Quem foi o relator do acórdão 0224/10?

O relator foi António Políbio Ferreira Henriques, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0224/10?

O acórdão foi proferido em 07 de setembro de 2010.

0224/10 - STA

Sumário

I - O deferimento expresso ou tácito do pedido de licenciamento de obras é requisito do deferimento do pedido de intimação judicial para emissão de alvará. II - Improcede o pedido de intimação, sempre que o acto tácito, de deferimento do pedido de licenciamento em causa, tiver sido revogado por acto expresso posterior a que não seja atribuída ilegalidade geradora de nulidade. III - Não obsta a tal conclusão, a circunstância de o acto expresso revogatório ter sido proferido na pendência do processo de intimação, uma vez que este acto superveniente deve ser valorado na apreciação do mérito da intimação, de acordo com o previsto no art. 663° do C. P. Civil.

Texto

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo 1. RELATÓRIO A…, já devidamente identificada nos autos, interpõe, para este Supremo Tribunal, ao abrigo do disposto no art. 150º/1 do CPTA, recurso de revista do acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 14 de Janeiro de 2010, proferido a fls. 283-291, que, negando provimento a recurso jurisdicional, manteve sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto que indeferiu o pedido de intimação da Câmara Municipal de Gondomar e respectivo Presidente para emissão dos alvarás de licença de construção relativos aos processos n°s 4758/2002 e 4771/2002. A recorrente apresenta alegações com as seguintes conclusões: A) A sentença do TAF do Porto recorrida é nula, e nulo douto acórdão proferido que a confirmou por diversos fundamentos relevando como de revogação actos administrativos de indeferimento dos deferimentos tácitos invocados pela recorrente, posto que: 1 - nunca depois do dia 2 de Maio de 2009 se deveria ter por encerrada a discussão da matéria de facto (artigo 653° do CPC); 2 - se conheceu de questões de facto e de direito que já não lhe cumpria conhecer, com referência prazo de resposta das autoridades demandadas, apresentada em 9 de Abril de 2009, e ao momento em que devia ter sido proferida decisão judicial a conhecer o pedido de intimação e o não foi, segundo as disposições conjugadas dos artigos 12°, n° “ex vi” artigo 113°, n° RJUE — cf. Artigo 668°, n° 1, alínea d), do Código de Processo Civil; B) Nas alíneas J) e K) da matéria de facto provada (MFP) da decisão sob recurso incorreu-se em nulidade, tendo-se conhecido de questões de facto que na mesma data já não lhe cumpria conhecer, atento o encerramento da discussão da matéria de facto (artigo 653° do CPC), e com referência ao momento em que devia ter sido proferida e o não foi, segundo as disposições conjugadas dos artigos 113º “ex vi” artigo 112° do RJUE e 119°, nº 1 do CPTA — cfr. artigos 653° e 668°, nº 1, alínea d) do Código de Processo Civil, “ex vi” artigo 1° do CPTA, com a consequência de que tal matéria deve ser eliminada da mesma MFP. C) Sob pena de preterição das regras relativas à admissibilidade, força probatória e produção de prova nos autos, quer no que se refere aos factos que devem ser admitidos por acordo, quer no que se refere à prova documental de fls. 125 a 140, os termos da citada alínea G) da MFP devem ser substituídos, passando a observar-se aqueles que, na respectiva redacção, não resultando impugnados pelas autoridades demandadas e estando provados documentalmente, constam do artigo 12° da petição inicial, tendo presente que a recorrente, pelo seu requerimento de 25 de Outubro de 2007 não pediu uma reanálise, tendo sim reiterado e nos seus exactos termos, os requerimentos nunca decididos, de 26 de Novembro de 2002 — cf. Artigos 118°, nº 1, do CPTA, 362°, 363°, números 1 e 2, 370°, n° 1 e 376°, nº 2, todos do Código Civil (quer no que se refere ao teor do requerimento, quer no que se refere ao carimbo - recepção dos serviços administrativos das autoridades demandadas e 659°, nº 3, do CPC “ex vi” artigo 1° do CPTA. D) Encontram-se também incorrectos e incompletos os termos da MFP que constam da sua alínea 1), uma vez que nos ofícios aí referidos, a aqui recorrente foi notificada de um projecto de decisão de indeferimento, e também notificada para, ao abrigo do seu direito de audiência prévia, previsto no Código de Procedimento Administrativo, devendo estes ser consequentemente os termos a assumir pela aludida alínea 1) da MFP, quer porque se encontram incompletos na sua actual redacção, quer porque traduzem incorrectamente o respectivo relevo fáctico da prova documental produzida, em violação do disposto nos artigos 362°, 363°, números 1 e 2, 370°, nº 1, 371°, nº 1, todos do Código Civil “ex vi” artigo 1° do CPTA; E) A sentença recorrida é nula por omitir o conhecimento de factos de que deveria conhecer, os articulados nos artigos 14° a 16°, ambos inclusive, da petição inicial, devendo os mesmos considerar-se provados, por não impugnados e provados de forma plena pelo documento de fls. 141°, os quais exprimem pareceres e despachos dos serviços do Departamento de Gestão Urbanística das autoridades demandadas, no sentido de que os projectos de arquitectura aludidos nas alíneas D) e E) da MFP, com referência aos projectos de arquitectura que integram os processos de construção a que alude o artigo 10°, da petição inicial, deverem ser aprovados por essas mesmas autoridades — cfr. artigos 668°, n° 1, alínea d) do Código de Processo Civil, “ex vi” artigo 1° do CPTA, e os artigos 362°, 363°, números 1 e 2, 370°, n° 1, 371°, nº 1, todos do Código Civil, e 659°, nº 3 do CPC “ex vi” artigo 1° CPTA, que assim resultam violados; F) A sentença recorrida é também nula por omitir o conhecimento de facto que deveria conhecer, o articulado no artigo 8° da petição inicial, expressamente invoca que o Loteamento n° 26/99, de que emergem os processos de construção “sub iudice”, foi declarado pelas autoridades demandadas como de interesse público municipal — e esta é uma decisão administrativa e não