506/2023 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 506/2023 Processo n.º 495/2022 Plenário Aos 11 dias do mês de julho de dois mil e vinte e três, achando-se presentes o Conselheiro Presidente José João Abrantes e os Conselheiros José Teles Pereira, António Ascensão Ramos, João Carlos Loureiro, José Eduardo Figueiredo Dias, Maria Benedita Urbano (videoconferência), Gonçalo de Almeida Ribeiro, Mariana Canotilho, Joana Fernandes Costa, Afonso Patrão, Rui Guerra da Fonseca e Carlos Medeiros de Carvalho, foram trazidos à conferência os presentes autos. Após debate e votação, e apurada a decisão do Tribunal, foi pelo Exmo. Conselheiro Presidente ditado o seguinte: Relatório 1. Através de mensagem eletrónica datada de 3 de maio de 2022, depois ratificada pelo Presidente e por uma Vogal executiva do respetivo Conselho de Administração – cf. fls. 2 dos autos –, veio a A., SA (doravante, designada apenas por «A.») suscitar, junto deste Tribunal, a questão de saber se os gestores públicos que exerçam funções não executivas se encontram sujeitos às obrigações emergentes da Lei n.º 52/2019, de 31 de julho, e «(…) designadamente, se lhes é aplicável a obrigatoriedade de envio ao Tribunal Constitucional da declaração única de rendimentos, património, interesses, incompatibilidades e impedimentos», em face do disposto no artigo 3.º, n.º 1, alínea a), da referida Lei. Nos termos daquele preceito legal, «são considerados titulares de altos cargos públicos» – sujeitos, portanto, ao regime jurídico plasmado na Lei n.º 52/2019, de 31 de julho – «a) Gestores públicos e membros de órgão de administração de sociedade anónima de capitais públicos, que exerçam funções executivas». Como se vê, esta disposição legal estabeleceu, pelo menos literalmente, uma bipartição entre «gestores públicos» e «membros de órgãos de administração de sociedade anónima de capitais públicos», aditando, depois, um inciso final com alcance excludente do âmbito de aplicação da Lei n.º 52/2019, na medida em que faz depender tal aplicação do desempenho de funções executivas. Sucede que, quer pela sua formulação literal, quer pelo seu posicionamento no final da alínea ora em apreço, não é claro se esse inciso respeita também aos «gestores públicos» ou apenas aos «membros de órgãos de administração de sociedade anónima de capitais públicos», como não é sequer claro, como adiante se verá, qual o sentido e o exato recorte conceptual desta aparente bipartição entre «gestores públicos» e «membros de órgãos de administração de sociedade anónima de capitais públicos». A dúvida suscitada afigura-se, portanto, inegavelmente pertinente e de significativo alcance prático, dependendo do seu cabal esclarecimento a delimitação do âmbito subjetivo de aplicação da Lei n.º 52/2019 adentro do sector empresarial público. 2. A Lei n.º 52/2019, de 31 de julho, instituiu um novo regime unificado de exercício de funções pelos titulares de cargos políticos e altos cargos públicos (artigo 1.º), tendo revogado os regimes anteriores (artigo 24.º), constantes, respetivamente, da Lei n.º 4/83, de 2 de abril (controlo público da riqueza), e da Lei n.º 64/93, de 26 de agosto (incompatibilidades e impedimentos). No que respeita aos deveres declarativos a que os titulares de cargos políticos et al. se encontram adstritos, foram várias e relevantes as novidades introduzidas pela Lei n.º 52/2019, delas se destacando a reunião das anteriores declarações de património, rendimentos e cargos sociais (Lei n.º 4/83) e de inexistência de incompatibilidades ou impedimentos (Lei n.º 64/93) numa declaração única de rendimentos, património, interesses, incompatibilidades e impedimentos (artigo 13.º). Esta declaração única já não deverá ser apresentada no Tribunal Constitucional ou na Procuradoria-Geral da República, conforme os casos, mas sim, e por via eletrónica, junto da Entidade para a Transparência (artigo 13.º, n.º 1, em conjugação com o disposto no artigo 20.º e na Lei Orgânica n.º 4/2019, de 13 de setembro). A esta entidade cabe, inter alia , a análise e fiscalização das declarações (artigo 20.º). A Lei Orgânica n.º 4/2019, além de ter criado a Entidade para a Transparência, procedeu ainda à nona alteração à Lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional (LTC). Visou-se adaptar este diploma ao regime instituído pela Lei n.º 52/2019 e, sobretudo, às novas competências da Entidade para a Transparência. 3. Todavia, enquanto a Entidade para a Transparência não tiver sido instalada e não estiver em funcionamento a plataforma eletrónica para a entrega da declaração única, esta deverá ser entregue, em papel, no Tribunal Constitucional (artigo 25.º, n.º 1, da Lei n.º 52/2019, bem como artigo 5.º, n.ºs 1 e 2, da Lei Orgânica n.º 4/2019). Coerentemente, o n.º 1 do artigo 5.º da Lei Orgânica n.º 4/2019 determina ainda que, até à instalação da Entidade para a Transparência, as declarações únicas são « escrutinadas nos termos do regime anterior ». Conforme se decidiu, inter alia , no Acórdão n.