357/1991 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N.º 357/91 Processo n.º 259/90 2ª Secção Relator: Conselheiro Bravo Serra Acorda-se na 2ª Secção do Tribunal Constitucional: I A. solicitou ao Supremo Tribunal Administrativo, ao abrigo do artigo 76.º da Lei de Processo dos Tribunais Administrativos, que fosse decretada a suspensão de eficácia do despacho de 28 de Junho de 1989 do Ministro da Agricultura, Pescas e Alimentação, proferido no processo de reserva em que eram interessados B. e outros, e pelo qual foi determinada, "inter alia", a atribuição àqueles interessados de reserva de uma determinada área de um prédio rústico denominado "…", sito na freguesia do Escoural, concelho de Montemor-o-Novo, área essa que, segundo invocou o requerente, se compreendia numa parcela sobre a qual teria recaído um contrato de arrendamento, celebrado com base no disposto no Decreto-Lei n.º 111/78, de 27 de Maio, e pela Lei do Arrendamento Rural, no qual o mesmo figurava como rendeiro e o Estado como senhorio. Aduziu o A. determinados factos e situações de onde, na sua óptica, se extrairia que a execução do despacho em causa viria a causar-lhe prejuízos de difícil, senão impossível, reparação. À deduzida pretensão opuseram-se a B. e restantes interessados, bem como o Ministro da Agricultura, Pescas e Alimentação (este por intermédio do Secretário de Estado da Alimentação), fundamentando os primeiros a sua oposição, além do mais, na ilegitimidade activa do peticionante, invocando o disposto no artigo 50.º, n.º 1, da Lei n.º 109/88, de 26 de Setembro. O S.T.A., por acórdão de 10 de Novembro de 1989, e no que ora releva, recusou a aplicação daquele artigo 50.º, n.º 1, pois que entendeu que o mesmo violava o estatuído nos artigos 20.º, n.º 1, 268.º, n.º 4 e 13.º da Constituição (actual versão), daí que, aplicando ao presente caso tão só o disposto no n.º 1 do artigo 76.º e no n.º 2 do artigo 81.º da L.P.T.A., veio a decretar a requerida suspensão de eficácia. Desse acórdão, e tocantemente a questão de inconstitucionalidade, recorreram o Ministério Publico, a B. e restantes interessados e o Ministro da Agricultura, Pescas e Alimentação. Nas alegações que formulou, concluiu o primeiro: Deve ser julgada inconstitucional a norma constante do n.º 1 do artigo 50.º da Lei n.º 109/88, na medida em que denega às entidades que detêm a posse útil do prédio, relativamente ao qual foram demarcadas reservas, o direito de requerer a suspensão da eficá­cia desse acto, assim ofendendo a garantia de acesso aos tribunais para defesa dos direitos e de recurso contenciosos contra actos definitivos e executórios ilegais, consagrada nos artigos 20.º, n.º 2, e 268.º, n.º 3, da C.R.P; Que tal norma é ainda inconstitucional por, sem fundamento material razoável, estabelecer uma discriminação de tratamento entre as entidades que exploram a terra com base num dos títulos nela elencados e as que a exploram com base na posse útil, o que integra violação do princípio da igualdade consagrado no artigo 13.º da C.R.P; Deve, por consequência, ser a decisão recorrida confirmada na parte impugnada. A B. e restantes interessados, concluíram do seguinte jeito as suas alegações: O artigo 50.º da Lei n.º 109/88 não ofende o princípio da igualdade ínsito no artigo 13.º da C.R.P., já que não atinge nem condiciona o direito constitucionalmente consagrado de recorrer dos actos da Administração Pública, visto se referir tão só à suspensão da executoriedade destes actos, suspensão que é uma excepção ao privilégio da execução prévia de tais actos, sendo que aquela suspensão não tem consagração constitucional, antes decorrendo unicamente da lei ordinária; Aquele artigo 50.º não impede a suspensão da executoriedade dos actos administrativos atributivos de reservas, pois que somente cria requisitos especiais para que a suspensão seja deferida, regime esse que se encontra fundado em situação de facto inteiramente diferente da existente em relação aos interesses respeitantes à executoriedade dos restantes actos administrativos; Dada a existência de situações factuais diferentes, é até de louvar que o legislador tenha criado um regime especial quanto aos requisitos para a suspensão da executoriedade dos actos administrativos atributivos de reservas, regime esse que não só não conflitua com o princípio da igualdade, como até é um reflexo da aplicação desse princípio, estabelecendo tratamento diferenciado para situações diversas; Por isso, deverá o Tribunal Constitucional julgar não ser o dito artigo 50.º inconstitucional por violação do artigo 13.º da C.R.P., assim se dando provimento ao recurso. O Ministro da Agricultura, Pescas e Alimentação, por seu turno, alegou de modo a concluir por que: O artigo 50.º em causa nada contende com a legitimidade para a impugnação contenciosa dos actos administrativos atributivos de reservas no âmbito da reforma agrária, mantendo-se na sua plenitude a garantia de recurso contencioso prevista no n.º 4 do artigo 268.º e o direito de acesso aos tribunais previsto no n.º 1 do artigo 20.º, um e outro da Constituição; Na Lei Fundamental não se encontra, de forma explícita ou implícita, qualquer garantia ou direito à suspensão da eficácia dos actos administrativos recorridos; O objecto do recurso contencioso é, no caso, a anulação de um acto de atribuição de reserva, o que consequência que, com a decisão anulatória, as terras terão de ser restituídas, assim se atingindo, pois, plenamente, o efeito a que tende o recurso e não podendo, consequentemente, dizer-se que a não possibilidade de requerer a suspensão, em casos como presente, prejudica o efeito útil do recurso já que, mesmo tendo em conta os prejuízos decorrentes da exploração "medio tempore", o que é certo é que o juízo sobre a indissociabilidade entre uma acção ou um recurso e um meio cautelar faz-se necessariamente apenas em função do objecto dessa acção ou recurso que, em hipóteses como a "sub specie", é somente a apreciação da ilegalidade da atribuição da terra ao reservatório, e não a ilegalidade do desapossamento da unidade; Se a suspensão judicial da eficácia dos actos administrativos fosse algo de inerente ou conatural à garantia constitucional de recurso contencioso ou ao principio constitucional da tutela judicial efectiva, então nunca se poderia, em qualquer caso, admitir-se, como se admite, que essa suspensão pudesse ser afastada ou excluída por razões de grave interesse público ou outros, exclusão que é reconhecida em todos os regimes de administração executiva; É ao legislador ordinário que cabe modelar o regime da suspensão judicial da eficácia dos actos administrativos e definir os pressupostos ou casos em que ela deve ser decretada ou pode ser excluída, desde que, ao fazê-lo, não ofenda outros princípios ou valores constitucionalmente tutelados; O conteúdo normativo do artigo 50.