um parecer técnico como o referido na alínea F) da MFP — documento de fls. 61 a 65 — cfr. artigos 668°, nº 1, alínea d) do Código de Processo Civil, “ex vi” artigo 1°, do CPTA, e os artigos 362°, 363°, números 1 e 2, 370º, nº 1, todos do Código Civil, e 659°, nº 3, do CPC “ex vi” artigo lº do CPTA; G) Por último a sentença recorrida é também nula por omitir o conhecimento de factos que deveria conhecer, os articulados nos artigos 11º, 17° a 21°, ambos inclusive, 24° e 25° e 27° a 32°, ambos inclusive, todos da petição inicial, devendo os mesmos considerar-se provados, por não impugnados e provados de forma plena pelos documentos de fls. 125 a 140 e 142 a 162, 164 e 165 e, bem assim, o junto sob o nº 54, a fis..., todos também dos autos, e que respeitam aos factos constitutivos dos deferimentos tácitos invocados e às condições de procedibilidade dos processos de intimação para emissão de alvará, previstas no artigo 113° do RJUE - cfr. artigos 668°, n° 1, alínea d) do Código de Processo Civil, “ex vi” artigo 1° do CPTA, e os artigos 362°, 363°, números 1 e 2, 370°, nº 1, todos o Código Civil e 659°, n° 3, do CPC “ex vi” artigo 1° do CPTA; H) No plano dos factos que devem ficar assentes e o não foram na MFP, viola a decisão recorrida as disposições conjugadas dos artigos 111°, alínea b) e 113 do RJUE; I) Revelam tramitação processual observada a decisão recorrida, uma profunda descaracterização dos mecanismos de intimação especialmente previstos e consagrados nos artigos 112° e 113º do RJUE, em que os actos expressos de revogação administrativa do deferimento tácito das autorizações administrativas são proferidos para além dos prazos previstos nos artigos 112° e 113° do RJUE e no artigo 141°, nº 1 do Código de Procedimento Administrativo, em que o Tribunal aguarda que tais indeferimentos sejam proferidos, e, posteriormente decide nada dever decidir quanto à tempestividade e legalidade de tais revogações/indeferimento, e, para cúmulo, julga improcedente o processo de intimação e condena a recorrente nas custas, sendo que o mesmo processo de intimação foi ocasionado pelo silêncio da administração!; J) Consequentemente, viola a decisão recorrida as disposições conjugadas dos artigos 112° e 113º do RJUE e 141º, n° 1 do CPA, e 120°, n° 1, alínea c) o CPTA, tendo presente na interpretação de tais preceitos legais, os pertinentes princípios e disposições constitucionais da tutela jurisdicional efectiva e de processo equitativo, consagrados nos artigos 20º, n° 4 e 268°, nº 4, ambos da Constituição da República, como garantias dos administrados, ou, se assim se não entender, as disposições contidas nos artigos 112° e 113° do RJUE, são inconstitucionais, inconstitucionalidade que expressamente se invoca na sua aplicação a este caso concreto, na interpretação que deles se colhe, como na redacção recorrida, de que todo e qualquer acto administrativo expresso de revogação do deferimento tácito verificado, independentemente, designadamente, da data em que é proferido, é impeditivo dos direitos que nesse procedimento se fazem valer, determinado a sua improcedência e condenação em custas dos particulares, por flagrante violação dos mesmos princípios e disposições constitucionais, da tutela jurisdicional efectiva e de processo equitativo, consagrados nos artigos 20°, n° 4 e 268°, n° 4, ambos da Constituição da República Portuguesa; L) Viola a decisão recorria, se não acolher qualquer dos entendimentos que acabam de referir-se, o que só operatoriamente se admite e concede, as disposições conjugadas dos artigos 287°, alínea e) e 447°, parte final, ambos do CPC “ex vi” artigo 1°, do CPTA pelo que a lide, por inutilidade superveniente, seria extinta, com condenação em custas das autoridades demandadas; M) Na espécie dos autos, as autoridades recorridas omitiram, como decorre da MFP, nos procedimentos administrativos de construção, a prolação do despacho liminar, previsto no artigo 11° do RJUE e dos procedimentos se terem de presumir integralmente instruídos, nos termos do n° 5 desse mesmo artigo; N) Após a apresentação dos projectos das especialidades nos procedimentos administrativos em que já se encontram os projectos de arquitectura, encerrou-se tudo o que era legalmente exigível para que as autoridades demandadas, no prazo legal, houvessem de proferir uma decisão, já que, em conformidade com os factos provados, não se verificou o decurso de um procedimento administrativo autónomo para apreciação dos projectos de arquitectura e outro para apreciação dos projectos das especialidades — todos esses elementos foram presentes e instruíram um só procedimento administrativo — artigos 11º, 30°, nº 1, alínea b), 111º, alínea b), 113°, todos do RJUE; O) Constituindo o regime do artigo 113° do RJUE uma consequência e afloramento do princípio geral da decisão consignado no art. 9° do CPA, afigura-se, salvo o devido respeito, incompreensível e insólita a posição expressa no douto acórdão recorrido de que é relevante o número de actos de instrução que o interessado pratique, apenas subsistindo a obrigação de decidir se o processo se instruir num só acto tese expressa no douto acórdão recorrido, mas não já se o processo se verificar instruído com dois actos diferidos no tempo, caso em que tal dever de decisão já não resultaria existente, sendo, no entanto que a pretensão administrativa da recorrente foi e é, desde sempre, a emissão dos alvarás de autorização e não o deferimento autónomo dos projectos de arquitectura e das especialidades; P) Constata-se da prova documental produzida e dos factos provados que os serviços técnicos das autoridades demandadas é que promoveram, por sua responsabilidade, a apreciação autónoma e repetida no tempo dos projectos de arquitectura, considerando-os susceptíveis de serem aprovados como resulta do documento de fis. 141, posteriormente os apreciaram face ao Plano de Urbanização de Fânzeres, só depois, no mesmo procedimento, a recorrente terminou com a instrução dos procedimentos, apresentando os respectivos projectos