01403/04 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A presunção ou ficção legal em que assenta o indeferimento tácito cessa sempre que a Administração profira acto expresso de indeferimento, ainda que não notificado ao interessado, pois a notificação sendo elemento externo e posterior ao acto não afecta a sua existência ou perfeição, mas tão só a sua eficácia ou oponibilidade para com o destinatário.

II- Daí que o recurso contencioso interposto com base no indeferimento tácito quando a Administração já tinha decidido por acto expresso, embora não notificado, a pretensão que o recorrente lhe formulara, deva ser rejeitado por carência de objecto.

III- A possibilidade de substituição do objecto do recurso, ao abrigo do n.º 1, do artigo 51, da LPTA, apenas é admissível quando o acto expresso é proferido após a interposição do recurso contencioso referido em 2.

Acordam em conferência na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

A…, identificada nos autos, recorre do acórdão de 9-06-2004, do Tribunal Central Administrativo, que negou provimento ao recurso contencioso do indeferimento tácito, imputável ao Ministro da Educação, formado na sequência de recurso hierárquico deduzido do despacho de 26-09-20000, do Coordenador do CAE de Braga, nos termos do qual foi recusada à recorrente “ a passagem da declaração em como se encontrava abrangido pelo disposto nos n.ºs l e 2 do despacho Conjunto 335/98, de 14 de Maio, afim de poder beneficiar do pretendido apoio específico para pagamento de propinas ao Ensino Superior Público“

I. A recorrente apresentou alegações em que conclui pela procedência do recurso com a consequente revogação da decisão recorrida – fls. 65 a 71.

Não houve contra-alegações, e o Ex.mº Procurador Geral Adjunto, a fls. 79, emitiu o seguinte parecer :

“Questão Prévia:

….. compulsado o processo instrutor apenso constata-se que o supra aludido recurso hierárquico foi expressamente indeferido por despacho da Secretária de Estado da Administração Educativa, datado de 7-12-00, o que ocorreu em data anterior à entrada do recurso contencioso na secretaria do Tribunal Central Administrativo (24-04-01).

Pese embora se desconheça se o indeferimento expresso foi notificado à recorrente e se o foi em momento anterior à interposição do recurso contencioso, o que, de resto, só relevará em matéria de custas, o certo é que da sua prolação decorre que “ ab initio” o recurso contencioso careça de objecto, assumindo-se esse acto expresso como o único realmente lesivo da esfera jurídica da recorrente e inviabilizando a formação ou persistência na ordem jurídica do indeferimento tácito contenciosamente recorrido.

Em face do exposto, sou de parecer que, atenta a carência de objecto, o recurso contencioso deverá ser rejeitado por ilegal interposição nos termos do artigo 57, § 4 do RSTA, ficando desta forma prejudicado o conhecimento do presente recurso jurisdicional.”

Ouvida a recorrente nos termos e para os efeitos do artigo 54, da LPTA, veio sustentar que o recurso deve prosseguir uma vez que não foi notificada do acto expresso proferido, pelo que o mesmo carece de eficácia, ou, caso assim se não entenda, se anule a decisão recorrida e se notifique a entidade recorrida “ para mandar notificar o acto de 7-12-2000 à recorrente para efeitos de requerer a substituição do acto recorrido nos termos do artigo 51º da LPTA, em sede de Tribunal « a quo »”.

II. Com interesse para a decisão da questão prévia suscitada consideram-se provados os seguintes factos:

1- Em 16-10-2000, a recorrente apresentou ao Ministro da Educação recurso hierárquico do despacho de 26-09-2000, do Coordenador do CAE de Braga, que indeferiu o pedido de declaração para efeitos de isenção de propinas – fls. 14, 19 e 20 .

3- Em 24-04-2001, não tendo sido notificada de qualquer decisão proferida sobre o recurso hierárquico referido em 1, presumindo o seu indeferimento tácito, dele interpôs o recurso contencioso de fls. 2 e seguintes

4- O recurso hierárquico referido em 1 foi indeferido pela Secretária de Estado da Administração Educativa que, em 7-12-2000, rosto da informação n.º 398/2000, da DREN, apôs o seguinte despacho: “ Concordo. Nego provimento ao recurso hierárquico “ – cfr. processo instrutor apenso.