º da Lei n.º 109/88 não viola o princípio da igualdade acolhido no artigo 13.º da C.R.P., visto que, no que tange ao primeiro pressuposto especial instituído (explorar o requerente da providência o prédio mediante concessão de exploração, licença de uso privativo, arrendamento rural ou exploração de campanha), ele traduz a dação de tratamento diferente ao que é juridicamente desigual, o que se apresenta proporcionado e razoável, racional e lógico, sendo que, nesse primeiro pressuposto, também hão-de caber, por interpretação, as situações de titulares de uma relação de comodato ou de contrato associativo; Também, ao incidir a atenção no segundo pressuposto especial consagrado pela norma em causa (ser, à data do acto administrativo atributivo da reserva, a pontuação da área na posse requerente da suspensão inferior a pontuação da reserva atribuída ao interessado na manutenção do acto), não se descortina violação do princípio da igualdade, pois que esse pressuposto mais não representa do que a ponderação e graduação, pelo legislador, de dois interesses contrapostos, ponderação e graduação essas que se mostram ajustadas e razoáveis; Não padecendo de inconstitucionalidade a norma do artigo 50.º, deverá o recurso ser tido por procedente. Por último, o recorrido A., em alegações, propugnou pela confirmação da decisão recorrida, visto dever ser julgado inconstitucional a norma ínsita no artigo 50.º da Lei n.º 109/88. II 1. No aresto ora censurado, ao jeito de fundamentação sobre o que considerou ser a violação do "eficaz direito de acção e do recurso contencioso", e consequente postergação do disposto nos artigos 20.º, n.º 1 e 268.º, n.º 4, da C.R.P., foi referido que "...dificultando ou impedindo-se o acesso à suspensão da eficácia do acto de atribuição de reserva ou que reconheça não ter sido expropriado ou nacionalizado determinado prédio rústico, isso, em termos reais, poderia equivaler a, quando fosse reconhecido o eventual direito do possuidor da posse útil e anulado aquele acto, tal possuidor já ter, por exaustão dos seus meios produtivos e económicos, cessado realmente a sua actividade, o que, no fundo equivaleria a negar-se o próprio recurso contencioso, que para o ser tem de ser eficaz, do acto agressor daqueles seus direitos, bem como por violação do principio da igualdade..." E, já pelo que tange ao ferimento do artigo 13.º da Lei Fundamental, considerou-se no impugnado acórdão: "...o artigo 50.º, 1-2 da Lei n.º 109/88 citada ao impor que a suspensão da eficácia de actos administrativos que, no âmbito da reforma agrária, determinem a entrega de reservas ou reconheçam não ter sido expropriado ou nacionalizado determinado prédio rústico, só pode ser judicialmente decretada, se verificados os requisitos da lei geral, cumulativamente com estes, se verifiquem mais os requisitos nessa norma fixados, cria, sem que haja situações exógenas diferentes, uma dualidade de regimes de suspensão: um, para a generalidade dos administrados que devam suportar a execução de actos administrativos, fora do âmbito da aplicação da Lei n.º 109/88, que é o regime regra, do artigo 76.º, 1 da L.P.T.A., mais favorável; outro, mais gravoso, não só pela exigência de novos pressupostos da suspensão como pela nova possibilidade de oposição a suspensão de eficácia reconhecida ao requerido particular, interessado na execução do acto. Se simultaneamente ponderarmos, que não é de considerar susceptível de influir na caracterização da situação dos interessados a maior ou menor dificuldade do juiz decidir questão que lhe é posta, por um lado; e, por outro, não se vendo que, em geral, os interesses do requerente da suspensão e do interessado na execução sejam de natureza diferente e, no âmbito da reforma agrária, sejam da mesma natureza, pois, ainda que ambos sejam interesses de natureza privada, são de sentido oposto, conflituantes, sendo o do requerente da suspensão, que temporariamente se paralise a eficácia do acto e a do beneficiário da execução, que o acto seja efectiva e imediatamente executado, logo é concluir, que o artigo 50.º em causa, ao dar tratamento diferente, a situações essencialmente iguais, está efectivamente a violar o artigo 13.º da C.R.P. Princípio que é ainda violado pela citada norma, quando nesta se impõe que a suspensão da eficácia do acto, só pode ser requerida estando o requerente a explorar o prédio mediante a concessão de exploração, licença de uso privativo, arrendamento rural ou explo­ração de campanha, e excluir, dessa possibilidade, os que detêm a posse útil de prédio objecto de acto de atribuição de área de reserva ou que reconheça não ter sido o mesmo expropriado ou nacionalizado, mediante contrato associativo ou de comodato, contratos que, tal como os restantes referidos, eram reconhecidos no artigo 51.º da Lei n.º 77/77, de 29 de Setembro, como instrumento legal legitimador da exploração de prédios rústicos abrangidos pela reforma agrária." 2. Como se sabe, exige o n.º 1 do artigo 50.º da Lei n.º 109/88, de 26 de Setembro (na redacção anterior à conferida pela Lei n.º 46/90, de 22 de Agosto), para que possa ser decretada judicialmente a suspensão da eficácia de actos administrativos determinantes, no âmbito da reforma agrária, da entrega de reservas, que, para além do preenchimento dos requisitos legais [precisamente a verificação cumulada das situações, positiva e negativa, constantes das alíneas a) a c) do n.º 1 do artigo 76.º e do n.º 2 do artigo 81.º, ambos da L.P.T.A., aprovada pelo D.L. n.º 267/85, de 16 de Julho, com as alterações introduzidas pela Lei n.