764/93 - Tribunal Constitucional

1.ª Secção Relator: Conselheiro Monteiro Diniz Acordam no Tribunal Constitucional: I - A questão 1 - A A, Ldª com sede na Rua ----------- em Lisboa, impugnou, em 27 de Agosto de 1990, (fls. 92 a 182, 207 a 217 e 334 a 344) perante o 11º Juízo do Tribunal Tributário de 1.ª Instância de Lisboa, a liquidação efectuada pela Câmara Municipal de Lisboa, de diversas quantias, a título de licença de publicidade sobre anúncios luminosos em telhados, alegando para tanto, além do mais, o seguinte: a) A receita criada pela Câmara Municipal de Lisboa, a título de licença por afixação de reclamos luminosos e sujeita a renovação anual, constitui um verdadeiro imposto e não uma taxa; b) Assim sendo, a norma constante do Capitulo I, 4º Secção, da Tabela de Taxas e Outras Receitas Municipais, constante do Edital nº 100/89, da Câmara Municipal de Lisboa (Diário Municipal de 15 de Setembro de 1989) que instituiu a chamada taxa por licença de publicidade, é inconstitucional, orgânica e formalmente, por violação do disposto nos artigos 168º, nº 1 e 106º, nº 2, da Constituição; c) Mas, aquela norma, ao remeter, sem "justa medida" e sem qualquer fundamento, o montante da taxa paga pela outorga da licença de publicidade, é ainda materialmente inconstitucional, por violação do princípio constitucional da proibição do excesso "ínsito na ideia do Estado de Direito" (artigos 2º, 18º, nº 2 e 266º, nº 2, da Constituição); d) Por outro lado, o Regulamento sobre Propagando e Publicidade da mesma autarquia aprovado pela respectiva Assembleia Municipal (Diário Municipal de 26 de Abril de 1989), porque incide sobre a actividade de propaganda e publicidade, contendo normas que disciplinam de forma inicial e primária, direitos, liberdades e garantias, é também orgânica e formalmente inconstitucional (artigos 115º, nºs 6 e 7 e 242º da Constituição); e) E o mesmo Regulamento, ao restringir direitos, liberdades e garantias sem observância do princípio do não excesso e de salvaguarda do núcleo essencial, é ainda materialmente inconstitucional (artigos 18º, nºs 2 e 3 e 266º da Constituição). Não obstante tal impugnação, foi a arguida intimada, em 13 de Dezembro de 1990 (fls. 91 e verso), para, no prazo de 10 dias a contar da data da intimação, efectuar o pagamento da licença de um reclamo luminoso colocado na Praça ---------- ou, dentro do mesmo prazo, promover a sua retirada voluntária sob pena da sua retirada coerciva, imputando-se-lhe as despesas a que der lugar e, bem assim, o levantamento do respectivo processo de contra-ordenação referente ao ano de 1990 para aplicação da coima devida. Ao mandato da intimação respondeu a arguida por requerimento de 17 de Janeiro de 1991 (fls. 87 e ss.), sustentando, em síntese, que todos os reclamos luminosos, sitos em locais de propriedade privada, foram previamente licenciados pelo que não poderá haver lugar à instauração de qualquer processo contra-ordenacional. 2 - Por despacho de 18 de Dezembro de 1991, do vereador, com competência delegada, da Câmara Municipal de Lisboa, foi aplicada à arguida A., Ldª, a coima de 950. 000$00, por, em 26 de Outubro de 1990, manter colocada na cobertura do imóvel nº -- da Praça ----------, em Lisboa, um reclamo luminoso, com 40, 45 m2 publicitando a "--------", sem licença camarária, referente ao ano de 1990, o que constitui infracção ao disposto no artigo 3.º do Edital Camarário nº 7/90, de 4 de Janeiro, punível pelo artigo 11º do mencionado Edital, com referência ao artigo 17° do Decreto-Lei nº 433/82, de 27 de Outubro, na redacção dada pelo Decreto-Lei nº 356/89, de 17 de Outubro (fls. 41 e verso). Deste despacho, em 9 de Janeiro de 1992, interpôs a arguida recurso para o Tribunal de Polícia de Lisboa, sustentando, além da incompetência material do tribunal e da litispendência, a inconstitucionalidade da coima decorrente da inconstitu­cionalidade da taxa e, outrossim, a ilegalidade da coima, quer por violação do principio da irretroactividade das leis penais, quer por desrespeito do seu limite máximo legalmente estabelecido, quer ainda pelo facto de se encontrar abrangida pela Lei nº 23/91, de 4 de Julho, que amnistiou diversas infracções (fls. 189 a 206 e 316 a 333). 