216/1990 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N. o 216/90 Processo: n.º 203/89. 2ª Secção Relator: Conselheiro Bravo Serra. Acorda-se na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional: i 1 — A. recorreu para o Tribunal Fiscal Aduaneiro do Porto da acta da liquidação da receita tributária da conferência final da Alfândega do Porto, realizada em 28 de Dezembro de 1988 no processo de cobrança «a posteriori» n.º 609/88, no qual se apurou ter sido cobrado a menos o montante de Esc. 304 639$00 na importação, ocorrida em 5 de Julho de 1988, de 128 peças de carne de bovino em quartos compensados, o que se deveu à aplicação do disposto no artigo único do Decreto-Lei n.º 255/88, de 20 de Julho. 2 — Segundo o A., aquele artigo impõe uma retroactividade de leis fiscais não permitida constitucionalmente, já que não seria excepcional e previsível pelos contribuintes, afectava expectativas fundadas dos cidadãos e não era justificável pelos fins do imposto, motivo por que violava os artigos 2.º, 18.º, n. os 3 e 4, 106.º, n.º 3, e 107.º, n.º 4, da Constituição. 3 — Por sentença de 28 de Março de 1989, proferida no aludido Tribunal, tendo a norma constante do artigo único do Decreto-Lei n.º 255/88 sido considerada inconstitucional na parte em que faz retroagir os seus efeitos a 1 de Julho de 1988, por colidir com os artigos 1.º e 2.º da Constituição da República Portuguesa, foi concedido provimento ao recurso, consequentemente tendo sido anulado o acto de liquidação impugnado. 4 — Dessa sentença, por dever de ofício, recorreu o Ministério Público, neste Tribunal Constitucional tendo alegado o seu Ex. mo Representante, que concluiu pela confirmação da decisão recorrida, uma vez que entendeu ser inconstitucional, por violação do princípio da confiança, ínsito no princípio do Estado de direito democrático, a questionada norma, na medida em que sujeita retroactivamente a direitos aduaneiros a importação de carne de bovino proveniente de países da Comunidade Económica Europeia. 5 — Igualmente o recorrido defende a manutenção da decisão re­corrida. Tudo visto, cumpre decidir. ii Dispunha-se nos artigos 1.º e 2.º do Decreto-Lei n.º 395/87, de 31 de Dezembro: Artigo 1.º É temporariamente suspensa a cobrança da totalidade dos direitos de importação aplicáveis à mercadoria a seguir indicada, quando esteja nas condições previstas nos artigos 9.º e 10.º do tratado que institui a Comunidade Económica Europeia: — 02.01 A II Carnes da espécie bovina. Artigo 2.º A presente suspensão produz efeitos a partir de 1 de Dezembro de 1987. 2 — Em 9 de Julho de 1988 foi aprovado em Conselho de Ministros um diploma, promulgado em 18 e referendado em 19 do mesmo mês, que veio a ser publicado, como Decreto-Lei com o n.º 255/88, no «Suplemento» ao Diário da República , i Série, de 20 de Julho de 1988. No artigo único desse diploma consagra-se que a suspensão temporária estabelecida no artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 395/87, de 31 de Dezembro, cessava a partir de 1 de Julho de 1988. 3 — Dadas as datas de aprovação e publicação do decreto-lei em causa e a data da suspensão, por ele estatuída, da cobrança da totalidade dos direitos de importação aplicáveis às carnes da espécie bovina, é evidente que a norma editada reveste uma eficácia retroactiva. E é esta a questão que deverá ser considerada objecto do presente recurso, sendo certo que se não pode olvidar que, conforme defluía do artigo 4.º das Instruções Preliminares das Pautas (Instruções Provisórias) anexas ao Decreto-Lei n.º 518/75, de 31 de Dezembro, então em vigor, as mercadorias importadas estavam sujeitas às taxas e ao regime pautal que vigoravam no momento em que se considerava constituída a dívida aduaneira. 4 — Por variada doutrina e pela jurisprudência da Comissão Constitucional e deste Tribunal tem sido defendido que de nenhum princípio ou norma da Constituição se pode extrair a proibição genérica da existência de leis fiscais retroactivas (cfr. Prof. Sousa Franco, «A Revisão da Constituição Económica», in Revista da Ordem dos Advogados , 42.