13/22.1BELRA - Tribunal Central Administrativo Sul

I - A ação para reconhecimento de direitos ou interesses legítimos em matéria tributária vertida no artigo 145º do CPPT, constitui um meio processual complementar e não alternativo aos demais, sendo apenas admissível quando a lei não faculte meio adequado para a tutela Jurisdicional dos direitos do contribuinte. II - O meio processual adequado à extinção dos processos de execução fiscal é o processo de oposição à execução. III - Na eventualidade da prescrição dos créditos tributários ocorrer após o decurso do prazo para deduzir Oposição, o obrigado tributário não fica desprovido de tutela, pois o pedido de reconhecimento da prescrição pode sempre ser apresentado no processo executivo, perante a entidade que o dirige, seguido de eventual reclamação judicial do despacho de indeferimento do requerimento. IV - O requisito da complementaridade da ação para reconhecimento de um direito não configura uma violação do artigo 268º, n.º 4, da Constituição.

RELATÓRIO U......., doravante “Recorrente”, veio interpor recurso jurisdicional da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria, em 19/04/2022, que julgou verificada a existência do erro na forma do processo e, considerando não poderem os autos ser aproveitados para prosseguirem sob a forma de processo determinada na lei, decidiu absolver da instância o Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, IP. Com o requerimento de interposição do recurso apresentou alegações, formulando, a final, as seguintes CONCLUSÕES: 1º Vem o Tribunal a quo concluir que Em face de tudo o que ficou exposto e nos termos das disposições legais supra mencionadas, decide-se julgar verificada a existência do erro na forma do processo e, não podendo os autos serem aproveitados para prosseguirem sob a forma de processo determinada na lei, decide-se absolver da instância o Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, nos termos dos artigos 577.º , al. b), 193.º , 278.º , n.º 1, al. e), todos do CPC , aplicáveis ex vi artigo 2.º , al. e), do CPPT . 2º A partir da pg. 4, a referida sentença, inicia a análise do caso concreto começando por dizer que Ora, como resulta do disposto no n.º 3 do transcrito art.º 145.º, a ação para reconhecimento de um direito ou interesse legítimo em matéria tributária constitui um meio complementar dos restantes meios previstos no contencioso tributário, uma vez que apenas pode ser proposta quando, face à globalidade dos meios processuais previstos na lei, não existir outro meio processual especificamente adequado para assegurar uma tutela plena, eficaz e efetiva do direito ou interesse que se visa proteger (início da pg. 7 da sentença). 3º Um pouco à frente escreve-se: E, com pertinência para o caso sub judice, o citado autor acrescenta ainda que “[o] s atos praticados pela administração tributária na fase administrativa do processo de execução fiscal podem ser impugnados através de recursos judiciais próprios a que se referem os artigos 97.º , n.º 1, alíneas n) e o), e 276.º a 278.º do CPPT . Assim, à face do preceituado no n.º 3 deste artigo 145.º do CPPT , só quando por estes meios não for possível obter uma tutela judicial efetiva, nos termos atrás indicados, poderá utilizar-se a ação para obter a tutela judicial do direito ou interesse legítimo em matéria tributária” (ob. cit. págs. 499 e 500). 4º Mais diante: Regressando ao caso dos autos, a pretensão formulada pela autora visa obter “o reconhecimento [do] direito à declaração de prescrição da dívida retratada nesta petição inicial com a consequente extinção do processo de execução fiscal que a titula”. Da pretensão assim formulada e do mais que consta da petição inicial torna-se claro que a presente ação não é o meio processual adequado para a satisfação do pedido em questão. Na verdade, o meio processual adequado à extinção dos processos de execução fiscal é o processo de oposição à execução (cfr. artigos 203.º e 204.º do CPPT ). 5º E, ainda: E, para aferir da prescrição das dívidas exequendas, o meio adequado é o requerimento dirigido ao órgão de execução fiscal (meio processual previsto no contencioso tributário conforme resulta do disposto no artigo 97.º , n.º 1, al. n), do CPPT ) onde foi instaurado e onde corre o processo de execução fiscal, seguido de eventual reclamação judicial do despacho de indeferimento do requerimento, nos termos do disposto nos artigos 276.º e seguintes do CPPT (cfr. JORGE LOPES DE SOUSA, in CPPT anotado e comentado, 2011, Vol. II, pág. 500 (pg. 8 da sentença). 6º Elencados os principais argumentos da sentença recorrida, que no fim, acaba por se “colar”, de forma anódina e não fundamentada, aos argumentos apresentados pela R na sua contestação, verifica-se, tendo em conta a PI, Contestação e Resposta às Exceções, que, em violação do artigo 608º , n.º 2, do CPC (sim também se aplica às sentenças em processo tributário - O juiz deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação), se cometeu uma “omissão de pronúncia”. 7º O que conduz à nulidade da sentença – artigo 615º , n.º 1, al. d) do CPC . 8º Não estamos perante “quaisquer questões” - de somenos importância - mas questões de fundo relativas à utilização do meio processual “ação para o reconhecimento de um direito” que entronca diretamente em direitos fundamentais constitucionalmente garantidos (acesso ao direito e aos Tribunais – artigo 20º da Constituição). 9º Concluímos, então, que a sentença recorrida não aborda, não analisa, não decide, nem resolve fundamentadamente uma única questão jurídica levantada pela A. na sua resposta às exceções – questões de fundo em sede de Acesso aos Tribunais em matéria administrativo-tributária (artigo 20º e 268º, n.