474/1989 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N. o 474/89 [1] Processo: n.º 248/85. Plenário Relator: Conselheiro Cardoso da Costa. Acordam, em sessão plenária, no Tribunal Constitucional: Relatório 1 — O Provedor de Justiça requer ao Tribunal Constitucional, ao abrigo do disposto na alínea do n.º 1 do artigo 281.º da Constituição, a declaração, com força obrigatória geral, da inconstitucionalidade das normas da alínea do n.º 1 do artigo 23.º e da alínea do n.º 2 do artigo 26.º do Decreto-Lei n.º 336/85, de 21 de Agosto, na parte em que se referem aos trabalhadores de seguros na situação de reforma ou pré-reforma auferindo pensão complementar de reforma. Segundo o requerente — e em resumo — a primeira disposição citada violaria o n.º 1 do artigo 47.º da Constituição (liberdade de escolha de profissão) ao vedar a possibilidade de inscrição como agente de seguros aos trabalhadores de seguros nas situações de reforma ou pré-reforma auferindo pensão complementar de reforma. A segunda violaria o mesmo princípio constitucional ou, subsidiariamente, o do n.º 1 do artigo 61.º (liberdade de iniciativa privada), ao impedir que indivíduos na mesma situação, por si ou por interposta pessoa, possam ser sócios de mediadores de seguros pessoas colectivas. 2 — Notificado o Primeiro-Ministro, nos termos dos artigos 54.º e 55.º, n.º 3, da Lei do Tribunal Constitucional, para se pronunciar sobre o pedido, veio ele a apresentar um parecer elaborado sobre a questão pela Auditoria Jurídica da Presidência do Conselho de Ministros, que merecera o seu despacho de concordância. Nesse parecer se conclui que — ao contrário do pretendido pelo requerente — as normas em causa não violam, nem o artigo 47.º, n.º 1, nem (no que respeita à segunda delas) o artigo 61.º, n.º 1, da Constituição, pelo que não deverá o Tribunal declará-las inconstitucionais. 3 — As normas questionadas dispõem como segue (em itálico os trechos cuja inconstitucionalidade é arguida): Artigo 23.º 1 — Só pode ser autorizada a inscrição como agente de segu­ros de pessoa singular que satisfaça cumulativamente os seguintes requisitos: f) Não ser trabalhador de seguros no activo ou em situação de reforma ou pré-reforma auferindo pensão complementar de reforma . Artigo 26.º Não podem ser, directamente ou por interposta pessoa, sócios de mediadores pessoas colectivas: b) Trabalhadores de seguros no activo ou na situação de reforma ou pré-reforma auferindo pensão complementar de reforma . Como se vê, não se põem em causa na íntegra as normas transcritas — já que nenhuma censura constitucional lhes é feita pelo Provedor de Justiça, na parte em que estabelecem para os trabalhadores de seguros no activo a proibição de se inscreverem como agentes de seguros ou de serem sócios de pessoas colectivas mediadoras de seguros. Objecto do pedido — e, portanto, objecto do processo (cfr. artigo 51.º, n.º 5, primeira parte, da Lei do Tribunal Constitucional) — são-no essas normas apenas enquanto se referem aos trabalhadores de seguros em situação de reforma ou pré-reforma auferindo pensão complementar de reforma . A questão que cumpre apreciar e decidir é, pois, tão-só a de saber se, nessa parte , a alínea do n.º 1 do artigo 23.º e a alínea do n.º 2 do artigo 26.º do Decreto-Lei n.º 336/85 violam a Constituição — e, concretamente — o disposto nos seus artigos 47.º, n.º 1, e 61.º, n.º 1. II — Fundamentos 4 — Para bem apreender a questão, deverá começar por situar-se as normas, cuja apreciação vem requerida, no contexto do Decreto-Lei n.º 336/85 — o qual veio regular, de forma sistemática e global, as condições de exercício da actividade de mediação de seguros (substituindo a anterior regulamentação da matéria, constante, inicialmente, do Decreto-Lei n.º 145/79, de 23 de Maio, com alterações posteriores). Principia ele por definir a mediação de seguros como «a actividade tendente à realização, à assistência ou à realização e assistência de contratos de seguros entre as pessoas, singulares ou colectivas, e as seguradoras» (artigo 1.º). Poderá assim dizer-se, prescindindo de apurados rigores conceituais, que a designação genérica de «mediador de seguros» abrange todos os agentes económicos (pessoas individuais ou colectivas) que, com alguma autonomia jurídica, se interpõem entre os tomadores de seguros e as entida­des seguradoras. Em conformidade com isso, o mediador não pode assumir em seu próprio nome a cobertura de riscos [alínea e) do artigo 7.