º 419/2020, a aplicação do regime anterior apenas se justifica relativamente aos elementos institucionais – em que se preveja a intervenção da Entidade para a Transparência – e procedimentais – associados à plataforma informática – do regime contido na Lei n.º 52/2019. É o caso do processo contemplado no artigo 109.º, n.º 2, da LTC, na redação que lhe foi dada pela Lei Orgânica n.º 1/2018, de 19 de abril, tendente à determinação, num caso concreto, do dever de apresentação da declaração, que a matéria dos autos convoca. Da instrução do processo, e com interesse direto para a decisão da causa, ressaltam, no essencial, os seguintes factos: A A. é uma sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos, criada através do Decreto-Lei n.º 209/2000, de 2 de setembro, tendo o respetivo capital social sido sempre, direta ou indiretamente, detido pela B., SGPS, SA, a qual, por sua vez, foi sempre integralmente detida pelo Estado, enquanto acionista único; A estrutura de governação societária da A. não compreende uma comissão executiva ou um administrador-delegado; Os dois administradores não executivos, relativamente aos quais a dúvida acima enunciada respeitaria em concreto, foram identificados como sendo C. e D., que cessaram funções a 30 de abril de 2022, mas deram a sua anuência ao pedido de esclarecimento de dúvidas apresentado, em nome da A., em 3 de maio de 2022; Os dois administradores C. e D. apresentaram, neste Tribunal, a respetivas declarações de rendimentos, património e cargos sociais em 24 de outubro de 2019 e 14 de novembro de 2019, respetivamente, relativas ao início de funções, bem como as declarações relativas à cessação de funções em 30 de abril de 2022; Tanto quanto resulta dos autos, não foram ainda designados novos administradores com funções não executivas para integrarem o Conselho de Administração da A.. Tendo sido concedida vista ao Ministério Público, o Senhor Procurador-Geral Adjunto pronunciou-se no sentido de que «(…) o cargo de “gestor público”, com a função “vogal não executivo”, do conselho de administração da A., SA, não é de subsumir no termo legal “gestores públicos”, com a menção “que exerçam funções não executivas”, constante de previsão da alínea a), n.º 1, do artigo 3.º (Altos cargos públicos), da Lei n.º 52/2019, de 13 de julho, e, portanto, os respetivos titulares não estão vinculados , a esse título, às obrigações declarativas estabelecidas no diploma legal em causa (…)». Ainda antes de analisarmos a matéria concretamente em apreço nos autos, cabe recordar, a título prévio, que o objeto ou cerne deste meio processual é a existência de dúvida sobre «a existência, no caso, do dever de declaração», dúvida esta a dissipar mediante decisão do Tribunal Constitucional, em sessão plenária, nos termos do artigo 109.º, n.º 2, da LTC, na redação anterior à Lei Orgânica n.º 4/2019. Trata-se de um meio processual afim da ação de simples apreciação, o que justifica, aliás, como também é próprio de qualquer intervenção jurisdicional de simples apreciação, que a dúvida a dilucidar seja pertinente , especialmente relevante ou qualificada , porque à atividade judiciária não compete, por via de regra e como é consabido, uma intervenção com escopo limitado a declarar o Direito . Não se segue daqui, porém, que o desencadeamento deste meio processual tenha exclusivamente em vista a tutela ou o interesse individual dos declarantes ou potenciais declarantes, o que facilmente se comprova, desde logo, através da aferição da pertinência da dúvida suscitada, a apreciar não apenas perante as particularidades do caso concreto, mas também – senão, sobretudo – em face do interesse objetivo ou público na prolação de uma decisão judicial que contribua para a segurança na aplicação da lei, num domínio onde confluem relevantes interesses públicos associados à transparência e probidade no exercício de funções públicas, por um lado, e a correspondente restrição de direitos fundamentais, com destaque para a compressão da reserva da vida privada, por outro. Assim sendo, nenhum cabimento teria a invocação in casu de uma eventual inutilidade superveniente da lide, em virtude da apresentação pelos indivíduos em causa da declaração relativa ao termo de funções. É que, a nenhum título, a lide se torna, por isso, inútil: (i) preserva utilidade quanto a esses indivíduos – que teriam direito a ver destruídas e subtraídas ao escrutínio público as respetivas declarações, do mesmo passo que ficariam isentos do dever de entrega da declaração a que se refere o artigo 14.º, n.º 4, da Lei n.º 52/2019 –, (ii) preserva utilidade para a A. – além do mais, porque também ela se acha obrigada a deveres declarativos (cf. artigos 13.º, n.º 5, 14.º, n.º 5, e 18.º, n.º 4, da mesma lei) – e, mais amplamente, (iii) preserva utilidade da perspetiva do interesse público na segurança na aplicação do Direito e de uma lei com enorme visibilidade e relevância social. 7. Afigurando-se pertinente a dúvida suscitada, conforme já referido, e inexistindo questões prévias ou outras que o impeçam, cumpre apreciar e decidir, nos termos do artigo 109.º, n.