º vol., pp. 629 e segs., Revista de Legislação e de Jurisprudência , ano 107.º, p. 283, Braz Teixeira, Princípios de Direito Fiscal , 1979, pp. 131 e segs., Pareceres da Comissão Constitucional n. os 5/81, 25/81 e 14/82, Pareceres da Comissão Constitucional , 14.º vol., pp. 309 e segs., maxime 322, idem , 16.º vol., pp. 257 e segs., maxime 265 e 266, idem , 19.º vol., pp. 183 e segs., maxime 188 a 197, Acórdãos do Tribunal Constitucional n. os 11/83 e 66/84, Acórdãos do Tribunal Constitucional , 1.º vol., pp. 11 e segs., e 4.º vol., pp. 35 e segs., n. os 141/85 e 409/89, Diário da República , ii Série, de 29 de Agosto de 1985 e 26 de Janeiro de 1990). 5 — Daí que o legislador ordinário, não vinculado por uma proibição constitucional de retroactividade das leis fiscais, disponha, neste campo, de liberdade. Mas de uma total liberdade ? É evidente que não. 6 — Efectivamente, como se acentuou no citado Parecer n.º 25/81 da Comissão Constitucional (publi. ref., p. 266), «o legislador não poderá nunca ... impor a retroactividade em termos que choquem a consciência jurídica e frustrem as expectativas fundadas dos contribuintes», tendo em conta o princípio do Estado de direito democrático que enforma a nossa Lei Funda­mental. Esse princípio decerto que é garantístico da existência de um mínimo de certeza nos direitos das pessoas e nas suas expectativas juridicamente criadas com base na lei vigente à data dos factos criadores de certas situações jurídicas (cfr. Parecer da Comissão Constitucional n.º 25/79, Pareceres ..., 9.º vol., pp. 115 e segs.). Mas, para que se atente contra em tal garantia, mister é que uma lei retroactiva (e afora os casos em que a própria Constituição veda a retroactividade — leis penais e leis restritivas dos direitos, liberdades e garantias — artigos 18.º, n.º 3, e 29.º, n. os 1, 3 e 4), fira de modo injustificado, arbitrário, intolerável e opressor aquela certeza e consequente confiança dos cidadãos na ordem jurídica. Claro que, se a confiança do cidadão nos seus direitos ou nas decorrentes situações jurídicas for, objectiva e materialmente, injustificada, ou se essa situação não for a priori clara e inequívoca, não se poderá dizer que seja ela digna da protecção emanente do princípio do Estado de direito democrático (cfr., citados Pareceres n. os 25/79 e 14/82 e Acórdão da Comissão Constitucional n.º 437, de 26 de Janeiro de 1982 — Apêndice ao Diário da República , de 18 de Janeiro de 1983, pp. 86 e segs.). Também, por outro lado, presentes a certeza e confiança dos cidadãos que não padeçam de injustificação objectiva e material ou de incerteza e falta de clareza, é possível figurar hipóteses em que a necessidade de tomada de medidas legislativas positivas de conformação social, que se vão sobrepor, de modo nítido, aos interesses particulares do cidadão, imponha a sua sobrevalorização a estes interesses, assim postergando aqueles valores de certeza e segurança, ressalvados os casos expressamente vedados pela Constituição (cfr. Gomes Canotilho, Direito Constitucional , 2.º vol., pp. 57 e 58). O que vale por dizer, como súmula, tal como foi feita no Parecer n.º 14/82, que «a retroactividade tributária terá o beneplácito constitucional sempre que razões de interesse geral a reclamem e o encargo para o contribuinte se não mostrar desproporcionado e mais ainda o terá se tal encargo aparecia aos olhos do contribuinte como verosímil ou mesmo como provável. 7 — Perante tais parâmetros — a não garantia expressa conferida pela Lei Fundamental à irretroactividade das leis fiscais e a existência de casos em que a irretroactividade é constitucionalmente ilegítima, por ofender, injustificada, arbitrária, intolerável e opressoramente as exigências da protecção da confiança e certeza objectiva e materialmente justificadas dos cidadãos, exigências essas postuladas pelo princípio do Estado de direito democrático — seguir-se-á saber se a norma em causa, dotada, como se viu, de eficácia retroactiva, vai violar aquelas exigências de modo tal que a tornem constitucionalmente invá­lida. Como já acima se disse, o artigo 4.