º 12/86, de 6 de Maio], por um lado, o requerente da providência explore o prédio em cuja área se abranja a entrega mediante a concessão de exploração, licença de uso privativo, arrendamento rural ou exploração de campanha e, por outro, que, a data desses actos, a pontuação da área na posse do mesmo requerente seja inferior à pontuação da reserva atribuída ao interessado na sua execução. Acresce que do n.º 2 daquele artigo se extrai a exigência de um outro requisito, precisamente o de o reservatário não provar que a execução imediata daqueles actos lhe causa prejuízo de mais difícil reparação do que aquele que, caso houvesse execução, advém para o requerente da providência. 3. Consubstanciará a exigência suplementar destes três requisitos, confrontadamente com o regime geral de suspensão de eficácia dos actos administrativos, postergação dos artigos 13.º, n.º 2, 20.º, n.º 2,e 268.º, n.º 3, da Lei Fundamental (versão da 2ª revisão constitucional) como se concluiu no aresto recorrido? É o que se irá ver. 4. Começando pelo n.º 3 do artigo 268.º (correspondente, com alterações, ao n.º 4 do artigo 268.º da actual versão), há que reconhecer que o artigo 50.º da Lei n.º 109/88 não contém qualquer estatuição que limite o recurso contencioso, com fundamento em ilegalidade, dos actos administrativos (definitivos e executórios na formulação da 1.ª revisão), ou como forma de obtenção de direitos ou interesses legalmente protegidos. Na verdade, na norma em apreciação tão só, como se viu, se indica que dos actos administrativos proferidos no âmbito da reforma agrária é possível suspender judicialmente a sua eficácia mediante a ocorrência de determinados requisitos, os quais, relativamente à suspensão judicial dos demais actos administrativos, comportam uma maior dimensão. Daí que se não lobrigue qualquer violação do n.º 3 do artigo 268.º pela norma "sub judicio". 5. Passando à análise do confronto daquela norma com o n.º 2 do artigo 20.º da Constituição (correspondente, com alterações, ao n.º 1 do artigo 20.º da vigente versão): Nesta se consagra que “a todos é assegurado o acesso aos tribunais” ("ao direito e aos tribunais", na formulação da 2ª revisão) "para defesa dos seus direitos" (" e interesses legítimos", naquela formulação), "não podendo a justiça ser denegada por insuficiência de meios económicos". 5.1. Sabe-se que, na prossecução da actividade da Administração Pública, (no sentido de uma maneira por que o Estado manifesta a sua autoridade), muitos actos são praticados que têm reflexo directo na esfera jurídica dos administrados, impondo ónus, encargos, interdições e deveres, criando obrigações, definindo direitos, situações, etc., sem que para a respectiva prática os órgãos da Administração que detenham o poder administrativo (o poder de praticar actos executórios) tenham de recorrer àqueles outros órgãos aos quais incumbe assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos e dirimir os conflitos de interesses públicos e privados ou seja, aos tribunais (cfr., Marcello Caetano, "Manual de Direito Administrativo", Tomo I, 1973, págs. 15, 16, 25, 26, 33 e 45, Sérvulo Correia, "Noções de Direito Administrativo" Vol. I, 1982, págs. 299 e segs.). Por isso, tais actos estão, desde logo, revestidos de força obrigatória, impondo-se aos respectivos destinatários, podendo ser executados independentemente da obtenção de sentença judicial para se imporem coercivamente (cfr., Marcello Caetano, ob. e tomo citados, págs. 447 e segs., Sérvulo Correia, ob. e vol., cits., 332 e segs., Jean Rivero, "Direito Administrativo", Coimbra, 1981, pags. 15 e 116 e segs. e Charles Debtuasch e Jean Claude Ricci, "Contentieux Administratif", Précis Dalloz, 1985, págs. 484 e segs.). E isto é assim porquanto os actos da Administração gozam da presunção de legalidade (Marcello Caetano, idem, págs. 27 e segs., Sérvulo Correia, idem, págs. 231 e segs., Jean Rivero, idem, pags. 19 e 90 e segs.), o que não só se extrai doutrinária e legalmente, mas também porque, constitucionalmente (artigo 268.º da Lei Básica), os "órgãos e agentes administrativos estão subordinados a Constituição e à lei..." devendo "...actuar, no exercício das suas funções, com respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça e da imparcialidade" (n.º 2) visando "a prossecução do interesse público no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos " (n.º 1; cfr., sobre o ponto, Rogério Ehrhardt Soares, "Interesse Público, Legalidade e Mérito, págs. 66 e segs., e Acórdão do S.T.A., de 30 de Junho de 1977, " Acórdãos Doutrinais ", págs. 195 e 283). Por isso, mesmo nos casos em que dos actos da Administração haja recurso contencioso (forma da reacção, até constitucionalmente prevista, contra esses actos que, pelos interessados, sejam vistos como atentatórios dos seus direitos ou interesses – art.º 268.º, n.º 4), a respectiva propositura não acarreta, sem mais, a suspensão da sua executoriedade, o que vale por dizer que, não obstante o recurso ter sido interposto, a Administração pode prosseguir a execução. Citando Jean Rivero (ob. cit., pág. 253), " esta regra fundamental [a de a Administração poder prosseguir a execução] constituiu uma das prerrogativas de poder público que caracterizam a actividade administrativa. Ela é necessária: se não existisse, os particulares poderiam paralisar a seu bel-prazer a Administração, interpondo recursos destituídos de qualquer fundamento. E perigosa: a execução da decisão pode acarretar consequências irreparáveis que o julgamento, depois do facto consumado, não poderá apagar: ". 5.1. São, porem, hipotisáveis situações em que da execução dos actos da Administração resultem danos de difícil, se não impossível, reparação. Ora, nessas hipóteses, mesmo que, interposto recurso contencioso do acto, a decisão final nele proferida viesse a determinar, v.g., a sua anulação, o que é certo é que a consumação da execução poderia ter criado uma situação fáctica tal que não permitisse a restauração, de pleno, do "status quo ante" (alterado pelo acto), o que era visado pela interposição do recurso. Daí que a legislação ordinária, no intuito de obviar a tais situações (ou, nas palavras de Sérvulo Correia, ob. cit., pág. 517, "a fim de que seja possível refrear os efeitos mais devastadores para os administrados do privilégio da execução prévia em circunstâncias em que o interesse publico não reclama a criação de factos consumados antes que o tribunal possa pronunciar-se sobre a legalidade do acto "), tenha criado o instituto da suspensão da executoriedade. Hoje, tal instituto, como regime geral, encontra-se previsto no já aludido artigo 76.