3 - Todavia, por despacho de 29 de Janeiro de 1992, do Juiz do Tribunal de Polícia, (fls. 42 e verso) o recurso veio a ser recusado, com fundamento na extemporaneidade da sua apresentação. A arguida interpôs então novo recurso para o Tribunal da Relação de Lisboa (fls. 43 a 50) sustentando que a impugnação judicial da coima controvertida havia sido tempestivamente accionada e daí a manifesta improcedência das razões alinhadas no despacho recorrido. O Juiz do Tribunal de Polícia, por despacho de 20 de Fevereiro de 1992 (fls. 51), veio a admitir tal recurso, por considerar aplicável à situação subjacente o disposto no artigo 411°, nº 1, do Código de Processo Penal, e dai a tempestividade da sua apresentação. Mas, em peças separadas, o Ministério Público respondeu ao recurso da arguida opinando no sentido da sua extemporaneidade (fls. 52) e interpôs recurso do despacho que admitira o recurso da arguida para o Tribunal da Relação, alegando em síntese, que a ali invocada norma do artigo 411º, nº 1, do Código de Processo Penal não é aplicável naquela concreta situação pois, o artigo 74º do Decreto-Lei nº 433/82, fixa em 5 dias o prazo para a interposição de tais recursos, prazo esse que no caso não foi respeitado (fls. 53 e 54). O Juiz do Tribunal de Polícia por despacho de 8 de Março de 1992 (fls. 55), admitiu o recurso interposto pelo Ministério Público vindo, a seguir, por despacho de 23 do mesmo mês (fls. 58 e 59), a reparar a sua anterior decisão - de 20 de Fevereiro de 1992 - relativa à admissão do recurso da arguida que, deste modo, acabou por ser rejeitado. Contra este despacho veio a arguida reclamar para o presidente do Tribunal da Relação de Lisboa, em ordem à admissibilidade do recurso por, em seu entendimento, não existirem quaisquer obstáculos processuais impeditivos do seu conhecimento (fls. 60 a 83). Por despacho de 27 de Abril de 1992 (fls. 65), o presidente do Tribunal da Relação de Lisboa indeferiu a reclamação ponderando que "a impugnabilidade da opção final do Mmº. Juiz não pudesse seguir a forma de reclamação mas, sim e apenas, a de re­querimento do primeiro recorrente, à Relação, no sentido de esta decidir a questão sobre que recaíram os dois despachos opostos, nos termos do art. 744° n° 3 do CPC. 'ex vi' do art. 4° do CPP de 1987 (cfr. Cons. Maia Gonçalves, "Anotado', 3ã ed., págs. 546) Notificada do indeferimento da reclamação, a arguida requereu então (fls. 87) a subida do processo "ao Tribunal da Relação de Lisboa, tal como está, para que se decida assim os despachos opostos que receberam, primeiro e rejeitarem, de seguida, o recurso interposto". Todavia, por despacho do juiz do Tribunal de Polícia, de 20 de Maio de 1992 (fls. 68), foi aquele requerimento indeferido com base na consideração de que deveria ele ter sido apresentado no prazo de 5 dias a contar da notificação do despacho de reparação, concretamente, a contar do dia 30 de Março de 1992, data em que essa notificação teve lugar. A arguida levou então nova reclamação ao presidente da Relação de Lisboa (fls. 69 a 71) sustentando, em suma, que o processamento da primeira reclamação interrompera o prazo previsto no artigo 744º, nº 3, do Código de Processo Civil e que no recurso de agravo foram suscitadas questões de inconstitucionalidade, pelo que, "existindo a possibilidade de recorrer para o Tribunal Constitucional antes do trânsito do último despacho deste processo", sempre deverá entender-se que aquele requerimento foi apresentado em tempo. Também esta reclamação, como se verifica do despacho de 15 de Julho de 1992 (fls. 73), veio a ser indeferida pelo presidente da Relação. 4 - Notificada deste despacho, a arguida, sob a invocação do disposto no artigo 70º, nº 1, alínea b), da Lei nº 28/ 82, de 15 de Novembro, na redacção dada pela Lei nº 85/89, de 7 de Setembro, interpôs recurso para o Tribunal Constitucional da decisão que não admitiu o recurso [decisão do Tribunal de Polícia de 23 de Março de 19923 por ela interposta para o Tribunal da Relação de Lisboa, decisão essa tornada "definitiva" pelo indeferimento da reclamação. No requerimento de interposição do recurso, indicaram-se como normas a apreciar e como preceitos ou princípios constitucionais violados, os seguintes: a) A norma constante do Capítulo I, 4.