III. A questão a decidir consiste em saber da legalidade do recurso contencioso interposto com base na presunção de um indeferimento tácito do recurso hierárquico, quando à data da interposição do primeiro já o recurso hierárquico havia sido já indeferido através de acto expresso.

Na verdade, em 24-04-2001, data em que a recorrente interpôs “recurso directo de anulação do acto de indeferimento tácito imputável a Sua Excelência o Sr. Ministro da Educação “ do recurso hierárquico que apresentara da decisão de 26-09-2000, do Coordenador do CAE de Braga, já tal recurso havia sido expressamente indeferido pelo despacho de 7-12-2000, da Secretária de Estado da Administração Educativa.

A questão é pacífica na nossa jurisprudência que se tem pronunciado no sentido de que o indeferimento tácito é um mero expediente processual que se baseia na presunção ou na ficção legal de que a Administração, com o seu silêncio, ante a pretensão do interessado a quis indeferir, a qual cessa, no entanto, sempre que a Administração profira acto expresso de indeferimento, ainda que não notificado – ver, por todos, o acórdão proferido em 2-10-02, no Processo n.º 46925, confirmado pelo Pleno em acórdão de 8-05-03.

Escreve-se naquele aresto, a propósito de questão idêntica à que é objecto dos presentes autos: “ o acto tácito de indeferimento, ainda que recaído sobre um recurso hierárquico, é um mero expediente processual, ordenado a permitir ao interessado a abertura da respectiva via contenciosa.

Por isso, mesmo nas hipóteses em que, pelo mero decurso dos prazos aplicáveis, já se possa dizer que o interessado está em condições de presumir indeferida a sua pretensão, esse indeferimento tácito não aparecerá, «qua tale», na ordem jurídica enquanto não for efectivamente impugnado.

Isto significa que, reunidos todos os requisitos, mencionados no art. 109º, n.º 1, do CPA, de que depende a formação do indeferimento tácito, este existe virtualmente ou «in potentia»; mas só existirá «in actu» se e quando o interessado passar ao efectivo exercício do «meio legal de impugnação» que o caso acolha.

Assim, a prolação de um acto expresso de indeferimento, embora realizada numa ocasião em que o interessado já pudesse considerar a sua pretensão tacitamente indeferida, mas antes de ele haver efectivamente acometido esse acto silente, é naturalmente impeditiva da emergência do indeferimento tácito; este, que se poderia ter manifestado na ordem jurídica através da impugnação que o tomasse como seu objecto, perde essa possibilidade de existir em virtude do surgimento do acto expresso que, vindo regular explicitamente a situação em causa, passa a ser o único alvo possível do ataque que o interessado queira empreender.

É devido a esta prevalência do acto expresso sobre o chamado acto tácito de indeferimento que o STA vem constantemente afirmando que aquele não pode ser havido como confirmativo deste (cfr., v.g., o acórdão do Pleno da Secção, de 7/7/98, rec. n.º 41.535); aliás, esta mesma ideia está no cerne da possibilidade de substituição do objecto do recurso, que o art. 51º, n.º 1, da LPTA, prevê para determinadas situações em que, ao chamado acto tácito, se siga um acto expresso – pois seria incompreensível que essa possibilidade se inclinasse a que o recurso contencioso passasse a ter por alvo um acto meramente confirmativo.”

Argumenta a recorrente que o processo deve, porém, prosseguir porque o acto expresso de indeferimento do recurso hierárquico não lhe foi notificado pelo que é ineficaz.

