01422/13 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Se um loteamento só incidiu sobre parte do terreno a lotear, por a parte restante estar integrada na RAN, o índice de construção máximo devia calcular-se sem recurso à área da RAN, sob pena de tal índice ser fatalmente violado no tocante às possibilidades edificativas conferidas pelo loteamento a todos ou a alguns dos lotes.

II- É nula a deliberação camarária que aprovou um loteamento ofensivo de regras do Regulamento do PDM, padecendo também de nulidade os actos consequentes que, mantendo o mesmo vício, licenciaram construções nos lotes.

Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I- RELATÓRIO

1- O MINISTÉRIO PÚBLICO, junto do TAF de Leiria, intentou acção administrativa especial, nos termos do art. 40º ETAF, para declaração de nulidade da Deliberação de 16.02.1998, da Câmara Municipal de Óbidos e dos Despachos de 6 de Dezembro de 1999 e 24 de Janeiro de 2000, (doc. 1), 9 de Abril e 24 de Setembro de 2001, de 22 de Maio e 31 de Julho de 2002 (doc. 2), respeitantes ao loteamento de um prédio rústico, sito em ………….. e ……………, freguesia de ……….., concelho de Óbidos, descrito na Conservatória do Registo Predial sob o nº 701, inscrito na matriz sob o art. 14º, secção H, freguesia de …………., contra o Município de Óbidos, identificando vários contra-interessados.

O TAF de Leiria julgou a acção improcedente, por sentença de 28.02.2009 fls. 870/882.

1.1- Inconformado, o Ministério Público interpôs recurso dessa decisão para o Tribunal Central Administrativo Sul, ao abrigo dos art.s 140º, 141º, nº1, 142º, nº1 e 143º, nº1, do CPTA e art.s 734º, nº1, al. a) e 736 do CPCs. (fls. 896). Admitido o recurso (fls. 902), o TCA-SUL proferiu acórdão (fls.1009-1024), em 24.04.2013 que, concedendo provimento ao recurso, revogou a decisão recorrida, julgando “procedente a acção” declarando “a nulidade da deliberação e despachos impugnados, designadamente da deliberação de 16.02.1998, da CMO, que deferiu o pedido de loteamento e dos despachos de 06.12.1999, 24.01.2000, 09.04.2001, 24.09.2001, 22.05.2002, 31.07.2002, do Presidente da CMO, que deferiram pedidos de licenciamento de construção determinar as custas pelos Recorridos, em partes iguais; atendendo ao pedido formulado nesta acção e à decisão ora proferida, nos termos dos artigos 3º, nº1, al. a), 8º-A, nº1, alínea b), 8º-A, 3, alínea a) e 53º da CRP, envie à Secretaria do TCA, após trânsito desta decisão, à Conservatória do Registo Predial de Óbidos, cópia da PI e do presente Acórdão, com indicação da data do respectivo trânsito, para efeitos de promoção do registo.”.

1.2- Inconformada, veio a B…………….., SA, interpor recurso a fls. 1049-1058, para o STA, ao abrigo do art.150º CPTA, concluindo as suas alegações do modo seguinte:

“1. A questão da manutenção das garantias hipotecárias, enquanto efeitos putativos dos atos administrativos impugnados, ainda que estes venham, efetiva e definitivamente, a ser declarados nulos reveste-se, por isso, claramente de relevância jurídica e social.

2. É que uma decisão, como a que foi agora prolatada e de que se recorre, afeta gravemente a segurança e estabilidade que caracteriza as relações jurídicas constituídas através dos contratos de mútuo com hipoteca outorgados,

3. Afetando, nomeadamente a confiança que os seus agentes depositaram na presunção de legalidade que decorre dos atos administrativos que tiveram por base e permitiram mesmo o nascimento de tais relações.

4. Sem conceder, ainda que tivesse sido declarada a nulidade como foi, e que a mesma venha permanecer relativamente aos atos administrativos impugnados pelo Autor e ora recorrido, o que apenas por necessidade de raciocínio se admite,

5. tal não deveria nunca, salvo o devido respeito, afetar os direitos de garantia que decorrem das duas hipotecas, registadas a favor da B…………… e que na altura da entrega da presente ação, se encontravam registadas há já quatro anos, sob o prédio urbano designado por Lote nº……, sito no “…………….. e …………..”, freguesia de ……….., concelho de Óbidos, descrito na Conservatória do Registo Predial de Óbidos sob a ficha nº 00935/040599 da dita freguesia;

6. Tanto mais que, como credora de boa-fé que, obviamente, desconhecia sem culpa a existência de tal vício, a B……………. beneficia de hipotecas, constituídas e devidamente registadas a seu favor 4 anos antes da entrega da presente ação de impugnação,

7. Sendo inteiramente legítimo o interesse da credora B……………. na manutenção dos seus direitos de garantias;

8. São, de difícil, ou mesmo, impossível reparação, os evidentes danos que a B…………. sofreria perante a projecção da nulidade dos referidos atos administrativos nas mencionadas hipotecas;

9. Sendo manifesta a desproporção existente entre o seu interesse em continuar a beneficiar das mencionadas garantias reais e o interesse na execução do acórdão de que se recorre e que declarou a nulidade de tais atos.

Nestes termos e nos demais de direito que forem doutamente supridos pelo superior critério de V.Exªs. deverá ser julgado procedente o presente recurso, e caso venha a persistir a declaração da nulidade dos atos administrativos impugnados, devem ser mantidos os direitos de garantia, resultantes das hipotecas constituídas e registadas a favor da B……………, 4 anos antes da entrega da presente ação de impugnação, sob o prédio urbano designado por Lote nº ….., sito no “…………….. e ………….”, freguesia de …………, concelho de Óbidos, descrito na Conservatória do Registo Predial de Óbidos sob a ficha nº 00935/040599 da dita freguesia ou, no mínimo, como decorrentes de actos administrativos consequentes àqueles atos, com as demais consequências legais.

Vossas Excelências farão, como sempre, a costumada

JUSTIÇA!”

1.3- O Município de Óbidos interpôs igualmente, a fls. 1061-1068v, (original: fls. 1101 a 1117 recurso para o STA, invocando o mesmo normativo, alegando em conclusão:

“1. A questão que o Recorrente coloca para apreciação desse Tribunal não só se reveste de importância fundamental, atenta a sua relevância jurídica, como a admissão do recurso é claramente necessária para uma melhor aplicação do direito;

2. O Decreto-Lei n.° 196/89, de 14 de Junho, que estabelece o regime jurídico da reserva agrícola nacional (“Lei da RAN”), não classifica ou qualifica o solo;

3. Também não define índices de ocupação e utilização do território;

4. Também não proíbe a contabilização das áreas incluídas na RAN para aferição dos índices e parâmetros urbanísticos;

5. É esse o entendimento das CCDR e da DGOTDU;

6. É o que se retira da evolução do Regime Jurídico da REN, enquanto elemento literal e histórico decisivo para a boa interpretação da lei;

7. Cabe aos instrumentos de gestão territorial (planos), designadamente aos planos diretores municipais a fixação dos critérios a ter em conta para o estabelecimento dos índices urbanísticos, como decorre do regime jurídico dos instrumentos de gestão territorial aprovado pelo Decreto-Lei n.° 380/99, de 22 de Setembro;

8. Tecnicamente a “área total” é igual ao somatório das áreas de terreno afeto às diversas categorias de uso;

9. O Regulamento do PDM do Município de Óbidos não exclui as áreas de terreno dos prédios integradas na RAN para efeitos de cálculo do índice de construção;

10. Segundo o Regulamento do PDM de Óbidos a área bruta do terreno (é) a área de terreno da parcela objeto da operação urbanística, do prédio objeto da operação urbanística (alínea 4 do artigo 3.° do RPDM);

