0214/11 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Não estando em causa dívida tributária (imposto, taxa ou contribuição), não é invocável como fundamento da oposição à execução a alínea a) do n.º 1 do artigo 204.º do CPPT.

II- A ilegalidade da liquidação da dívida exequenda só é fundamento de oposição à execução quando a lei não assegure meio judicial de impugnação ou recurso contra o acto de liquidação – alínea h) do n.º 1 do artigo 204.º do CPPT.

III- Não é o que sucede quanto a dívidas provenientes do Fundo Social Europeu.

IV- Quaisquer outras questões que se prendam com a legalidade da dívida exequenda e/ou representam interferência em matéria de exclusiva competência da entidade que extraiu o título não se enquadram como fundamento da oposição previsto na alínea i) do n.º 1 do artigo 204.º do CPPT.

Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

I- A Massa Insolvente de A…, Lda., não se conformando com a sentença do Mmo. Juiz do TAF de Braga que julgou improcedente a oposição por si deduzida contra o processo de execução fiscal contra si instaurado no Serviço de Finanças de Felgueiras 1, para cobrança de dívidas ao Instituto de Gestão do Fundo Social Europeu, dela interpôs recurso para o TCAN, formulando as seguintes conclusões:

I- Defende a, aliás douta, sentença recorrida que a oponente pretendia, em sede de oposição, ver apreciada a legalidade da dívida exequenda, o que lhe está vedado neste processo, pelo que, não tendo alegado outros fundamentos legais de oposição, seria esta de rejeitar liminarmente, nos termos do disposto nos artigos 209.º, alínea b) e 204.º do CPPT;

II- Inexiste, no caso concreto, acto de liquidação que possa ser objecto de impugnação autónoma;

III- Na alínea h) do n.º 1 do art.º 204.º do CPPT, prevê-se como fundamento da oposição à execução «ilegalidade da liquidação da dívida exequenda, sempre que a lei não assegure meio judicial de impugnação ou recurso contra o acto de liquidação»;

IV- Por via de regra, como é sabido, a fase executiva é precedida de uma administrativa prévia em que é feita a liquidação da dívida exequenda, sendo notificada ao interessado, que a pode impugnar pelos meios administrativos e contenciosos previstos na lei;

V- Por isso, como regra, não pode discutir-se na oposição à execução fiscal a legalidade dessa liquidação, que só pode sê-lo pelos meios próprios de reclamação ou impugnação, a utilizar dentro dos prazos respectivos;

VI- Trata-se, porém, de uma regra que também conhece excepções;

VII- Casos há em que a lei não assegura meios de impugnação dos actos de liquidação, como são aqueles em que se permite a extracção de certidões de dívida perante a constatação de omissão de um pagamento sem que haja um acto administrativo ou tributário prévio, definidor da obrigação (cfr. Jorge Lopes de Sousa, in Código de Procedimento e de Processo Tributário Anotado, 4.ª Ed., págs. 872, 907, 908);

VIII- Será esse acto de extracção, assim, o «acto de liquidação» a que se refere esta alínea h), que terá de existir sempre para se estar no campo de aplicação desta norma;

IX- Nestes casos, não pode ser utilizado o processo de impugnação judicial ou a reclamação graciosa, pois os prazos para o seu exercício começam a correr na sequência de um prazo de pagamento voluntário, subsequente ao acto de liquidação (art.º 102.º deste Código) não podendo correr um prazo de impugnação judicial ou reclamação graciosa antes do acto a impugnar, que é objecto da impugnação, ser praticado;

X- Assim, a certidão para fins executivos que constitui o acto de liquidação apenas é extraída caso o contribuinte não efectue o pagamento no prazo legal, e, por isso, o acto a impugnar será sempre forçosamente posterior ao termo do prazo de pagamento voluntário da dívida, não prevendo a lei qualquer meio para a sua impugnação contenciosa;

XI- No caso sub judice, está-se claramente perante uma situação em que a própria lei não prevê meio de impugnação contenciosa;

XII- Assim, a oposição fiscal é o meio adequado para impugnar a liquidação da dívida exequenda;

XIII- Pelo que se verifica, in casu, o fundamento de oposição à execução previsto na alínea h) do n.º 1 do artigo 204.º do CPPT;