das várias especialidades; Q) Deste modo, o douto acórdão recorrido é gravemente desconforme às regras e princípios constitucionais e legais em matéria de procedimento administrativo e não apenas ao regime do artigo 113º do RJUE de que é aforamento, mormente no que concerne ao princípio da decisão e demais garantias dos administrados, previstos nos artigos 268° da Constituição e artigos 9°, 108° e 109°, todos do CPA, que se afiguram violados a par dos artigos 11º, 30°, n° 1, alínea b), 111º, alínea b), 113°, todos do RJUE; R) Face à espécie dos autos, e sem conceder, poderá e deverá considerar-se inconstitucional o regime do artigo 113º do RJUE, interpretação empreendida pelo Tribunal “a quo” já que constituindo esse artigo o único mecanismo exclusivo de tutela dos administrados em procedimento administrativo de autorização perante as omissões de decisão dos entes públicos em matéria urbanística, de tal mecanismo ficam excluídos, na interpretação empreendida, os procedimentos que, embora integralmente instruídos, a respectiva instrução foi levada a efeito em dois actos sucessivos no tempo. O Município de Gondomar contra-alegou, concluindo: 1. Face à ausência de qualquer relevância jurídica ou social na análise da questão supra referida e a impossibilidade de fixação de novos factos materiais, deve o presente recurso ser rejeitado. 2. Caso assim não se entenda, a sentença em apreço é insusceptível de qualquer reparo, isto porque não se mostram preenchidos os requisitos para a verificação do presente meio processual. 3. A Recorrente, ao longo da sua pi. não alegou nem demonstrou a verificação do deferimento tácito 4. e como tal esse facto não foi dado como provado, 5. sendo este o fundamento do pedido de intimação. 6. Não havendo deferimento tácito, também não há a revogação dele, operada pelo acto que expressamente indeferiu a pretensão da recorrente, 7. sendo que só os actos revogatórios podem enfermar do vício de ilegal revogação, neste sentido — ASTA de 18 de Junho de 2009. 8. Acresce ainda que a Recorrida demonstrou factos impeditivos para a verificação do deferimento tácito. 9. Dos factos provados consta que, por despacho, datado de 13 de Maio de 2009, foram indeferidas as autorizações administrativas, 10. assim sendo, mesmo que se considere que se formaram os deferimentos tácitos, os mesmos foram revogados através desses despachos. 11. O prazo referido na 2ª parte do nº 1 do artigo 141º CPA apenas se aplica no âmbito de uma acção administrativa especial o que não é o caso dos presentes autos. 12. Face ao exposto, e inversamente ao vertido pela Recorrente, não se verifica qualquer violação do disposto nos artigos 112° e 113º do RJUE, artigo 141º, n° 1 do CPA e 120°, nº 1 alínea c) do CPTA. 1.3. A formação prevista no n° 5 do artigo 150º do CPTA julgou verificados os pressupostos de admissibilidade do recurso de revista, pelo acórdão de fls. 369-377 que passamos a transcrever na parte essencial: “(...) 2. Nestes autos a Recorrente interpôs pedido de intimação para emissão de alvará de licença de construção ao abrigo do artigo 113° do RGEU, considerando ter ocorrido deferimento tácito dos pedidos que tinha apresentado à Administração autárquica. Apontados os pressupostos de admissão da revista, cumpre verificar se no caso concreto estão reunidos os pressupostos exigidos pelo artigo 150° n.° 1 para a admissão da revista. De acordo com o entendimento do TAF do Porto, “... não obstante ter-se verificado o decurso do prazo legal sem que o acto em questão tivesse sido praticado pela autoridade competente, a pretensão da requerente foi objecto de decisão expressa de indeferimento no passado dia 13 de Maio de 2009. Ora, este Tribunal entende que tal ACTO EXPRESSO de indeferimento REVOGOU o alegado DEFERIMENTO TÁCITO pelos requerentes, o qual constitui condição sine qua non de acesso ao presente meio processual. (...) Consequentemente, por via dessa revogação, deixou de vigorar na ordem jurídica o deferimento tácito em que a requerente fundava este pedido de intimação, razão pela qual a presente intimação não pode ser deferida.” O TCA Norte negou provimento ao recurso jurisdicional interposto daquela sentença na perspectiva de o alegado acto de deferimento tácito invocado pela recorrente jamais ter chegado a formar-se. Disse o TCA: “Trata-se assim de saber se o tribunal podia/devia ter tomado conhecimento do acto administrativo praticado em Maio de 2009, revogatório do anterior acto tácito de deferimento que se teria formado atento o silêncio da Administração, e que foi praticado em momento posterior ao da apresentação da resposta. Face ao que vem alegado pela recorrente na sua petição inicial surpreeende-se, em síntese, que a mesma apresentou à aprovação dos serviços do recorrido os respectivos projectos de arquitectura em 26/11/2002, desacompanhados dos respectivos projectos das especialidades; em 9/06/2008 apresentou projectos das especialidades respectivos; em 22/10/2008 requereu a liquidação das competentes taxas. Ora face a este entendimento lógico e sucessivo de acontecimentos podemos concluir que o acto final de autorização administrativa …, não ocorreu, quer de forma tácita, quer de forma expressa. Efectivamente no procedimento tendente à obtenção de autorização, diferentemente do que se passava no procedimento tendente à obtenção de licença de construção, a apresentação do projecto de arquitectura e dos projectos de especialidades era simultânea,...; e portanto, sem a apresentação de tais projectos — das especialidades — nunca poderia ter-se formado acto tácito favorável nos termos do disposto nos arts. 23° e 30° do DL n.