11. Será de uma “parcela” se incidir sobre uma área de terreno não resultante de operações de loteamento, marginado por via pública e suscetível de construção (alínea 2 do artigo 3° do RPDM);

12. Será dum “prédio” se incidir sobre uma área de terreno que, para ser suscetível de construção, tem de ser objeto de uma operação de loteamento e ou de aprovação de obras de urbanização (alínea 3. do artigo 3º do RPDM);

13. No caso dos autos, estamos inequivocamente perante um “prédio”;

14. O intérprete não pode restringir a área do prédio para quantificar a área bruta do terreno e consequentemente definir o índice máximo de construção;

15. É a área total do prédio, enquanto unidade matricial, que terá de ser tida em conta para efetuar os cálculos da área de construção;

16. O índice de construção de 0,26 está, pois, bem calculado;

17. O ato camarário em crise não aprovou a divisão do terreno agrícola em hortas;

18. Decidindo como decidiu o Acórdão em crise violou o disposto nos artigos 3.°, 36º e 37.°, todos do RPDM de Óbidos, inexistindo qualquer preceito na Lei da RAN em vigor à data da prática dos atos em crise que sustente o entendimento sufragado pelo TCA Sul;

19. E, por esse motivo, deverá ser revogado e substituído por outro que considere que o índice de construção, o índice de implantação e o índice de ocupação volumétrica são calculados em função área total da parcela ou do prédio a lotear, não havendo aqui que fazer qualquer diferenciação pelo facto de parte da área que serve de base ao cálculo daqueles indicadores urbanísticos estar incluída na RAN, mantendo, por esse motivo, na ordem jurídica a deliberação camarária de 16 de Fevereiro de 1998, que aprovou o loteamento, e todos os atos de aprovação praticados pelo PCMO, subsequentes, àquele ato camarário, por ser legal, como se espera por ser de JUSTIÇA.”

1.4. A………………, L.da não se conformando com o acórdão, também recorreu, fls. 1073-1085, para este STA, ao abrigo do mesmo regime constante do art. 150º CPTA, concluindo:

“1ª Pelo douto acórdão recorrido foi, no essencial, concedido provimento ao recurso interposto pelo MP da douta sentença proferida pela 1ª instância, tendo esta sido revogada e julgada procedente a acção apresentada pelo MP, com a consequente declaração de nulidade da deliberação da Câmara Municipal de Óbidos (CMO) de 16/2/1998, que deferiu o pedido de loteamento em causa nos autos, e dos despachos do Presidente da CMO de 6/12/1999, 24/1/2000, 9/4/2001, 24/9/2001, 22/5/2002 e 31/7/2002, que deferiram os pedidos de licenciamento de construção igualmente em causa nos autos, porquanto, resumidamente:

- «o projecto de loteamento apresentado abrangia um prédio rústico de 11.720 m2, que incluía uma área de 2.927,41 m2 de RAN», pelo que, «estando esta área em RAN, o prédio sujeito a loteamento não poderia ser todo ele considerado urbano ou urbanizável e apto a construir, pois nele se incluía uma área cuja construção estava vedada»;

- «acresce que, o indicado loteamento ao prever a possibilidade de a parcela em RAN ficar afecta à totalidade dos lotes, para uma utilização agrícola, ou colectiva, ou com a divisão de 15 parcelas individuais, que vem indicadas com as letras A a P, está, na prática, a permitir a divisão daquela parcela RAN, fraccionando-a»;

- «o prédio objecto do presente loteamento, na parte susceptível de construção, a única que permitia criar lotes urbanos (...), tem uma área de 8.792,6m2», logo, «só poderia ser objecto do loteamento a área do prédio com aptidão edificativa, ou seja, a área de 9792m2», pelo que «o cálculo do índice de construção bruto tem de se fazer com relação à área de 8792,6m2 e não à de 11.720m2», ultrapassando assim o índice de construção bruto aprovado o limite legal de 0,30;

- deste modo, foram violadas as normas conjugadas dos arts. 3°, 7° a 10°, 32°, 33° e 34° do DL n° 196/89, de 14/6 (Regime da RAN), dos arts. 3º, 4º, n° 1, al. d), 9°, 25° a 48° e 50º a 53° da Resolução do CM n° 187/96, publicada no DR, 1ª série B, n°276, de 28/11/1996 (RPDMO), e dos arts. 3°, al. a), 8° e 15° a 18° do DL n°448/912, de 29/11.

2ª A presente revista excepcional preenche os requisitos do n° 1 do art. 150° do CPTA, já que:

- a questão sub judice é controversa, carecendo da intervenção do Supremo para melhor aplicação do direito, como desde logo resulta do facto de as instâncias terem produzido decisões radicalmente opostas;

- trata-se, com efeito, de matéria de extrema complexidade jurídica, a exigir clarificação por parte do STA;

- acresce que, como facilmente se assumirá, desde logo porque a delimitação da RAN não tem qualquer critério, dividindo grande parte dos prédios por todo o país, a questão objecto do presente processo colocar-se-á em milhares de loteamentos, pelo que o seu tratamento pelo STA é indispensável para que possam evitar-se verdadeiros dramas sociais, decorrentes da aquisição de habitações por inúmeras famílias em loteamentos que mais tarde venham a ser declarados nulos;

- ademais, as consequências da própria decisão recorrida para as cerca de duas dezenas de famílias que adquiriram a sua habitação no loteamento em causa, grande parte delas com recurso ao crédito bancário, representam já um verdadeiro drama social.

3ª O primitivo imóvel não foi, todo ele, loteado.

4ª Com efeito, a área desse prédio que se situa em RAN, a qual, aliás, como se disse e demonstrou na contestação e nos documentos juntos com esta, nem sequer é de 2.927,41 m2, sendo inferior a 2.850 m2, não foi loteada, não constitui um lote e não foi “dividida” ou “fraccionada” em 15 “parcelas”.

5ª A zona do prédio primitivo situada em RAN foi considerada no alvará de loteamento como «parte sobrante», «área agrícola afecta à totalidade dos lotes», tendo sido descrita nestes precisos termos na Conservatória do Registo Predial competente.

6ª Sendo certo que, segundo dispõe o art. 29°, n° 3, do DL 448/91, de 29 de Novembro, «as condições estabelecidas no alvará vinculam a Câmara Municipal e o proprietário do prédio e ainda, desde que constantes do registo predial, os adquirentes dos lotes».

7ª De resto, de acordo com o ofício da Comissão Regional da Reserva Agrícola do Ribatejo e Oeste, que a ora alegante em 18 de Setembro de 2007, tal Comissão não vê qualquer irregularidade do loteamento em causa.

8ª Na verdade, como facilmente se depreenderá desse ofício, todos os loteamentos aprovados em Portugal de imóveis parcialmente situados em RAN são-no nos termos em que este o foi, ou equivalentes.

9ª Por outro lado, nos termos do art. 3º, n° 4, do RPDMO, a «área bruta do terreno» (Ab), para efeitos de cálculo do «índice de construção bruto» (ICb), é a «área do terreno, da parcela ou do prédio objecto da operação urbanística».

10ª Ou seja, in casu, como aliás desde logo resulta da expressão a definir — «área bruta», isto é, de acordo com qualquer dicionário, área «que está como saiu da natureza», «inerte», «descomunal», «completa, sem desconto» (cf. Cândido de Figueiredo, in Pequeno Dicionário da Língua Portuguesa, Dicionários Bertrand, pág. 242) —, o ICb é calculado a partir da área total do prédio primitivo e não com base numa parte da área deste — a área que não se situa em RAN.

11ª É essa, portanto, a conclusão que decorre da aplicação da lei, da letra desta, não sendo legítimo ao intérprete distinguir a área em RAN e fora da RAN, para concluir que apenas esta integra o conceito de Ab.

12ª E o certo é que a generalidade dos loteamentos de prédios parcialmente situados em RAN aprovados em Portugal foi-o nos mesmos termos em que o foi o loteamento em causa.