XIV- Não é, bem assim, verdade que a recorrente pretendesse apenas ver apreciada a legalidade da dívida exequenda;

XV- Na realidade, a recorrente/oponente levantou também no seu requerimento de oposição a questão da inexequibilidade da dívida;

XVI- Pugnou a oponente, ora recorrente, entre outras coisas, pela inexistência de título executivo;

XVII- De facto, o DL 158/90, de 17-5, na redacção que lhe foi dada pelas subsequentes alterações, previa que era título executivo, para cobrança das dívidas com origem da do caso sub judice, o despacho do Director Geral do Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu que determinasse a restituição e a sua notificação à entidade devedora;

XVIII- Entidade que, por sua vez, é incompetente em razão da matéria sem decisão prévia da Comissão Europeia que o ordene, em primeira linha, ao Estado Português;

XIX- Das disposições legais ora invocadas pela exequente – mesmo que aplicáveis, o que não se concede – não se pode inferir o contrário;

XX- Nomeadamente, não se pode extrapolar que da eventual competência para determinar “a redução e revogação do financiamento aprovado” resulte, como pretende o exequente, a competência para, coercivamente, “exigir a devolução dos montantes recebidos”;

XXI- Ora, aquelas decisão e despacho, se foram proferidos – o que não se concede – não foram notificados à recorrente, sendo que de nenhum dos documentos juntos com a contestação resulta tal notificação;

XXII- E o relatório da acção da inspecção – que foi o acto atacado por intermédio de acção administrativa especial – não constitui, nos citados termos, título executivo;

XXIII- Como não constitui título executivo qualquer certidão de dívida extraída pelo Serviço de Finanças de Felgueiras 1 que sirva de base à presente execução;

XXIV- A falta absoluta de título executivo importa a inexequibilidade da dívida nos presentes autos e constitui nulidade insanável do procedimento;

XXV- A dívida exequenda – mesmo que materialmente legal, o que não se concede – é inexigível por incompetência material do órgão que certificou o pedido de saldo;

XXVI- Inexigibilidade que determina a respectiva inexequibilidade e que, importando a falsidade do título, constitui, bem assim, fundamento de oposição de oposição, nos termos do preceituado na alínea c) do n.º 1 do artigo 204.º do CPPT;

XXVII- Acontece que a falta e os vícios do título são enquadráveis no fundamento previsto na alínea i) do número 1 do citado artigo, e, em qualquer caso, acarreta nulidade que sempre seria do conhecimento oficioso;

XXVIII- Pelo que a douta sentença recorrida padece do vício da ilegalidade, por violação do disposto nos artigos 165.º, n.º 1, alínea b), e 204.º, n.º 1, alínea i), do CPPT;

XXIX- Mas, sobretudo, a, aliás douta, sentença recorrida padece dos vícios de falta de fundamentação e de omissão de pronúncia, que acarretam a respectiva nulidade, invocável nesta sede – cfr. o artigo 668.º, n.º 1, alíneas b) e d) e n.º 4 do C.P. Civil, ex vi dos artigos 2.º e 281.º do CPPT;

XXX- Porquanto, no que respeita à invocada incompetência material do presidente do IGFSE para certificação do pedido de saldo sem decisão prévia da Comissão Europeia que o ordene, em primeira linha, ao Estado Português, se limitou a aderir, sem mais considerações, ao parecer do Ministério Público;

XXXI- Ora, a fundamentação da sentença, como a de qualquer outra decisão judicial, tem actualmente assento constitucional, já que, segundo o artigo 205.º, n.º 1 da CRP, “as decisões dos tribunais que não sejam de mero expediente são fundamentadas na forma prevista na lei”;

XXXII- Não se trata de mera exigência formal, já que a fundamentação cumpre uma dupla função: de carácter objectivo - pacificação social, legitimidade e autocontrole das decisões; e de carácter subjectivo - garantia do direito ao recurso e controlo da correcção material e formal das decisões pelos seus destinatários;

XXXIII- Para cumprir a exigência constitucional, a fundamentação há-de ser expressa, clara, coerente e suficiente. Ou seja, não deve ser deixada ao destinatário a descoberta das razões da decisão; os motivos não podem ser obscuros ou de difícil compreensão, nem padecer de vícios lógicos; a fundamentação deve ser adequada à importância e circunstância da decisão;