º da L.P.T.A., aprovada pelo Decreto-Lei n.º 267/85. Poder-se-ia discutir se a figura da suspensão da executoriedade dos actos administrativos é algo que é pressuposto (ou que faz parte como sua dimensão estruturante) pelo princípio geral de acesso aos tribunais e concretizado, no que aos actos da Administração tange, pela sua impugnação contenciosa. Na afirmativa, haver-se-ia de concluir padecer de inconstitucionalidade norma de onde resultasse que certo – ou certa categoria de actos – não admitia a suspensão da sua eficácia [ou que condicionava a admissão da suspensão a requisitos na prática inalcançáveis ou de acentuadamente difícil alcance]. Na negativa, concluir-se-ia que, não sendo a suspensão da executoriedade pressuposta (ou não constituindo dimensão estruturante) por aquele princípio e não havendo preceito constitucional expresso que a impusesse garantisticamente, a consagração do instituto se incluía na liberdade de conformação do legislador, pelo que, normação que, relativamente a certo acto – ou certa categoria de actos – não admitisse a suspensão da sua executoriedade, não seria feridente da Lei Fundamental. (cfr., sobre esta ultima postura, o Acórdão deste Tribunal n.º 187/88, no "Diário da República", 2.ª Série, de 5 de Setembro de 1988). Crê-se, porém, que para o ponto de que curamos há que atentar noutras vertentes. De facto, a norma em causa não afasta, relativamente aos actos administrativos praticados no âmbito da reforma agrária, a possibilidade de ser suspensa a sua eficácia. Antes, e desta forma de obtenção do juiz de decisão tendente ao adiamento da execução antes de proferido juízo sobre o fundo, que trata o falado artigo 50.º. No entanto, ainda que se entenda não colher o expendido no anterior parágrafo, o que é certo é que se afigurará como necessário saber, para quem defenda a posição segundo a qual a suspensão da executoriedade dos actos administrativos é um pressuposto [ou faz parte, como sua dimensão estruturante] do princípio geral de acesso aos tribunais, se os requisitos exigidos pelo artigo 50.º da Lei n.º 109/88 tornam, na prática, inalcançável a suspensão da executoriedade dos actos administrativos praticados no âmbito da reforma agrária. É que, se resposta afirmativa fosse dada, haveria de concluir-se, para os que assumissem a referida posição, que aquele artigo 50.º violava o princípio geral ínsito no n.º 1 do artigo 20.º da C.R.P. 5.4. Ora, prosseguindo na análise deste ponto, dir-se-á que, como à frente melhor se verá, os requisitos a mais exigidos, confrontadamente ao regime geral, não se afiguram excessivos, inapropriados, injustificados ou irrazoáveis relativamente aos interesses em conflito e, igualmente, não se apresentam como dotados de uma tal impossibilidade de alcance para o requerente da providência que tornem extremamente difícil a este, na prática, obter o respectivo decretamento. Efectivamente, aqueles interesses podem perspectivar-se como sendo o da entrega da área de reserva, quanto ao reservatório, e o da conservação da [posse útil] da terra, quanto ao requerente da providência (além, evidentemente, do interesse da Administração no cumprimento do acto que praticou). Nesta impostação, independentemente de causísmos concretos, qualquer dos mencionados interesses se deve colocar perante o legislador em igualdade valorativa, pelo que, na respectiva dicotomia, não se afigura de todo em todo irrazoável exigir-se, ao lado da alegação e prova da circunstância de a execução do despacho causar ao requerente prejuízo de difícil reparação, a prova de a suspensão da executoriedade igualmente causar ao reservatário prejuízo de mais difícil reparação do que aquele que resultaria para o requerente se a suspensão não fosse decretada. De outro passo, devendo a actividade da Administração pautar-se pela legalidade, anteolha-se como perfeitamente adequado, justificado e razoável, que o legislador unicamente confira legitimidade ao requerente desde que ele possua título legítimo através do qual desfruta a posse útil da terra. De facto, se relativamente ao reservatário se tem de exigir título jurídico bastante no que à propriedade da reserva concerne, identicamente, num prisma de legalidade, se deverá exigir ao possuidor útil a demonstração de título jurídico bastante legitimador da sua actuação num bem cuja propriedade lhe não pertence. No fundo, até se poderá considerar o requisito constante do n.º 1 do artigo 50.º da Lei n.º 109/88, consistente em o requerente explorar o prédio mediante concessão de exploração, licença de uso privativo, arrendamento rural ou exploração de campanha, como a concretização, específica quanto á suspensão deste tipo de actos, do que seja o "interesse directo, pessoal e legítimo" exigido por lei em geral para a impugnação dos actos administrativos. A isto acrescera que não pode ser passado em claro que, presumindo-se a legalidade dos actos administrativos, o acto determinativo da entrega de reserva, em abstracto, é suposto ter observado os ditames da Constituição, da lei e dos princípios da igualdade, proporcionalidade, da justiça e da imparcialidade, pelo que não pode, neste particular, ser dada, e só, prevalência ao interesse do requerente, impondo-se, na avaliação do que esta em jogo, também atender ao interesse público no acatamento do decidido pela Administração. Quanto ao último requisito – ser, à data do acto determinador da entrega da reserva, a pontuação da área na posse do requerente inferior à pontuação da área daquela entrega – também ele se não afigura injustificado ou irrazoável. Trata-se, afinal e verdadeiramente, do estabelecimento, pelo legislador, de um critério que há-de ser seguido pelo tribunal como forma de hierarquização dos interesses particulares em conflito, ao decidir quanto à providência requerida. Em abstracto, nada existe constitucionalmente consagrado que vede em absoluto ao legislador ordinário o estabelecimento de critérios à luz dos quais os interesses