13ª Assim, dado que, in casu, a Ab é de 11.720 m2 e a ATC é de 3.075,18 m2, o respectivo ICb é de 0,262, ou seja, inferior ao permitido pelo art. 37º, n° 3, al. b), do RPDMO.

14ª Deste modo, o acto de aprovação do loteamento em causa não violou qualquer norma jurídica, nomeadamente as citadas no douto acórdão recorrido.

Termos em que, deve o presente recurso ser julgado procedente, revogando-se o douto acórdão recorrido e mantendo-se a não menos douta sentença da primeira instância, com o que se fará a necessária e costumada JUSTIÇA”

1.5- O Ministério Público apresentou, fls. 1125-1128, as suas contra-alegações, concluindo:

“1- Os interpostos recursos de revista devem ser rejeitados, pois não reúnem qualquer dos pressupostos exigidos pelo art. 150º, nºs 1 e 4 do CPTA.

2- Mesmo que por absurdo houvesse que conhecer de mérito, os recursos sempre seriam julgados improcedentes, já que mesmo em sede de discussão interdita sobre matéria de facto inerente aos pressupostos, demonstrado o facto provado em P) foi violado o limite do art. 37º, nº3 alínea b) do RPDM de Óbidos, por ter incluída no projecto de loteamento uma área de RAN de 2927,41m2, sempre deveria ser confirmado o douto Acórdão recorrido nos seus exactos e precisos termos, como é de JUSTIÇA”

1.6- Por despacho de fls. 1138, foram admitidos os recursos e determinada a sua remessa a este STA.

2- A revista foi admitida por acórdão da formação deste STA a que alude o nº5 do artº 150º do CPTA, nos termos seguintes:

“1. A B………………, o Município de Óbidos e A………………, L.da pedem revista, ao abrigo do art.º 150.º do CPTA, do acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 24 de Abril de 2013, que concedeu provimento a recurso interposto pelo Ministério Público de sentença do TAF de Leiria e declarou a nulidade da deliberação da Câmara Municipal de Óbidos de 16/2/1998, que deferiu o pedido de loteamento de um prédio rústico, sito em …………. e ………., do Município de Óbidos, licenciando a constituição de 15 lotes para construção, e de 6 despachos do Presidente da mesma Câmara Municipal aí identificados (proferidos entre 6/12/1999 e 31/7/2002), que deferiram pedidos de licenciamento da construção nesses lotes.

A B…………….. alega que, como terceiro de boa fé que desconhecia sem culpa os vícios de que a autonomização dos lotes padecia, devem ser mantidos, ao abrigo do disposto no art.º 133.º, n.º2, al. j) do CPA e do art.º 173.º, n.º 3, do CPTA, os direitos de garantia, resultantes das hipotecas constituídas e registadas a seu favor 4 anos antes da propositura da presente acção de impugnação, sobre o prédio urbano designado por "Lote …", sito no "…………… e ……………", freguesia de …………….., concelho de Óbidos, descrito na Conservatória do Registo Predial respectiva sob a ficha n.º 00935/040599, sob pena de grave insegurança jurídica na actividade de concessão de crédito.

O Município e a A……………, em recursos separados, sustentam, em síntese, que o acórdão errou na interpretação e aplicação dos preceitos legais que refere, quando considerou que a parcela do prédio incluída na RAN não podia constituir "área agrícola afecta à totalidade dos lotes" e quando entendeu que o índice de construção bruto tem de calcular-se por referência à área do prédio com aptidão edificativa, com exclusão da área incluída na RAN.

2. As decisões proferidas pelos tribunais centrais administrativos em segundo grau de jurisdição não são, em regra, susceptíveis de recurso ordinário. Apenas consentem recurso nos termos do n.º 1 do art.º 150.º do CPTA, preceito que dispõe que das decisões proferidas em segunda instância pelo Tribunal Central Administrativo pode haver, a título excepcional, recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo “quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental” ou “quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”.

Como se refere na exposição de motivos do CPTA "num novo quadro de distribuição de competências em que o TCA passa a funcionar como instância normal de recurso de apelação, afigura-se útil que, em matérias de maior importância, o Supremo Tribunal Administrativo possa ter uma intervenção que, mais do que decidir directamente um grande número de casos, possa servir para orientar os tribunais inferiores, definindo o sentido que deve presidir à respectiva jurisprudência em questões que, independentemente de alçada, considere mais importantes. Não se pretende generalizar o recurso de revista, com o óbvio inconveniente de dar causa a uma acrescida morosidade na resolução dos litígios. Ao Supremo Tribunal Administrativo caberá dosear a sua intervenção, de forma a permitir que esta via funcione como válvula de segurança do sistema".

Para o efeito, constitui questão jurídica de importância fundamental aquela – que tanto pode incidir sobre direito substantivo como adjectivo – que apresente especial complexidade, seja porque a sua solução envolva a aplicação e concatenação de diversos regimes legais e institutos jurídicos, seja porque o seu tratamento tenha suscitado dúvidas sérias, ao nível da jurisprudência, ou da doutrina. E, tem-se considerado de relevância social fundamental questão que apresente contornos indiciadores de que a solução pode corresponder a um paradigma ou contribuir para a elaboração de um padrão de apreciação de casos similares, ou que tenha particular repercussão na comunidade.

A admissão para uma melhor aplicação do direito justifica-se quando questões relevantes sejam tratadas pelas instâncias de forma pouco consistente ou contraditória, com recurso a interpretações insólitas, ou por aplicação de critérios que aparentem erro ostensivo, de tal modo que seja manifesto que a intervenção do órgão de cúpula da justiça administrativa é reclamada para dissipar dúvidas acerca da determinação, interpretação ou aplicação do quadro legal que regula certa situação.

3. Recorde-se que na base do litígio está a operação de loteamento de um prédio rústico em parte situado em zona de RAN. Foi autorizada a constituição de 15 lotes (um deles destinado a habitação e comércio e os restantes a habitação). A parte "sobrante" do prédio, correspondente à área dele abrangida pela RAN, foi considerada "área agrícola das novas áreas urbanas". E os cálculos dos índices de edificabilidade foram efectuados tomando em consideração a área total do prédio loteado.

O acórdão recorrido julgou a acção procedente e declarou a nulidade da aprovação do loteamento e a nulidade consequente dos actos de aprovação da construção nos lotes, com a seguinte fundamentação:

- Ao incluir-se a parcela de terreno RAN no loteamento, mantendo esta parcela como afecta à totalidade dos lotes para uma utilização agrícola, colectiva ou com divisão em 15 parcelas individuais, está a criar-se um 16.º lote, que poderá ter uma utilização de "espaço verde urbano" desconforme às regras de utilização produtiva dos terrenos a que a constituição e inclusão na RAN supõe;

- Ao computar-se a totalidade da área do prédio, incluindo a parcela da RAN, para efeitos do cálculo das limitações ou índices de edificação consentida, violou-se o disposto a tal propósito nos art.ºs 8.º, n.º 1, do Dec. Lei n.º 196/98, de 14/6, 8.º do Dec. Lei n.º 448/91, de 29/11, e 4.º, n.º 1, al. d), 36.º, n.º 1, al. c), 37.º, n.º 3, al. b), do Regulamento do PDM de Óbidos. A aplicação dos índices deve fazer-se em relação à área com potencialidade edificativa, excluindo a área afecta à RAN.

Os recorrentes Município e A………… sustentam que esta interpretação viola as referidas disposições legais e regulamentares, contrariando a que corresponde à prática corrente e pacífica no licenciamento de operações urbanísticas, aliás pressuposta na elaboração dos instrumentos de ordenamento do território, e os próprios esclarecimentos das entidades com poderes de tutela nesta matéria.