º 2, da LTC. Fundamentação 8. A questão de interpretação jurídica objeto dos presentes autos, que incide sobre a alínea a) do n.º 1 do artigo 3.º da Lei n.º 52/2019, reclama o esclarecimento, fundamentalmente, de dois aspetos ou subquestões: (i) o conceito de «gestor público» e (ii) a diferenciação desse conceito relativamente aos «membros de órgão de administração de sociedade anónima de capitais públicos» (ou, pelo menos, a descoberta da intencionalidade legislativa subjacente a esta referência legal, a par da invocação da figura do gestor público). Deve prevenir-se, todavia, que um esforço meramente exegético, ou centrado na formulação literal ou na estrutura sintática da alínea a) do n.º 1 do artigo 3.º da Lei n.º 52/2019, seriam, manifestamente, insuficientes para dilucidar a questão em apreço, nas duas vertentes assinaladas. Como, aliás, sucede frequentemente – e é ditado pelas diretrizes comummente aceites em matéria de interpretação jurídica –, tal questão apenas poderá ser respondida, de forma consistente, atendendo à evolução histórica dos diplomas legais que precederam a Lei n.º 52/2019, à inserção sistemática dessa alínea (adentro e também para além da Lei n.º 52/2019) e, ainda, à luz da teleologia subjacente a toda a Lei n.º 52/2019, que se pode reconduzir, apodicticamente, ao reforço das regras de transparência e correspondentes deveres declarativos a que se encontram sujeitos os cidadãos encarregues do exercício de funções públicas (titulares de cargos políticos e altos cargos públicos ou equiparados). 9. Antes de progredirmos na análise a empreender para responder cabalmente à questão em apreço, cumpre ainda deixar três notas prévias. Assim, e em primeiro lugar, importa recordar que, como se diz no Acórdão n.º 41/2019, «o conflito entre, por um lado, o direito à reserva da vida privada, quer do declarante, quer de terceiros, designadamente familiares, que a obrigação de apresentação de declaração de património, rendimentos e cargos socias acarreta, e, por outro lado, as finalidades de transparência subjacentes à Lei n.º 4/83 já foi, em abstrato, objeto de ponderação ao nível legislativo, estando na base das soluções consagradas nesse diploma. Esta ponderação em abstrato tem vindo reiteradamente a ser considerada conforme à Constituição (cf., por todos, o Acórdão n.º 470/96)». Em segundo lugar, procedendo-se ao mero cotejo entre a alínea a) – aqui em apreço – e as alíneas b) e c) do n.º 1 do artigo 3.º da Lei n.º 52/2019, o inciso final da alínea a), que restringe, nalguma medida, a aplicação dessa lei a titulares de órgãos sociais de empresas públicas ou de mão pública estadual, não pode deixar de se perfilar como um corpo estranho , um fator de dissonância ou até expressão de uma contradição axiológica ou teleológica . É que as alíneas b) e c) do n.º 1 do mesmo preceito legal – respeitantes, respetivamente, a empresas (meramente) participadas pelo Estado e empresas que integrem os sectores empresariais regional e local – não contêm a mesma ressalva da alínea a) aqui em apreço, o que pode, em tese, conduzir ao resultado absurdo ou irracional de sujeitar os titulares de órgãos de gestão de empresas públicas regionais ou locais, que não exerçam funções executivas, a obrigações declarativas e a uma restrição de direitos fundamentais que não abranjam quem exerça funções homólogas em empresas públicas estaduais – incumbidas, em princípio, de prosseguir atividades de maior relevância pública e com mais avultados meios financeiros públicos –, atendendo ao inciso final constante da referida alínea a). Mais ainda: a ser assim, poderemos estar perante uma discriminação positiva e materialmente infundada dos titulares de órgãos de gestão de empresas públicas. Na verdade, e como é sabido, o juízo quanto à violação do princípio da igualdade depende da conclusão pelo tratamento diferenciado de duas figuras similares, quando a importância das semelhanças existentes tenha «um peso tal, que mereçam ser tidas em consideração, para inspirar uma decisão que responda ao espírito da igualdade» (cf. João Martins Claro, “O princípio da igualdade”, in Nos Dez Anos da Constituição, Imprensa Nacional Casa da Moeda, 1986, p. 33) . É nessa hipótese que cabe ao Tribunal Constitucional indagar se a disparidade de regulação legislativa de duas situações semelhantes encontra fundamento material bastante, não se antevendo que fundamento pudesse ser esse no confronto entre a alínea a), por um lado, e as alíneas b) e c) do n.º 1 do artigo 3.º da Lei n.º 52/2019, por outro lado. Finalmente, uma terceira nota, que se acha na confluência ou decorrência das duas notas precedentes: no exercício hermenêutico a empreender nos presentes autos, deverá buscar-se, tanto quanto possível, um sentido interpretativo que não resulte na desconformidade com a Constituição do inciso final da alínea a) do n.º 1 do artigo 3.º da Lei n.