429/1989 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 429/89 [i] Processo: n.° 590/88. 1ª Secção Relator: Conselheiro Vital Moreira. Acordam na l. a Secção do Tribunal Constitucional: l — Relatório O Ministério Público (MP) interpôs recurso para o Tribunal Consti­tucional (TC), ao abrigo do disposto nos artigos 280.°, n. os l, alínea a), e 2, da Constituição da República Portuguesa (CRP) e 70.°, n. os l, alí­nea a), e 3, da Lei n.° 28/82, de 15 de Novembro (Lei do Tribunal Constitucional), do acórdão da l. a Secção do Supremo Tribunal Admi­nistrativo de l de Março de 1988 (fls. 50 a 59), que recusou a aplicação da norma constante do § 4,° do artigo 97. ° do Decreto-Lei n. ° 42 641, de 12 de Novembro de 1959, por a considerar ab-rogada pelo artigo 268.°, n.° 3, da Lei Fundamental. Tal recurso viria a ser admitido por acórdão de 24 de Maio de 1988 (fls. 77 a 79), tirado em conferência, após reclamação do despacho do relator (fls. 71/74) que o rejeitara por entender não ter havido recusa de aplicação de norma por inconstitucionalidade (fls. 64). Contrariamente, porém, a decisão de admissão perfilhou a tese de que o regime de fisca­lização da constitucionalidade previsto nos artigos 277.° e segs. da CRP deve ter-se por aplicável também às normas anteriores à Constituição, assim deferindo a reclamação do MP. Neste Tribunal, em alegações, o MP concluiu no sentido da inconstitucionalidade superveniente da norma impugnada, por desconformidade com o n.° 2 do artigo 269.° da CRP, na versão originária (a que corres­ponde a primeira parte do n.° 3 do artigo 268.°, após a revisão operada pela Lei n.° 1/82, de 30 de Setembro), defendendo, pois, dever ser con­firmada a decisão recorrida, nessa parte. O recorrido contra-alegou, manifestando a sua inteira adesão aos fun­damentos e conclusões do recurso do MP. Corridos os vistos, cumpre apreciar e decidir. Fundamentação 2.1 A questão da admissibilidade do recurso O presente recurso foi interposto ao abrigo do artigo 280.° , n.° l, alínea a), da CRP, nos termos do qual cabe recurso para o TC das de­cisões dos tribunais que recusem a aplicação de qualquer norma com fundamento em inconstitucionalidade. A decisão recorrida, ao considerar ab-rogado o § 4.° do artigo 97.° do Decreto-Lei n.° 42 641, de 12 de Novembro de 1959, pelo artigo 268.°, n.° 3, da CRP, embora não recuse expressamente a aplicação daquela nor­ma com fundamento em inconstitucionalidade, contém um juízo expresso acerca da sua desconformidade com tal preceito da Lei Fundamental, juízo que é idóneo para o efeito de fazer funcionar o sistema de fiscalização da constitucionalidade (artigos 277.° e segs. da CRP). Este é o entendimento há muito firmado pelo TC, desde o Acórdão n.° 13/83 (Acórdãos do Tribunal Constitucional, 1.° vol., pp. 151 e segs), no seguimento, aliás, da linha jurisprudencial definida pela antiga Co­missão Constitucional (cf. os acórdãos n. os 436, 443, 453, 454, 462 e 467, in Apêndice ao Diário da República, de 18 de Janeiro de 1983, pp. 77 e 84, os dois primeiros, e no Apêndice ao Diário da República, de 23 de Agosto de 1983, pp. 106, 108, 131 e 138, respectivamente, os restantes). O facto de a decisão recorrida não mencionar como motivo de re­cusa de aplicação da norma em causa a inconstitucionalidade é irrelevante para a admissibilidade do recurso. E que, como o Tribunal já assinalou noutro lugar, «subjaz à jurisprudência [...] quer do Tribunal Constituci­onal, quer da Comissão Constitucional, a ideia de que é ao órgão jurisdicional competente para por via de recurso, e centralizadamente, fiscalizar em concreto a constitucionalidade das normas, que cabe, em definitivo, a qualificação do vício motivador da desaplicação [...]» (Acórdão n.° 27/84, in Acórdãos, 2.° vol., pp. 445 e segs.). Ora, é dos próprios termos do acórdão recorrido, na parte perti­nente, que decorre, inequivocamente, a expressão de um juízo negativo sobre a conformidade constitucional da aludida norma, como resulta à evidência da seguinte transcrição: [...] consideramos ab-rogado o § 4.