Efectivamente, estamos perante questões que implicam operações de interpretação e aplicação normativa complexas, que versam sobre problemas relevantes de direito urbanístico e de ordenamento do território que transcendem o caso sujeito (e mesmo o âmbito local, porque conexionadas com um instrumento de ordenamento do território de interesse nacional), susceptíveis de repetição sempre que se verifique a existência de terrenos em parte urbanizáveis em parte sujeitos à disciplina da RAN (e mutatis mutandis da REN) e, portanto, com evidente virtualidade de expansão da controvérsia a casos semelhantes. Trata-se de questões relativamente às quais não é conhecida jurisprudência do Supremo que directamente delas se ocupe e em que a solução encontrada pelo acórdão recorrido parece mesmo confrontar-se com o entendimento transmitido pelos serviços dos órgãos administrativos com funções de tutela sobre as autarquias locais.

Por outro lado, é também evidente a repercussão social da questão, pela insegurança jurídica associada à declaração de nulidade em tal domínio e a esta distância temporal relativamente ao acto de licenciamento do loteamento, que é susceptível de repercutir-se em actos administrativos e negócios jurídicos que tiveram por pressuposta a referida divisão do prédio em lotes para construção.

Assim, reconhece-se que o recurso do Município e da contra-interessada A………… versa sobre questão de importância fundamental para efeitos do disposto no n.º 1 do art.º 150.º do CPTA, admitindo-se a revista.

4. Já o mesmo não sucede quanto ao recurso pretendido pela B……………

Com efeito, o acesso, por esta via de recurso excepcional, ao Supremo Tribunal Administrativo obedece ao princípio geral de que os recursos são de reponderação e não de reexame, não cabendo, em regra, conhecer de questões sobre que não tenha versado, ou não devesse ter versado, a decisão recorrida.

Ora, o acórdão recorrido não se pronunciou sobre a questão agora colocada, nem tinha de o fazer. Efectivamente, não decidiu a questão que a B…………… suscita porque esta, que interviera em 1ª instância como contra-interessada - porventura porque a acção foi aí julgada improcedente e a questão que aí colocara ficou prejudicada – optou por não acompanhar o recurso, renovando a questão perante o tribunal de 2ª instância. Assim, sendo matéria excluída do âmbito do recurso por virtude da concreta conformação da causa, é inútil confrontá-la com os critérios específicos do n.º 1 do art.º 150.º do CPTA.

5. Decisão

Pelo exposto, decide-se:

a) Não admitir a revista pretendida pela B…………… SA e condenar esta nas custas respectivas;

b) Admitir a revista interposta pelo Município de Óbidos e A……………., Lda.

3- Colhidos os vistos, cumpre apreciar e decidir.

II- FUNDAMENTOS

1- DE FACTO

No Acórdão recorrido, fls. 1009-1024, deram-se como provados os seguintes factos, com relevo para a decisão:

“Os Factos

Na 1ª instância foram dados por provados os seguintes factos, que não vêm impugnados:

«A) Em 5/12/1997 a sociedade comercial A………….. e C………………. requereram à Câmara Municipal de Óbidos a aprovação e licenciamento de uma operação de loteamento de um prédio rústico com a área de 11.720 m2, sua propriedade, sito em …………… e ……………., na freguesia de …………, concelho de Óbidos, descrito na Conservatória do Registo Predial de Óbidos sob o nº 701, inscrito na matriz sob o artigo 14, secção H, da freguesia de ……….. — Dá-se por reproduzido o teor do doc. 1 junto com a p.i.;

B) Pelo ofício 5755, de 15-12-1997, da Câmara Municipal de Óbidos, subordinado ao “Assunto PROJECTO DE LOTEAMENTO LOCAL: …………… OU …………… — …………..” a sociedade A…………… foi notificada do seguinte: “Para conhecimento se informa que o projecto apresentado carece ser reformulado, porque a implantação dos lotes está para além do perímetro urbano consignado no Plano Director Municipal para a povoação de ……………., entrando por áreas da RAN. O local está afecto a áreas urbanizáveis de nível 1 - n° 3 do art. 37° do P.D.M. e arts 38° e 40°” — referido doc. 1;

C) A sociedade A……………… apresentou na Câmara Municipal de Óbidos aditamento ao loteamento para licenciamento respectivo, incluindo o aditamento à memória descritiva e justificativa do projecto de loteamento, com data de 23 de Janeiro de 1998 — doc. 1 referido — do seguinte teor, designadamente:

a. “Tendo em conta o parecer técnico que recaiu sobre o projecto e sobre o qual nada temos a objectar, optamos por rectificar o referido projecto, após os esclarecimentos prestados em reunião nos serviços técnicos da Câmara Municipal de Óbidos com o Sr. Eng° D…………….

b. Foram eliminados os Lotes 7 e 8 e alterados os respectivos quadros na Planta Síntese e Memória Descritiva e justificativa. A área sobrante que daí resultou, continuará a ser utilizada como área agrícola afecta à totalidade dos lotes, em número de quinze, com hipótese de utilização colectiva ou de pequenas parcelas individuais a demarcar pelos futuros residentes.

c. Junta-se em anexo novas peças desenhadas com os nos 3, 5, 6, 9, 13 e 14, para substituição das anteriores: Planta de Localização, Planta de Implantação (ao nível do pavimento do rés do chão). Silhueta Urbana Proposta. Planta Síntese, Planta da Rede Exterior de Águas e Planta da Rede Exterior de Esgotos, respectivamente.”;

D) Dá-se por reproduzido o teor do “Quadro 2 — Lotes a Construir”, integrado no ponto “3.3. — Caracterização dos lotes a construir” — doc. 1 referido —, que prevê o seguinte designadamente:

a. A constituição de 15 lotes, numerados de 1 a 15, sendo o lote 1 destinado a habitação e comércio e os restantes a habitação, com as seguintes áreas em metros quadrados, correspondendo às áreas de cada lote e respectivas áreas de implantação máxima ao nível do rés-do-chão:

i. Lote 1 — 681,51 — 176,40;

ii. Lote 2— 438,23— 132,62;

iii. Lote 3— 362,32 — 132,62;

iv. Lote 4— 364,86— 132,62;

v. Lote 5— 367,40— 132,62;

vi. Lote 6 — 449,60 — 132,62;

vii Lote 7 — 192,84 — 83,80;

viii. Lote 8 — 188,68 — 83,80;

ix. Lote 9 — 194,66 — 83,80;

x. Lote 10— 201,68 —83,80;

xi. Lote 11 — 208,69— 83,80;

xii Lote 12 — 215,70 — 83,80;

xiii. Lote 13 — 222,72 — 83,80;

xiv. Lote 14 — 313,48 — 83,80;

xv. Lote 15 — 908,28 — 336,03;

b. A área total dos lotes é de 5310, 65 m2;

c. A área total de implantação máxima ao nível do rés-de-chão é de 1845,28 m2;

d. A área de pavimento total abaixo da cota de soleira é de 1185,28 m2 para garagens e arrumos e de 80,00 m2 para comércio;

e. A área total de pavimento acima da cota de soleira, para habitação, é de 30755,18 m2;

f. A área sobrante é de 2927,41m2, com a menção Área agrícola das novas áreas urbanas”

g. Do quadro consta ainda nota do seguinte teor: “NOTA: Todos os lotes poderão dispor de uma cave com a área indicada no quadro, ou com a área máxima de implantação para garagem e arrumos e ainda de um pequeno espaço no tardoz edificado Sol) a forma de telheiro com a área máxima ele 10,00 m2 ou 5% da área do lote.”;

E) Dá-se por reproduzido o teor do ‘Quadro 5 - Quadro de Recapitulação” integrante do doc. 1 junto pelo Autor à p.i., que recapitula as seguintes áreas:

F) Dá-se por reproduzido o teor da Acta n° 4 da reunião da Câmara Municipal de Óbidos, do dia 16 de Fevereiro de 1998, integrada no doc. 1 acima referido, designadamente:

a. “Requerimento número cento e sessenta e seis do livro dois de vinte sete de Janeiro findo de A……………….. Lda., e de C………………, apresentando um projecto de loteamento para quinze lotes num prédio rústico sito em «…………..» e «…………..» no lugar e freguesia de ……………, descrito na Conservatória do Registo Predial de Óbidos sob o número setecentos e um da referida freguesia. DEFERIDO, devendo apresentar os projectos das obras de urbanização medidas e orçamentadas para definição do valor da caução.”;

G) Por deliberação da Câmara Municipal de Óbidos, tomada em reunião de 01-03-1999 (Acta n° 5 integrada no doc. 1 junto pelo Autor à p.i.) foi deferida à A………….. e outro a passagem de alvará de loteamento em causa e das obras de urbanização;

H) Dá-se por reproduzido o teor do Alvará de Loteamento n° 311/1999, integrado no referido doc. 1, cujo teor se dá por reproduzido, designadamente:

I) Por despacho de 06-12-1999, do Presidente da Câmara Municipal de Óbidos, foi deferido requerimento, apresentado por E……………., de licenciamento de construção de moradia unifamiliar, sito no Lote 9 do loteamento a que corresponde o referido Alvará de loteamento n°311/99;

J) Por despacho de 06-12-1999, do Presidente da Câmara Municipal de Óbidos, foi deferido requerimento, apresentado por F………………., de licenciamento de construção de moradia unifamiliar, sito no Lote 10 do loteamento a que corresponde o referido Alvará de loteamento n° 311/99;

K) Por despacho de 24-01-2000, do Presidente da Câmara Municipal de Óbidos, foram deferidos requerimentos, apresentados por G…………………, de licenciamento de construção de moradias unifamiliares nos Lote 11, Lote 12 e Lote 13 do loteamento a que corresponde o referido Alvará de loteamento n° 311/99;

L) Por despacho de 05-02-2001, do Presidente da Câmara Municipal de Óbidos, foram deferidos requerimentos, apresentados por H…………………, L.da, de licenciamento de construção de moradias unifamiliares nos Lote 7 e Lote 8 do loteamento a que corresponde o referido Alvará de loteamento n° 311/99;

M) Por despacho de 24-09-2001, do Presidente da Câmara Municipal de Óbidos, foi deferido requerimento, apresentado por A………………., Lda, de licenciamento de construção de moradia unifamiliar no Lote 14 do loteamento a que corresponde o referido Alvará de loteamento n° 311/99;

N) Por despacho de 22-05-2002, do Presidente da Câmara Municipal de Óbidos, foi deferido requerimento, apresentado por A………………, Lda, de licenciamento de construção de moradia unifamiliar no Lote 4 do loteamento a que corresponde o referido Alvará de loteamento n°311/99;

O) Por despacho de 31-07-2002, do Presidente da Câmara Municipal de Óbidos, foi deferido requerimento, apresentado por A…………………., Lda, de licenciamento de construção de moradia plurifamiliar no Lote 15 do loteamento a que corresponde o referido Alvará de loteamento n° 311/99.»

Nos termos do artigo 712º, ns.º1 e 2 do CPC, acrescenta-se o seguinte facto provado:

P) A fls. 59 a 69 e 391 dos autos consta o aditamento à memória descritiva e justificativa, que indica no quadro 2 – lotes a constituir – que a área de pavimento acima da cota soleira, destinados a habitação, é de 3075,18 m2, valor que volta a indicar no ponto 4, quantificação e índices urbanísticos adoptados (cf. também doc. de fls 514 a 519).”

2- DE DIREITO

O MºPº instaurou a acção dos autos a fim de que, a título principal, se declarasse nula a deliberação da CM Óbidos, de 16/2/1998, que licenciou um loteamento ofensivo do art. 37º, n.º 3, al. b), do Regulamento do PDM local – onde se estabelecia que o «índice de construção bruto máximo» seria, «in situ», de 0,30. E tal ofensa adviria de, na «área bruta do terreno», se ter indevidamente incluído uma área integrada na RAN, sem a qual o quociente entre a «área total de construção» e a «área bruta do terreno» (art. 3º, n.º 8, do Regulamento) excedia aquele índice de 0,30. Complementarmente, o MºPº pediu que se declarasse a nulidade consequencial de determinados despachos do Presidente da CM Óbidos que licenciaram construções a erigir, de acordo com o loteamento, nos lotes 4 e 9 a 15.

A acção improcedeu na 1.ª instância. Mas o TCA-Sul julgou-a procedente e declarou a nulidade dos actos impugnados.

Nas suas revistas, os recorrentes atacam esse aresto, sustentando que a parte, integrada na RAN, do terreno sujeito à operação de loteamento devia ser tida em conta na determinação da «área bruta do terreno», ainda que essa parte não fosse nem pudesse ser loteada. E dizem ainda que, quantificada assim essa «área bruta», o «índice de construção bruto máximo» foi respeitado, não sendo nulo o acto que licenciou o loteamento nem os actos consequentes.

Portanto, os recorrentes defendem que o terreno incluído na RAN, embora não fosse objecto do loteamento, avultava nessa operação urbanística – já que intervinha no cálculo das possibilidades edificativas. Mas tal tese, para além de incongruente «prima facie», está errada.

O problema da ilegalidade do loteamento, tal como foi colocado «in initio litis» e vem reposto nas revistas, consiste em saber se a parte do prédio a lotear integrada na RAN devia ser considerada, ou não, na «área bruta do terreno» – pois só assim a aprovada operação de loteamento respeitaria o «índice de construção bruto» que, no local, era de 0,30.

Ora, se seguíssemos os recorrentes e computássemos o terreno sujeito à RAN naquela «área bruta», não estaríamos a resolver de vez o problema da conformidade do loteamento ao PDM; estaríamos simplesmente a deslocá-lo para um outro plano – aquele em que fatalmente se perguntaria pelo «índice de construção bruto» permitido em cada lote.

Este é, com efeito, um ponto crucial que os recorrentes olvidam. Relativamente a cada um dos lotes resultantes da operação de loteamento, o Regulamento do PDM impunha, como «índice de construção bruto» máximo, também o critério de 0,30. E esse índice era o quociente entre a «área total de construção», no lote, e a «área bruta do terreno» que, nos termos do art. 3º, n.º 4, do Regulamento do PDM, referido ao seu n.º 1, podia ser o próprio lote urbano.

E a conclusão anterior não pode oferecer dúvidas. O Regulamento do PDM distinguia, nos ns.º 1, 2 e 3, do seu art. 3º, três realidades – o prédio, a parcela e o lote, sendo este definido como um «terreno» com certas características. E essas três realidades reapareciam no n.º 4 do mesmo art. 3º, correspondendo o «terreno» aí aludido ao «lote urbano» indicado no n.º 1. O que significa que a «área bruta do terreno» – a usar no cálculo do «índice de construção bruto» – era referível a cada um dos lotes. Aliás, e porque os loteamentos também visam definir o que se pode edificar em cada lote (art. 29º, n.º 1, al. e), do DL n.º 448/91, de 29/11), é impossível que um índice de construção máximo não tome por alvo genuíno cada lote autonomizado pela operação de loteamento; pois cada um dos lotes, enquanto unidade predial a criar e onde se edificará, é que constitui o objecto último, e até natural, da aplicação dos índices do género.

Sendo as coisas assim, compreende-se que o terreno sujeito à RAN não possa interferir no cálculo do «índice de construção bruto», precisamente porque isso poderia acarretar que se violasse o índice de implantação em cada lote. E isto mostra que o processo de cálculo que os recorrentes preconizam, que atendesse à área da RAN, não serve, já que ele possibilitaria que se inquinasse o resultado da operação de loteamento – construindo-se em cada lote para além do índice máximo permitido.