° 555/99..., uma vez que faltava a apresentação de elementos essenciais que obrigatoriamente deveriam fazer parte da requerida autorização, e igualmente nem sequer poderia ter sido emitido um acto de deferimento expresso. Na verdade, neste tipo de procedimento especifico, para obtenção de autorização, não há lugar à apreciação do projecto de arquitectura e seguidamente dos projectos das especialidades, de forma sucessiva e encadeada no tempo, tal apreciação é simultânea porque também a sua apresentação deve ser simultânea, logo não é admissível sustentar que ocorreu o deferimento tácito dos projectos de arquitectura, uma vez que não há a obrigatoriedade, por parte da Administração, de emitir qualquer pronúncia independente e autónoma no que toca ao projecto de arquitectura, o acto final de procedimento é uno e engloba a apreciação de todos os elementos essenciais ao deferimento da pretensão.” Como decorre dos autos (fls. 160) o TAF do Porto, numa primeira acção sobre este mesmo litigio, de condenação à prática de acto devido nos termos dos art.°s 111.º e 112.° do DL 555/99, tinha proferido a sentença de 23 de Abril de 2008, na qual decidiu com fundamento em que era aplicável ao caso regime da autorização e não o do licenciamento, que o meio utilizado não era adequado, donde retirou a consequência de desatender a pretensão, indeferindo o pedido. Na sequência de tal decisão é que a interessada juntou ao processo gracioso os projectos de especialidades e pediu a emissão da licença de construção. Perante a inacção silente da Administração que se seguiu, veio a intentar a presente acção agora nos termos do art.° 113.º do mesmo DL 555/99. A questão essencial cuja apreciação a Recorrente aponta como objecto da revista é ter sido considerado, pelo Acórdão do TCA sob recurso, que os procedimentos administrativos de autorização requeridos pela Recorrente ao abrigo do RJUE não permitem a formação de acto tácito de deferimento previsto no artigo 113º do mesmo diploma, uma vez que não foram correctamente instruídos por os projectos de especialidades não terem sido oferecidos e juntos em simultâneo com os projectos de arquitectura, tendo por isso concluindo assim que jamais se teria formado o acto tácito de deferimento invocado pela Recorrente. Efectivamente, o TCA disse que o dever de decidir da Administração neste procedimento especificamente regulado pelo DL 555/99 pressupõe a instrução correcta e integral dos pedidos de autorização de construção. Daí retira que a apresentação dos projectos de especialidades teria de ser simultânea com o projecto de arquitectura, de forma a que ambos fossem apreciados na sua globalidade. Como refere a recorrente, seria também defensável a solução alternativa de a entrega sucessiva e afastada no tempo dos projectos de especialidades, que no caso ocorreu, e que foi determinada também por razões relativas ao decurso e conclusão de um processo jurisdicional sobre o mesmo objecto, com a qual as partes se conformaram - como resulta da petição e da resposta -, não ser de molde a impossibilitar, a final, a apreciação conjunta do pedido, entendido como autorização. O Acórdão neste ponto incide sobre questão que não tem sido e tratada na jurisprudência. E, tal como a sentença o Acórdão recorrido não chega a apreciar o acto administrativo de indeferimento, o qual adoptou o fundamento de alguns projectos de especialidades não terem sido elaborados à luz das normas em vigor à data relevante, ou seja, do pedido renovado de 9 de Junho de 2008. A subsequente defesa pela entidade recorrida, perante a jurisdição, do referido entendimento não foi suficiente para as instâncias entrarem na análise deste aspecto. No entanto, o Acórdão do TCA diz que “... o acto datado de 2.4.2009 que indeferiu as autorizações administrativas requeridas pela recorrente nem sequer se pode considerar como revogatório de um anterior deferimento tácito uma vez que este nunca existiu...” E, a justificação que dá para este nunca ter existido após a apresentação dos projectos das especialidades é: “... para que se pudesse formar tal deferimento tácito era essencial que o pedido de autorização tivesse sido instruído com todos os elementos essenciais à sua decisão, ou seja, o respectivo projecto de arquitectura e respectivos projectos de especialidade”. Portanto, o Acórdão eleva a elemento essencial ou pressuposto sine qua non do deferimento a apresentação conjunta dos projectos que é determinada regulamentarmente como norma atinente à instrução do procedimento. Neste contexto o Acórdão não chegou a entrar na averiguação relativa a saber se o deferimento tácito não se teria formado, em virtude de a instrução do procedimento não estar concluída, que é perspectiva do acto de indeferimento. Antes se baseou em que teria havido substituição do diploma que regula dois tipos de projectos de especialidade. Aqui também sem entrar a analisar o conteúdo e efectiva divergência dos projectos de especialidade ‘ditos’ em desconformidade com as normas sobre a sua produção e a real diferença de conteúdos exigida “ex novo” para tais projectos, bem como a identificação dos processos em que os projectos não estariam adequados à exigência legal e que projectos em concreto. Como se constata facilmente das palavras que antecedem, trata-se de matéria relativa a factos e sobretudo a factos que as instancias omitiram pura e simplesmente. Mas estes considerandos são aspectos relativos a um segundo patamar de análise, porque, como vimos, o TCA assenta a sua decisão no entendimento de que será razão de indeferimento pela Administração, a falta de simultânea apresentação do projecto de arquitectura e dos projectos de especialidades. Este entendimento do quadro jurídico aplicável assenta em norma de carácter regulamentar, é matéria que não tem sido objecto de análise na jurisprudência deste STA, mas é susceptível de dúvida que se afigura importante dilucidar e constitui uma questão jurídica que pela natureza, previsivelmente se pode repetir em outros dos numerosos procedimentos de autorização de construções que correm pela Administração autárquica e também em processos jurisdicionais, para além de ser uma questão tipo, isto é, cujo esclarecimento pode projectar luz sobre a interpretação de normas de alcance idêntico que existam a propósito da instrução de outros procedimentos administrativos. A intervenção do STA justifica-se assim pela expansibilidade do interesse da questão, pela especial necessidade de segurança jurídica nesta matéria em que estão em causa elevados interesses materiais com reflexo social no emprego, na economia em geral, na habitação e respectivo preço. A extensão da matéria a conhecer, designadamente das questões associadas à que se acaba de enunciar como pressuposto da admissão da revista, é da responsabilidade da formação que vai julgar sobre o fundo da causa e não desta, cuja decisão se limita a assegurar ou não o prosseguimento do recurso. Do exposto se conclui que ocorre o preenchimento dos pressupostos para a admissão da revista do n.