º 3, da Constituição). 10º Temos, deste modo, de as trazer para o presente recurso esperando que V. Exas as dilucidam e as decidam (favoravelmente à A., como será de Justiça). 11º Como já se disse a propósito da contestação da R, o que nos ocorre sublinhar é que, em decisões de casos destes ou a este semelhante, se continuam a repetir fórmulas vazias, sem se fundamentar em considerações substantivas de fundo, mas em jurisprudência e prática jurisprudencial caduca e desatualizada, recorrendo o apenas a sumários, sem cuidar de se verificar e comprovar se estamos perante circunstâncias equiparáveis. 12º Recuperemos a seguinte passagem da sentença: com pertinência para o caso sub judice, o citado autor acrescenta ainda que “[o] s atos praticados pela administração tributária na fase administrativa do processo de execução fiscal podem ser impugnados através de recursos judiciais próprios a que se referem os artigos 97.º , n.º 1, alíneas n) e o), e 276.º a 278.º do CPPT . Assim, à face do preceituado no n.º 3 deste artigo 145.º do CPPT , só quando por estes meios não for possível obter uma tutela judicial efetiva, nos termos atrás indicados, poderá utilizar-se a ação para obter a tutela judicial do direito ou interesse legítimo em matéria tributária” (ob. cit. págs. 499 e 500). 13º Fazendo o teste deste argumento em face do nosso caso concreto, verificamos que ele falha completamente o alvo e, portanto, não pode ser aplicável ao caso sub judice, pois que se refere a “atos praticados pela administração tributária”, o que, como é bom de ver, não ocorre nos presentes autos, pois a A, na sua PI, não “ataca” nenhum ato praticado pela administração tributária. 14º Pede-se, antes, coisa totalmente diferente: o reconhecimento ao direito de ter uma declaração da prescrição das dívidas, prescrição que, como se aprende em qualquer manual de direito, não se dá pelo ato de ninguém, mas pelo decurso do tempo. 15º Vejamos o segundo argumento utilizado para não conceder razão à A: Regressando ao caso dos autos, a pretensão formulada pela autora visa obter “o reconhecimento [do] direito à declaração de prescrição da dívida retratada nesta petição inicial com a consequente extinção do processo de execução fiscal que a titula”. Da pretensão assim formulada e do mais que consta da petição inicial torna-se claro que a presente ação não é o meio processual adequado para a satisfação do pedido em questão. Na verdade, o meio processual adequado à extinção dos processos de execução fiscal é o processo de oposição à execução (cfr. artigos 203.º e 204.º do CPPT ). 16º Testemos agora este fundamento: os artigos 203º e 204º do CPPT reportam-se à oposição à execução, nos termos da qual o contribuinte pode fazer uso deste meio perante o tribunal tributário, mas no prazo de 30 dias a contar da citação pessoal de que corre uma execução fiscal contra ele. 17º Como resulta da parte da factualidade provada pelo Tribunal, a A. foi citada, para reversão, a 20 de outubro de 2010, por dívidas de 2005 e de 2007. 18º Como é evidente, em outubro de 2010, as dívidas em causa não estariam prescritas, logo esse fundamento da oposição não era utilizável. 19º Agora, em 2022, data em que as dívidas estarão claramente prescritas (15 e 17 aos depois…), entende-se que não se pode utilizar o meio processual dos artigos 203º e 204º do CPPT , ou seja, decide-se judicialmente de acordo com a lógica do “preso por ter cão”, “preso por não ter cão”. 20º Mais um exemplo em que a judicatura fiscal utiliza conceitos vazios de conteúdo, em jogos de espelhos sem qualquer substância jurídica ou legal, vindo a impedir que o cidadão, utilizando um meio processual de “reconhecimento de um direito”, não possa vir discutir a questão de se tem o direito a ver declaradas as suas dívidas contributivas prescritas. 21º Vejamos agora terceiro argumento: E, para aferir da prescrição das dívidas exequendas, o meio adequado é o requerimento dirigido ao órgão de execução fiscal (meio processual previsto no contencioso tributário conforme resulta do disposto no artigo 97.º , n.º 1, al. n), do CPPT ) onde foi instaurado e onde corre o processo de execução fiscal, seguido de eventual reclamação judicial do despacho de indeferimento do requerimento, nos termos do disposto nos artigos 276.º e seguintes do CPPT (cfr. JORGE LOPES DE SOUSA, in CPPT anotado e comentado, 2011, Vol. II, pág. 500 (pg. 8 da sentença). 22º Lá está: não remete a sentença recorrida o cidadão para outro meio processual (judicial, jurisdicional), mas remete-o, novamente, para a administração tributária, num constante “loop” processual kafkiano. 23º Como se vê, mesmo à vista desarmada, é com demasiada ligeireza e escassa, ou nenhuma, fundamentação que a sentença recorrida nega a pretensão à A de usar o meio processual que foi utilizado. 24º No primeiro caso, falha-se completamente o alvo, por que não se atacam “atos” da administração; no segundo caso, só através de um raciocínio construído em círculo vicioso e sem qualquer suporte legal, é que se afirma ser de utilizar a “oposição à execução”, isto é: no prazo de trinta dias para intentar a oposição à execução ainda não existe prescrição, quando já existe prescrição, já passou o prazo de trinta dias para o cidadão se opor… 25º É que podemos apelidar de jurisprudência das “mãos atadas”. E isto num Estado de Direito com 46 anos. 26º E, portanto, resta ao cidadão… dirigir um requerimento à administração, negando, assim, a possibilidade de o cidadão ver discutida o seu direito em Tribunal. 27º Com esta análise e estes testes efetuados aos três principais argumentos da sentença recorrida, é imperativamente lógico concluir que o meio processual utilizado é o meio próprio. 