º]. A designação genérica «mediador de seguros» abrange, porém, três categorias diversas, que vêm indicadas no n.º 4 do artigo 1.º, a saber, as de «agente de seguros», de «angariador de seguros» e de «corretor de seguros». A definição de cada uma delas consta do artigo 2.º, nos termos que a seguir se transcrevem: Artigo 2.º — 1 — Agente de seguros é o mediador — pessoa singular ou colectiva — que faz a prospecção e desenvolve toda a actividade tendente à realização de seguros, presta assistência ao segurado em tudo o que se relacione com o contrato de seguro celebrado, podendo ainda, mediante acordo com a seguradora, efectuar a cobrança de prémios. 2 — Angariador de seguros é o mediador que, exercendo as mesmas funções que o agente de seguros, é trabalhador de seguros. 3 — Corretor de seguros é o mediador pessoa colectiva que se encontra devidamente autorizado pelo ISP para o exercício da corretagem de seguros. Entretanto, para o exercício da mediação em qualquer destas categorias exige-se a inscrição prévia no Instituto de Seguros de Portugal (ISP): é o que se preceitua nos artigos 21.º, 22.º e 39.º Prescindindo agora da categoria «corretor de seguros» — que não interessa aqui considerar — verifica-se que no tocante às outras duas não ocorre qualquer diferença «objectiva», ou seja, relativa ao conteúdo da correspondente actividade. Em ambos os casos se trata do mesmo tipo de mediação, só que se qualificam como «angariadores» (e não «agentes») de seguros os mediadores que sejam «trabalhadores de seguros». Por outro lado, as «pessoas colectivas» que exerçam a actividade de mediação são incluídas entre os «agentes» de seguros. A separação entre «agentes» e «angariadores» de seguros não fica, todavia, apenas aí — na circunstância «subjectiva» apontada — mas antes se manifesta também numa determinada condição posta à actividade dos segundos, e que intimamente se liga àquela circunstância: é que, enquanto os «agentes de seguros» podem fazer mediação junto de qualquer seguradora ou corretor [artigo 28.º, n.º 1, alínea b) ], o «angariador de seguros apenas pode exercer a sua actividade junto da seguradora ou por intermédio do corretor onde exerce a sua profissão de trabalhador de seguros, salvo em relação a ramo ou ramos que aquela não se encontre autorizada a explorar» (assim se dispõe no artigo 36.º, n.º 1). Já se está a ver a lógica do sistema legal: também aos «trabalhadores de seguros» se consente o exercício da actividade de «mediador de segu­ros» — que é, «objectivamente», uma só —, mas entende-se que só devem poder praticá-la junto da respectiva companhia ou corretor; por isso, e para isso, eles são agregados numa categoria específica (a dos simples «angariadores»), que precisamente se sujeita a esse condicionalismo. Ora, é nesta mesma lógica — como também já se está a ver — que se inscrevem as normas, que vêm questionadas, da alínea do n.º 1 do artigo 23.º e da alínea do n.º 2 do artigo 26.º: com elas, fecha-se o sistema (por assim dizer), agora proibindo que os trabalhadores de seguros, ou sociedades de que estes façam parte, possam inscrever-se como «agentes» de seguros, e possam, portanto, exercer, nessa qualidade, a actividade de mediador. Isto é: proibindo que tais trabalhadores, directa ou indirectamente (enquanto sócios duma pessoa colectiva), possam fazer mediação de seguros junto de outra entidade que não aquela onde exercem a sua actividade profissional subordinada. Serão então inconstitucionais estas últimas disposições, ou alguma delas, pelas razões aduzidas pelo Provedor de Justiça? 5 — Respondendo à questão, deverá salientar-se, antes de mais, que, nem a liberdade de escolha de profissão, nem a liberdade de iniciativa privada (justamente os princípios constitucionais invocados pelo requerente) são direitos absolutos e legalmente incondicionáveis, mas antes — nos termos expressos, tanto do artigo 47.º, n.º 1 (quanto ao primeiro), como do artigo 61.º, n.º 1 (quanto ao segundo), da Constituição — sujeitos, no seu exercício, às «restrições legais impostas pelo interesse colectivo ou inerentes à […] própria capacidade dos interessados» (artigo 47.º, n.º 1) ou ao enquadramento legalmente definido (artigo 61.º, n.