XXXIV- A fundamentação da decisão deve, pois, permitir o exercício esclarecido do direito ao recurso e assegurar a transparência e a reflexão decisória, convencendo e não apenas impondo;

XXXV- Em certo sentido, uma decisão vale o que valerem os seus fundamentos; a força obrigatória da sentença ou despacho está na decisão, mas, como diria Alberto dos Reis, mal vai à força quando se não apoia na justiça e os fundamentos destinam-se precisamente a convencer que a decisão é justa;

XXXVI- O legislador ordinário consagrou o dever de fundamentação para as decisões judiciais em geral no art.º 158.º do CPC, onde se prescreve: “1. As decisões judiciais sobre qualquer pedido controvertido ou sobre alguma dúvida suscitada no processo são sempre fundamentadas. 2. A justificação não pode consistir na simples adesão aos fundamentos alegados no requerimento ou na oposição.”;

XXXVII- O critério para determinar a extensão do dever de fundamentação não pode ser diferente e mais restrito do que o adoptado pela Constituição. Portanto, só o despacho de mero expediente não carece de ser fundamentado;

XXXVIII- Por outro lado, a fundamentação consiste na indicação das razões de facto e de direito que conduzem o julgador, num raciocínio lógico, a decidir em determinado sentido. Mas essa indicação não pode ser feita por simples adesão para os fundamentos indicados pelas partes – n.º 2 do preceito. Proíbe-se, deste modo, esta fundamentação passiva, por simples adesão: as razões hão-de ser expostas num discurso próprio, assente numa análise e ponderação também próprias;

XXXIX- A falta de fundamentação gera a nulidade da sentença, nos termos do disposto na alínea b) do artigo 668.º do C. P. Civil;

XL- Bem assim, a sentença é nula, por omissão de pronúncia, nos termos do disposto nos artigos 125.º do CPPT, e 668.º, n.º 1, alínea d) do CPC, quando o juiz deixe de se pronunciar sobre questões que devesse apreciar, face ao preceituado no artigo 660.º, n.º 2 do CPC;

XLI- O que, como se deixou demonstrado, sucedeu no caso em apreço.

Contra-alegando, veio o Instituto de Gestão do Fundo Social Europeu, IP (IGFSE), dizer que:

1. A factualidade alegada pela recorrente está totalmente fora do alcance do regime previsto no art.º 204.º do CPPT, já que não é subsumível a nenhum dos fundamentos que, de forma taxativa, ali se encontram enunciados e que sempre implicaria a discussão da legalidade concreta da dívida exequenda, o que, nos termos do disposto nas alíneas h) e i) do n.º 1 do mesmo preceito legal, está vedado no processo de oposição à execução fiscal;

2. A oposição poderá ter por fundamento a ilegalidade da liquidação da dívida exequenda, sempre que a lei não assegure meio judicial de impugnação ou recurso contra o acto de liquidação conforme estabelece a alínea h) do artigo 204.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário;

3. A recorrente intentou, com fundamento na eventual ilegalidade do acto do Gestor do POEFDS que o constituiu na obrigação de restituir a quantia exequenda, a competente acção administrativa especial, nos termos do n.º 1 e do n.º 2, alínea a) do art.º 46.º do CPTA, tendo visto a sua pretensão recusada por sentença de 03.09.2007, já transitada em julgado;

4. É posição já dominante na jurisprudência que a nulidade por falta de requisitos essenciais do título executivo não consubstancia fundamento de oposição previsto na alínea i) do n.º 1 do artigo 204.º do CPPT, só podendo ser invocada (ou conhecida oficiosamente) no processo executivo e nunca em processo de oposição;

5. A recorrente lavra em manifesto erro quando invoca a incompetência do Presidente do IGFSE para ordenar a restituição da dívida exequenda com recurso ao processo de execução fiscal, ao defender que tal decisão careceria, à semelhança do que sucedia com o Decreto-Lei n.º 158/90, de 17 de Maio, de decisão prévia da Comissão Europeia;