Tal circunstância em nada altera o acerto da doutrina exposta, pois, como se pondera no aresto que vimos citando, “a relevância do acto expresso opera objectivamente, ou seja, ela é independente da eficácia subjectiva que a notificação lhe traria e que, nos actos que simplesmente indefiram pretensões, fundamentalmente se relaciona com a determinação do «dies a quo» do prazo para a impugnação contenciosa. É que a simples existência do acto expresso (e a eficácia objectiva que lhe seja inerente, para quem admita a existência desta figura) basta para impedir que o recorrente possa persistir na presunção de que houvera um indeferimento tácito sobre o mesmo assunto. A posição da ora recorrente, segundo a qual o acto expresso seria irrelevante enquanto não lhe fosse notificado, briga com a existência autêntica do acto e, até, com o que, a propósito da eficácia dele, «a contrario» se depreende do disposto no art. 132º, n.º 1, do CPA.

… a falta de notificação, nem impede a perfeição do acto, nem afecta a sua existência pela via da não oponibilidade dele; e o acto não comunicado há-de produzir todos os efeitos inerentes à sua simples realidade, entre os quais avulta o de impedir que se persista na ficção de que ocorrera um paralelo indeferimento tácito. “

Subsidiariamente, em caso de “ anulação “ da decisão recorrida, solicita a recorrente que se ordene a notificação da entidade recorrida para a notificar do acto expresso de 17-12-2000, para no tribunal “ a quo “ pedir a substituição do objecto do recurso, ao abrigo do disposto no artigo 51, n.º, da LPTA .

Não é possível, porém, atender a tal pedido porque a prática desse acto compete à Administração, dispondo a recorrente de meios próprios para conseguir tal objectivo – consulta do procedimento do administrativo e pedido de certidão do que entender; acresce, por outro lado, que a substituição do objecto do recurso, ao abrigo do artigo 51, n.º 1, da LPTA, não é admissível, por se tratar de acto expresso proferido antes da interposição do recurso com base na presunção de indeferimento tácito.

Na verdade, para além da própria letra da lei excluir a aplicação de tal dispositivo às situações em que o acto expresso tenha sido praticado na pendência do recurso contencioso, como se escreve no acórdão do Pleno de 16/4/97, Proc.º n.º 35.384, in AP DR de 18-4-2000, 936, a resposta a tal questão “ é claramente negativa, conforme reiteradamente tem afirmado a jurisprudência do STA ( cfr. entre outros, ao acórdãos do Pleno, de 25/10/94, e da Subsecção, de 25/2/92 e de 8/6/93, respectivamente in recs. n.º 21.199, os dois primeiros, e 31.009 ) uma vez que aquele preceito não é aplicável, por interpretação extensiva ou analógica, ao caso de o acto expresso ter sido proferido antes da interposição do recurso do acto tácito.

Com efeito, a intenção legislativa está nitidamente manifestada no texto em apreço que marca o limite temporal da prática do acto, para o fim em causa, pela “pendência do recurso”, solução aliás ancorada no princípio da estabilidade da instância que só admite os desvios expressamente previstos na lei.

De resto, ainda por outra via se constata a impossibilidade, na hipótese concreta, de tal substituição, pois que, à data em que a mesma foi solicitada, era patente que o recurso carecia de objecto por virtude do referido facto preclusivo do alegado indeferimento tácito.»

A doutrina expendida nos arestos de onde foram extraídas os trechos acabados de transcrever, inteiramente sufragada pelo acórdão do Pleno de 8-05-2003, proferido no recurso n.º 46925/00, in Ap DR de 12-05-2004, 671, é directamente aplicável ao caso em apreço em que o recurso contencioso carece originariamente de objecto, já que o recurso contencioso se dirigiu contra um indeferimento tácito cuja existência, aquando da sua interposição, era impossível por a questão já ter sido anteriormente decidida através de um acto expresso, o que, nos termos do §4, do artigo 57, do RSTA, acarreta a sua rejeição por ilegalidade da interposição do recurso contencioso, ficando, assim, prejudicado o conhecimento do recurso jurisdicional.

IV. Nos termos expostos, acordam em julgar procedente a questão prévia suscitada, rejeitando o recurso contencioso interposto a fls. 2.

Sem custas, uma vez que o recorrente ao interpor o recurso contencioso com base no indeferimento tácito não tinha conhecimento do acto expresso.

Lisboa, 9 de Junho de 2005. – Freitas Carvalho (relator) – Santos Botelho – Adérito Santos.