º 52/2019. Com efeito, é bem conhecida a diretriz metodológica da interpretação conforme à Constituição, segundo a qual, de dois ou mais potenciais sentidos que possam extrair-se da letra da lei, há de privilegiar-se aquele que se mostre compatível com a Constituição. Visa-se, assim, promover a unidade do sistema jurídico, afirmando a força normativa e a prevalência hierárquica da Lei Fundamental, do mesmo passo que, seguindo um princípio geral de aproveitamento dos atos jurídicos, se salva a validade e assegura a subsistência de normas legais em termos compatíveis com o sistema no seu conjunto, tendo apenas como limite a proibição de uma interpretação contra legem (cf., por todos, Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituição , 7.ª ed., Coimbra, 2003, pp. 1226-1227; na jurisprudência constitucional, entre muitos, vide os Acórdãos n.ºs 398/89, 63/91, 508/94, 636/94 e 41/95). Esta diretriz insere-se nos cânones da hermenêutica jurídica e encontra-se, aliás, perfeitamente sedimentada na cultura e na ciência jurídicas continentais. Entre nós, há muito reconheceu Jorge Miranda que a interpretação conforme à Constituição é uma via legítima para reconduzir o sentido «da norma ou do ato inconstitucional tanto quanto possível para dentro do sentido da norma da Constituição, de modo a que se reduza e não se alargue, o campo da inconstitucionalidade» – cf. Contributo para uma Teoria da Inconstitucionalidade , Coimbra, 2008 (reimp. da 1.ª ed. 1968), p. 250 –, da mesma forma que Gomes Canotilho bem cedo afirmou que «considerar as normas hierarquicamente superiores da constituição como elemento fundamental na determinação do conteúdo das normas infraconstitucionais» constitui mera refração de um «princípio de prevalência normativo-vertical e de integração hierárquico-normativa» – cf. Constituição Dirigente e Vinculação do Legislador: Contributo para a Compreensão das Normas Constitucionais Programáticas , 2.ª ed., Coimbra, 2001, p. 406. Feitas estas prevenções, avancemos, então, para a difícil tarefa que o legislador deixou ao intérprete de encontrar um sentido útil, congruente e conforme à Constituição para o inciso constante do final da alínea a) do n.º 1 do artigo 3.º da Lei n.º 52/2019. 10. Tendo em conta que, como já referido, a Lei n.º 52/2019 instituiu um novo regime unificado de exercício de funções pelos titulares de cargos políticos e altos cargos públicos (artigo 1.º), tendo revogado os regimes anteriores (artigo 24.º), constantes, respetivamente, da Lei n.º 4/83, de 2 de abril (controlo público da riqueza), e da Lei n.º 64/93, de 26 de agosto (incompatibilidades e impedimentos), é nestas últimas leis que terá de começar por buscar-se a evolução legislativa conducente à disposição aqui em causa. Começamos, assim, por reproduzir, de acordo com a respetiva sequência cronológica, a redação que, ao longo do tempo, foi sendo dada ao artigo 4.º da Lei n.º 4/83, na parte que interessa para o caso dos autos: «2 - É equiparado a cargo político, para os efeitos da presente lei, o de gestor de empresa pública». (redação originária da Lei n.º 4/83) «3 - São ainda equiparados a titulares de cargos políticos, para efeitos da presente lei: Gestores públicos; Administrador designado por entidade pública em pessoa coletiva de direito público ou em sociedade de capitais públicos ou de economia mista; (…)». (segunda redação, dada pela Lei n.º 25/95, de 18 de agosto) «3 - São ainda equiparados a titulares de cargos políticos, para efeitos da presente lei: a) Gestores públicos; Administrador designado por entidade pública em pessoa coletiva de direito público ou em sociedade de capitais públicos ou de economia mista; (…)». (terceira redação, dada pela Lei n.º 30/2008, de 10 de julho, que deixou intocado o n.º 3 deste artigo) «3 - Para efeitos da presente lei, são considerados titulares de altos cargos públicos: a) Gestores públicos; Titulares de órgão de gestão de empresa participada pelo Estado, quando designados por este; Membros de órgãos executivos das empresas que integram o sector empresarial local; (…); (…); (…).» (quarta e última redação, dada pela Lei n.º 38/2010, de 2 de setembro) Do mero cotejo entre as sucessivas redações acabadas de reproduzir, ressaltam, para o caso dos autos, três ilações com o maior interesse, nomeadamente: Ao longo de quase quatro décadas, todos os gestores públicos, sem distinção entre o exercício de funções executivas ou não executivas, sempre estiveram obrigados ao cumprimento das obrigações declarativas emergentes da Lei n.º 4/83; A evolução legislativa fez-se sempre no sentido da extensão ou alargamento do âmbito subjetivo dessas obrigações declarativas, sendo o alcance restritivo da eliminação da referência a administrador designado para o exercício de funções em sociedade de capitais públicos ou de economia mista – eliminação efetuada pela Lei n.º 38/2010, de 2 de setembro –, meramente aparente, conforme se explicará adiante; É com este sentido expansivo ou ampliador que o legislador passa a recorrer, através da Lei n.º 38/2010, de 2 de setembro, ao conceito de funções executivas: fá-lo com o aditamento da alínea c) do n.º 3 do artigo 4.º da Lei n.º 4/83 e apenas para delimitar negativamente o alargamento do âmbito de aplicação dessa mesma lei também aos titulares de órgãos de gestão de empresas que integrem o sector empresarial local. Em suma, o que se constata é que a evolução histórica do artigo 4.