da constitucionalidade das normas não aplicáveis - ou ainda não aplicáveis - ao caso concreto, é nulo, nos termos dos arts. 666º, nº 3 e 668º, nº 1, al. d), ambos do C.P.C., o despacho do relator que recusa a aplicação do citado art. 15º, visto que o problema da sua aplicabilidade só se colocaria em sede de julgamento em conferência.

IV- Nos termos dos arts. 141º, do CPA, 18º, nº 2, da LOSTA e 28º, nº 1, al. c), da LPTA, é de 1 ano o prazo máximo para a revogação dos actos constitutivos de direitos feridos de ilegalidade.

ACORDAM EM CONFERÊNCIA NA 1ª SECÇÃO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO

I- RELATÓRIO

1.1. O Conselho de Administração do Hospital de São Pedro Gonçalves Telmo - Peniche, inconformado com a sentença do TAC de Coimbra que concedeu provimento ao recurso contencioso que Anabela ... interpusera da deliberação que lhe indeferira o pedido de processamento dos vencimentos pelo escalão 3, dela recorre para este Tribunal, formulando, na respectiva alegação, as seguintes conclusões:

“1ª A integração da ora recorrida no escalão 2 - índice 105, desde Abril de 1993, foi incorrecta e ilegal como sustenta o Mmº Juiz “a quo”;

2ª a integração da ora recorrida, no escalão 2 - índice 105, porque é ilegal, não é um acto constitutivo de direitos, pelo que pode ser revogada em todos os casos e a todo o tempo, não se aplicando o prazo a que alude o art. 141º do CPA;

3ª a recorrente não pode beneficiar de tratamento equiparado aos demais funcionários que legitimamente detêem os requisitos legais para se integrarem e auferirem de acordo com o escalão pretendido pela ora recorrida, pois não pode haver igualdade por via de ilegalidade;

4ª deve manter-se integralmente o acto recorrido, pois, caso contrário, violar-se-á, além do mais, o disposto no art. 13º da CRP”.

A recorrida contra-alegou, tendo concluído que o recurso não merecia provimento.

O digno Magistrado do M.P. junto deste TCA emitiu parecer, onde se pronunciou pela improcedência do recurso.

Após serem colhidos os vistos legais, o relator do processo proferiu o despacho de fls. 119, onde se recusou a aplicação do art. 15º do D.L. nº 267/85, de 16/7, na redacção do D.L. nº 229/96, de 29/11.

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1.2. O digno Magistrado do M.P. reclamou para a conferência do despacho de fls. 119, do Sr. Juiz a quem o processo estava distribuído, que recusou a aplicação do citado art. 15º, por o considerar inconstitucional por violação do art. 20º, nºs 1 e 4, da CRP.

Para tanto, invocou a nulidade desse despacho, quer por nele se conhecer de questão de que o relator não poderia conhecer _ visto que os arts. 9º e 111º da LPTA não lhe conferem esse poder de apreciação e porque a análise da conformidade constitucional do citado art. 15º parece traduzir-se numa fiscalização abstracta de constitucionalidade cuja competência é exclusiva do Tribunal Constitucional _, quer por violação do princípio geral do contraditório consagrado no art. 3º do C P Civil _ por não ter sido dada a possibilidade de o M.P., recorrente e recorrida se pronunciarem sobre a questão _ e referiu que a sua presença na sessão de julgamento não ofendia o art. 20º da CRP

Notificados para se pronunciarem sobre esta reclamação, o recorrente e a recorrida nada disseram.

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1.3. Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à Conferência para julgamento de reclamação e do recurso (cfr. art. 700º, nº 4, do C P Civil, na redacção resultante da reforma de 1995/96)

As questões a decidir são, no que concerne à reclamação para a conferência, as invocadas nulidades do despacho reclamado e, em caso de improcedência destas, a averiguação da conformidade constitucional do art. 15º da LPTA e, no que respeita ao recurso, a análise da sentença recorrida na parte em que anulou o acto impugnado com fundamento na violação dos arts. 141º, do C.P. Administrativo e 18º, nº 2, da LOSTA.