º 1). Não podendo assim pôr-se em dúvida a legitimidade de princípio do legislador para condicionar ou restringir o exercício dos direitos funda­mentais em causa, segue-se que uma regulamentação legal condicionante ou restritiva, seja do acesso a determinada actividade ou profissão, seja da ini­ciativa económica privada em determinado domínio, só será constitucionalmente censurável se não puder de todo em todo credenciar-se à luz do especificamente determinado nos citados artigos 47.º, n.º 1, e 61.º, n.º 1 (mormente no primeiro), ou se extravasar os limites que a Constituição, no seu artigo 18.º, n. os 2 e 3, põe, em geral, às normas restritivas de direitos, a saber: — o da necessidade e proporcionalidade da restrição; — o do seu carácter geral e abstracto, e não retroactivo; — e o do respeito pelo conteúdo essencial do preceito constitucional consagrador do direito. Será isso o que acontece com as normas legais em apreço? Eis ao que reverte o problema, que vem posto, da sua conformidade com a Cons­tituição. 6 — É próprio Provedor de Justiça, ora requerente, porém, a excluir abertamente esse resultado enquanto as normas questionadas se reportam a trabalhadores de seguros no activo — e isso, como já se salientou, na medida em que afasta expressis verbis o correspondente segmento dos mesmos preceitos do objecto do seu pedido de declaração de inconstitucio­nalidade. Pondera o Provedor, a respeito dessa parte das disposições, que ela se compreende «perante as preocupações que dominam o diploma em causa» — preocupações que (podemos agora acrescentar, atendendo-nos ao que se refere no preâmbulo do mesmo diploma) respeitam à «moralização da actividade, exigência da sua profissionalização, reforço da disciplina do mercado e defesa dos interesses das partes envolvidas»; e salienta, depois, que, nessa parte, «tais preceitos constituirão […] mero afloramento do dever de lealdade, que integra o estatuto do trabalhador subordinado, num dos aspectos ou conteúdos em que tal dever se desdobra, concretamente, o dever de não concorrência». Na verdade — explicita o Provedor — eles situam-se na linha do que dispõe o artigo 20.º, n.º 1, alínea d) , do Decreto-Lei n.º 49 408, de 24 de Novembro de 1969, relativo ao regime do contrato individual de trabalho, e que é o seguinte: «o trabalhador deve guardar lealdade à entidade patronal, nomeadamente não negociando por conta própria ou alheia em concorrência com ela, nem divulgando informações referentes à sua organização, método de produção ou negócios». Mas — entende depois, e precisamente, o Provedor — estas considerações já não serão válidas para a parte dos preceitos em apreço que se reporta aos trabalhadores de seguros na situação de reforma ou pré-reforma auferindo pensão complementar de reforma . E isso, na medida em que a reforma faz cessar (por caducidade), nos termos de disposição legal expressa, o contrato de trabalho; e o mesmo se deve entender que acontece (agora, cessação por acordo) na situação de pré-reforma dos trabalhadores. «Ora» — diz expressamente o requerente — «cessando o vínculo de subordinação jurídica que liga o trabalhador à respectiva entidade patronal, não podem deixar de cessar, também, todos os direitos e deveres resultantes do contrato de trabalho e, entre eles, o dever de lealdade, neste incluindo o dever de não concorrência». E, depois, acrescenta: «contra tal conclusão não tem força suficiente — precisamente por não obstar à cessação do contrato — qualquer ligeiro elo que porventura subsista entre os sujeitos da relação laboral, ao contrário do que pressupõem as normas em análise, com o relevo que atribuem ao recebimento de pensão complementar de reforma». Daí, justamente, considerar o Provedor que tais normas — ou melhor, tais segmentos normativos — violam o direito de escolher livremente a profissão ou [quando assim se não entenda no respeitante à alínea c) do n.º 2 do artigo 26.º] o direito à iniciativa económica privada. 7 — O Tribunal Constitucional, todavia, não pode perfilhar esse ponto de vista. A tal respeito, o primeiro tópico para que deve chamar-se a atenção é o da circunstância — já referida — da inexistência de qualquer distinção «objectiva» ou «funcional» entre os «agentes» de seguros e os «angariadores» de seguros: dela resulta que as pessoas às quais a lei veda a possibilidade de inscreverem-se como «agentes de seguros» não ficam por isso, no fim de contas, impedidas de exercer a correspondente actividade profissional ou «género de trabalho», já que, sendo essa a de «mediador de seguros» (cfr. supra , n.