Deste modo, o acórdão recorrido, ao recusar que o índice de construção bruto global se obtivesse a partir da consideração da área afectada à RAN, decidiu com inteiro acerto; pois era matematicamente forçoso que o excesso desse índice, mesmo que só globalmente encarado, implicasse a ofensa do art. 37º, n.º 3, al. b), do Regulamento do PDM quanto às possibilidades edificativas que o loteamento conferiria a todos ou a alguns dos lotes.

Face à ilegalidade assim detectada no acto que licenciou o loteamento, determinativa de nulidade «ex vi» do art. 56º, n.º 1, al. b), do DL n.º 448/91, torna-se desnecessário enfrentar os argumentos relacionados com a divisão, de direito ou de facto, da área submetida à RAN. E, sendo nula a deliberação camarária que licenciou o loteamento, nulos são igualmente os demais actos impugnados, por serem consequentes dela e estarem impregnados do mesmo vício invalidante, ligado à violação do índice máximo de construção (cfr. o art. 133º, n.º 2, al. i), do CPA). Pelo que, também aqui, o TCA-Sul decidiu bem.

Mostram-se, pois, improcedentes ou irrelevantes todas as conclusões das minutas de recurso, justificando-se a procedência da acção tal e qual o acórdão «sub specie» determinou.

Nestes termos, acordam em negar as revistas e em confirmar o acórdão recorrido.

Custas pelos recorrentes.

Lisboa, 6 de Novembro de 2014. – Jorge Artur Madeira dos Santos (relator por vencimento) –António Bento São Pedro – Maria Fernanda dos Santos Maçãs (com voto de vencido como relatora em anexo).

Voto de vencido

A noção de índice bruto que consta do PDM refere-se à área da operação urbanística e a operação urbanística no caso dos autos é o próprio loteamento. O lote em si é o resultado da operação, não é a operação, sendo que uns lotes podem ter índice superior e outros inferior, desde que, o total do loteamento esteja dentro do limite do índice indicado no PDM.

Assim, votei vencida pelas razões que sintetizo do projecto que tinha apresentado como relatora.

“(...) a questão central a decidir na presente revista, que foi considerada relevante para a admissão do recurso, é a de saber em que medida uma parcela que se situa em RAN pode ser contabilizada na área bruta do prédio objecto da operação de loteamento para efeitos do cálculo do respectivo índice de construção.

A resposta a esta questão pressupõe que se averigue em que medida os actos impugnados contrariam as seguintes normas jurídicas: o art. 8° do Decreto-Lei n° 448/91, de 29 de Novembro; o art. 8°, n° 1, do Decreto-Lei n° 196/89, de 14 de Junho, e o art. 4°, n.° 1, alínea d), 36°, n.º 1, c), 37º, n.° 3 alínea b), do RPDM de Óbidos.

1- (...) Quanto à eventual violação do art. 8° do Decreto-Lei n° 448/91, de 29 de Novembro

Afigura-se antes de mais salientar que o Acórdão recorrido não tem em conta a distinção que importa fazer entre área total a lotear e área sujeita ao fraccionamento em lotes destinados à construção.

O art. 8° do Decreto-Lei n° 448/91, sob a epígrafe "Princípio geral", dispõe que “As operações de loteamento só podem realizar-se em áreas classificadas pelos planos municipais de ordenamento do território como urbanas ou urbanizáveis”.

Por sua vez, o art. 3º, alínea a) define operação de loteamento como — “todas as acções que tenham por objecto ou efeito a divisão em lotes, qualquer que seja a sua dimensão, de um ou vários prédios, desde que pelo menos um dos lotes se destine imediata ou subsequentemente a construção urbana.”

De uma operação de loteamento resulta sempre a criação de unidades prediais que se configuram como lotes urbanos, isto é, como unidades prediais autónomas (novos prédios urbanos perfeitamente individualizados e objecto de direito de propriedade nos termos gerais), que se destinam imediata ou subsequentemente a edificação urbana.

Na verdade, é o destino imediato ou subsequente da referida unidade predial a edificação urbana que caracteriza a realidade jurídica que é um “lote” e que o distingue das restantes unidades prediais que não detêm esse estatuto.

No entanto, este preceito tem de ser interpretado tendo em conta, desde logo, outras normas do mesmo diploma, em especial a definição constante do art. 3°, alínea b), do Decreto-Lei n° 448/91, sobre “Obras de urbanização”, que compreendem “todas as obras de criação e remodelação de infra-estruturas que integram a operação de loteamento, (...) nomeadamente arruamentos viários pedonais e redes de abastecimento de água, de esgotos, de electricidade, de gás e de telecomunicações, e ainda de espaços verdes e outros espaços de utilização colectiva.”

A previsão nos projectos de loteamentos de áreas destinadas a espaços verdes e de utilização colectiva, infra-estruturas e equipamentos, são condição imprescindível para que as construções a erigir nos lotes possam ser utilizadas de um modo urbanisticamente sustentável quer de um ponto de vista funcional quer ambiental e paisagístico.

Para esse efeito, os proprietários e os demais titulares de direitos reais sobre o prédio a lotear cedem gratuitamente à câmara municipal “parcelas de terreno para espaços verdes públicos e de utilização colectiva, infra-estruturas, (...) que, de acordo com a operação de loteamento, devam integrar o domínio público” (cfr. o art° 16° do Decreto-Lei n° 448/91).

Assim sendo, temos que uma operação de loteamento não gera apenas lotes urbanos, mas também parcelas, correspondentes às áreas que, no loteamento, se destinam designadamente a zonas verdes e de utilização colectiva, infra-estruturas e equipamentos.

Por outro lado, trata-se de áreas que se justificam em função da edificabilidade prevista para cada um dos lotes, uma vez que é o loteamento que, ao transformar os prédios em lotes urbanos, determina uma sobrecarga urbanística justificadora destas mesmas áreas e respectivo dimensionamento.

Do exposto resultam duas ilações importantes.

Em primeiro lugar, a definição legal de “operação de loteamento” restringe a área de intervenção aos espaços onde se situam os lotes, ou seja, à área fraccionada com a constituição e implantação desses lotes. Diferente desta área é a que diz respeito à área a lotear ou área de intervenção do loteamento que compreende a que é objecto da operação urbanística no seu todo, incluindo os espaços a constituir em lotes — que integra a definição legal de “operação de loteamento” — e, ainda, os demais espaços tais como os destinados a zonas verdes e de utilização colectiva.

Em segundo lugar, resulta igualmente que uma operação de loteamento, enquanto um tipo específico de operação urbanística, tem de ser objecto de um projecto unitário (integrado), que preveja, para além dos lotes para construção, as parcelas destinadas a espaços verdes e de utilização colectiva, infra-estruturas e equipamentos, etc., por fazerem parte integrante da área a lotear.

Voltando agora à interpretação do art. 8° do Decreto-Lei 448/91, em especial no que concerne à exigência nele constante de as operações de loteamento apenas poderem ser efectivadas em áreas classificadas pelos PDM como urbanas e urbanizáveis, a mesma não pode ser lida isoladamente, mas em conjugação, desde logo, com a definição de operação de loteamento constante do art° 3°, alínea a), do referido diploma.

Aí se pode ler, recorde-se, que “operação de loteamento” compreende “todas as acções que tenham por objecto ou por efeito a divisão em lotes, qualquer que seja a sua dimensão, de um ou vários prédios, desde que pelo menos um dos lotes se destine imediata ou subsequentemente a construção urbana.”

Lidos os dois preceitos conjugadamente, impõe-se concluir que a expressão “operação de loteamento” está a ser utilizada no art. 8° do Decreto-Lei n° 448/91 num sentido estrito, referindo-se às operações como tal consideradas em conformidade com o que resulta da definição do art. 3°, alínea a), ou seja, as acções que visam a constituição de lotes.