privados em jogo possam ser hierarquizados. Estabelecimentos de um tal jaez encontram-se abundantemente previstos no nosso ordenamento jurídico (citem-se, a título exemplificativo, o estabelecimento hierarquizado no direito de preferência, nos privilégios creditórios, no direito sucessório, etc., etc.), sem que a independência dos juízes se possa ver minimamente beliscada. Certo que terá sempre de haver uma justa razoabilidade, baseada na existência de fundamentos bastantes justificadores do estabelecimento de critérios, sob pena de a respectiva normação se assumir como arbitraria. De onde se impor saber se, "in casu", o estabelecimento do requisito em apreciação é arbitrário, porque irrazoável e injustificado. Esta questão mereceu atrás resposta negativa. Demonstrando agora essa resposta, dir-se-á que, não se colocando no momento a questão de saber se o instituto da "reserva" era algo de contrariador da Lei Básica (na versão ao tempo da qual foi editada a Lei n.º 109/89), uma vez aceite tal instituto, haver-se-á de reconhecer, atenta a circunstância de não estar vedado ao legislador o estabelecimento de critérios de hierarquização de interesses privados, que, existindo confronto entre estes e sendo figuráveis várias maneiras pelas quais eles possam a ser hierarquizados, o modo escolhido pelo legislador – a dação de preferência à área de maior pontuação – não é, em si, arbitrário, injusto ou irrazoável. Concluir-se-á, desta sorte, que, independentemente da questão de saber se a figura da suspensão da executoriedade dos actos administrativos e pressuposta pelo princípio geral de acesso aos tribunais (ou é uma sua dimensão estruturante), postulado pelo artigo 20.º, n.º 2, da C.R.P., a norma constante do artigo 50.º da Lei n.º 109/88 não viola aquela disposição constitucional. Resta apreciar o confronto da norma "sub judicio" com o que se consagra no artigo 13.º, n.º 2, da Lei Fundamental. No ora impugnado acórdão foi entendido verificar-se violação do artigo 13.º da C.R.P. pela norma em causa uma vez que esta, perante situações exógenas e interesses iguais relativamente aos demais casos de suspensão de executoriedade dos actos administrativos, veio, por isso injustificadamente, fazer, referentemente ao regime geral consagrado no artigo 76.º da L.P.T.A., exigência de mais requisitos para que a suspensão de executoriedade dos actos administrativos praticados no âmbito da reforma agrária pudesse ser decretada. Significa isto, afinal, que, quanto a este particular, no aresto sob censura, se partiu do princípio que, quer a generalidade das situações em que seja entendido terem sido lesados por acto administrativo direitos ou interesses legalmente protegidos, quer a natureza dos interesses do requerente da suspensão e do interessado na manutenção do acto, também na generalidade dos casos, se apresentavam como essencialmente iguais às situações e interesses em jogo no âmbito da reforma agrária. 6.2. Esta postura do acórdão não pode ser acompanhada. Na realidade, o princípio da igualdade, na sua dimensão de proibição de "diferenciações de tratamento sem qualquer justificação razoável" (cfr., Gomes Canotilho e Vital Moreira, "Constituição da República Portuguesa Anotada", 2ª edição, 1.º volume, pág. 149), implica o tratamento igual de situações iguais e o tratamento desigual de situações desiguais, não proibindo, assim, o legislador ordinário de fazer distinções, proibição que só decorrerá se essas distinções não tiverem fundamento razoável (cfr., sobre o ponto, A.A. e ob. citada e a inúmera jurisprudência do Tribunal Constitucional citando-se, quanto a esta, e exemplificativamente, os Acórdãos mais recentes: – 186/90, 187/90 e 188/90 – "Diário da República", 2ª Série, de 12 de Setembro de 1990). Por isso, mister é que, aquando da análise de uma norma em confronto com o artigo 13.º da Lei Básica, se saiba se, de um lado, as situações que ela se destina regular são iguais a outras reguladas diferentemente e, de outro, no caso de o não serem, se o tratamento dispensado pela norma em questão se apresenta como razoável e não como um tratamento arbitrário. 6.3. Perante uma tal parametrização, fazendo nossas as palavras usadas no já aludido Acórdão 187/88, há que convir que "... a situação dos reservatários é diferente da de outros interessados na execução de actos administrativos cuja suspensão haja sido requerida judicialmente: em geral, os interesses em conflito são de natureza diferente e isso permite ao juiz discernir, sem dificuldade de maior, qual o interesse a que deve dar prevalência e, assim, conceder ou não a suspensão. No caso 'sub judicio', o interesse do reservatário é da mesma natureza do interesse do requerente da suspensão, por isso que seja muito difícil ao juiz decidir sobre qual deles deva prevalecer, o que facilita a tendência de, tratando-se, como se trata, de acto não executado, não deixar que a execução se faça e, assim, conceder a suspensão". “Uma situação diferente a reclamar, pois, uma solução legal diferente também. Solução legal que é inteiramente razoável, pois que, se o reservatário, sobre quem recai o ónus da prova, consegue convencer o juiz de que o seu prejuízo é de mais difícil reparação que o do requerente, vê o seu interesse prevalecer e a reserva ser-lhe entregue; se não conseguir fazer tal prova, e o seu interesse que cedera perante o do requerente, que continua na posse da terra.” Tratando-se de uma solução legal sem fundamento material, de uma solução razoável, não há, pois, violação do princípio da igualdade. " E, mais adiante, lê-se no Acórdão vindo de citar, a propósito da questão de saber se existe ou não violação do princípio da igualdade quando a norma do artigo 50.º condiciona o deferimento da suspensão a um regime mais exigente do que aquele que vigora para a generalidade dos casos: "Também aqui a resposta tem de ser negativa." " Na verdade, trata-se de actos – os actos que determinam a entrega de reservas – que se inscrevem num processo que se arrasta há já muitos anos de conflito mais ou menos agudizado: os reservatários começaram por ver as suas terras ocupadas sem lei ou acto de autoridade que o determinasse, foram esperando, primeiro, por que a situação fosse legalmente definida, depois, que as reservas lhes fossem entregues e, sempre, pelo pagamento das indemnizações." 