6. Porque o Decreto-Lei n.º 158/90, de 17 de Maio, com a redacção que lhe foi conferida pelo Decreto-Lei n.º 246/91, de 06 de Julho, não se aplica ao período de programação (QCA III) a que respeita o pedido de financiamento objecto do presente processo de execução fiscal;

7. A partir do QCA I, com a reforma dos Fundos Estruturais consagrada nos Regulamentos n.ºs 2052/88, de 24/06, 4253/88 e 4255/88, ambos de 19 de Dezembro (e com a consequente revogação do Regulamento n.º 2950/83, de 17 de Outubro) a Comissão Europeia, ao inverso do que refere a recorrente, deixou de decidir sobre os pedidos de co-financiamento apresentados pelas entidades promotoras e respectivas aprovações dos saldos, passando tal tarefa a caber aos Estados-membros;

8. A legislação nacional criada na sequência da reforma dos Fundos Estruturais, designadamente, os Despachos Normativos n.º 94/89, de 13 de Outubro, e n.º 19/90, de 10 de Março, o Decreto-Lei n.º 121-B/90, de 12 de Abril, o Decreto-Lei n.º 37/91, de 18 de Janeiro, e o Despacho Normativo n.º 68/91, de 25 de Março (entretanto revogados), deixou de prever qualquer intervenção da Comissão Europeia na concessão dos apoios individuais às entidades beneficiárias do FSE;

9. É ao IGFSE a quem compete promover a recuperação, através de execução fiscal, dos apoios co-financiados pelo FSE indevidamente recebidos – n.º 9 do artigo 35.º do Decreto Regulamentar n.º 12-A/2000, conjugado com o disposto na alínea c) do n.º 1 do artigo 5.º e alínea i) do n.º 2 do artigo 8.º e artigo 33.º, estes do Decreto-Lei n.º 248-A/2000, de 03 de Outubro – actualmente nos termos do disposto na alínea c) do n.º 2 do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 212/2007, de 29 de Maio, e na alínea e) do n.º 1 e o n.º 2 do artigo 8.º, estes da Portaria n.º 636/2007, de 30 de Maio;

10. Nos termos conjugados do n.º 9 do artigo 35.º do Decreto Regulamentar n.º 12-A/2000, com o disposto na alínea c) do n.º 1 do artigo 5.º, alínea i) do n.º 2 do artigo 8.º e artigo 33.º, estes do Decreto-Lei n.º 248-A/2000, de 03 de Outubro (actualmente nos termos do disposto na alínea c) do n.º 2 do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 212/2007, de 29 de Maio, e na alínea e) do n.º 1 e o n.º 2 do artigo 8.º, estes da Portaria n.º 636/2007, de 30 de Maio), resulta, clara e inequivocamente, que a certidão do despacho do Presidente do IGFSE que determina a restituição e a sua notificação à entidade devedora constitui título executivo bastante para a execução através dos serviços de finanças competentes;

11. É patente que a sentença recorrida não evidencia ausência de motivação, seja no domínio da fundamentação de facto, seja no domínio da sustentação de direito, pelo que, nesta parte, também não merece qualquer censura;

12. A sentença impugnada tem pleno suporte de facto e de direito, não violando, consequentemente, qualquer norma ou disposição legal.

Remetidos os autos ao TCAN, o Exmo. Magistrado do MP emitiu parecer no sentido de que devia ser negado provimento ao recurso.

Por acórdão de 20/1/2011, o TCAN julgou-se incompetente em razão da hierarquia para conhecer do recurso e declarou competente para esse efeito o STA, para onde vieram remetidos os autos.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

II- Mostram-se provados os seguintes factos:

1- A executada recebeu do Fundo Social Europeu e do Estado Português um financiamento no valor global de € 114.477,03, no âmbito do pedido de financiamento n.º 3, acção - Tipo 2.1.2.1., do Programa Operacional Emprego, Formação e Desenvolvimento Social (POEFDS).

2- No exercício dos poderes de controlo, o Gestor do POEFDS elaborou o relatório de controlo, considerando não elegível o montante total de € 23.932,17, decisão notificada à oponente por carta de 31/3/2006.