O objectivo do legislador restringe-se tão só a garantir que os lotes sejam implantados nas áreas urbanizadas ou urbanizáveis, proibindo-se a constituição de lotes de terreno destinados a edificação fora das mesmas. Não se lhe pode, porém, atribuir o sentido, tendo em conta as considerações atrás tecidas, de pretender proibir a cedência e a afectação de espaços situados fora do perímetro urbano, uma vez que os mesmo, como vimos, se limitam a fazer parte da área total a lotear, nada tendo que ver com a área onde vão ser constituídos os lotes (...)”.

2- Quanto à eventual violação do art. 8°, n° 1, do Decreto-Lei n° 196/89, de 14 de Junho e a possibilidade de áreas RAN poderem ser contabilizadas na determinação dos parâmetros urbanísticos previstos nos planos municipais. (...)

No que diz respeito ao papel da RAN e da REN perante a legislação e os instrumentos administrativos de ordenamento do território, a doutrina converge tratar-se de limitações ou condicionantes dos poderes de planificação territorial (...) o que significa que quer o regime jurídico da RAN quer da REN não têm o alcance de classificar ou qualificar o solo, nem tão pouco o de definir os índices ou parâmetros de ocupação e utilização do território, uma vez que essa constitui uma prerrogativa exclusiva dos planos municipais de ordenamento do território (...)”.

Nesta sequência, questão pertinente que se tem colocado prende-se precisamente com o caso sub judice, ou seja, saber em que medida pode um plano director optar pela contabilização da totalidade da área do prédio objecto de intervenção urbanística quando parte do mesmo seja abrangida pelo regime da RAN.

Na falta de lei que expressamente resolvesse o assunto, a resposta a esta questão foi objecto de esclarecimento por parte da Direcção-Geral do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano (Informação n° 112/DGS, de 14 de Abril de 2004), homologada por Despacho do respectivo Director-Geral, em 19 de Maio de 2004, que incidiu, precisamente, sobre a relevância das áreas integradas na Reserva Ecológica Nacional para efeitos de cálculo de índice de construção.

Nesta “informação” se concluiu que, na ausência de disposição legal impeditiva, não se pode concluir que o legislador não tenha querido contabilizar as áreas da Reserva Agrícola e da Reserva Ecológica Nacionais no cálculo dos índices de construção, apesar de, em princípio, tal edificação só ser permitida fora das mesmas.

Ainda segundo aquela “informação”, o facto de nos referidos regimes não se determinar, de modo expresso, se tais áreas entram para o cálculo dos índices urbanísticos, nomeadamente do índice de construção, prende-se com a natureza de restrição de utilidade pública ou de condicionante ao uso do solo que os mesmos revestem, não se destinando a definir o regime de uso do solo.

Ora, considerando que a forma de contabilização dos parâmetros urbanísticos diz respeito ao regime do uso do solo de cada classe de espaço ou categoria, o legislador optou por tratar esta matéria no regime jurídico dos instrumentos de gestão territorial e no regime jurídico da urbanização e edificação, e não no daquelas restrições de utilidade pública.

Cabe, assim, aos municípios, como expressamente se confirma nesta “informação”, definir se as referidas áreas devem ou não ser contabilizadas no cálculo dos parâmetros urbanísticos, embora a edificabilidade apenas possa, na maior parte das vezes, ser permitida fora das mesmas.

A informação supra referida, sugere, inclusive, às equipas projectistas dos planos, bem como as entidades responsáveis pela respectiva elaboração e acompanhamento, que contabilizem as áreas da RAN e da REN para efeitos de cálculo dos respectivos índices de edificabilidade assim como no âmbito dos mecanismos de perequação dos planos, nos termos que decorrem da lei.

Apenas se exige, para esta opção municipal, a necessidade de ponderação dos resultados da mesma no sentido de aferir se, com a contabilização das áreas destas Reservas, se não estará a concentrar excessivamente áreas de construção nas áreas nelas não incluídas ou a sobrecarregar a edificabilidade junto das mesmas.

Esta ponderação poderá levar à não consideração daquelas áreas para efeitos do cálculo dos parâmetros urbanísticos, ou então, como ocorre com mais frequência, à diminuição dos índices aplicáveis, precisamente por se ter em consideração a contabilização que é feita da área daquelas Reservas.

Temos assim que, uma coisa é a proibição da localização de actividades urbanísticas nas áreas classificadas de RAN, o que se visa salvaguardar com o respectivo regime, outra bem diferente é a possibilidade de contabilização de áreas abrangidas pela RAN para efeitos da determinação dos parâmetros urbanísticos do prédio/parcela onde as mesmas se integrem. (...)

Em suma, considerando o exposto, afigura-se poder concluir que, em face do quadro legal vigente, não existe qualquer oposição à contabilização de áreas da RAN no cálculo de parâmetros urbanísticos aplicáveis a operações urbanísticas a implantar em prédios que as integrem, a menos que seja o próprio instrumento de planeamento territorial aplicável a determinar em sentido contrário. Se assim não acontecer, e visando aqueles regimes impedir implantações urbanísticas nas áreas em causa, a referida solução não contraria este objectivo desde que, embora contabilizando aquela área para os referidos efeitos, na mesma não se promovam quaisquer actividades de uso, ocupação e transformação do solo em contradição com o seu regime.

No mesmo sentido vai, aliás, a evolução do regime da reserva ecológica nacional. Segundo a redacção do art. 35° do Decreto-Lei n° 166/2008, de 22 de Agosto, as áreas REN não entravam para o cálculo da edificabilidade. Entretanto, com a redacção introduzida ao mesmo preceito pelo Decreto-Lei n° 239/2012, de 2 de Novembro, passou a dizer-se que “as áreas REN não são contabilizadas para o cálculo da edificabilidade nos casos em que os planos municipais de ordenamento do território assim o determinem.”

Não podemos, assim, acompanhar o Acórdão recorrido, quanto à alegada violação do art. 8° do Decreto-Lei n° 448/91 ou do regime da RAN, devendo a questão da eventual nulidade suscitada nos presentes autos pelo Ministério Público ser analisada à luz das prescrições do Regulamento do PDM do Município de Óbidos.”

3- Quanto à eventual violação das prescrições do Regulamento do PDM do Município de Óbidos

A conclusão a que se chegou no Acórdão Recorrido não tem guarida nas normas pertinentes do Regulamento do Plano Director do Município de Óbidos (RPDM de Óbidos), aprovado pela Resolução do CM n.° 187/96, publicada no DR, 1ª série B, n.° 276, de 28.11.1996. (...)

O referido Regulamento, em relação à RAN, limita-se, a dizer, no art. 52°, nº 2, que “Nas áreas da RAN o regime de uso e alteração do solo é definido pelo disposto nos Decretos-Leis n.°s. 196/89, de 14 de Junho, e 274/92, de 12 de Dezembro”, não estabelecendo qualquer proibição no sentido de as áreas situadas em RAN poderem entrar para o cálculo dos índices urbanísticos, nomeadamente o de construção.

O que significa que a aferição do cálculo dos índices urbanísticos deverá ser feita, como foi, em função das previsões legais do RPDM de Óbidos.

O referido Regulamento estabelece, na alínea 4) do art. 3º, que a área bruta do terreno (Ab) “é a área de terreno da parcela objecto da operação urbanística, ou do prédio objecto da operação urbanística.”

Ainda segundo o estatuído no art. 3°, alínea 2), do mesmo diploma, estamos perante uma “parcela”, se a operação urbanística incidir sobre uma área de terreno não resultante de operação de loteamento, marginado por via pública e susceptível de construção e estamos perante um “prédio” se incidir sobre uma área de terreno que, para ser susceptível de construção, tenha de ser objecto de uma operação de loteamento e ou de aprovação de obras de urbanização, como decorre da definição constante da alínea 3) do art.3° do RPDM.