º da Lei n.º 4/83 apenas corrobora, sem margem para dúvidas, as reservas e a perplexidade que, pelo menos prima facie , resultam do mero confronto entre a alínea a) do n.º 1 do artigo 3.º da Lei n.º 52/2019 e as alíneas b) e c) do mesmo preceito legal. É que, como acima se antecipou, na sua literalidade, pode resultar da conjugação dessas alíneas uma inversão axiológica e teleológica : por um lado, restringe-se – quatro décadas depois – o universo de gestores ou titulares de órgãos de gestão de empresas públicas estaduais sujeitos ao cumprimento de obrigações declarativas; por outro lado, não se estabelece igual restrição a respeito dos administradores designados em empresas meramente participadas pelo Estado ou em empresas públicas regionais ou locais, instituindo, se for esse o sentido a adotar por via interpretativa, uma discriminação que dificilmente encontrará fundamento material bastante. O intérprete não pode, todavia, furtar-se a buscar um sentido útil, racional e compatível com a Constituição para as formulações consagradas pelo legislador. Prossigamos, portanto, essa busca. 11. Antes de passarmos à análise da evolução legislativa da Lei n.º 64/93, convirá ainda procurar iluminar alguns aspetos relativos à evolução da Lei n.º 4/83, acabada de descrever, em face da jurisprudência constitucional. Mais concretamente, importa, desde já, clarificar os contornos do conceito de «gestor público» e a sua relação com a noção de «administrador designado por entidade pública em pessoa coletiva de direito público ou em sociedade de capitais públicos ou de economia mista», introduzida no artigo 4.º da Lei n.º 4/83 pela Lei n.º 25/95, de 18 de agosto, e eliminada, depois, pela Lei n.º 38/2010, de 2 de setembro, como se viu. Estas alterações, de sentido só aparentemente inverso, encontram explicação fácil na evolução legislativa dos diplomas legais relativos ao estatuto do gestor público e ao regime jurídico das empresas públicas. Assim, cabe recordar que, como se assinalou no Acórdão n.º 785/2017, «i nexistindo na Lei n.º 4/83 uma definição do conceito de gestor público, tem este vindo a ser interpretado por referência ao diploma legislativo que o define expressamente: o Estatuto do Gestor Público (EGP), atualmente contido no Decreto-Lei n.º 71/2007, de 27 de março, por último alterado pelo Decreto-Lei n.º 39/2016, de 28 de julho. Ao abrigo do disposto no respetivo artigo 1.º, n. º 1, para os efeitos desse decreto-lei, “considera-se gestor público quem seja designado para órgão de gestão ou administração das empresas públicas abrangidas pelo Decreto-Lei n.º 558/99, de 17 de dezembro”. O Decreto-Lei n.º 558/99 foi substituído pelo Decreto-Lei n.º 133/2013, de 3 de outubro, sendo que, ao abrigo do disposto no artigo 71.º, quaisquer remissões para o primeiro se consideram feitas para as disposições equivalentes do último» - cf. ponto 7 do citado Acórdão. Desta perspetiva, sufragada pela jurisprudência constitucional também para os efeitos da Lei n.º 4/83, reveste a qualidade de «gestor público» o titular de órgão de gestão ou administração de empresas públicas , sem outras qualificações ou restrições. E é a amplitude deste conceito que, em face da reforma do regime jurídico do sector empresarial do Estado, operada pelo Decreto-Lei n.º 558/99, de 17 de dezembro, explica as alterações do artigo 4.º da Lei n.º 4/83, quanto ao emprego e posterior eliminação de referência ao cargo de administrador em sociedade de capitais públicos ou de economia mista . Isso mesmo resulta, cristalinamente, do Acórdão n.º 32/2017, onde pode ler-se, quanto à redação introduzida pela Lei n.º 25/95 – e em linha com o que se afirmara já no Acórdão n.º 201/2011 –, o seguinte (cf. ponto 10): «Aquando da revisão levada a cabo pela Lei n.º 25/95, o conceito de gestor público vigente no ordenamento jurídico era ainda o previsto no Decreto-Lei n.º 464/82, de 9 de dezembro. Tratava-se de um conceito restritivo de gestor público , que reservava tal qualidade aos indivíduos nomeados pelo Governo para os órgãos de gestão das empresas públicas ou para os órgãos de gestão das empresas em que a lei ou os respetivos estatutos conferissem ao Estado essa faculdade (cfr. artigo 1.º, n.º 1). E de que se encontravam expressamente excluídos “os indivíduos designados por eleição para os órgãos de gestão das sociedades de capitais públicos ou participadas” (artigo 1.º, n.º 3) . O conceito de empresa pública era, por seu turno, o que constava do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 260/76, de 8 de abril, sendo integrado apenas pelas “empresas criadas pelo Estado, com capitais próprios ou fornecidos por outras entidades públicas para exploração de atividades de natureza económica e social” (artigo 1.º, n.º 1), dotadas de formas de gestão específicas caracterizadas pela tutela económica e financeira exercida pelo Governo (cf. artigos 12.º a 14.º). Excluídas do conceito de empresas públicas estavam então as “ sociedades de capitais públicos ” – definidas no n.