º das Instruções Preliminares das Pautas (Instruções Provisórias) então em vigor sujeitava as mercadorias, importadas para consumo ou utilização produtiva, às taxas e ao regime pautal que vigoravam no momento em que se considerava constituída a dívida aduaneira nos termos da respectiva legislação especial. A data que releva para a constituição dessa dívida é a que consta da atribuição de numeração ao bilhete de importação (e, obviamente, no caso de serem devidas taxas pautais). Ora, nos casos em que estivesse em causa a importação de carnes da espécie bovina oriunda dos países da Comunidade Económica Europeia, se os respectivos bilhetes de importação fossem objecto de numeração desde o dia 1 de Julho de 1988 até à data em que efectivamente foi publicado o Decreto-Lei n.º 255/88, nenhuma dívida aduaneira se constituíria, já que, então, se encontrava temporariamente suspensa a cobrança da totalidade dos direitos de importação aplicáveis a essa mercadoria, de acordo com o regime estabelecido pelo Decreto-Lei n.º 395/87. Por isso, aquando da obtenção da numeração nos bilhetes de importação referentes àquelas carnes, ocorrida entre 1 de Julho de 1988 e a data da efectiva publicação do Decreto-Lei n.º 255/88, justificadamente contavam os importadores com a circunstância de lhes não vir a ser exigido qualquer montante pela importação. E, assim, certamente na comercialização ou transformação daquela mercadoria não puderam incluir eventuais custos decorrentes do pagamento (na altura não exigível) dos direitos de importação, podendo-se até hipotizar casos em que, se fosse figurável a exigência desses custos, os interessados podiam optar pela não importação. 8 — Ora, uma norma como a constante do artigo único do Decreto-Lei n.º 255/88, ao fazer cessar, desde data anterior à data da sua publicação, o regime de suspensão de cobrança da totalidade de direito de importação (consequentemente vindo a impor a exigência dessa cobrança relativamente a importações já efectuadas ou, pelo menos, em relação a bilhetes de importação pelos quais, aquando da sua numeração, nada era devido), necessariamente criou efeitos jurídicos com os quais, razoável e justificadamente, os interessados nas importações não deviam contar e que facilmente se poderão considerar como tendo repercussão económica para eles. A isto se adita que não se vislumbra a existência de ponderosas razões de interesse geral ou de conformação social que apontem para que a con­fiança daqueles interessados (consubstanciada em terem de antemão por assente que entre 1 de Julho de 1988 e a data da publicação do Decreto-Lei n.º 255/88 nada lhes seria exigido pela importação de carne da espécie bovina oriunda da Comunidade Económica Europeia) fosse sobreposta por essas razões. Aliás, neste particular, nenhuma indicação nos dá o relatório preambular do citado decreto-lei. De outro passo, a exigência aos importadores de pagamento dos direitos de importação (no período entre as datas em causa) configura-se, inquestionavelmente, como arbitrária e dificilmente tolerável, designadamente tendo em conta a objectiva e materialmente justificada expectativa por eles detida consistente em razoavelmente contarem nada terem de pagar a título de direitos por essa importação. Daí que a retroactividade de efeitos ditada pela norma constante do artigo único do Decreto-Lei n.º 255/88, no segmento em questão, seja colidente com o princípio da protecção da confiança do cidadão na ordem jurídica, decorrente do princípio do Estado de direito democrático ínsito no artigo 2.º da Lei Fundamental. iii Perante o exposto: Julga-se inconstitucional a norma constante do artigo único do Decreto-Lei n.º 255/88, de 20 de Julho, na parte em que determina a cessação retroactiva a 1 de Julho de 1988 da suspensão temporária da cobrança da totalidade dos direitos de importação previstos no artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 395/87, de 31 de Dezembro; Em consequência, confirma-se a decisão recorrida. Lisboa, 20 de Junho de 1990. Bravo Serra Mário de Brito José de Sousa e Brito Messias Bento Fernando Alves Correia José Manuel Cardoso da Costa.