° do artigo 97.° do Decreto-Lei n.° 42 641, de 12 de Novembro de 1959, que restringia a impugnação contenciosa dos despachos do Ministro das Finanças sobre infracções dos diplomas regulamentares do comércio bancá­rio e cambial «ao quantitativo da multa», pelo artigo 268.°, n.° 3, da CRP, segundo o qual «é legítimo aos interessados recurso contencioso, com fundamento em ilegalidade, contra quaisquer actos administrativos definitivos e executórios, independentemente da sua forma, bem como para obter o reconhecimento de um direito ou interesse legalmente protegido». De outro modo estar-se-ia a denegar aos cidadãos o direito de defenderem as suas posições jurídicas perante a Administração, o que não se coaduna nem com os prin­cípios vigentes num Estado de direito nem com a garantia da via judiciária que constitucionalmente é reconhecida a todos para defesa dos seus direitos, no artigo 20.°, n.° 2, da CRP. A circunstância de se tratar de uma norma do direito ordinário ante­rior à Constituição não é impeditiva da sua submissão aos mecanismos de controlo da constitucionalidade nesta delineados. A este propósito, escrevem J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira (Constituição da Repú­blica Portuguesa Anotada, 2. a ed., 2.° vol., pp. 476/477): [...] saber se uma norma pré-constitucional deixou de vigo­rar por ser contrária à Constituição pressupõe um juízo sobre a sua desconformidade com a Constituição substancialmente idên­tico ao juízo de constitucionalidade das normas posteriores. Um tribunal não pode certamente aplicar uma norma de direito pré--constitucional contrária à Constituição, pois ela deixou de vi­gorar; mas só a pode considerar revogada ou caduca depois de a ter considerado contrária à Constituição. [...] Coloca-se assim o problema de saber se as normas de direito anterior podem ser submetidas aos mecanismos de controlo da constitucionalidade nos mesmos termos das normas posteriores à Constituição. Pro­blema que se analisa em duas questões: se podem ser declara­das revogadas (ou caducas) pelo TC nos termos do artigo 281.°; se as decisões dos tribunais que as julguem revogadas ou ca­ducas estão sujeitas a recursos para o TC, nos termos do arti­go 280.° O facto de as normas ordinárias anteriores inconstitucionais deixarem de vigorar com a entrada em vigor da Constituição não significa a inutilidade de uma declaração com força obrigatória geral do TC, dado que só essa declaração é que afasta definitivamente as normas em causa da ordem jurídica. E acrescentam os mesmos autores (ob. e loc. cit .): Hoje, as dúvidas que se suscitarem perante o texto originá­rio de 1976 podem considerar-se resolvidas, mercê de uma jurisprudência reiterada e pacífica; aliás, no artigo 282.°, n.° 2, prevê-se precisamente a hipótese da declaração de inconstitucionalidade «por infracção de norma constitucional posterior», podendo esta norma ser interpretada de forma a abranger, não apenas as normas introduzidas por revisão constitucional mas também as normas da Constituição originária. Mais concretamente, pode ler-se, a p. 575 da mesma obra: [...] o regime de fiscalização da constitucionalidade (artigos 277.° e segs) deve ter-se por aplicável também às normas anteriores à Constituição, sendo recorríveis para o TC as decisões dos tribu­nais que decidam da sua conformidade com a Constituição (cf. artigo 280.°) e podendo elas ser objecto de declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral (artigo 281.°). É, assim, de concluir, em termos definitivos, pela admissibilidade do recurso, por verificação dos requisitos exigidos pelos artigos 280.°, n.° l, alínea a), da CRP, e 70.°, n.° l, alínea a), da Lei 28/82 (cf. artigo 76.°, n.° 3, desta Lei). 