º 2 do artigo 48.º como “ sociedades constituídas em conformidade com a lei comercial, associando o Estado e outras entidades públicas dotadas de personalidade de direito público ou de direito privado ” −, bem como as “ sociedades de economia mista » – definidas no mesmo lugar como « sociedades constituídas em conformidade com a lei comercial, em que se associam capitais públicos e privados nacionais ou estrangeiros ”. Ora, foi justamente em razão das limitações inerentes aos conceitos de gestor público e de empresa pública que vigoravam à data no ordenamento jurídico − e da consequente impossibilidade de, mediante a exclusiva convocação dos mesmos, assegurar que o elenco dos sujeitos onerados com o dever de declarar os respetivos património, rendimentos e cargos sociais teria a abrangência ditada pelo imperativo de transparência na gestão de recursos públicos que constitui o desiderato do regime jurídico de controle público da riqueza − que, no âmbito da revisão levada a cabo pela Lei n.º 25/95, de 18 de agosto, foram equiparados aos titulares de cargos políticos, para os efeitos ali previstos, não apenas os gestores públicos (cf. alínea do n.º 3 do artigo 4.º), como ainda os “ administrador[es] designado[s] por entidade pública em pessoa coletiva de direito público ou em sociedade de capitais públicos ou de economia mista ” (alínea do n.º 3 do artigo 4.º)». Já quanto à eliminação da referência a administradores designados em sociedade de capitais públicos ou de economia mista , que veio a ser operada, como vimos, através da redação dada ao artigo 4.º da Lei n.º 4/83 pela Lei n.º 38/2010, é por demais evidente que não está em causa qualquer involução, mas antes um mero acerto formal e a eliminação de uma redundância gerada, entretanto, pelo alargamento do conceito de empresa pública e, consequentemente, da noção de gestor público, que passou a abranger tais administradores. Trata-se de ponto também claramente afirmado no citado Acórdão n.º 32/2017, cuja fundamentação voltamos a acompanhar sem reservas (cf. ponto 11): «Ao EGP aprovado pelo Decreto-Lei n.º 464/82, de 9 de dezembro, sucedeu, por seu turno, o previsto no Decreto-Lei n.º 71/2007, de 27 de março. Por força do disposto no respetivo artigo 1.º, passou a ser considerado gestor público , para os efeitos nele previstos, quem seja designado para órgão de gestão ou administração das empresas públicas abrangidas pelo Decreto-Lei n.º 558/99, de 17 de dezembro, podendo tal designação ocorrer por nomeação ou por eleição , nos termos da lei comercial (artigo 13.º, n.ºs 1 e 4). Após a entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 71/2007, de 27 de março, o regime jurídico do setor empresarial do Estado aprovado pelo Decreto-Lei n.º 558/99, de 17 de dezembro, foi revisto pelo Decreto-lei n.º 300/2007, de 23 de agosto, que teve como propósito « assegurar a harmonia entre aquele regime e o novo estatuto do gestor público ». Na sequência de tal revisão, os membros dos órgãos de administração das empresas públicas , independentemente da respetiva forma jurídica, ficaram sujeitos ao EGP (cf. artigo 15.º). Foi neste contexto normativo, muito diverso do contexto que se registava à data da revisão levada a cabo pela Lei n.º 25/95, que teve lugar a alteração do regime do controle público da riqueza dos titulares dos cargos políticos introduzida pela Lei n.º 38/2010, de 2 de setembro». E assim se vê que a própria jurisprudência constitucional oferece respaldo seguro para aquilo que começámos por afirmar e que a evolução histórica da Lei n.º 4/83 também corrobora: tal evolução teve sempre um sentido ampliativo ou de reforço da transparência e do controlo da riqueza dos titulares de cargos públicos, não tendo a Lei n.º 4/83 acolhido qualquer isenção do cumprimento das respetivas obrigações declarativas por parte de gestores públicos com funções não executivas. 12. Prosseguindo a análise, centremo-nos, agora, na evolução legislativa da Lei n.º 64/93. Assim, passamos a transcrever as sucessivas redações do artigo 3.º daquela Lei, na parte que releva para a matéria dos autos: «Para efeitos da presente lei, são considerados titulares de altos cargos públicos ou equiparados: a) O presidente de instituto público, fundação pública, estabelecimento público, bem como de empresa pública e de sociedade anónima de capitais exclusiva ou maioritariamente públicos, qualquer que seja o modo da sua designação; O gestor público, membro do conselho de administração de sociedade anónima de capitais exclusiva ou maioritariamente públicos, designado por entidade pública, e vogal da direção de instituto público, nas modalidades referidas na alínea anterior, qualquer que seja a sua titularidade, desde que exerçam funções executivas; (…); (…)». (redação originária da Lei n.º 64/93) «1 – Para efeitos da presente lei, são considerados titulares de altos cargos públicos ou equiparados: a) O presidente do conselho de administração de empresa pública e de sociedade anónima de capitais exclusiva ou maioritariamente públicos, qualquer que seja o modo da sua designação; Gestor público e membro do conselho de administração de sociedade anónima de capitais exclusiva ou maioritariamente públicos, designado por entidade pública, desde que exerçam funções executivas; (…). 