28º Podem ter existido dívidas à segurança social; pode ter havido citação, houve o prazo de oposição e ele não foi utilizado, não “por desleixo”, mas porque não haveria fundamentos válidos para utilizar; por isso, não foi utilizado; após terem prescrito as dívidas, não existiu nenhum ato dirigido a A. por isso nenhum processo de impugnação seria utilizável. 29º Mas os anos passaram e passam e a A continua sob a alçada desde dantesco processo administrativo que é a execução fiscal. 30º E se, entretanto, passaram tantos anos, tantos os necessários para fazer prescrever as dívidas em causa, tem a A de se dirigir, outra vez à administração? Será este o conteúdo do conceito “tutela jurisdicional efetiva” do artigo 20º da Constituição? Não o é, seguramente. 39º Pelo exposto nestes últimos parágrafos, e bem ao contrário do que conclui, a fundamentação vertida na sentença recorrida tem, obrigatoriamente, de fazer alcançar a conclusão contrária a que chega. 40º A de que, após a possível data da prescrição das dívidas (2015), nenhum ato com essa virtualidade foi notificado à A para esta invocar a prescrição, nem sendo possível utilizar a oposição à execução (pois à data não havia dívidas prescritas), o meio “ação para o reconhecimento de direito” é meio perfeitamente adequado para conhecer deste pleito e deste pedido. 41º Como se disse atrás, são várias questões e pontos de direito que a sentença recorrida não dilucidou, não analisou, não fundamentou nem resolveu e que são questões da maior importância, nomeadamente questões de inconstitucionalidade de interpretação desconforme à Constituição. 42º E que agora deve o Tribunal ad quem debruçar-se por via de recurso, pronunciando-se. 43º Para o efeito, já atrás convocámos várias disposições que devem constituir o ponto de partida para as questões que devem ser objeto de pronúncia e que se consideram aqui também reproduzidas para efeitos de Conclusões: artigo 20º da Constituição; artigo 202º da Constituição; artigo 268º, n. º 4 da Constituição; artigo 37º, al. f) do CPTA; artigo 145º , n.º 3, do CPPT ; artigo 69º da LPTA 44º Combinando, interpretando e aplicando corretamente, de forma rigorosa e de acordo com cânones estabelecidos e reconhecidos, as normas convocadas levam também ao resultado contrário do que aquele que agora chegou a decisão recorrida. 45º Nos termos da combinação das normas constitucionais referidas (artigo 20º e 268º, n.º 4) o acesso ao Direito e aos Tribunais, na vertente do contencioso administrativo, abarca, sem sombra de dúvida ou discussão a ação para o reconhecimento de um direito, como corolário da tutela jurisdicional efetiva – artigo 268º, n.º 4, da Constituição. 46º Como bem se deteta por essa disposição, a ação para o reconhecimento de um direito consagrada na Constituição não está sujeita a nenhuma condição de complementaridade, subsidiariedade ou qualquer outra, aparecendo, no texto constitucional, perfeitamente em pé de igualdade com a referência feita a outros meios processuais. 47º Ora se a Constituição, nesta dimensão da tutela jurisdicional efetiva, corolário do acesso ao direito e aos Tribunais (que é considerado um direito fundamental), não estipula nenhuma condicionante na utilização desse meio jurisdicional, não pode, obviamente, o legislador ordinário, estabelecer ele, condições de exercício de um direito fundamental, condicionando-o. 48º Por isso, e em nosso entendimento, sofre o artigo 145º , n.º 3, do CPPT , de inconstitucionalidade; o que se deixa já e para todos os efeitos legais expressamente invocado (artigos 277, n.º 1, e artigo 204º, ambos da Constituição). 49º E é inconstitucional pois que que a lei processual tributária (evidentemente por resistências ligadas à a cega ansiedade de arrecadar impostos a todo o custo – mesmo da Constituição) não acompanhou, nem se adequou, ao preceito constitucional do artigo 268º, profundamente alterado na Revisão Constitucional de 1997. 50º Coisa que a lei processual administrativa fez, na passagem da LPTA para o CPTA – onde a existência de ação administrativa para o reconhecimento de um direito (complementar ou subsidiária) desapareceu para dar lugar a um meio processual de todo em todo igual aos outros e integrante das categorias de ações administrativas comuns. 51º E o CPTA é de 2002 e adequou-se ao novo normativo constitucional. Já o CPPT, não. 52º Mas, mesmo que se entenda que esta tese da inconstitucionalidade “pura e dura” do n.º 3 do artigo 145º do CPPT é demasiado afoita e que não merce a sua simples desaplicação nos presentes autos, à mesma conclusão chegaremos com a simples aplicação do critério interpretativo da “interpretação conforme à constituição” e à correta delimitação da letra, do conteúdo e do alcance do artigo 145º do CPPT . 53º A este propósito vejamos o dispositivo de dois recentes acórdãos do STA e sua análise efetuada à luz das pertinentes normas e das circunstâncias particulares do caso concreto. 54º Referimo-nos aos Acórdãos do STA de 20 de junho de 2018, tirado no Processo n.º 1086/17 e de 3 de junho de 2020, tirado no Processo n.º 0204/17.7BECTB. 55º No primeiro, começa por dizer-se: já, no âmbito tributário, a jurisprudência do STA tem vindo a aceitar que a acção para reconhecimento de um direito ou interesse legítimo em matéria tributária é um meio processual complementar, apenas devendo ser proposta quando os restantes meios contenciosos não assegurem uma tutela efectiva dos direitos e interesses legítimos dos administrados. 