6.4. Alcançado, pois, que está que o regime da suspensão de executoriedade dos actos administrativos constante do artigo 50.º da Lei n.º 109/88 (primitiva redacção) versa situações que não são essencialmente iguais as da generalidade dos casos, para as quais rege o regime da L.P.T.A; alcançado também que tal regime comporta soluções que se não podem considerar injustificadas e irrazoáveis – logo arbitrárias – e, por último, concluído que tal regime não é impossibilitante da obtenção da suspensão dos actos administrativos praticados no âmbito da reforma agrária ou não torna acentuadamente difícil essa obtenção [e isto para quem entenda que a suspensão de executoriedade é pressuposta pelo princípio geral de acesso aos tribunais, concretizado, no que respeita aos actos administrativos, pela sua impugnação contenciosa], então há que convir que aquela norma, por si, não contende com qualquer preceito constitucional, designadamente com o que se estatui nos artigos 13.º, n.º 2, 20.º, n.º 2 e 268.º, n.º 3, da Lei Fundamental. III Perante o exposto, concede-se provimento a recurso, determinando-se a revogação do acórdão impugnado, a fim de ser reformulado de harmonia com o juízo aqui proferido sobre a questão de inconstitucionalidade. Lisboa, 3 de Julho de 1991 Bravo Serra Fernando Alves Correia Messias Bento Luís Nunes de Almeida (vencido, nos termos da declaração de voto junta). Mário de Brito (vencido, nos termos da declaração de voto junta). José de Sousa e Brito (vencido, nos termos da declaração de voto junta ao acórdão n.º 80/91). José Manuel Cardoso da Costa DECLARAÇÃO DE VOTO Votei vencido, pois teria julgado inconstitucional a norma constante do n.º 1 do artigo 50.º da Lei n.º 109/88, de 26 de Setembro. Na declaração de voto que juntei ao Acórdão n.º 187/88 (publicado no Diário da República, II série, de 5 de Setembro de 1988), justifiquei, assim, as razões que me levaram a considerar que a norma em causa – então objecto de apreciação preventiva da constitucionalidade – se encontrava em contradição com o nosso ordenamento jurídico-constitucional: "1 - Entendo que o acesso aos tribunais para defesa dos seus direitos, a todos garantido pelo artigo 20.º, n.º 2, da Constituição, e concretizado, no que se refere à impugnação contenciosa dos actos administrativos definitivos e executórios, no artigo 268.º, n.º 3, da mesma Lei Fundamental, pressupõe a faculdade de obter a suspensão judicial da eficácia desses actos, quando impugnados, se da respectiva execução puderem resultar prejuízos irreparáveis ou de muito difícil reparação para o recorrente. É que, na verdade, a garantia de acesso aos tribunais ficaria gravemente amputada e quase despojada de qualquer conteúdo substancial se uma eventual decisão judicial favorável ao recorrente não dispusesse, na prática, de qualquer possibilidade de o repor na situação jurídica em que se encontraria, caso não tivesse sido praticado o acto ilegal que o tribunal decidira anular. Consequentemente, a garantia constitucional do recurso à tutela jurisdicional determina a ilegitimidade de 'todas as técnicas que, mediante a consumação de situações irreversíveis, diminuam substancialmente a eficácia restauratória da decisão jurisdicional' (cfr. Juan Alfonso Santamaria Pastor, 'Tutela Judicial Efectiva Y No Suspension En Via de Recurso' in Revista de Administracion Publica. n.º 100-102, vol. II, pág. 1625). Assim sendo, não se pode afirmar, como se faz no acórdão que obteve vencimento, que a 'suspensão da eficácia dos actos administrativos de que se tenha interposto (ou venha a interpor) recurso contencioso com vista a obter a sua anulação é, por ora, uma garantia que apenas tem assento legal – uma garantia que, por isso mesmo, o legislador pode, sem inconstitucionalidade, retirar pura e simplesmente ou modelar diferentemente'. Com efeito, a pura e simples eliminação da suspensão da eficácia dos actos administrativos, ou seja a sua regulamentação em termos demasiado restritivos, conflitua com a garantia de acesso aos tribunais para defesa dos direitos, porquanto, sem esse instituto, numerosas anulações apenas trariam aos recorrentes uma satisfação moral ou jurídica, sem que fosse realmente possível reconstituir o estado de coisas anterior à execução do acto, o que, certamente, poria em causa a própria credibilidade de todo o sistema jurisdicional (cfr. Bernard Pacteau, Contentieux Administratif, P.U.F., pág. 233). Aliás, é por isso que a doutrina, embora reconhecendo que o instituto 'representa uma excrescência relativamente à pureza do sistema que pretende restringir a intervenção dos tribunais à anulação ou declaração de nulidade de actos administrativos com base num juízo de legalidade', acaba por concluir que 'assim tem de ser, a fim de que seja possível refrear os efeitos mais devastadores para os administrados do privilégio da execução previa em circunstâncias em que o interesse público não reclama a criação de factos consumados antes que o tribunal possa pronunciar-se sobre a legalidade do acto' (Sérvulo Correia, Noções de Direito Administrativo, pág. 517). Nestes termos, entendo que a Constituição consagra, embora de forma implícita, a garantia de obter a suspensão de um acto administrativo que se haja contenciosamente impugnado, quando da sua execução possam resultar prejuízos irreparáveis ou de muito difícil reparação, de tal forma que uma eventual decisão judicial favorável careceria de qualquer efeito prático. Nem se diga, em sentido contrário, que este Tribunal está a ir longe de mais, porquanto a garantia em causa se não encontra expressamente consignada na Lei Fundamental. É que constitui, sem dúvida, uma das tarefas mais nobres de qualquer Tribunal Constitucional a progressiva modelação dos direitos fundamentais, designadamente através da definição dos direitos, liberdades e garantias que só de forma implícita encontram consagração constitucional, mas que a jurisprudência deve necessariamente deduzir daqueles que encontram expresso assento na Lei Fundamental, porquanto são indispensáveis à inteira realização destes últimos. 2 - Isto posto, resulta evidente a inconstitucionalidade da norma constante do n.º 1 do artigo 50.