2 – (…)». (segunda redação, dada pela Lei n.º 39-B/94, de 27 de dezembro) «1 – Para efeitos da presente lei, são considerados titulares de altos cargos públicos ou equiparados: O presidente do conselho de administração de empresa pública e de sociedade anónima de capitais exclusiva ou maioritariamente públicos, qualquer que seja o modo da sua designação; Gestor público e membro do conselho de administração de sociedade anónima de capitais exclusiva ou maioritariamente públicos, designado por entidade pública, desde que exerçam funções executivas; (…) 2 – (…). (terceira redação, dada pela Lei n.º 12/96, de 18 de abril, que deixou intocadas as alíneas transcritas) «1 - Para efeitos da presente lei, são considerados titulares de altos cargos públicos ou equiparados: a) (Revogada.) (Revogada.) (…). 2 – (…)». (quarta redação, dada pelo Decreto-Lei n.º 71/2007, de 27 de março, que aprovou o EGP) Da evolução histórica acabada de expor, ressaltam três notas relevantes para a decisão dos autos, a saber: A referência ao exercício de funções executivas para delimitar o âmbito subjetivo de aplicação de determinado regime jurídico, que veio a constar da alínea a) do n.º 1 do artigo 3.º da Lei n.º 52/2019, aqui em apreço, encontra a sua origem próxima nesta Lei n.º 64/93 e não na Lei n.º 4/83, acima analisada; A proximidade literal entre a disposição em apreço nestes autos e a alínea b) do n.º 1 do artigo 3.º da Lei n.º 64/93, na redação dada pela Lei n.º 39-B/94, de 27 de dezembro, é, aliás, por demais evidente, embora a sobreposição não seja total; Contudo, aquela alínea b) viria a ser revogada pelo Decreto-Lei n.º 71/2007, de 27 de março, que aprovou o EGP, pelo que o legislador da Lei n.º 52/2019 retomou, com algumas nuances , a redação de uma disposição já revogada e limitada ao âmbito de aplicação da Lei n.º 64/93 – relativa ao regime de incompatibilidades e impedimentos dos titulares de cargos políticos e altos cargos públicos –, conferindo-lhe alcance geral, no quadro da Lei n.º 52/2019, que regula, igualmente, as obrigações declarativas conexas com o controlo da riqueza daqueles titulares e respetivo regime sancionatório, nomeadamente, por via da apresentação da declaração única de rendimentos, património, interesses, incompatibilidades e impedimentos e demais obrigações declarativas contempladas nos artigos 13.º e ss. da Lei n.º 52/2019. Queda agora ao intérprete o ónus de descortinar a razão, o sentido e o alcance desta opção legislativa, que não são imediatamente apreensíveis. 13. Entramos, assim, na determinação do sentido exato da alínea a) do n.º 1 do artigo 3.º da Lei n.º 52/2019, objeto dos autos, afigurando-se-nos que a respetiva compreensão é indissociável da articulação entre a Lei n.º 64/93 – e, agora, a Lei n.º 52/2019 – e a evolução do EGP, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 71/2007 (objeto, entretanto, de diversas alterações). Trata-se de um dado sugerido, desde logo, pela circunstância de o legislador ter agora recuperado , como se viu, uma redação próxima de disposição revogada por este último Decreto-Lei. Com efeito, importa começar por entender as razões de tal revogação, que são bastante evidentes. É que, como se expôs acima, o EGP veio qualificar como gestor público « quem seja designado para órgão de gestão ou administração das empresas públicas abrangidas pelo Decreto-Lei n.º 558/99, de 17 de Dezembro» – cf. artigo 1.º –, sendo que, conforme também já se referiu, este último Decreto-Lei havia adotado um conceito amplo de empresa pública, abrangendo não apenas as empresas com personalidade jurídica pública – que passaram a designar-se como entidades públicas empresariais –, mas também quaisquer empresas, ainda que com forma jurídico-comercial, sob controlo ou influência dominante do Estado ou outras entidades públicas estaduais – cf. os respetivos artigos 3.º e 23.º. Por outro lado, no seu Capítulo IV, o EGP veio regular o exercício de funções por parte dos gestores públicos, assentando na distinção entre funções executivas e não executivas e estabelecendo um regime de incompatibilidades e impedimentos diferenciado, de acordo com o tipo de funções exercidas – cf. artigos 19.º a 22.º do EGP, na redação originária –, determinando, ainda, a aplicação aos gestores públicos, subsidiariamente e com as devidas adaptações, de múltiplas normas da Lei n.º 64/93 – cf. artigo 22.º, n.º 8, do EGP, na redação originária. Ou seja, tal como constatámos, paralelamente, a respeito da evolução da Lei n.º 4/83, também a eliminação da referência, constante do artigo 3.º da Lei n.