2.2 — Âmbito da questão de constitucionalidade A norma submetida a juízo de constitucionalidade restringe ao quanti­tativo da multa a possibilidade de impugnação contenciosa da decisão sancionatória do Ministério das Finanças em processo instaurado por infracção aos diplomas reguladores do comércio bancário e cambial, cuja verificação compete à Inspecção-Geral do Crédito e Seguros e funcioná­rios seus delegados. A subsistência desta norma de direito ordinário anterior à CRP de 1976 depende da sua conformidade material com a Constituição e com os princípios gerais nela consignados, pois o artigo 293.°, n.° l, da versão primitiva da CRP, a que corresponde o actual artigo 293.°, determina a caducidade do direito ordinário anterior que com ela seja materialmente incompatível. Assim, por um lado, não há que apreciar a eventual inconstitucionalidade da norma desaplicada face à Constituição de 1933 (maxime, ao seu artigo 8.°, n.° 21, após a revisão de 1971); e, por outro lado, uma vez que as condições de validade formal ou orgânica de uma norma são as vigentes ao tempo da sua produção (princípio tempus regist actum consa­grado no artigo 12.°, n.° 2, do Código Civil), está excluído conhecer da legitimidade constitucional da norma sob o ponto de vista da sua forma e da competência para a emitir, pois se trata de um diploma anterior à Constituição. Do que se trata é portanto de saber se a norma em causa deixou de vigorar com a entrada em vigor da Constituição, por ser materialmente desconforme com ela. Como dizem os autores já citados: [...] a questão de saber se uma determinada norma de direi­to anterior caducou ou não pressupõe um juízo de constitu­cionalidade idêntico ao juízo de constitucionalidade material em relação a normas posteriores à Constituição; só que, no caso de direito anterior, o juízo de inconstitucionalidade significa que a norma não pode ser aplicada por ter deixado de vigorar a partir de 25 de Abril de 1976, enquanto que, no caso do direito pos­terior, a norma inconstitucional não pode ser aplicada por ser inválida desde a origem [...]. A consequência da declaração de inconstitucionalidade é a caducidade da norma, reportada a 25 de Abril de 1976 [...] [ob. e loc. cit., p. 575]. O confronto far-se-á, pois, com o preceito constitucional que garan­te aos interessados recurso contencioso, com fundamento em ilegalida­de, contra quaisquer actos administrativos definitivos e executórios. 2.3 — A garantia constitucional do direito ao recurso contencioso Logo na versão originária da CRP, o artigo 269.°, n.° 2, estabelecia o direito de recurso contencioso como um dos direitos fundamentais do cidadão enquanto administrado. Sendo de natureza análoga aos «direi­tos, liberdades e garantias» (artigo 17.°), beneficiava por isso do mesmo regime, incluindo a aplicabilidade directa e a possibilidade de restrição apenas nos casos previstos na Constituição, através de lei geral e a abs­tracta (cf. artigo 18.°). Daí decorria a ilegitimidade de qualquer disposição da lei ordinária que declarasse irrecorrível determinado acto administrativo definitivo e executório, ou restringisse o direito de impugnação contenciosa desse acto, ou de parte desse acto, ou o limitasse a alguns dos seus vícios. A primeira revisão constitucional, operada pela Lei Constitucional n.° 1/82, de 30 de Setembro, veio, aliás, alargar o âmbito de protecção dos administrados, admitindo-se, agora, o direito de recurso contencioso contra quaisquer actos administrativos independentemente da sua forma e, para além do recurso anulatório, o recurso para o reconhecimento de direitos ou interesses juridicamente protegidos — artigo 268.°, n.° 3, da CRP (Sobre o alcance destas alterações v. Rui C. de Macheie, «A garan­tia contenciosa para obter o reconhecimento de um direito ou interesse legalmente protegido», in Nos Dez Anos da Constituição, pp. 227 e segs). Caracterizando o direito de recurso contencioso, em anotação ao n.° 3 do artigo 268.