° 1 do art.° 150.° do CPTA, na vertente da relevância jurídica fundamental.” 1.4. O Exm° Magistrado do Ministério Público emitiu douto parecer, nos seguintes termos: “ I A requerente argui nulidade do acórdão recorrido, por excesso e por omissão de pronúncia, e impugna também a decisão em matéria de facto — cf. conclusões a) a H) das alegações. Sem razão, porém, em nosso entender. A arguição da nulidade por excesso de pronúncia, nos termos das conclusões A) e B), improcede manifestamente, já que a relevância revogatória alegadamente dada pelo acórdão recorrido ao acto de indeferimento expresso da peticionada autorização poderia traduzir eventual erro de julgamento mas não excesso de pronúncia, por se reportar precisamente à apreciação da questão de verificação dos pressupostos da intimação judicial requerida, no âmbito da qual a atendibilidade desse facto é justificada, face ao disposto nos artºs 660, n 2 e 663v, ambos do CPC. Por outro lado, a impugnação da matéria de facto, a que se reportam as conclusões C) a G), não radica em ofensa de disposição expressa de lei que exija certa espécie de prova para a existência do facto ou que fixe a força de determinado meio de prova, pelo que a sua apreciação excede os poderes de cognição do tribunal de revista, nos termos do art 150, n 4 do CPTA. Por último, é também manifesto que o alegado não conhecimento dos factos a que aludem as conclusões E), F) e G) consubstancia impugnação da matéria de facto mas não omissão de pronúncia, por esta se referir a questões que o tribunal deixa de conhecer, devendo fazê-lo, e não a simples factos objecto de desconsideração sua. Improcede pois, em consequência, a arguição desta nulidade. A recorrente imputa ao referido acórdão (i) violação dos arts 112° e 113° do RJUE; art 141, n 1 e 120°, n 1, e) do CPTA e inconstitucionalidade material daquelas normas do RGEU, por ofensa dos princípios da tutela jurisdicional efectiva e do processo equitativo, consagrados nos arts 20°, no 4 e 268°, no 4 da CRP — conclusões L) e J); (ii) violação dos arts. 287°, e) e 447°, parte final, ambos do CPC “ex vi” art 1° da LPTA — conclusão L) e (iii) violação do art 268° da CRP; arts 9°, 108° e 109° do CPA e 11°, 30°, n 1, b), 111°, b) e 113° do RJUE — conclusões M/R. 1. A recorrente alega violação de lei e inconstitucionalidade material, nos termos das conclusões L) e J) das suas alegações, por referência à prática de acto expresso de revogação do alegado deferimento tácito das autorizações das obras de edificação respeitantes àqueles processos camarários. Todavia, o objecto do presente recurso jurisdicional é o acórdão recorrido proferido pelo TCAN, que se afastou decididamente da pronúncia do TAF do Porto, nesta matéria, ao indeferir a intimação peticionada por considerar não ter ocorrido acto tácito de deferimento das autorizações, recusando, consequentemente, natureza revogatória ao acto de indeferimento de 13/05/2009 — cfr alínea j) da matéria de facto provada — e contrariando assim a pronúncia deste último tribunal que a indeferira com fundamento em revogação do alegado deferimento tácito pelo acto de indeferimento expresso referido. Improcederá pois nesta parte o recurso, por não poder censurar-se ao acórdão recorrido pronúncia que ele não emitiu. 2. Assaca, porém, a recorrente ao acórdão recorrido erro de julgamento neste ponto, sustentando ter ocorrido acto de deferimento tácito, alegando que, após a apresentação dos projectos das especialidades, embora “em dois actos sucessivos no tempo”, foram presentes todos os elementos exigíveis à decisão final da pretensão de autorização, sob pena de diferente entendimento excluir, em caso de inércia da Administração, o único mecanismo exclusivo de tutela dos administrados previsto no art 113° do RJEU — cfr conclusões M/R das alegações. Nesta sede, entendeu o tribunal recorrido que nunca se poderia ter formado acto tácito favorável de autorização, por ser simultânea, quer a apresentação do projecto de arquitectura e dos projectos das especialidades, quer a sua apreciação, sendo imprescindível que o pedido de autorização tivesse sido instruído com todos os elementos essenciais à decisão, motivo por que o deferimento tácito não ocorreu sequer após a apresentação dos projectos das especialidades — cfr fls 290/291. Não se questiona que nos termos do art 9º, n 4 do RJUE e do nº 12° da Portaria 1110/2001, de 19/09, o pedido de autorização de obras de edificação deva ser instruído com os projectos das especialidades. Não o tendo sido, impunha-se, no entanto, à autoridade recorrida conhecer dessa questão de ordem formal obstativa do conhecimento do pedido, convidando a requerente para o completar com os referidos projectos, sob pena de o processo se presumir correctamente instruído, embora sem prejuízo do dever de conhecimento dessa questão, a qualquer momento, até à decisão final, nos termos do art 11°,ns 1 e 4 a 6 do RJUE. Ora, o facto de a autoridade recorrida não estar eximida do dever de conhecer da questão de omissão de instrução do pedido antes da sua apreciação final, não poderá deixar de se compatibilizar necessariamente com a faculdade de a requerente suprir essa mesma omissão, por sua iniciativa, na falta de formulação de convite nesse sentido, como se impunha. E se é certo que a recepção do pedido de autorização, por falta de elementos instrutórios essenciais à decisão, não faz impender sobre a autoridade