56º Mais à frente é descrito o que está em causa nos autos: O pedido da autora desdobrase efectivamente em três alíneas: a) Que a ATA seja condenada pelos prejuízos causados e responsabilizada pelos incumprimentos verificados em sede processos de contraordenação; b) Que seja determinada a anulação do valor a pagar de € 13.970,74, referente a coimas, e c) Que seja determinado o cancelamento das penhoras realizadas pela AT. 57º E, concretamente, sobre esta parte vem dizer o aquele Alto Tribunal: Como muito bem expressa a Sra Procuradora Geral Adjunta neste STA no parecer supra evidenciado, as eventuais ilegalidades cometidas pela AT em sede de processo de contraordenação deveriam ser arguidas em sede de recurso judicial a interpor, para o Tribunal Tributário, no prazo de 20 dias, nos termos do estatuído no artigo 83º do RGIT. Quanto às penhoras efectuadas em sede de processos de execução fiscal e quaisquer outros actos lesivos praticados pela AT nesses processos executivos poderiam e deveria ser sindicadas por via da reclamação de actos do Órgão de Execução fiscal prevista no artigo 276.º do CPPT , no prazo de 10 dias. E se a autora se acha com direito a indemnização por eventuais prejuízos nos termos das regras do instituto da responsabilidade civil extracontratual do Estado (vide artº 16.º da PI), deveria tê-lo feito, no tribunal competente, mediante instauração da competente acção administrativa, regulada nos artigos 35 e seguintes do CPTA. 58º Como é bom de ver e concluir a doutrina deste Aresto não é simplesmente transponível para o caso dos autos, pois as circunstâncias do caso concreto são diversas das do caso dos presentes autos. 59º Naquele Aresto, a A, relativamente aos três pedidos, tinha alternativas jurisdicionais ao dispor e desenhadas para a apreciação das ilegalidades invocadas (recurso judicial de contraordenações, reação judicial às penhoras – artigo 276º do CPPT – e ação de indemnização contra o Estado – artigo 35º e segs do CPTA). 60º Não é o nosso caso. Estamos perante um caso de prescrição e pede-se ao tribunal que reconheça e declare essa prescrição; não estamos perante um ato administrativo suscetível de impugnação, nem isso se pede; não estamos a discutir a legalidade ou ilegalidade de contraordenações; nem a responsabilidade civil, contratual ou extracontratual; não estamos a desencadear o contencioso de ilegalidade normas; nem a contestar penhoras. 61º Está a invocar-se a prescrição de dívidas para-tributárias, cujo nascimento não se dá por nenhum ato da administração, mas pelo decurso do tempo. 62º Por isso, não existe nenhum outro meio processual jurisdicional apto a conhecer desta questão. 63º A própria sentença reconhece isso, ao afirmar que a A deve é dirigir um requerimento à administração tributária para que esta se pronuncie. 64º Pois… não nos está e enviar para um outro meio processo jurisdicional, mas para a administração. 66º Mesmo esta a afirmação – falaciosa, claro, por não analisada, não nos deve encher os olhos de poeira. 67º O artigo 103º, n. º 1, da Lei Geral Tributária, apesar de referir o que refere, tem de ser interpretado com a maior cautela, ou teremos, também aqui, de considerar a disposição como inconstitucional. 68º Mas comecemos pelos cuidados a ter: a disposição diz expressamente que tem natureza judicial, sem prejuízo da participação dos órgãos da administração tributária nos atos que não tenham natureza jurisdicional. 69º Significa, pois, que no processo de execução fiscal referido, não tendo ainda sido praticado nenhum ato por nenhum órgão jurisdicional, ele não pode ter esse caráter judicial ou jurisdicional. 70º Interpretado de outra forma, violamos os artigos 202º, 209º, n.º 1, al. b), e o princípio da separação de poderes – artigos 111º e 2º, todos da Constituição. 71º Assim, o que faz a sentença recorrida, repetindo alguma jurisprudência de 1ª instância, vazia de argumentos substantivos, é afirmar que este meio jurisdicional não é o próprio, porque complementar aos restantes, mas não nos remete para outro meio processual jurisdicional, mas – imagine-se – para a administração fiscal, defendendo um intolerável cerceamento da proteção jurisdicional efetiva integrante do direito fundamental mais lato do acesso ao Direito e aos Tribunais. 72º Aliás, este modo simplista de ver e olhar o processo de execução fiscal como judicial, apesar de nele não participarem juízes que controlem e acompanhem a atividade das partes, até colide com o próprio CPPT, imagine-se. 73º Verifique-se, por comparação, a epígrafe do Título III – Processo Judicial Tributário – e a epígrafe do Título IV – Da Execução Fiscal, do CPPT, o que nos parece definitivamente ilustrador. 74º Nem de outro modo poderia ser, sem se violar grosseiramente o Princípio da Separação de Poderes, tendo em conta que expressamente o artigo 149º do CPPT identifica o “órgão de execução fiscal” como o “serviço da administração tributária”. 75º Parece-nos pacífico que defender que um órgão da administração é um órgão que exerce função jurisdicional ou judicial em 2022 é apenas e só totalmente descabido e retrógrado. 76º Passemos à decisão do STA do 2020: nesta, mais uma vez, se nega a pretensão da utilização deste meio processual, embora se conceda que é um meio adequado; no entanto, a análise dos requisitos torna a ser altamente restritiva, contendendo com a disposição constitucional ao não interpretar a norma legal à luz daquela. 77º Mas, mesmo assim, o que o STA vem a concluir mais à frente, e, agora, com muito mais cuidado na sua interpretação da norma do CPPTA e dos respetivos requisitos, é que, apesar de adequado, este não é o único meio ao dispor do A, nem eventualmente, o mais adequado. 78º Neste particular caso de 2020 estava em causa um pedido de reconhecimento de que determinado gerente de sociedade não era gerente de fato e que assim, se pedia a anulação de todas as reversões. 