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II- FUNDAMENTAÇÃO

A) OS FACTOS

2.1. A sentença recorrida considerou provados os seguintes factos:

a) A ora recorrida exerceu funções, como enfermeira, desde 15/6/87, data em que foi admitida nos Hospitais Civis de Lisboa, no regime de Tarefeira, a coberto do D.L. 41/84, de 3/2 (art. 17º);

b) Com início em 5/6/90 e até 19/4/93 cumpriu um contrato de trabalho a termo certo, a coberto do art. 18º do D.L. nº 427/89, de 7/12;

c) em 20/4/93, foi nomeada provisoriamente para o quadro de pessoal do Hospital de S. Francisco Xavier, com contrato de trabalho a termo certo (art. 18º do D.L. nº 427/89);

d) ingressou no quadro do Hospital Distrital de Peniche em 4/3/95 como enfermeira de nível 1;

e) foi integrada no escalão 2 - índice 105 - desde 20/4/93;

f) passando desde então a receber a remuneração correspondente;

g) porque, passados 3 anos sobre o nível 2 e o vencimento correspondente ao novo escalão não lhe fosse processado, a recorrida requereu, ao Conselho de Administração do Hospital de Peniche, para que lhe fosse processado o vencimento referente ao escalão 3, índice 110, de enfermeira do nível 1, uma vez que tal direito não lhe havia sido reconhecido;

h) pelo despacho de fls. 8, foi-lhe indeferido o requerimento, com os fundamentos de que lhe deu conhecimento, ou seja, os fundamentos de fls. 9, que aqui se consideram reproduzidos.

2.2. Consideramos ainda provado o seguinte:

i) nos presentes autos de recurso jurisdicional, após a emissão de parecer final pelo M.P., o Sr. Juiz relator determinou que o processo fosse aos vistos;

j) Colhidos os vistos, o Sr. Juiz Relator proferiu o despacho constante de fls. 119, onde recusou a aplicação do art. 15º do D.L. nº 267/85, na redacção do D.L. nº 229/96, com fundamento na sua inconstitucionalidade

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B) O DIREITO

_ Quanto à reclamação para a conferência

2.3.1. No que respeita à invocada nulidade processual resultante da não audição prévia do M.P. e do recorrente e recorrido, cremos que não assiste razão ao reclamante.

Vejamos porquê.

O princípio do contraditório é um principio fundamental do processo Civil, consagrado no art. 3º do C.P. Civil, cujo nº 3 estabelece que, salvo em caso de manifesta desnecessidade, não é lícito ao juiz decidir questões de direito ou de facto, mesmo que de conhecimento oficioso, sem que as partes tenham tido a possibilidade de sobre elas se pronunciarem.

No domínio do contencioso administrativo, encontra-se uma emanação deste princípio no art. 54º da LPTA, cujo nº 2 impõe que, em sede das questões que obstem ao conhecimento do objecto do recurso, o relator a suscite em parecer, ouvindo sobre a mesma o recorrente e o M.P.

No caso em apreço, não se está perante uma questão que obste ao conhecimento do objecto do recurso contencioso, visto que o trânsito em julgado do despacho reclamado apenas implicaria que o julgamento do recurso em conferência decorresse sem a presença do M.P.

E sendo inaplicável ao caso o citado art. 54º, nº 2, não se impunha a prévia audição do M.P. que não é parte no processo.

Quanto à audição do recorrente e do recorrido, cremos que também não seria exigível. Efectivamente, para além de se estar perante uma questão que não obstava ao conhecimento do objecto do recurso, “o assunto não dizia respeito directamente ao recorrente, nem ao recorrido, aos quais se tornará indiferente que o M.P. intervenha ou não no julgamento da questão de fundo e por isso não havia necessidade em se ouvirem sobre algo respeitante a terceiro” (cfr. Ac. deste Tribunal de 23/2/2000 in Ant. de Acs. do STA e TCA, Ano III, nº 2, pag. 242 e segs).

Improcede, pois, a invocada nulidade.