° da CRP, escrevem J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira (ob. cit., p. 432): A garantia do recurso contencioso (n.° 3) constitui, por um lado, um corolário do princípio estruturante do Estado de direito, pois o cidadão deve ter garantido o direito de manter e defender as suas posições jurídicas perante a Administração, e, por outro lado, é uma concretização do direito de recurso à via judiciária (artigo 20. °), dado que se trata de possibilitar ao particular a defesa, perante e através dos tribunais, das suas posições jurídi­cas [Itálico acrescentado.] E, particularmente, quanto ao recurso de anulação de actos admi­nistrativos ilegais, acrescentam aqueles autores (ob. cit., pp. 432/3): Na sua vertente clássica, o recurso contencioso visa a invali­dação de actos administrativos com fundamento na sua ilegalida­de. Trata-se de um conceito suficientemente sedimentado na doutrina e na jurisprudência, não havendo razão para admitir que a Constituição o não tenha recebido com esse sentido. De acordo com o conceito corrente, integram a noção de ilegalida­de, a incompetência, a usurpação e o desvio de poder, o vício de forma e, finalmente, a violação da lei. A ilegalidade tanto pode consistir na violação de urna lei em sentido próprio, como na de qualquer outra norma a que a Administração deva obediência, desde o regulamento à própria Constituição. Com efeito, existe a possibilidade de actos adminis­trativos que, sem infringirem qualquer lei, violem directamente a Constituição, lesando direitos ou interesses juridicamente protegidos dos cidadãos. Estando excluído o recurso ao sistema de fiscalização da constitucionalidade — que não admite recur­sos directos e que, de resto, vale apenas para as normas —, a ilegitimidade do acto só pode ser atacada em sede de contencioso administrativo, pelo que o conceito de ilegalidade tem de abar­car a violação da própria Lei Fundamental. Na jurisprudência do Tribunal a garantia do recurso contencioso, quer face ao artigo 269.°, n.° 2, da versão originária da CRP, quer face ao artigo 268.°, n.° 3, da versão actual, tem sido configurada pacifica­mente como tendo a natureza de um direito fundamental análogo aos «direitos, liberdades e garantias», (Cf., p. ex. os Acórdãos n. os 13/84, in Diário da República, 2. a série, de 9 de Maio de 1984; 150/85, in Diário da República, 2. a série de 19 de Dezembro de 1985; 78/86, in Diário da República, 2. a série, de 14 de Junho de 1986, e 266/87, in Diário da República, l. a série, de 28 de Agosto de 1987). A conclusão sobre a ilegitimidade constitucional da norma em aprecia­ção, ao restringir o âmbito da impugnabilidade contenciosa de uma cer­ta espécie de actos administrativos sancionatórios à discussão sobre o quantitativo da multa, aparece assim como evidente, por ser flagrante, como observa o MP, a violação que ela representa do disposto no ar­tigo 269.°, n.° 2, da CRP (a que corresponde actualmente o artigo 268.° da mesma Lei Fundamental). É óbvio que, constitucionalmente, o recurso não pode deixar de abranger todos os aspectos juridicamente relevantes para apurar da lega­lidade do acto administrativo em causa, pelo que a decisão recorrida não fez mais do que cumprir o disposto no artigo 207.° da Lei Fundamen­tal, segundo o qual «nos feitos submetidos a julgamento não podem os tribunais aplicar normas que infrinjam o disposto na Constituição ou os princípios nela consignados». Decisão Nos termos e com os fundamentos expostos, decide-se: Julgar inconstitucional a norma do § 4.° do artigo 97.° do Decreto-Lei n.° 42 641, de 12 de Novembro de 1959, por violação do n.° 2 do artigo 269.° da CRP, na sua versão originária; Confirmar a decisão recorrida, na parte impugnada. Lisboa, 15 de Junho de 1989. Vital Moreira Antero Alves Monteiro Diniz Raul Mateus Martins da Fonseca Armando Manuel Marques Guedes. [i] Acórdão publicado no Diário da República, 2. a série, de 21 de Setembro de 1989.