79º Mais uma vez as circunstâncias do caso concreto são totalmente diferentes do nosso e também, quanto a esta doutrina, se utilizada da mesma forma, ela acolheria a pretensão dos presentes autos. 80º Estamos perante um pedido de reconhecimento do direito à prescrição que não tem na base nenhum ato da administração contenciosamente recorrível. 81º Nem se pede a condenação da Administração em nada… 82º Por isso e na esteira deste Aresto, a ação é adequada, não existe outra adequada (daí a desnecessidade da ponderação por outra). E não havendo outra – de natureza judicial ou jurisdicional - oferece a maior eficácia e plenitude possível, pois que A. fica munida de decisão que já lhe reconhece a prescrição das suas dívidas para-tributárias. 83º Não se pode é, também neste processo, e sob pena de termos os mesmos problemas de inconstitucionalidade, remeter a A. para um órgão da administração e dizer que o processo é judicial porque vagamente o artigo 103º da LGT diz que o processo de execução fiscal tem natureza judicial…. 84º Para além de acabarmos por sancionar um absurdo: a Constituição consagrou a figura, a lei ordinária também. Mas a interpretação que a jurisprudência faz dos pressupostos é tão restrita que, afinal, este meio não é passível de ser utilizado….. NESTES TERMOS E NOS MELHORES DE DIREITO, SEMPRE COM O DOUTO SUPRIMENTO DE V. EXAS, DEVE A DECISÃO RECORRIDA SER JULGADA ILEGAL NOS TERMOS EXPOSTOS, POIS QUE: A) NOS TERMOS DA JURISPRUDÊNCIA CITADA DO STA (ACÓRDÃOS DE 20 DE JUNHO DE 2018, TIRADO NO PROCESSO N.º 1086/17 E DE 3 DE JUNHO DE 2020, TIRADO NO PROCESSO N.º 0204/17.7BECTB ), O MEIO QUE FOI UTLIZADO É O ÚNICO MEIO JURISDICIONAL AO DISPOR DO A. PARA A TUTELA DO SEU DIREITO NO PRESENTE CASO; B) ADICIONALMENTEMENTE, OU ALTERNATIVAMENTE, SE MESMO ASSIM NÃO FOR CONSIDERADO, DEVERÁ A NORMA DO ARTIGO 145º, N.º 3, CPPT SER INTERPRETADA CONFORME À CONSTITUIÇÃO OU SER JULGADA INCONSTITUCIONAL (ARTIGO 204º DA CONSTITUIÇÃO) POR VIOLAÇÃO DO ARTIGO 268º, N.º 4, DA CONSTITUIÇÃO, POIS QUE VEM ESTIPULAR CONDIÇOES RESTRITIVAS, POR VIA DE LEI ORDINÁRIA, A NORMA DA LEI FUNDAMENTAL QUE INTEGRA O NÚCLEO ESSENCIAL DE UM DIREITO FUNDAMENTAL (ACESSO AO DIREITO E À JUSTIÇA/TUTELA JURISDICIONA EFETIVA), DEVENDO, EM CONFORMIDADE, A REFERIDA DECISÃO SER REVOGADA E SUBSTITUÍDA POR OUTRA QUE JULGUE O MEIO PROCESSUAL UTILIZADO PELA A. ADEQUADO AO CASO, TENDO EM ATENÇÃO AS PARTICULARES CIRCUNSTÂNCIAS DO CASO CONCRETO, COM O QUE SE FARÁ A COSTUMADA JUSTIÇA!” Regularmente notificada do presente recurso, a Entidade Recorrida não apresentou contra-alegações. O DIGNO MAGISTRADO DO MINISTÉRIO PÚBLICO (DMMP) neste TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso. Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir. DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO – QUESTÕES A APRECIAR As questões a apreciar e decidir são as seguintes: Ocorre nulidade da sentença por omissão de pronúncia, por não terem sido analisadas fundamentadamente as questões jurídicas levantadas pela A. na sua resposta às exceções invocadas na contestação? Verifica-se erro de julgamento, uma vez que no presente caso a ação para reconhecimento de um direito é o único meio ao dispor da Autora para a tutela do seu direito? O artigo 145º , n.º 3, do CPPT sofre de inconstitucionalidade, por violação do artigo 268º, nº 4 da Constituição? FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO A sentença recorrida julgou provada a seguinte matéria de facto: « No dia 20 de outubro de 2010, U......., ora autora, foi citada (por reversão), na qualidade de responsável subsidiária, no âmbito do processo de execução fiscal n.º 1001200900202037 e apensos, instaurados pela Secção de Processo Executivo de Leiria do Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, I.P., contra a devedora originária T........., LDA. (NIPC 50……….), para cobrança de dívidas de contribuições e cotizações dos anos de 2005 a 2007 acrescidas de juros de mora, no montante total de € 18.811,31 – cfr. documentos 1 da petição inicial, de fls. 13 a 19 da paginação eletrónica e cfr. documento e aviso de receção (RM 6270 3052 9 PT) assinado constantes de fls. 46 a 51 da paginação eletrónica; No dia 2 de dezembro de 2010, entre a Seção de Processo Executivo de Leiria do Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, I.P. e a autora foi obtido um acordo de pagamento, em 60 prestações mensais, da dívida exequenda referida em 1) - cfr. documento de fls. 52 da paginação eletrónica; O acordo referido na alínea precedente foi rescindido, por incumprimento, no dia 7 de junho de 2011 - cfr. documento de fls. 53 e 54 da paginação eletrónica Por forma a garantir os valores em dívida, foi solicitado o registo de hipoteca legal sobre o imóvel, propriedade da revertida, inscrito sob o artigo matricial .........9 e descrito sob o n.º .........6 da Conservatória do Registo Predial de Óbidos, freguesia de Óbidos (Santa Maria) - cfr. documento de fls. 55 a 60 da paginação eletrónica; No dia 19 de novembro de 2021, a autora foi notificada do despacho que ordenou a constituição da hipoteca referida na alínea precedente e para, querendo, apresentar reclamação do mesmo, nos termos do artigo 276.