3- Por despacho de 25/7/2006, do Presidente do IGFSE, e tendo em conta os argumentos apresentados pela oponente no exercício do direito de audição, foi ordenada a restituição da quantia de € 19.145,74 (sendo € 11.966,09 do FSE e € 7.179,65 do OSS), sendo a oponente notificada para efectuar tal restituição por carta de 22/9/2006, recebida a 26/9/2006, no prazo de 30 dias.

4- Perante tal notificação, a oponente intentou contra o Estado Português acção administrativa especial emergente de anulação de acto administrativo ou declaração da sua nulidade ou inexistência jurídica, que correu termos neste TAF de Braga com o n.º 908/06.0BEBRG, visando discutir a legalidade da liquidação da dívida exequenda, ou seja, a obrigatoriedade de restituição do saldo apurado pelo IGFSE.

5- Tal acção foi julgada improcedente por sentença de 3/9/2007, já transitada em julgado.

6- Não tendo o oponente pago a dívida exequenda no prazo que lhe foi concedido, foi extraída a certidão de dívida que consta a fls. 12 do apenso, com base na qual foi instaurado o processo executivo acima identificado.

7- A executada foi citada a 23/4/2007.

8- A petição inicial foi apresentada a 23/5/2007.

III- Vem o presente recurso interposto da decisão do Mmo. Juiz do TAF de Braga que julgou improcedente a oposição deduzida pela ora recorrente contra a execução fiscal que lhe foi instaurada para a cobrança de dívidas ao Instituto de Gestão do Fundo Social Europeu.

Para tanto, considerou o Mmo. Juiz “a quo” que os fundamentos invocados pela oponente não se enquadram em nenhuma das citadas alíneas a), h) ou i) do n.º 1 do artigo 204.º do CPPT.

Com efeito, segundo o Mmo. Juiz “a quo”, não estando em execução dívida tributária, não seria susceptível de aplicação a alínea a): sendo o acto que fixou a dívida exequenda susceptível de impugnação judicial, não seria aplicável a alínea h); e, por fim, o fundamento invocado pela oponente a propósito da alínea i) - relacionado com a inexistência de fundamento legal que impedisse o recurso a entidade formadora - não preencheria a mesma.

1. Invoca a recorrente, desde logo, a nulidade da decisão recorrida por falta de fundamentação e por omissão de pronúncia (artigos 125.º do CPPT e 668.º, n.º 1, alíneas b) e d) do CPC).

Vejamos. Estabelece o artigo 125.º do CPPT que constituem causas de nulidade da sentença, nomeadamente, «a não especificação dos fundamentos de facto e de direito da decisão» e «a falta de pronúncia sobre questões que o juiz deva apreciar» [sendo que, nos termos do artigo 668.º, n.º 1, alíneas b) e d), do Código de Processo Civil é nula a sentença quando não especifique os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão e quando o juiz deixe de se pronunciar sobre questões que devesse apreciar].

Ora, no caso em apreço, é manifesto, desde logo, que não se verifica a aludida falta de fundamentação na decisão recorrida.

Só constitui esta nulidade a sua omissão total, como resulta dos próprios termos dos artigos 125.º do CPPT e 668.º, n.º 1, alínea b), do CPC, e tem vindo a ser uniforme quer a doutrina quer a jurisprudência a esse respeito.

A fundamentação destina-se a esclarecer as partes sobre os motivos da decisão.

E, com efeito, no caso, claramente na decisão recorrida o Mmo. Juiz a quo conclui que, concordando com o parecer do MP, após análise dos fundamentos invocados pela oponente e das normas legais aqui aplicáveis, os fundamentos de oposição invocados pela oponente se não enquadram nas aludidas alíneas do artigo 204.º do CPPT, pelo que decide julgar improcedente a oposição.

Daí que se não possa dizer que a fundamentação constante da decisão recorrida seja uma simples e mera adesão aos fundamentos das partes.

Por outro lado, também não ocorre, nem se vislumbra, qualquer omissão de pronúncia.

Na verdade, impõe-se ao juiz o dever de conhecer de todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras (artigo 660.º, n.º 2 do CPC).

Também o conhecimento de todas as questões não significa que o tribunal tenha de conhecer de todos os argumentos ou razões invocadas pelas partes.