requerida o dever de decisão final, o qual supõe obviamente a sua correcção formal e processual, de acordo com o disposto no n° 1 do referido art 11º, a posterior junção dos projectos das especialidades não poderá deixar de ter esse efeito, pelo suprimento de omissão impeditiva da apreciação do pedido — cfr “Regime Jurídico da Urbanização e Edificação”, Maria José Castanheira Neves/Fernanda Paula Oliveira/Dulce Lopes, Almedina, Novembro de 2006, pp 129/133. Nesse sentido, o art 30°, ns 1 e 2 do RJUE constitui, em regra, o presidente da câmara municipal no dever de decidir o pedido de autorização, em prazo, a contar da recepção do pedido ou dos elementos destinados a corrigi-lo ou a completá-lo. Na situação em apreço, juntos que foram pela requerente, em ordem à decisão final do pedido de autorização, os projectos das especialidades cuja falta obstava à sua prolação, deverá ter-se por devidamente recebido o pedido e por constituída a autoridade recorrida no dever legal de o decidir, na data de recepção dos mesmos projectos, de acordo com as disposições legais citadas, ou seja, em 9/06/2008 — cfr alínea h) da matéria de facto provada e docs de fls. 161 e 162. E assim, na falta de decisão expressa no prazo legalmente previsto para esse efeito, haverá de considerar-se tacitamente concedida a autorização peticionada, nos termos dos arts 30°, ns 1, b) e 2 e 111°,b) do RJUE e do art 108°, n°s 1 e 3 do CPA. — ob cit, pp 231 e 467. Pelo que, decidindo contrariamente, o acórdão recorrido enfermará de vício de erro de julgamento, com ofensa destas disposições legais, procedendo, nesta parte, em nosso parecer, o recurso. Finalmente, a requerente censura o acórdão recorrido por não ter sido julgada extinta a instância, por inutilidade superveniente da lide, em face da revogação do deferimento tácito das autorizações em causa pelo acto de indeferimento, de 13/05/2009 — cfr conclusão L) das alegações. Dúvidas não há de que o acto de indeferimento, ao decidir contrariamente às pretensões de autorização deduzidas pela requerente, operou a revogação do respectivo deferimento tácito, e eliminou-o da ordem jurídica com fundamento na respectiva ilegalidade, decorrente da inobservância das disposições legais aplicáveis à elaboração dos projectos das especialidades — matéria de facto provada sob as alíneas i) e j) e documentos de fls 172, 173, 32/41 e 195. Da análise dos autos constata-se que o meio processual de intimação foi instaurado em 20/03/2009, sendo, portanto, o acto revogatório do indeferimento tácito, de 13/05/2009, superveniente à sua instauração. Todavia, ao contrário do alegado, a revogação determina a improcedência do pedido, por falta de um dos requisitos legais de intimação judicial à emissão de alvará, traduzido no deferimento (expresso ou tácito) da pretensão de autorização. Conforme jurisprudência deste STA, não obsta a este entendimento o facto de a revogação do deferimento tácito ser superveniente, uma vez que a verificação deste requisito deve ser aferido à data do conhecimento do pedido pelo tribunal, já que o acto revogatório superveniente não pode deixar de ser valorado em sede de apreciação da providência requerida, nos termos do art 663° do CPC — cfr, entre outros, os acórdãos de 26/10/2000, rec 046691 e de 19/11/2003, rec 01503/03 e jurisprudência neste citada. Cabe também referir não estar em questão, no procedimento de intimação, a apreciação da validade do acto revogatório, na perspectiva da anulabilidade, designadamente face à sua alegada prática intempestiva, ao invés do que a recorrente igualmente sustenta, uma vez que o processo de intimação visa exclusivamente superar a recusa injustificada de emissão de alvará, perante o deferimento do pedido de autorização e o condicionalismo de impossibilidade de garantia ou pagamento das taxas devidas, por facto não imputável ao interessado, previsto no n 5 do arte 113° do RJUE. E certo é que, nos termos do art 76°, n 5 do mesmo diploma, tal recusa só pode fundar-se em declaração de nulidade da autorização ou na cessação dos seus efeitos por caducidade, suspensão, revogação, anulação ou ainda na falta de pagamento das taxas devidas — cfr, designadamente, jurisprudência referida e “A intimação para a emissão de alvará: preclusivo dos poderes de anulação administrativa da licença?”, Fernanda Paula Oliveira, CJA, n 60, pp 50/51. Improcederá pois também aqui o recurso. III Em face de todo o exposto, deverá, em nosso parecer, ser negado provimento ao presente recurso de revista e confirmada a decisão de indeferimento do pedido de intimação judicial, embora por distintas razões.” Cumpre decidir. 2. FUNDAMENTAÇÃO 2.1 OS FACTOS No acórdão recorrido foram dados como provados os seguintes factos: a) A requerente é uma cooperativa que integra o ramo de habitação e construção; b) No exercício da respectiva actividade, a Autora tem em curso um empreendimento localizado no …, da freguesia de Fânzeres, em Gondomar, para a construção, a custos controlados, de 463 fogos; c) Com vista à edificação da segunda das fases da Edificação do Loteamento do …, da freguesia de Fânzeres, em Gondomar, a requerente solicitou à Câmara Municipal de Gondomar licença para construir nos lotes 2 a 17 do Loteamento de …, da freguesia de Fânzeres, em Gondomar; d) Este pedido de licenciamento municipal originou o processo de obras n.s 3454/02, 3455/02, 3456/02, 3457/02, 3458/02, 2459/02, 3460/02, 3461/02, 4317/02, 4318/02, 1319/02, 4756/02, 4757/02, 4758/02, 4771/02 e 4772/02; e) Em 26 de Novembro de 2002, a requerente apresentou os respectivos projectos de arquitectura, sem os projectos de especialidade; f) Em 27 de Dezembro de 2006, os serviços da Câmara Municipal de Gondomar emitiram parecer do seguinte teor: “O projecto de arquitectura apresentado cumpre com o alvará de loteamento n° 26/99, onde se prevê a cércea de 6 pisos. No entanto, o Plano de Urbanização de Fânzeres, publicado em 30.04.2006, prevê para o local a cércea máxima de 4 pisos. De acordo com o n° 4 do Artigo 36° do Regulamento do Plano de Urbanização, o empreendimento por não ser da iniciativa da Câmara ou do Estado não é considerado de interesse Público Municipal, pelo que poderá limitar-se a cércea máxima do empreendimento a 4 pisos, de acordo com o Artigo 36° do Regulamento do Plano de Urbanização de Fânzeres, sem prejuízo do disposto no n.4 do artigo 48 do Decreto-Lei n°. 