º do CPPT – cfr. documento de fls. 61 a 63 da paginação eletrónica; A presente ação foi proposta no dia 6 de janeiro de 2022, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria – cfr. documento de fls. 1 da paginação eletrónica.» Relativamente aos factos não provados, refere-se na sentença recorrida: «Com relevância para a decisão do erro na forma de processo, inexistem factos não provados.» Foi a seguinte a motivação da decisão quanto à matéria de facto: «Na determinação do elenco dos factos considerados provados, o Tribunal considerou e analisou, de modo crítico e conjugado, os documentos e informações constantes dos presentes autos, conforme o especificado nas várias alíneas da factualidade dada como provada, documentos esses que não foram impugnados e que, pela sua natureza e qualidade, mereceram total credibilidade por parte do Tribunal. A documentação em questão não foi objeto de impugnação nem sequer de reparo por quaisquer das partes, não existindo motivo para duvidar da sua fidedignidade, sendo, por isso, aqui aplicável o disposto o disposto no art.º 76.º , n.º 1, da LGT .» APRECIAÇÃO DO RECURSO · Da nulidade por omissão de pronúncia Alega a Recorrente que “ a sentença recorrida não aborda, não analisa, não decide, nem resolve fundamentadamente uma única questão jurídica levantada pela A. na sua resposta às exceções – questões de fundo em sede de Acesso aos Tribunais em matéria administrativo-tributária”. Vejamos se lhe assiste razão. Prescreve o artigo 125º do CPPT (na parte que aqui releva): “1 – Constituem nulidades da sentença (…) a falta de pronúncia sobre questões que o juiz deva apreciar (…)”. Tal nulidade advém do incumprimento do disposto no artigo 608º /2 do C.P.Civil, aplicável ex vi artigo 2º , al. e) do CPPT , que estatui o seguinte: “O juiz deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras; não pode ocupar-se senão das questões suscitadas pelas partes, salvo se a lei lhe permitir ou impuser o conhecimento oficioso de outras”. O conceito de “questão”, deve ser aferido em função direta do pedido e da causa de pedir aduzidos pelas partes ou da matéria de exceção capaz de conduzir à inconcludência/improcedência da pretensão para a qual se visa obter tutela judicial, dele sendo excluídos os argumentos ou motivos de fundamentação jurídica esgrimidos/aduzidos pelas partes – cfr. acórdão do STJ de 11.10.2022, proferido no processo 602/15.0T8AGH.L1-A .S1, disponível em www.dgsi.pt. No articulado de resposta, a Autora alegou que o artigo 145º , n.º 3, do CPPT sofre de inconstitucionalidade, por violação do artigo 268º, nº 4 da Constituição. Em síntese, afirmou que “(…) Nos termos da combinação das normas constitucionais referidas (artigo 20º e 268º, n.º 4) o acesso ao Direito e aos Tribunais, na vertente do contencioso administrativo, abarca, sem sobra de dúvida ou discussão a ação para o reconhecimento de um direito, como corolário da tutela jurisdicional efetiva – artigo 268º, n.º 4, da Constituição. Como bem se deteta por essa disposição, a ação para o reconhecimento de um direito consagrada na Constituição não está sujeita a nenhuma condição de complementaridade, subsidiariedade ou qualquer outra, aparecendo, no texto 9 constitucional perfeitamente em pé de igualdade com a referência feita a outros meios processuais. Ora se a Constituição, nesta dimensão da tutela jurisdicional efetiva, corolário do acesso ao direito e aos Tribunais (que é considerado um direito fundamental), não estipula nenhuma condicionante na utilização desse meio jurisdicional, não pode, obviamente o legislador ordinário, estabelecer ele, condições de exercício de um direito fundamental, condicionando-o. Por isso, e em nosso entendimento, sofre o artigo 145º , n.º 3, do CPPT , de inconstitucionalidade; o que se deixa já e para todos os efeitos legais expressamente invocado (artigos 277, n.º 1, e artigo 204º, ambos da Constituição). E é inconstitucional pois que que a lei processual tributária (evidentemente por resistências ligadas à a cega ansiedade de arrecadar impostos a todo o custo – mesmo da Constituição) não acompanhou, nem se adequou, ao preceito constitucional do artigo 268º, profundamente alterado na Revisão Constitucional de 1997.” Ora, lida a sentença recorrida logo se conclui que o juiz de 1ª instância não se pronunciou especificamente quanto à questão da inconstitucionalidade material do artigo 145º, nº 3 da CRP e/ou interpretação desconforme à Constituição. O que significa que o tribunal a quo violou os deveres de pronúncia a que se aludiu, o que determina a nulidade da sentença recorrida. De acordo com o disposto no artigo 665º do CPC , “ ainda que declare nula a decisão que põe termo ao processo, o tribunal de recurso deve conhecer do objeto da apelação.” Por conseguinte, no âmbito do recurso de apelação, o tribunal de recurso pode substituir-se à 1.ª instância, só não o fazendo quando não disponha dos elementos necessários, ou seja, “ verificando-se que, pela posição adotada pelas partes ou pela análise dos autos, todos os elementos de facto necessários ao enquadramento jurídico do mérito da causa se encontram presentes, deve proferir decisão de mérito” – Cfr. Abrantes Geraldes in Recursos no Novo Código de Processo Civil, 5ª ed., pág. 336. No entanto, por razões de precedência lógica, impõe-se analisar em primeiro lugar o invocado erro de julgamento, pois só no caso de se considerar que este vício não se verifica, é que se revelará necessário apreciar a questão da inconstitucionalidade material do artigo 145º, nº 3 da CRP e/ou interpretação desconforme à Constituição. · Do erro de julgamento A Recorrente discorda da argumentação em que se fundou a decisão do tribunal de 1ª instância, apontando-lhe, em síntese, as seguintes incongruências: A Autora não “atacou” nenhum ato praticado pela administração tributária, pelo que a sentença recorrida “falha completamente o alvo” ao aludir a “ atos praticados pela administração tributária ”; Quando a Autora foi citada para a reversão, as dívidas ainda não estariam prescritas, pelo que esse fundamento da oposição não era utilizável. Só através de um raciocínio construído em círculo vicioso e sem qualquer suporte legal, é que se afirma ser de utilizar a “oposição à execução”; A sentença recorrida não remete a Autora para outro meio processual (judicial, jurisdicional), mas remete-a, novamente, para a administração tributária, negando-lhe, deste modo, a possibilidade de ver discutido o seu direito em Tribunal. Em resumo, defende que ao contrário da conclusão a que chegou a sentença recorrida, o meio processual utilizado é o meio próprio. Vejamos se assiste razão à Recorrente. Do disposto no n.