As questões que a recorrente alega não terem sido conhecidas na decisão recorrida só não o foram por se mostrarem prejudicadas pela solução dada a outras e por se entender que os fundamentos invocados se não enquadravam nas alíneas do n.º 1 do artigo 204.º do CPPT citadas.

Improcedem, desta forma, as nulidades invocadas pela recorrente.

2. Quanto ao mérito do recurso, vejamos, então.

Alega a recorrente que, ao contrário do entendido na decisão recorrida, a oposição é, neste caso, o meio adequado para impugnar a dívida exequenda, respeitante como vimos, a dívidas ao FSE.

Carece, porém, a recorrente de razão.

Desde logo, por não estar em execução dívida tributária, não é susceptível de aplicação a alínea a) do n.º 1 do artigo 204.º do CPPT.

Por outro lado, quanto à ilegalidade em concreto da dívida exequenda, prevista na alínea h) do mesmo normativo, esta só é susceptível de fundamentar a oposição à execução quando o executado não pode reagir contra o acto de liquidação, mediante impugnação ou recurso.

E, neste caso, respeitando a dívida exequenda a restituição de quantias recebidas no âmbito das comparticipações do FSE, a oponente sempre tinha, e teve, a possibilidade de interpor recurso contencioso (acção administrativa especial) do despacho ministerial que ordenou a restituição das importâncias recebidas.

Neste sentido, se pronunciaram, entre outros, os acórdãos deste STA de 14/10/94, no recurso n.º 18034, publicado nos Apêndices do DR de 20/1/97, pág. 2348 (“Em oposição à execução fiscal não é admissível questionar-se a legalidade em concreto da liquidação das restituições de quantias recebidas no âmbito das comparticipações do FSE”), e de 3/12/97, no recurso n.º 21598, publicado na Base de dados jurídicas ADJUS, em que se afirma que “I- A ilegalidade do despacho do Director-Geral do DAFSE, que ordena a restituição de importâncias recebidas é susceptível de recurso contencioso, a intentar perante os tribunais administrativos; II- A notificação não integral da fundamentação do despacho recorrido não constitui o fundamento de oposição previsto no artigo 286.º, n.º 1, alínea h) do CPT”).

De resto, como consta do probatório, a recorrente intentou contra o Estado Português acção administrativa especial, visando discutir a legalidade da liquidação da dívida exequenda, ou seja, a obrigatoriedade de restituição do saldo apurado pelo IGFSE (ponto 4 do probatório).

Por último, quanto às demais questões suscitadas pela recorrente, é evidente que são questões que se prendem com a legalidade da dívida exequenda e/ou representam interferência em matéria de exclusiva competência da entidade que extraiu o título, pelo que nunca se enquadrariam na alínea i) do n.º 1 do artigo 204.º do CPPT invocada também como fundamento da presente oposição.

Com efeito, ao invocar a inexistência do título executivo, o que a recorrente alega é a incompetência do Presidente do IGFSE para ordenar a restituição da dívida exequenda com recurso ao processo de execução fiscal, por carecer de decisão prévia da Comissão Europeia, e, por outro lado, o facto de a certidão de dívida extraída pelo Serviço de Finanças de Felgueiras e que serviu de base à execução não constituir título executivo válido.

Mas, ainda que se admitisse que o que a oponente pretendia suscitar era a questão da inexequibilidade do título executivo, fundamento enquadrável na alínea i) do n.º 1 do artigo 204.º do CPPT como fundamento de oposição à execução, o certo é que sempre o título executivo que está na origem do processo de execução instaurado contra a ora recorrente seria exequível já que a acção administrativa especial apresentada não teve efeito suspensivo e não se mostra ter havido suspensão de eficácia do acto.

Daí que a improcedência da oposição deduzida esteja correcta, pelo que a decisão recorrida também nesse aspecto nenhum reparo mereça.

IV- Termos em que, face ao exposto, acordam os Juízes da Secção de Contencioso Tributário do STA em negar provimento ao recurso, confirmando-se, assim, a decisão recorrida.

Custas pela recorrente, fixando-se a procuradoria em 1/6.

Lisboa, 1 de Junho de 2011 – António Calhau (relator) – Casimiro Gonçalves – Brandão de Pinho.