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2.3.2. A nulidade do despacho reclamado foi ainda arguida por, nos termos do art. 668º, nº 1, al. d), do C.P. Civil, “ex vi” do art. 666º, nº 3, do mesmo diploma, o relator ter decidido questão cujo conhecimento lhe estava vedado, visto que os arts. 9º e 111º da LPTA não lhe conferiam esse poder e porque a apreciação da conformidade constitucional do art. 15º da LPTA veio a traduzir-se numa fiscalização abstracta da constitucionalidade.

Vejamos se assim se deve entender.

A fiscalização judicial concreta da constitucionalidade traduz-se no poder de apreciação dos juizes no decurso de um processo relativamente a normas a aplicar num caso concreto (cfr. art. 207º, da CRP).

O Tribunal não pode conhecer da inconstitucionalidade da norma em abstracto ou em tese, mas apenas da sua inconstitucionalidade na aplicação ao caso “sub judice”, concluindo pela sua aplicação ou desaplicação e decidindo a questão principal em conformidade (cfr. Jorge Miranda in “Manual de Direito Constitucional”, II, 3ª ed., 1996, pag. 436).

No caso em apreço, depois de colhidos os vistos dos Srs. Juizes Adjuntos, foi proferido o despacho reclamado, onde se decidiu que o art. 15º da LPTA, ao estabelecer a presença do M.P. nas sessões de julgamento, era inconstitucional por violação do art. 20º da CRP.

Embora se possa entender que a competência para proferir o aludido despacho se insere nos poderes que incumbem ao relator de direcção do processo e da sua preparação para julgamento (cfr. arts. 9º, nº 1, al. a) e 111º, nº 1, al. a), ambos da LPTA) _ visto que aquele ainda não decide o objecto do recurso, traduzindo-se numa tentativa de efectuar o seu julgamento em conferência sem a presença do M.P. _, cremos que o conhecimento da inconstitucionalidade da norma do art. 15º da LPTA se processou independentemente da sua aplicação ao caso concreto, ou seja, em abstracto.

Efectivamente, porque o problema da aplicabilidade do citado art. 15º só se colocaria em sede de julgamento efectuado em conferência, o despacho em apreço recusou a aplicação de uma norma que não era aplicável. Ora, no âmbito da fiscalização judicial concreta, o Tribunal decide incidentalmente da constitucionalidade, mas apenas na medida em que uma norma que tem aplicação ao caso concreto tem relevância para a decisão da questão principal, não cabendo dentro dos seus poderes de cognição a sindicabilidade da constitucionalidade de normas não aplicáveis _ ou ainda não aplicáveis _ a esse caso.

Assim, dado que, com fundamento na sua inconstitucionalidade, só se pode recusar a aplicação de uma norma que seja aplicável, entendemos que, no caso, a desaplicação do art. 15º da LPTA só poderia ter lugar no momento em que essa norma fosse aplicável, ou seja, aquando do julgamento em conferência.

Portanto, procede a arguida nulidade, por o Sr. Juiz relator a quem o processo estava distribuído ter conhecido de questão de que não podia conhecer (cfr. arts. 666º, nº 3 e 668º, nº 1, al. d), ambos do C.P. Civil)

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_ Quanto ao recurso jurisdicional

2.4. A sentença recorrida concedeu provimento ao recurso contencioso, por considerar que o acto impugnado, ao indeferir a pretensão da ora recorrida de, com efeitos reportados a 1/5/96, lhe ser processado o vencimento pelo escalão 3, índice 110, da categoria de enfermeira de nível 1, ter revogado implicitamente o acto administrativo que, em 20/4/93, a integrara no escalão 2, porque, embora este acto de integração fosse ilegal, a revogação fora ilegal por já se mostrar decorrido o prazo de 1 ano.

Contra este entendimento, o recorrente sustenta que a integração no escalão 2 foi ilegal, não sendo, por isso, um acto constitutivo de direitos, pelo que poderia ser revogado a todo o tempo e que, a não entender-se assim, seria violado o art. 13º da CRP.

A questão a decidir resume-se, assim, a saber se o acto objecto do recurso contencioso, ao indeferir a pretensão de processamento do vencimento pelo escalão 3 com efeitos reportados a 1/5/96, se traduziu numa revogação extemporânea de um anterior acto administrativo constitutivo de direitos.