º 1 do artigo 145.º do CPPT resulta que “ As ações para obter o reconhecimento de um direito ou interesse legalmente protegido em matéria tributária podem ser propostas por quem invoque a titularidade do direito ou interesse a reconhecer”, e do n.º 2 que “o prazo da instauração da ação é de 4 anos após a constituição do direito ou o conhecimento da lesão do interessado”. Do n.º 3 desta disposição resulta ainda que “ As ações apenas podem ser propostas sempre que esse meio processual for o mais adequado para assegurar uma tutela plena, eficaz e efetiva do direito ou interesse legalmente protegido” . Assim, da lei resulta que estas ações visam o reconhecimento de um direito ou interesse legalmente protegido, entendido este como a situação em que a lei não protege diretamente um interesse particular, mas um interesse público que, se for corretamente prosseguido, implicará a satisfação simultânea do interesse individual (acórdão do STA, de 28/03/2001, processo 027016, disponível em www.dgsi.pt ). Na sua petição inicial, a Autora alega que é executada por reversão no processo de execução fiscal n.º 1001200900202037, em que é exequente o IGFSS, IP, respeitando a dívida exequenda a quotizações para a Segurança Social não pagas pela empresa T........., Lda., entre novembro de 2005 e setembro de 2007, pelo que a mesma se encontra prescrita. Conclui peticionando “ o reconhecimento [do] direito à declaração de prescrição da dívida retratada nesta petição inicial, com a consequente extinção do processo de execução fiscal que a titula”. O Tribunal de primeira instância entendeu que a ação para o reconhecimento de um direito não era o meio processual adequado para conhecer a pretensão do Autor, mas sim a oposição à execução fiscal prevista no artigo 204º , nº 1, alínea d) do CPPT . Ora, antes do mais, cumpre salientar que o erro na forma do processo se afere pela adequação do meio processual utilizado ao fim por ele visado: se o pedido formulado pelo autor não se ajusta à finalidade abstractamente figurada pela lei para essa forma processual ocorre o erro na forma do processo (Cfr. acórdão do STA de 02.10.2013, processo 01114/13, disponível em www.dgsi.pt e doutrina aí citada). No caso sub judice, o pedido formulado em juízo é o de que seja declarada a prescrição das dívidas exequendas, com a consequente extinção dos processos de execução fiscal. Assim, em face do pedido formulado, que consubstancia o reconhecimento de um interesse legítimo, o meio processual escolhido é o adequado. Questão diversa é a de saber se está verificada a condição de que o n.º 3 do art. 145.º do CPPT faz depender a ação para o reconhecimento de um direito, de aquele ser o meio «mais adequado para assegurar uma tutela plena, eficaz e efetiva do direito ou interesse legalmente protegido». Não se trata aí de indagar se a forma processual de que o interessado lançou mão é a adequada ao pedido de tutela judicial que deduziu, mas de indagar se está preenchida a “previsão de subsidiariedade”, ou seja, de saber se a ação para o reconhecimento de um direito é o meio mais adequado para assegurar a tutela plena, eficaz e efectiva dos direitos ou interesses em causa. Como refere Jorge Lopes de Sousa : “(…) [E]sta possibilidade de utilizar a acção para obter o reconhecimento judicial de um direito não reconhecido, por força da referida regra da complementaridade estará condicionada à inexistência de outro meio contencioso, que permita assegurar adequadamente a obtenção dos efeitos jurídicos pretendidos. (…)” (cfr. Código de Procedimento e de Processo Tributário, anotado e comentado, 6.ª Ed., pp. 498 e 499). Ora, como bem refere a decisão recorrida, é inegável que o meio processual adequado à extinção dos processos de execução fiscal é o processo de oposição à execução (cfr. artigos 203.º e 204.º do CPPT ). Argumenta, todavia, a Recorrente que quando foi citada para a reversão, as dívidas ainda não estariam prescritas, pelo que esse fundamento da oposição não era “utilizável”, não podendo agora, altura em que as dívidas estarão claramente prescritas, lançar mão do meio processual previsto nos artigos 203º e 204º do CPPT . Todavia, importa salientar que a pretensão da Autora em ver reconhecida a prescrição dos créditos tributários não fica desprovida de tutela, pois, tal como se considerou na sentença recorrida, o pedido de reconhecimento da prescrição pode sempre ser apresentado no processo executivo, perante a entidade que o dirige, seguido de eventual reclamação judicial do despacho de indeferimento do requerimento, nos termos do disposto nos artigos 276.