º do decreto em apreço. Com efeito, aí se consignam dois requisitos que têm como consequência permitir que entidades com legitimidade para interpor o recurso contencioso não possam requerer a suspensão judicial da eficácia do acto recorrido, ainda que da sua execução lhes possam resultar prejuízos irreparáveis. Tal situação é, como vimos, inteiramente desconforme com o preceituado no artigo 20.º, n.º 2, da Constituição. Mas a isto acresce ainda o facto de um dos requisitos em causa – o de, à data do acto administrativo, a pontuação da área na posse do requerente da suspensão ser inferior à pontuação da reserva atribuída ao interessado na execução do acto – se configurar como inteiramente desproporcionado, irrazoável e discriminatório, de tal forma que se devem considerar atingidos os princípios essenciais por que se deve reger um Estado de direito democrático. Na verdade, em resultado da aplicação de tal requisito, pode verificar-se a situação de uma entidade que explore legitimamente um prédio, mediante concessão de exploração, licença de uso privativo, arrendamento rural ou exploração de campanha, ou seja, mediante titulo legalmente bastante , nos termos do disposto no Decreto-Lei n.º 111/78, de 27 de Maio, ser pura e simplesmente privada da exploração em que se achava regularmente investida pela autoridade pública, na sua totalidade, sem poder requerer a suspensão judicial da eficácia do acto que a priva desse direito adquirido . Basta, tão-só e por exemplo, que se trate da atribuição de uma reserva de 90.000 pontos, apenas conferida nos ternos da nova lei, que corresponda integralmente à área anteriormente explorada pela entidade em causa. Este simples exemplo, deveras chocante, demonstra à saciedade como a disposição questionada pelo Presidente da República, embora continuando a permitir, formalmente, o recurso aos tribunais, elimina, na prática, instrumentos indispensáveis para que as decisões judiciais disponham do grau de eficácia compatível com as exigências de um Estado de direito. 3 - Pelo contrário, não me pareceu que a norma do n.º 2 do mesmo artigo 50.º violasse a Constituição. É que, no meu entender, e sempre que estejamos perante actos administrativos de efeitos duplos, a eventual suspensão judicial dos mesmos há-de ter em conta os prejuízos irreparáveis ou de difícil reparação que a suspensão ou a não suspensão podem determinar relativamente aos diversos particulares afectados por uma ou pela outra. Assim sendo, a tutela jurisdicional dos interesses das diversas partes interessadas só se pode assegurar através de uma norma como a constante do artigo 50.º, n.º 2, sempre que estejam em causa actos administrativos de efeitos duplos." Esta convicção mantém-se inteiramente válida e foi entretanto, reforçada. Que a possibilidade de obter a suspensão de eficácia do acto impugnado constitui manifestação de um princípio geral do nosso direito processual, princípio esse que se há-de considerar ínsito no direito de acesso aos tribunais, consagrado no artigo 20.º, n.º 2, da C.R.P., é matéria que, hoje, me não oferece quaisquer dúvidas. Tal princípio encontra-se, aliás, expresso, de forma emblemática, no artigo 2.º do Código de Processo Civil, quando se asseguram "as providências necessárias para acautelar o efeito útil da acção". Por outro lado, a jurisprudência de outros tribunais constitucionais também vai no sentido de se não poder eliminar, pura e simplesmente, para certos casos ou categorias de pessoas, o direito a suspensão da eficácia dos actos administrativos. Assim, o Tribunal Constitucional espanhol na sua Sentença n.º 115/1987, de 7 de Julho (in Jurisprudência Constitucional, Tomo 18, págs. 575 e segs), muito embora reconheça que o direito à tutela judicial efectiva não envolve a necessidade de suspensão de todos os actos administrativos impugnados, sem outra ponderação de interesses, afirma expressamente que tal não significa "que, quando a legislação tenha estabelecido essa possibilidade para a protecção dos direitos fundamentais, esta decisão legislativa não incida também sobre a configuração da tutela judicial efectiva, [...], de forma que a supressão de essa possibilidade de suspensão para certos casos ou grupos de pessoas não afecte este direito à tutela judicial efectiva". Por seu turno, o Tribunal Constitucional italiano, na sua Sentença de 19 de Dezembro de 1974 (in Giurisprudenza Costituzionale, ano 19, tomo II, pág. 2953 e segs.), considerou que "o poder de suspensão da execução do acto administrativo e um elemento conatural de um sistema de tutela jurisdicional" e que um tal poder, consagrado de forma genérica e "em conformidade com uma longa tradição histórica" para consentir a valorização casuística das graves razoes do recorrente ou da irreparabilidade dos efeitos da execução, não pode ser excluído "relativamente a certas categorias de actos administrativos" sob pena de violação da Constituição. Este entendimento das coisas assenta, pois, na convicção de que a garantia da suspensão de eficácia dos actos administrativos se encontra constitucionalmente assegurada, embora tão-só enquanto desempenha uma função instrumental relativamente à garantia de recurso contencioso, pelo que se não move, obviamente, no mesmo plano em que esta se encontra. Quer isto dizer que, pela sua própria natureza e finalidades, na decisão sobre a concessão da suspensão de eficácia se deverão ter em conta os diversos interesses em causa – quer os dos particulares, quer o da Administração. Assim sendo, nada impede que a lei possa condicionar a suspensão de eficácia dos actos administrativos, de modo a que os interesses dos administrados hajam de ser devi­damente ponderados com o interesse público, em cada caso concreto. O que a lei não pode, seguramente, é eliminar a garantia para toda uma categoria de situações, independentemente da averiguação casuística da irreparabilidade dos prejuízos para o particular e da sua ponderação com o eventual interesse público atingido. Isto, ainda que se não perfilhe o entendimento propugnado por alguns autores, como Diogo Freitas do Amaral, para quem "se estiver em causa um acto administrativo cuja execução imediata causa prejuízo de difícil reparação a um direito fundamental do particular, a suspensão deve ser concedida mesmo que dela advenha uma lesão grave para o interesse público", por imperativo constitucional (Direito Administrativo, vol. IV, pág. 315). É que, a ser assim, a inconstitucionalidade de uma norma em questão seria evidente, porquanto poderia atingir um direito fundamental dos requerentes: a liberdade de iniciativa económica. Aliás, a Recomendação n.