ª Secção da Tabela de Taxas e Outras Receitas Municipais, que instituiu a taxa por licença de publicidade, viola os artigos 2.º, 18º, nº 2, 106º nº 2, 168º, nº 1, alínea i) e 266º, nº 2, da Constituição; b) O Regulamento da Câmara Municipal de Lisboa sobre propaganda e publicidade viola os artigos 18°, nºs 2 e 3, 115°, nºs 6 e 7, 242° e 266°, n° 2, da Constituição; c) A decisão de não conhecer do recurso contencioso de impugnação da coima, instaurado em processo de contra-ordenação, viola os direitos de audiência e defesa consagrados no artigo 32°, n° 8 da Constituição. E, no mesmo requerimento, assinalou-se que as questões de inconstitucionalidade referidas sob as alíneas a) e b), foram suscitadas na petição de recurso apresentada perante a autoridade administrativa e respectivos documentos, e a referida sob a alínea c) foi suscitada na motivação de recurso interposto para a Relação de Lisboa e respectivos documentos. Mas, por despacho do Juiz do Tribunal de Polícia, de 29 de Outubro de 1992, (fls.78 e 79), foi rejeitado o recurso, com base, além de outras, nas considerações seguintes: Os factos em causa nos autos e o seu enquadramento jurídico só não foram conhecidos por este Tribunal porque a arguida interpôs, fora do prazo, o recurso da decisão da Câmara Municipal de Lisboa e ao ver esse recurso rejeitado, a arguida volta a recorrer do respectivo despacho, uma vez mais depois de decorrido o prazo. Ao agir deste modo foi a própria arguida quem impossibilitou que se esgotassem os recursos ordinários admissíveis. A arguida só se pode queixar de si própria. Se, por hipótese académica, fosse admissível o presente recurso e o Tribunal Constitucional viesse a declarar in­constitucionais as normas em causa, haveria, necessariamente, que reformular a decisão condenatória. Mas, como e quem poderia então reformular essa decisão, se o recurso interposto da decisão da Câmara Municipal de Lisboa não foi rece­bido e por isso este Tribunal não pode apreciar os factos em causa, nem eles podem ser reapreciados pela Câmara Municipal de Lisboa, que esgotou os seus poderes ao proferir a decisão condenatória [?]. Terá, assim, que se concluir que a interposição de recurso fora do respectivo prazo (que determine o seu não recebimento) equivale à não interposição de recurso, para os efeitos do artigo 70º, nº 2, da Lei nº 28/82. Consequentemente, não é admissível recurso para o Tribunal Constitucional". 5 - Deste despacho, que recusou a admissibilidade do recurso, trouxe a arguida reclamação ao Tribunal Constitucional, havendo alegado, nomeadamente: "82. Ora é o que, precisamente, acontece nos presentes autos, embora com mais tempos que se descrevem. 83. 1º tempo: recurso de uma primeira decisão (incidente sobre questão de constitucionalidade) proferida pelo Tribunal de Polícia, para o Tribunal da Relação de Lisboa (Tribunal "ad quem"); 2º tempo: não admissão, por irrecorribilidade, do recurso interposto, através de uma segunda decisão, que, novamente proveio do Tribunal 'a quo'” (Tribunal de Polícia); 3º tempo: reclamação dessa segunda decisão para o Presidente da Relação de Lisboa e indeferimento dessa reclamação, por fundamentos diferentes dos deduzidos pelo tribunal 'a quo'; 4º tempo: Requerimento para que subisse o processo nos termos em que o Presidente da Relação afirmaria ser recorrível essa segunda decisão; 5º tempo: Não provimento do requerido e subsequente recurso (cujo objecto seria o mesmo, como muito bem observou o Meritíssimo Presidente da Relação de Lisboa); 6º tempo: Reclamação para o Presidente da Relação de Lisboa do despacho que negou o último recurso indicado (reclamação essa que foi aceite pelo Meritíssimo Juiz ‘a quo'); 7º tempo: Indeferimento da reclamação com o fundamento que não se trataria de novo recurso e que, portanto, não se aplicaria o art. 405 do CPP de 1987; 84. Ora, só a partir deste último momento e notificado o respectivo despacho à ora reclamante é que começaria a correr o prazo de recurso para o Tribunal Constitucional - recurso da 1ª decisão - uma vez que foi a partir desse momento que a 2ª decisão se tornou definitiva. 