555/99; g) Em 25 de Outubro de 2007, a requerente solicitou junto da entidade requerida a reapreciação dos processos de licenciamento de construção registados naquela edilidade sob os n.s 3454/02, 3455/02, 3456/02, 3457/02, 3458/02, 2459/02, 3460/02, 3461/02, 4317/02, 4318/02, 4319/02, 4756/02, 4757/02, 4758/02, 4771/02 e 4772/02, correspondentes aos lotes 2 a 17 do Loteamento de …, da freguesia de Fânzeres, em Gondomar; h) Em 9 de Junho de 2008, a requerente apresentou os projectos de especialidade dos processos de construção registados naquela edilidade sob os n. 4758/02 e 4771/02; i) Por ofícios datados de 02 de Abril de 2009, a entidade requerida notificou a requerente que, com referência aos lotes 14 e 17 do empreendimento sito no …, Fânzeres, era sua intenção indeferir as respectivas autorizações administrativas; j) Em 13 de Maio de 2009, a Vereadora Adjunta proferiu decisão de indeferimento dessas mesmas autorizações; k) Por ofício datado de 22 de Maio de 2009, a entidade requerida notificou a requerente da decisão de indeferimento supra referenciada. 2.2. O DIREITO Nos termos da alegação da autora, ora recorrente, este Supremo Tribunal é chamado a pronunciar-se sobre (i) a nulidade do acórdão [conclusões A), B), E), F) e G)] e (ii) o erro do seu julgamento [conclusões C), a R)]. 2.2.1. Da nulidade da sentença Na sua alegação — conclusões A) e B) - a recorrente entende, em primeiro lugar, que a sentença do TAF do Porto enferma da nulidade prevista no art. 668°/1/e) do C.P.C., porque relevou o acto de indeferimento do pedido que a autora formulara à Administração. Do seu ponto de vista estava vedado ao tribunal de 1ª instância tomar tal acto em consideração, uma vez que o referido acto administrativo, com efeitos revogatórios do deferimento tácito que, pelo silêncio, se havia formado sobre a pretensão da requerente, foi praticado depois de decorrido o prazo de resposta das autoridades demandadas. E, porque confirmou a sentença da 1ª instância, por diversos fundamentos, mas relevando, também, aquela mesma matéria de facto, constante das alíneas j) e k) do probatório, o acórdão impugnado padece, igualmente, de idêntica nulidade. Para conhecer desta alegação da revista, que, recorde-se, tem por objecto as decisões proferidas em 2ª instância, pelo TCA (art. 150º/1 CPTA) convém esclarecer, preliminarmente, como é que as coisas se passaram nas instâncias precedentes. Na 1ª instância o pedido de intimação para emissão do alvará foi indeferido. Disse-se na sentença que um dos requisitos da procedência era “a existência de um deferimento do pedido de licença de utilização, expresso ou tácito” e que, no caso concreto, esse pressuposto não se verificava, pois que, “uma vez revogado o deferimento da licença, ainda que implicitamente, mediante o indeferimento expresso posterior do pedido de licenciamento, deixa de existir esse pressuposto da intimação”. No recurso para o TCA a autora insurgiu-se contra esta decisão, alegando, além do mais, a nulidade da sentença, por ter relevado o acto de indeferimento expresso praticado já depois de decorrido o prazo de resposta das autoridades demandadas. Nesta outra instância, o acórdão impugnado referiu-se, é certo, a esta questão que identificou como a “de saber se o tribunal podia/devia ter tomado conhecimento do acto administrativo praticado em Maio de 2009, revogatório do anterior acto tácito de indeferimento que se teria formado atento o silêncio da Administração, e que foi praticado em momento posterior ao da apresentação da resposta”. Mas, depois de ter dito que, no caso em apreço, nunca se formou acto tácito de deferimento da pretensão da autora, porque os projectos de arquitectura foram desacompanhados dos respectivos projectos de especialidades, entendeu o seguinte: “e chegando nós a esta conclusão, perde interesse o conhecimento de todas as outras questões suscitadas pela recorrente porque consumidas por esta”. A decisão da primeira instância, de tomar em consideração, na sentença, o posterior acto expresso de indeferimento pode estar certa ou estar errada Pode, igualmente, estar certa ou errada a supra transcrita decisão do aresto impugnado de não apreciar essa questão. Porém, esta decisão não consubstancia, seguramente a nulidade prevista no art. 668°/1/e) do CPC. Não pode haver excesso de pronúncia onde se decidiu não emitir pronúncia. Mas a alegação de nulidade da sentença não se fica por aqui. Alega ainda a recorrente — conclusões E), F) e G) — que o acórdão recorrido é nulo, de acordo com o previsto no art. 668°/l/d) do C.P.C., por omitir o conhecimento de factos articulados, que deveria ter conhecido e dado por assentes em face dos elementos probatórios constantes dos autos. Nesta parte a recorrente repete, no essencial a alegação que apresentou perante o TCA no recurso de apelação. E, independentemente da qualificação jurídica da questão suscitada, uma vez levantada à segunda instância, o TCA decidiu não a apreciar por considerar que o seu conhecimento “perdeu interesse”, por haver decidido que, no caso, não existia acto tácito de deferimento. Ora, não há nulidade de acórdão quando o mesmo não conhecer de uma qualquer questão que tenha o dever de conhecer mas explica as razões pelas quais não emite pronúncia sobre ela. Como sublinhava Alberto dos Reis in “Código de Processo Civil”, Anotado, V, pág. 143 “realmente uma coisa é o tribunal deixar de pronunciar-se sobre a questão que devia apreciar, outra invocar razão, boa ou má, procedente ou improcedente, para justificar a abstenção”. Quando assim, pode haver erro de julgamento, mas não se verifica a nulidade da sentença. (Cfr. acórdãos de: - 1994.04.13 - rec. n°26 421 (Pleno) - 1996.04.24 - rec. n°42 752 - 2000.10.04 - rec. n°45 986 - 2002.06.26 - rec. 46 646 - 2003.05.27 - rec. n° 86/03 - 2007.04.24 - rec. n° 59/07 - 2010.03.17 - rec.n° 119/08) Deste modo, improcede a alegação da recorrente também nesta outra parte. 