º R (89) 8 do Conselho da Europa é clara quanto ao alcance da suspensão de eficácia: em primeiro lugar, garante que "o requerente tem possibilidade de solicitar" à autoridade jurisdicional que adopte "medidas de protecção provisória contra o acto administrativo" (Artigo I); em segundo lugar, prevê que "a autoridade jurisdicional chamada a decidir sobre as medidas de protecção provisória tem em conta o conjunto de circunstâncias e de interesses em presença" (Artigo II). Ou seja: a faculdade de requerer a suspensão de eficácia deve ser assegurada em todos os casos, pelo que não é legítimo, à luz daquele instrumento, que a lei a elimine relativamente a toda uma categoria de situações; a ponderação dos interesses em presença há-de ser feita pela autoridade jurisdicional, não sendo aceitável, portanto, que o legislador proceda a uma ponderação de interesses apriorístico, sem ter em consideração as consequências da execução do acto em cada caso concreto. Quando a Constituição consagra a garantia de recurso contencioso e porque pretende que exista um recurso eficaz para defesa dos direitos dos cidadãos. Um recurso eficaz que assegure a defesa dos direitos há-de permitir, em regra, a restauração natural da situação jurídica anterior, não bastando, por isso, a existência de uma indemnização compensatória. Só em segunda linha, quando ocorra uma impossibilidade prática na defesa do direito violado, é que deverá haver indemnização: é que esta não assegura ao lesado o exercício do direito, mas apenas um sucedâneo, já que não passa, em muitos casos, de uma reparação simbólica, embora quantitativamente determinada, de um prejuízo que se concluiu ser irreparável. É claro que, havendo indemnização do prejuízo, a decisão do recurso não perde todo o sentido útil. Mas a questão não é apenas a de saber se a decisão jurisdicional ainda tem algum sentido útil: é a de saber se ela tem sentido útil quanto à defesa do direito efectivamente violado. Invocar a indemnização como argumento para afastar a suspensão de eficácia é, salvo o devido respeito, confundir o acessório com o essencial na concepção jurídico-constitucional da defesa dos direitos, sendo que é na defesa dos direitos que radica a garantia de acesso aos tribunais e do recurso contencioso. Assim sendo, continuo a entender que o normativo em causa viola o disposto no artigo 20.º da Constituição da República, e, consequentemente, teria negado provimento ao recurso. Luís Nunes de Almeida DECLARAÇÃO DE VOTO Na declaração de voto que fiz no acórdão n.º 187/88, de 17 de Agosto, pronunciei-me pela inconstitucionalidade – por ofensa do princípio da igualdade (artigo 13.º da Constituição) – da norma do n.º 1 do artigo 50.º do Decreto da Assembleia da República n.º 114/V (Lei de Bases da Reforma Agrária), – que veio a converter-se no n.º 1 do artigo 50.º da Lei n.º 109/88, de 26 de Setembro (Lei de Bases da Reforma Agrária), aqui em apreciação –, na medida em que ela, por um lado, limitava ou restringia, sem fundamento razoável, a legitimidade activa para o incidente ou procedimento cautelar da suspensão da eficácia dos actos administrativos ai previstos incidente regulado em termos genéricos nos artigos 76.º e seguintes do Decreto-Lei n.º 267/85, de 16 de Julho (Lei de Processo nos Tribunais Administrativos) –, afastando do circulo de entidades com legitimidade para requerer a suspensão da eficácia as unidades colectivas de produção (entenda-se, as unidades colectivas de produção que não explorassem os prédios mediante qualquer dos títulos nessa norma referidos), e, por outro lado criava um privilégio injustificável a uma classe de cidadãos – os reservatários –, ao equiparar o seu interesse próprio ao interesse público. Deixei em aberto a questão de saber se as restrições ao direito de requerer a suspensão da eficácia dos actos administrativos, estabelecida na norma em questão pela exigência de requisitos para além dos constantes da lei geral, implicavam a violação do direito de acesso aos tribunais, consagrado genericamente no n.º 2 do artigo 20.º da Constituição n.º 1 desse artigo, depois da 2ª revisão, operada pela Lei Constitucional n.º 1/89, de 8 de Julho) e em especial para o recurso contencioso dos actos administrativos no n.º 3 do artigo 268.º (hoje, n.º 4 do mesmo artigo). Ora, em primeiro lugar, e como vem referido pelo Professor José Joaquim Gomes Canotilho no parecer junto,"salienta hoje a doutrina a 'essencialidade' dos procedimentos cautelares – como é, no processo administrativo, o instrumento da suspensão jurisdicional da eficácia do acto – relativamente ao direito de protecção judicial efectiva e ao próprio direito de defesa". Isto porque, por um lado, "o principio da tutela judicial efectiva pressupõe que os cidadãos, ao recorrerem aos Tribunais, esperam tirar utilidade da decisão ditada pelos órgãos jurisdicionais, impondo-se, por isso, a existência de procedimentos adequados que, cautelarmente, evitem factos consumados ou situações irreversíveis", e, por outro lado, esse mesmo principio "exige que a justiça seja feita a tempo, sob pena de o perigo da demora transformar o recurso aos Tribunais numa 'paródia' da justiça". Em segundo lugar, o artigo 2.º do Código de Processo Civil aprovado pelo Decreto-Lei n.º 44 129, de 28 de Dezembro de 1961, estabelece o princípio de que a todo o direito corresponde, não só uma acção, destinada a fazê-lo reconhecer em juízo ou a realizá-lo coercivamente, mas também as providências necessárias para acautelar o efeito útil da acção. Daí o meu entendimento de que a eliminação do direito de requerer a suspensão da eficácia dos actos administrativos, ou a sua regulamentação em termos excessivamente restritivos, ofende o direito de acesso aos tribunais. Votei, pois, a inconstitucionalidade do n.º 1 do artigo 50.º, aqui em apreciação, por ofensa dos citados preceitos constitucionais. Mário de Brito