85. Não tem qualquer cabimento, portanto, vir-se afirmar como se vê no despacho recorrido, que a 1.ª decisão (o despacho que não recebeu o recurso, interposto perante a autoridade administrativa) já transitou em julgado, uma vez que ele só poderia transitar com a decisão definitiva da 2ª decisão - se o recurso seria ou não recorrível para o Tribunal da Relação de Lisboa. 86. Face ao que, deve a presente reclamação ser julgada procedente, ordenando-se ao Tribunal reclamado que faça subir imediatamente o recurso interposto para decisão deste Venerando Tribunal". Os autos foram com vista ao senhor Procurador-Geral Adjunto que emitiu parecer no sentido do indeferimento da reclamação. Corridos os demais vistos de lei cabe agora apreciar decidir II - A fundamentação 1 - Ao longo da extensa e relativamente complexa tramitação dos presentes autos, foram proferidas as seguintes decisões: D l - Decisão do vereador, com competência delegada, da Câmara Municipal de Lisboa, de 18 de Dezembro de 1991, aplicando uma coima à arguida A., Ldª., ora reclamante; D2 - Decisão do juiz do Tribunal de Polícia de Lisboa, de 29 de Janeiro de 1992, que rejeitou, por extemporaneidade, o recurso, para si interposto pela arguida da decisão de D l; D3 - Decisão do juiz do Tribunal de Polícia, de 20 de Fevereiro de 1992, que admitia o recurso interposto de D2 para o Tribunal da Relação; D 4 - Decisão do juiz do Tribunal de Polícia, de 23 de Março de 1992, a revogar a decisão D3 e, consequentemente, a rejeitar, por extemporaneidade, o recurso interposto pela arguida da decisão D2 para o Tribunal da Relação; D 5 - Decisão do presidente do Tribunal da Relação de Lisboa, de 27 de Abril de 1992, indeferindo a reclamação deduzida pela arguida contra a decisão D4; D 6 - Decisão do juiz do Tribunal de Polícia, de 20 de Maio de 1992, a indeferir, por intempestividade, o requerimento para a subida dos autos ao Tribunal da Relação a fim de este apreciar a oposição entre as decisões D3 e D4; D 7 - Decisão do presidente do Tribunal da Relação, de 15 de Julho de 1992, indeferindo a reclamação deduzida pela arguida contra a decisão D6. O despacho ora reclamado considerou que o presente recurso de constitucionalidade tinha por objecto a decisão da entidade administrativa que aplicou a coima - decisão D l -, concluindo depois, ser tal recurso inadmissível por inverificação de um dos pressupostos indispensáveis ao seu desenvolvimento - exaustão dos recursos ordinários que no caso cabiam (artigo 70.º, nº 2, da Lei nº 28/82). Todavia, como do requerimento de interposição de fls. 74 a 76 se extrai, ["vem dela (decisão que não admitiu o recurso) interpor recurso para o Tribunal Constitucional"! a recorrente pretendeu impugnar a decisão do Tribunal de Policia que não admitiu o recurso para o Tribunal da Relação, devendo assim, para todos os efeitos, considerar-se aquela decisão como a decisão recorrida. Aliás, para o Tribunal Constitucional só se pode recorrer de "decisões dos outros tribunais e não já de decisões de entidades administrativas. 2 - Em conformidade com o disposto nos artigos 280º, nº 1, alínea b) da Constituição e 70º, nº 1, alínea b) da Lei nº 28/82, cabe recurso para o Tribunal Constitucional das decisões dos tribunais que apliquem norma cuja inconstitucionalidade haja sido suscitada durante o processo. Este específico tipo de fiscalização concreta de constitucionalidade exige, além do mais, que a questão da constitucionalidade da norma ou normas em controvérsia haja sido suscitada durante o processo, acrescendo ainda que a decisão recorrida venha depois, dela ou delas a fazer aplicação como fundamento normativo do seu próprio conteúdo. O exacto significado da locução "durante o processo", deverá apreender-se a partir de um sentido não puramente formal (tal que a inconstitucionalidade pudesse ser suscitada até à extinção da instância), mas antes de um sentido funcional, tal que essa invocação haverá de ter sido feita em momento em que o tribunal e quo ainda pudesse conhecer da questão. Ou seja: a inconstitucionalidade terá de ser suscitada antes de esgotado o poder jurisdicional do juiz sobre a matéria a que (a mesma questão de inconstitucionalidade) respeita. Um tal entendimento decorre do facto de se estar justamente perante um recurso para o Tribunal Constitucional o que pressupõe, obviamente, uma anterior decisão do tribunal a quo sobre a questão (de constitucionalidade) que é o objecto do mesmo recurso. Mas, para que estes requisitos de admissibilidade do recurso se possam ter por verificados, importa, por um lado, que a recorrente haja efectivamente suscitado a questão de constitucionalidade e o tenha feito de modo directo e perceptível, indicando a disposição legal suspeita de inconstitucionalidade ou, no caso de apenas questionar determinada interpretação que dela haja sido feita, enunciar qual o sentido ou a dimensão normativa que se tem por violadora do texto constitucional, e por outro lado, demonstrar que essa norma ou uma sua determinada interpretação, foram aplicadas na decisão recorrida como seu suporte normativo (cfr. sobre toda esta matéria a jurisprudência pacifica e uniforme do Tribunal Constitucional, indicando-se por todos os acórdãos 82/85, 94/88 e 123/89, Diário da República, II série, respectivamente, de 31 de Maio de 1985, 22 de Agosto de 1988 e 29 de Abril de 1989). Paralelamente, importa recordar que o legislador constituinte elegeu como elemento identificador do objecto típico da actividade do Tribunal Constitucional em matéria de fiscalização da constitucionalidade (cfr. os artigos 278°, 280° e 281.º da Constituição), o conceito de norma jurídica pelo que apenas estas (e não já as decisões judiciais em si mesmas consideradas), podem ser objecto de sindicância nesta sede, na qual se incluem os processos de fiscalização concreta de constitucionalidade. Aqui chegados, cabe passar à apreciação do mérito da reclamação. 3 - À luz das considerações anteriores, tendo presente que a decisão recorrida é a decisão do juiz do Tribunal de Polícia que não admitiu o recurso para o Tribunal da Relação seja ela a decisão D4 ou a decisão D6 - tem-se por seguro a ina­dmissibilidade do recurso. Por um lado, nenhuma daquelas decisões fez aplicação das normas cuja inconstitucionalidade havia sido suscitada pela ora reclamante, concretamente, no recurso que interpôs da autoridade administrativa para o Tribunal de Polícia de Lisboa. Com efeito, a decisão D4 apenas utilizou como seu fundamento normativo o preceito do artigo 74º do Decreto-Lei nº 433/92, que fixa em 5 dias o prazo de recurso para a Relação. E a decisão D6 limitou-se a aplicar, também como suporte do seu conteúdo decisório, a norma do artigo 744º, nº 3 do Código de Processo Civil que, em conjugação com a do artigo 22 do Decreto-Lei nº 457/80, de 10 de Outubro, estabelece o prazo de 5 dias para, no caso de reparação do agravo, o agravado requerer a subida do processo à Relação a fim de ser decidida a questão sobre que recairiam os despachos em oposição. Ora, nenhuma destas normas viu questionada, durante o processo, a sua legitimidade constitucional pela arguida não se tendo por isso aberto, quanto a elas, a via do recurso de constitucionalidade. Por outro lado, em bom rigor, as decisões D4 e D6 não se apresentam como decisões finais, pois que foram ainda objecto de apreciação por parte do presidente da Relação de Lisboa através das decisões D5 e D7, que indeferiram as reclamações contra aquelas formuladas. E assim sendo, independentemente da não verificação de outros pressupostos de admissibilidade, sempre o recurso para o Tribunal Constitucional haveria de ser dirigido contra estas últimas decisões, por se apresentarem como decisões insusceptíveis de impugnação no quadro dos recursos ordinários. Por estas diversas razões a reclamação não pode lograr atendimento. III - A decisão Tendo em atenção o exposto indefere-se a presente reclamação. Custas pela reclamante, fixando-se a taxa de justiça em 7 UC’ s. Lisboa, 30 de Novembro de 2012 Antero Alves Monteiro Dinis António Vitorino Alberto Tavares da Costa Maria da Assunção Esteves Vítor Nunes de Almeida Armindo Ribeiro Mendes José Manuel Cardoso da Costa