º 64/93, a administradores de sociedades de capitais públicos não teve em vista restringir o universo de indivíduos sujeitos a um específico regime de incompatibilidades e impedimentos, mas foi consequência lógica, por um lado, do alargamento do conceito de gestor público – que passou a abranger tais administradores – e, por outro lado, da estatuição de um regime de incompatibilidades e impedimentos próprio, diferenciado segundo o exercício de funções executivas ou não executivas, que ficou a constar do EGP. Ora, embora o processo interpretativo deva ser orientado pela presunção – e não mais do que mera presunção – da racionalidade e adequação das soluções adotadas pelo legislador – cf. artigo 9.º, n.º 3, do Código Civil –, esta análise histórica e sistemática é suficientemente eloquente no sentido de que o legislador da Lei n.º 52/2019, ao referir-se, na alínea a) do n.º 1 do respetivo artigo 3.º, simultaneamente, a «gestores públicos» e «membros de órgão de administração de sociedade anónima de capitais públicos», fê-lo de forma patentemente redundante, uma vez que o segundo conceito é subsumível no primeiro, à luz do próprio EGP e do regime jurídico das empresas públicas – hoje constante do Decreto-Lei n.º 133/2013, de 3 de outubro, mas cujo artigo 5.º, n.º 1, continua a classificar como empresas públicas «as organizações empresariais constituídas sob a forma de sociedade de responsabilidade limitada nos termos da lei comercial, nas quais o Estado ou outras entidades públicas possam exercer, isolada ou conjuntamente, de forma direta ou indireta, influência dominante». 14. Significa isto que a alínea a) do n.º 1 do artigo 3.º da Lei n.º 52/2019, ao contrário do que poderia prima facie supor-se, não tem pendor restritivo do respetivo âmbito de aplicação, em face do âmbito de aplicação delimitado pela Lei n.º 4/83, pendor esse meramente aparente e que é neutralizado pela acima descrita e claramente fundamentada redundância da bipartição entre «gestores públicos» e «administradores de sociedades anónimas de capitais públicos». Esta redundância é, aliás, confirmada – e não infirmada – pelo inciso final da alínea a) do n.º 1 do artigo 3.º aqui em apreço e da respetiva referência ao exercício de funções executivas, a qual apenas encontra antecedente próximo, como acima se explicitou, numa redação da alínea b) do n.º 1 do artigo 3.º da Lei n.º 64/93, já revogada ao tempo da entrada em vigor da Lei n.º 52/2019. Ao recuperar a redação de uma disposição já revogada e que tinha aplicação limitada ao âmbito do regime de incompatibilidades constante da Lei n.º 64/93, mas conferindo-lhe alcance geral e comum aos regimes de controlo da riqueza e de incompatibilidades, agora fundidos na Lei n.º 52/2019, o legislador criou a aparência de uma mudança ou restrição no âmbito de aplicação tal como definido pela Lei n.º 4/83. Tal inciso, acoplado à disposição revogada onde o legislador da Lei n.º 52/2019 foi, anacronicamente, buscar inspiração , não pode, pois, ser entendido senão como desprovido de sentido útil, tal como anacrónica e desprovida de sentido útil se apresenta a própria bipartição entre «gestores públicos» e «administradores de sociedades anónimas de capitais públicos». Tal entendimento é, manifestamente, o mais consentâneo com a evolução legislativa acima descrita e o progressivo alargamento das obrigações declarativas agora emergentes da Lei n.º 52/2019, bem como com a finalidade de reforço da transparência e controlo da riqueza dos titulares de cargos políticos e altos cargos públicos visada através da Lei n.º 52/2019. Acrescendo, ainda, como também começou por se adiantar, que uma restrição do universo de gestores públicos sujeitos a tais obrigações declarativas seria suscetível de violar o princípio da igualdade, uma vez que as alíneas b) e c) do n.º 1 do artigo 3.º da mesma lei não contêm um inciso final idêntico ao que consta da alínea a), de tal sorte que a interpretação aqui propugnada é a mais conforme – ou a única conforme – à Constituição. 15. Em suma, e voltando-nos para o caso concretamente em apreço, sendo a A. uma empresa pública totalmente detida, indiretamente, pelo Estado, os respetivos administradores são, para todos os efeitos, havidos como gestores públicos, sendo o inciso contido no final da alínea a) do n.º 1 do artigo 3.º da Lei n.º 52/2019 desprovido de sentido útil. Consequentemente, todos os administradores da A. estão obrigados ao cumprimento da Lei n.º 52/2019, independentemente de exercerem funções executivas ou não executivas. III. Decisão 16. Pelo exposto, o Tribunal Constitucional decide que todos os membros do Conselho de Administração da A. se encontram sujeitos ao dever de apresentação de declaração única de rendimentos, património, interesses, incompatibilidades e impedimentos, bem como às demais obrigações declarativas, na qualidade de gestores públicos e nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 3.º da Lei n.º 52/2019, de 31 de julho. Lisboa, 11 de julho de 2023 - José Teles Pereira - António José da Ascensão Ramos - João Carlos Loureiro - José Eduardo Figueiredo Dias - Gonçalo Almeida Ribeiro - Mariana Canotilho - Joana Fernandes Costa - Afonso Patrão - Rui Guerra da Fonseca - Carlos Medeiros de Carvalho - José João Abrantes – O Presidente atesta o voto de conformidade da Senhora Conselheira Maria Benedita Urbano , que participou por videoconferência. José João Abrantes