Por sua vez, nos termos do seu artigo 3.°, a “densidade bruta” equivale ao quociente entre o número de habitantes e a área bruta do terreno medida em hectares (n.° 5); correspondendo o “índice de construção bruto” (ICb) ao quociente entre a área total de construção e a área bruta do terreno (n.° 8).

Verifica-se que para o cálculo de ambos os parâmetros, a superfície de referência é a “área bruta do terreno”, sendo esta, nos termos no n.° 4 do artigo 3.° do Plano Director Municipal, a “área de terreno, da parcela ou do prédio objecto da operação urbanística” (sublinhado nosso).

Em face do exposto, não restam, pois, dúvidas, de que o Plano manda atender, na determinação daqueles parâmetros urbanísticos, à totalidade da área do prédio objecto da intervenção, independentemente de sobre o mesmo poder incidir uma restrição de utilidade pública. Não tendo tomado a opção em sentido contrário, ou seja, a de excluir a contabilização da área RAN.

Analisemos então se o alegado índice bruto de construção, tal como definido no PDM, se encontra violado.

Tratando-se de um loteamento, para efeitos do cálculo da área de construção há-de ser contabilizada toda a área do terreno sobre que incide a respectiva operação urbanística (art.s 3°, n°s 3 e 4), ou seja, o índice de construção bruto (ICb) é calculado a partir da área total do prédio objecto da intervenção urbanística, que no caso correspondente a uma área total de 11.720 m2, e na qual se há-de incluir os 2927, 41m2 de área RAN.

Assim sendo, assiste razão aos Recorrentes quando alegam que “dado que, in casu, a Ab é de 11.720 m2 e a ATC é de 3.075,18 m2, o respectivo ICb é de 0,262, ou seja, inferior ao permitido pelo art. 37°, n° 3, al. b), do RPDMO”.

O Acórdão recorrido ao descontar, no cálculo do índice de construção bruto a área classificada de RAN, está socorrer-se de um índice de utilização denominado “líquido” (traduzido na relação entre a área máxima de construção admitida e a área do terreno a lotear após dedução das áreas de cedências, incluindo as áreas RAN e REN), que não tem recepção no PDM em análise. Acresce, aliás, que a poder seguir-se esse tal conceito, o Acórdão recorrido teria eventualmente que ter em conta se existiriam outras áreas a serem descontadas.

O PDM refere-se apenas ao índice de construção bruto, sendo que os cálculos efectivados no Acórdão recorrido, quando a esse índice, contrariam manifestamente os preceitos legais pertinentes do Regulamento do PDM do Município de Óbidos.

Contra esta solução não pode objectar-se, como faz o Acórdão recorrido, que “acaba por desvirtuar-se quer a própria protecção que se quer garantir aos terrenos em área RAN, quer as limitações construtivas que se quis impor nas áreas urbanas ou urbanizáveis. Explicando. Ao fazer-se incluir na área de loteamento os 2927,41m2 de RAN e ao considerar-se que esta área serve para o cálculo das limitações ou índices construtivos máximos, está a desvirtuar-se a própria regulamentação aplicável às áreas com aptidão construtiva. Em termos meramente figurativos e exagerados, imagine-se, o caso de se incluir num loteamento uma área RAN ou REN de o dobro da área dos prédios urbanos ou urbanizáveis, abrangidos pelo loteamento. Fazendo depois as contas às limitações e índices construtivos, muito provavelmente, chegar-se-ia à conclusão que nas áreas com aptidão construtiva se poderia construir em coeficientes muito acima daqueles que o legislador estipulou para a construção em áreas urbanas, ou até a totalidade daquela área urbana. (...)”.

Com efeito, impõe-se salientar, em primeiro lugar, que com esta solução não se está propriamente a atribuir capacidade edificativa a uma área de terreno que não a tenha, quando na realidade o que permite é calcular o índice aplicável à parte urbanizável (onde se pode construir), que se calcula e entra em linha de conta com toda a área a lotear e não apenas aquela que está situada em área urbanizável.

Em segundo lugar, cumpre salientar, ainda que a questão não tenha sido posta, que se verifica que o RPDM de Óbidos, o seu art. 37°, visa de alguma forma mitigar a possibilidade de se verificarem eventuais efeitos de sobrecarga edificatória ao estabelecer restrições designadamente quanto à densidade bruta máxima, índice de construção bruto máximo, número máximo de pisos (2) e cércea máxima.

Também não acompanhamos o Acórdão recorrido na parte em que se argumenta que “Ao incluir-se a parcela de terreno RAN no loteamento, mantendo esta parcela como afecta à totalidade dos lotes para uma utilização agrícola, colectiva ou com divisão em 15 parcelas individuais, está a criar-se um 16.º lote, que poderá ter uma utilização de “espaço verde urbano” desconforme às regras de utilização produtiva dos terrenos a que a constituição e inclusão na RAN supõe (...)”.

Com efeito, o que resulta do probatório é que o projecto inicial foi objecto de rectificação tendo sido “eliminados os Lotes 7 e 8 e alterados os respectivos quadros na Planta Síntese e Memória Descritiva e justificativa. A área sobrante que daí resultou, continuará a ser utilizada como área agrícola afecta à totalidade dos lotes, em número de quinze, com hipótese de utilização colectiva ou de pequenas parcelas individuais a demarcar pelos futuros residentes.

Efectivamente, do Alvará emitido e registado na Conservatória do Registo Predial de Óbidos, inscrição F1 Ap.- 04/090599, consta a menção “(...) d) parte sobrante com 2927,41m2, área agrícola afecta à totalidade dos lotes tendo a serventia rural de 414,67 m2” (fls. dos autos).

Assim sendo, afigura-se claro que a parcela incluída em zona RAN, inicialmente fraccionada nos lotes 6 e 8, acabou, em resultado da eliminação dos referidos lotes, por ficar a constar do alvará como “parcela sobrante” e área agrícola afecta à totalidade dos lotes”. Ainda que se utilize a expressão “parcela sobrante”, a verdade é que se refere também que aquela área fica afecta à totalidade dos lotes, ou seja, fica como espaço de utilização colectiva, tudo em termos semelhantes ao que acontece com as parcelas de terreno para espaços verdes públicos (art. 16° do Decreto-Lei n° 448/91), sendo certo que o preceito, para além destes, prevê também “espaços de utilização colectiva”, onde se pode incluir esta parcela.

Por outro lado, do ponto de vista estritamente jurídico “afectação” não equivale a “fraccionamento em lotes” da parcela em causa, para além de que aquela parcela não foi sequer objecto de qualquer transformação urbanística, ou seja, de divisão física.

Em conclusão, não tendo as parcelas em causa sido objecto de qualquer acção que diminua ou destrua as suas potencialidades agrícolas, designadamente por não terem sofrido modificações ou transformações urbanísticas integradas nas obras proibidas, constantes do art. 8° do Decreto-Lei n° 196/89, por um lado, e, preservando-se, por outro lado, de alguma forma a sua destinação agrícola, afigura-se que o fim visado legalmente se pode considerar, no caso, salvaguardado.

Assim sendo, não podemos acompanhar o Acórdão recorrido quando concluiu pela nulidade dos actos impugnados.

Segundo o disposto no art. 56° do Decreto-Lei n° 448/91 “São nulos os actos administrativos respeitantes à operação de loteamento, a obras de urbanização e a quaisquer obras de construção civil que “Violem o disposto em instrumento de planeamento territorial, normas provisórias ...”.

Acontece que as deliberações impugnadas não acarretam qualquer violação das normas do Regulamento do PDM. Pelo contrário, a interpretação sufragada no Acórdão recorrido, ao basear-se na violação de um hipotético “índice líquido de construção”, é que não tem guarida nas normas que vêm questionadas.

Também não se verifica que haja violação das demais normas em causa.”

Teria, desta forma, concluído pelo provimento dos recursos, revogando o Acórdão recorrido, com a consequente manutenção dos actos impugnados.

Maria Fernanda dos Santos Maçãs.