º e seguintes do CPPT . De igual modo, também não procede a argumentação de que o tribunal de 1ª instância remete a Autora para a administração tributária, negando-lhe, deste modo, a possibilidade de ver discutido o seu direito em Tribunal, na medida em que a decisão do órgão de execução fiscal é passível de ser judicialmente sindicada, através da reclamação prevista no artigo 276º e ss. do CPPT . Nem se vislumbra, nesta solução, uma imposição a uma prévia reclamação administrativa, na medida em que o processo de execução fiscal tem natureza judicial, actuando o IGFSS, IP como entidade exequente e não como entidade administrativa, salientando-se, para além disso, que são múltiplos os exemplos em que o legislador impõe o acesso prévio à reclamação administrativa (como condição de impugnação judicial), sem que alguma vez tivesse sido posta em causa a tutela jurisdicional efectiva. Aliás, a prévia reclamação constitui um mecanismo tendente a evitar que a discussão passe logo para sede contenciosa e judicial, quando ainda há a possibilidade de, em sede administrativa, a pretensão do interessado ser atendida. Por fim, relativamente à incongruência apontada à sentença recorrida por aludir a “ atos praticados pela administração tributária na fase administrativa do processo de execução fiscal ”, trata-se na verdade da transcrição de um comentário doutrinal ao artigo 145º do CPPT , relativo à natureza complementar da ação para o reconhecimento de um direito, que não deverá ser admitida quando existam meios processuais próprios para sindicar tais actos, mas cujo entendimento é transponível para aquelas situações em que o interessado, não pretendendo impugnar um acto, mas sim fazer valer um direito ou uma pretensão, tem outros meios ao seu dispor, como sucede no presente caso. Em consonância com o exposto, é de concluir que a ação para o reconhecimento de um direito em matéria tributária não é, efetivamente, o meio processual mais adequado para assegurar a tutela judicial dos direitos da Autora, sendo por isso de manter a sentença recorrida. · Da inconstitucionalidade do artigo 145º , n.º 3, do CPPT , por violação do artigo 268º, nº 4 da Constituição e/ou interpretação desconforme à Constituição No entendimento da Recorrente, do artigo 268º, n.º 4, da Constituição decorre que a ação para o reconhecimento de um direito não está sujeita a nenhuma condição de complementaridade, subsidiariedade ou qualquer outra, aparecendo, no texto constitucional perfeitamente em pé de igualdade com a referência feita a outros meios processuais, salientando que se a Constituição, nesta dimensão da tutela jurisdicional efetiva, corolário do acesso ao direito e aos Tribunais (que é considerado um direito fundamental), não estipula nenhuma condicionante na utilização desse meio jurisdicional, não pode, obviamente, o legislador ordinário estabelecer, ele, condições de exercício de um direito fundamental, condicionando-o. Daí concluindo a Recorrente que o artigo 145º, nº 3 sofre de inconstitucionalidade ou, no caso de se considerar “demasiado afoita” esta tese, que a referida norma deve ser interpretada conforme a constituição. Mas, adiante-se desde já, não lhe assiste razão. Como sublinhou o Tribunal Constitucional no Acórdão 264/2008, de 06.05.2008, a norma do n.º 3 do artigo 145.º do CPPT não se diferencia substancialmente daquela que constava do n.º 2 do artigo 69.º da LPTA, sobre cuja conformidade ao n.º 4 do artigo 268.º da Constituição o Tribunal emitiu a jurisprudência. E de facto a este respeito já o Tribunal Constitucional (acórdão n° 435/98, de 16 de Julho) havia afirmado que « se o legislador constitucional exige que a lei ordinária preveja meios de reacção perante os tribunais contra todas as actuações da Administração lesivas de direitos ou interesses legalmente protegidos, já não impõe que a mesma lei coloque ao dispor dos administrados uma pluralidade de meios para esse fim. Deste modo, não há obstáculo constitucional a que o legislador ordinário tipifique os meios processuais que institui, prevendo um a que atribui complementaridade instrumental — ou seja, que pode ser usado quando os outros não dêem tutela bastante ao direito ou interesse em defesa. Longe de ofender o que está constitucionalmente garantido, o legislador ordinário, ao criar a acção para reconhecimento de direito com este carácter complementar, deu completa satisfação ao ditame da Constituição ». Conclui-se, assim, que o requisito da complementaridade não configura uma violação do referido preceito constitucional, o que significa que a interpretação e aplicação realizada na decisão recorrida no tocante ao art. 145.º n.ºs 1 e 3 do C.P.P.T., em termos de excluir a acção de reconhecimento por serem aplicáveis outros meios, não é desconforme à Constituição. Em face do exposto, impõe-se a improcedência do recurso e a confirmação da decisão recorrida. Sumariando, nos termos do n.º 7 do artigo 663.º do CPC , formulam-se as CONCLUSÕES: 1- A ação para reconhecimento de direitos ou interesses legítimos em matéria tributária vertida no artigo 145º do CPPT , constitui um meio processual complementar e não alternativo aos demais, sendo apenas admissível quando a lei não faculte meio adequado para a tutela Jurisdicional dos direitos do contribuinte. 2- O meio processual adequado à extinção dos processos de execução fiscal é o processo de oposição à execução. 3- Na eventualidade da prescrição dos créditos tributários ocorrer após o decurso do prazo para deduzir Oposição, o obrigado tributário não fica desprovido de tutela, pois o pedido de reconhecimento da prescrição pode sempre ser apresentado no processo executivo, perante a entidade que o dirige, seguido de eventual reclamação judicial do despacho de indeferimento do requerimento. 4- O requisito da complementaridade da ação para reconhecimento de um direito não configura uma violação do artigo 268º, n.º 4, da Constituição. Decisão Face ao exposto, acordam, em conferência, os juízes da Subsecção do Contencioso Tributário Comum deste Tribunal Central Administrativo Sul em NEGAR PROVIMENTO AO RECURSO E CONFIRMAR A DECISÃO RECORRIDA que, em consequência, se mantém na ordem jurídica. Custas a cargo da Recorrente. Registe e notifique. Lisboa, 23 de janeiro de 2025 (Ângela Cerdeira) (Cristina Coelho da Silva) (Teresa Costa Alemão) Assinaturas eletrónicas na 1.ª folha