º 4), poderão sempre desenvolvê-la como simples «angariadores». Ora, sendo assim, e em certa perspectiva, poderia desde logo questionar-se se nas normas em causa deve ver-se a imposição de verdadeiras «restrições» ao direito de livre escolha de profissão (ou ao direito de livre iniciativa económica), antes que o estabelecimento de simples «condicionamentos» do respectivo exercício. Seja, porém, como for, certo é que tais «restrições» ou «condicionamentos», fundados no apontado «dever de lealdade» (e consequente dever de não concorrência) que há-de caracterizar o trabalho subordinado, se apresentam como inteiramente credenciados à luz das exigências atrás referidas ( supra , n.º 5), a que a Constituição subordina as «intervenções» legislativas em matéria de direitos, liberdades e garantias, ou direitos constitucionais equiparáveis. Assim, e desde logo, um tal «dever de lealdade», derivando da própria natureza ou essência do trabalho subordinado, representa seguramente uma dimensão do «interesse colectivo», susceptível de justificar restrições à liberdade de escolha de profissão (cfr. artigo 47.º, n.º 1); e depois, por outro lado, vistas agora as coisas do lado da concorrência entre as diferentes companhias seguradoras e da «disciplina do mercado» (que foi, como se lembrou já, um dos objectivos do Decreto-Lei n.º 336/85), decerto que regras como as das normas em apreço vão também de par com uma directriz como a de «assegurar a equilibrada concorrência das empresas», que é, nos termos do artigo 81.º, alínea f) , da Constituição, uma das «incumbências prioritárias do Estado no âmbito económico e social». Estamos, pois, face a «restrições» (ou «condicionamentos») que bem devem dizer-se ditados pela necessidade de salvaguardar «outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos» (cfr. artigo 18.º, n.º 2) — e como, além de revestirem carácter «geral e abstracto» e não terem efeito retroactivo (cfr. artigo 60.º, n.º 2), obviamente não são «excessivas» ou «desproporcionadas» a esse objectivo, nem tão pouco põem em crise (como igualmente óbvio) o «conteúdo essencial» do direito à livre escolha da profissão (ou de livre iniciativa económica), eis por que o estabelecimento delas não implica qualquer violação do artigo 47.º, n.º 1 (ou do artigo 61.º, n.º 1), da Constituição. Ora, se tudo quanto vem de considerar-se é indubitavelmente pertinente e válido para a parte das normas da alínea do n.º 1 do artigo 23.º e da alínea do n.º 2 do artigo 26.º do Decreto-Lei n.º 336/85 relativa aos trabalhadores de seguros no activo , entende o Tribunal que não deixa de sê-lo quanto aos mesmos trabalhadores que se encontrem na situação de reforma ou pré-reforma auferindo pensão complementar de reforma. É que, neste caso, os trabalhadores reformados, ou pré-reforma­dos, auferem uma pensão paga pela empresa onde exerciam a sua activi­dade — como justamente é a «pensão complementar de reforma» —, e por isso se julga que entre uns e outra não subsiste apenas um «ligeiro elo» (como se diz no pedido), mas uma ligação com consistência bastante para justificar que os beneficiários da pensão se mantenham adstritos a um «dever de lealdade» (e «não concorrência») para com a empresa respectiva. E tanto mais quanto isso contribuirá significativamente para que as várias empresas seguradoras observem entre si regras de sã concorrência — ou seja, e na fórmula do preâmbulo do Decreto-Lei n.º 336/85, contribuirá, sem dúvida, para «a moralização da actividade» e o «reforço da disciplina do mercado». Eis por que se considera que as normas em apreço, mesmo nos segmen­tos em que vêm questionadas, não violam os artigos 47.º, n.º 1, ou 61.º, n.º 1, da Constituição. Decisão 8 — Nos termos e pelos fundamentos expostos, decide-se não declarar a inconstitucionalidade das normas da alínea do n.º 1 do artigo 23.º e da alínea do n.º 2 do artigo 26.º do Decreto-Lei n.º 336/85, de 21 de Agosto, na parte em que se referem aos trabalhadores de seguros em situa­ção de reforma ou pré-reforma auferindo pensão complementar de reforma. Lisboa, 12 de Julho de 1989. José Manuel Cardoso da Costa Mário de Brito José Magalhães Godinho Martins da Fonseca Vital Moreira Antero Alves Monteiro Diniz Raul Mateus Messias Bento Armando Manuel Marques Guedes. [1] Acórdão publicado no Diário da República , II Série, de 30 de Janeiro de 1990.