Vejamos então.

A revogação é o acto administrativo destinado a fazer cessar os efeitos jurídicos de um acto administrativo anterior.

Verifica-se a revogação não só quando a autoridade administrativa declara que o acto praticado produz a revogação de acto anterior _ caso em que há incompatibilidade explícita entre os efeitos do acto revogatório e os efeitos resultantes de acto anterior _, mas também quando, apesar de não haver essa declaração expressa, ele produz consequências jurídicas incompatíveis com os efeitos produzidos pelo acto anterior _ caso em que há incompatibilidade implícita entre os dois actos (cfr. J. Robin de Andrade in “A Revogação dos Actos Administrativos”, 2ª ed., 1985, pags. 36 e 37). Quer dizer: “a incompatibilidade implícita que determina a revogação resulta da contradição entre os efeitos jurídicos de determinado acto e os efeitos jurídicos de acto anterior” (cfr. Ac. do STA de 24/3/92 in BMJ 415º-695).

Conforme resulta dos arts. 28º, nº 1, al. c), da LPTA, 141º, nº 1, do C P Administrativo e 18º, nº 2, da LOSTA, é de 1 ano o praxo máximo para a revogação dos actos administrativos constitutivos de direitos feridos de ilegalidade _ cfr. Acs. do STA (P) de 21/1/92 in BMJ 413º-584 e de 29/4/98- Rec. nº 40276.

Diz-nos a factualidade provada que a ora recorrida foi integrada no escalão 2, índice 105, desde 20/4/93, passando desde então a receber a remuneração correspondente.

Na alegação do presente recurso jurisdicional, o recorrente, concordando que existiu um acto administrativo que integrou a recorrida no escalão 2, afirma que, tal como a sentença considerou, este acto era ilegal, pelo que não era constitutivo de direitos e poderia ser revogado a todo o tempo.

Mas não é assim.

Efectivamente, os actos constitutivos de direitos _ que se podem definir como “os actos administrativos que atribuem a outrem direitos subjectivos novos, ou que ampliem direitos subjectivos existentes, ou que extinguem restrições ao exercício de um direito já existente” (cfr. Freitas do Amaral in “Direito Administrativo”, Vol. II, pag. 371) _ não deixam de o ser pelo facto de padecerem de alguma ilegalidade. E sendo ilegais podem ser sempre revogados no prazo de 1 ano (cfr. arts. 141º, do CPA, 18º, nº 2, da LOSTA e 28º, nº 1, al. c), da LPTA), ao contrário do que sucede com os legais que só podem ser revogados nos estritos limites permitidos pelo nº 2 do art. 140º do CPA.

Ora, porque, como refere a sentença, o acto objecto do recurso contencioso operou a revogação implícita do anterior acto de posicionamento da recorrida no escalão 2, com fundamento na sua ilegalidade, é tal revogação extemporânea por ter sido efectuada após o decurso do prazo de 1 ano.

Improcedem assim as conclusões 1ª e 2ª da alegação do recorrente.

E também improcedem as conclusões 3ª e 4ª da mesma alegação. É que em resultado de erros da Administração, que se vêm a consolidar na ordem jurídica como caso decidido ou caso resolvido, ou de decisões judiciais, podem verificar-se situações de desigualdade, não só entre os que recorreram e os que o não fizeram, como também entre os que recorreram e obtiveram decisões favoráveis ou desfavoráveis, sem que tal implique a violação do princípio da igualdade.

Assim sendo, deve-se negar provimento ao recurso jurisdicional.

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III- DECISÃO

Pelo exposto, acordam em:

a) Deferir a reclamação do M.P., declarando a nulidade do despacho reclamado;

b) Negar provimento ao recurso jurisdicional.

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Sem Custas por isenção do recorrente (cfr. art. 2º, da Tabela das Custas).

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Lisboa, 24 de Maio de 2001

as. ) José Francisco Fonseca da Paz (Relator)

as. ) Carlos Manuel Maia Rodrigues

as. ) Magda Espinho Geraldes