2.2.2. Do deferimento tácito Como vimos já, a 1ª instância entendeu que se formou acto tácito de deferimento da pretensão da autora, mas, por considerar que o acto silente positivo havia sido revogado por posterior acto expresso de indeferimento, indeferiu o pedido de intimação para emissão de alvará. A 2ª instância, por sua vez, considerou que não se formou acto tácito de deferimento e, por esse outro motivo, manteve a decisão de indeferimento do pedido de intimação decretado. Na presente revista, a autora reage contra a decisão do TCA, defendendo, em primeiro lugar, a existência de acto tácito de deferimento. Apreciando, importa, em primeiro lugar, identificar o quadro legal aplicável ao pedido de obras formulado pela interessada, ora autora. Ora, à data da apresentação do pedido —26 de Novembro de 2002 — estava em vigor o Regime Jurídico da Urbanização e Edificação (RJUE) aprovado pelo DL n° 555/99, de 16 de Dezembro, na redacção introduzida pelo DL n° 177/2001, de 4 de Junho. E é este o regime legal aplicável ao caso. É certo que, na pendência do procedimento, o RJUE sofreu alterações, introduzidas pela Lei n° 60/2007, de 4 de Setembro. Todavia, por força do regime transitório do n° 1 do art. 6° deste último diploma, o regime anteriormente vigente continuou a ser aplicável aos processos de licenciamento de obras de edificação pendentes à data da sua entrada em vigor. Dito isto, para melhor compreensão, passamos a transcrever, na parte que interessa, o discurso justificativo do aresto em revista: “(...) Face ao que vem alegado pela recorrente na sua petição inicial surpreende-se, em síntese, que a mesma apresentou à aprovação dos serviços do recorrido os respectivos projectos de arquitectura em 26/11/2002, desacompanhados dos respectivos projectos das especialidades; em 9/06/2008 apresentou os projectos das especialidades respectivos; em 22/10/2008 requereu a liquidação das competentes taxas. Ora face a este encadeamento lógico e sucessivo de acontecimentos podemos concluir que o acto final da autorização administrativa, tal como definido nos arts. 28° a 33° (em vigor à data) não ocorreu, quer de forma tácita, quer de forma expressa. Efectivamente no procedimento tendente à obtenção da autorização, diferentemente do que se passava no procedimento tendente à obtenção da licença de construção, a apresentação do projecto de arquitectura e dos projectos de especialidades era simultânea, cfr. Maria José Castanheira Neves e outras, “Regime Jurídico da Urbanização e Edificação”, pág. 227; e portanto, sem a apresentação de tais projectos — das especialidades — nunca poderia ter-se formado acto tácito favorável nos termos do disposto nos arts. 25° e 30º do DL n° 555/99 (em vigor à data), uma vez que faltava a apresentação de elementos essenciais que obrigatoriamente deveriam fazer parte da requerida autorização, e igualmente nem sequer poderia ter sido emitido um acto de deferimento expresso. Na verdade, neste tipo de procedimento específico para obtenção de autorização, não há lugar à apreciação do projecto de arquitectura e seguidamente dos projectos das especialidades, de forma sucessiva e encadeada no tempo, tal apreciação é simultânea porque também a sua apresentação deve ser simultânea, logo não é admissível sustentar que ocorreu o deferimento tácito dos projectos de arquitectura, uma vez que não há obrigatoriedade, por parte da Administração, de emitir qualquer pronúncia independente autónoma no que toca ao projecto de arquitectura, o acto final do procedimento é uno e engloba a apreciação de todos os elementos essenciais ao deferimento da pretensão. E nem se diga que o deferimento tácito ocorreu após a apresentação dos projectos das especialidades uma vez que para que se pudesse formar tal deferimento tácito era essencial que o pedido de autorização tivesse sido instruído com todos os elementos essenciais à sua decisão, ou seja, o respectivo projecto de arquitectura e respectivos projectos de especialidades (...)”. Como diz o acórdão, dado que se trata de um procedimento de autorização, a requerente tinha, ab initio, o ónus de instruir o seu pedido com os projectos das especialidades (arts. 9°/4 do RJUE e 12° da Portaria 1110/2001, de 19.9). E, concordamos com a ideia, que nele perpassa, de que a decisão final do procedimento, para ser válida, haverá de abarcar, necessariamente, os projectos de especialidades. Estes projectos de engenharia são essenciais, envolvem a pronúncia (aprovação, certificação) de entidades externas (Vide, por exemplo, quanto aos projectos de instalações eléctricas, o regime do DL n° 272/92, de 3.12) e a sua falta determina a nulidade da autorização, nos termos previstos no artigo 68°/c) do RJUE. Mas já não acompanhamos o aresto na ideia de que, sempre que, no momento inicial, o requerente não satisfaça o seu dever de apresentar os projectos de especialidades, em conjunto com o projecto de arquitectura, a Administração, por causa dessa falta de simultaneidade, dessa deficiência instrutória, fica automática e definitivamente dispensada do dever legal de decidir a pretensão do particular. O RJUE não acolhe solução tão radical. Recebido um pedido de autorização, compete à Administração, além do mais, ordenar a notificação do requerente para, no prazo de 15 dias, corrigir ou completar o pedido, ficando suspensos os ulteriores termos do procedimento (art. 11°/4 do RJUE), sendo que, não ocorrendo rejeição liminar ou convite para corrigir ou completar o pedido, “presume-se que o processo se encontra correctamente instruído” (art. 11º/5 do RJUE). Em harmonia com estas disposições: (i) se o processo não é liminarmente rejeitado nem merece convite para suprir deficiências instrutórias, então, presume-se correctamente instruído e o prazo para decisão final conta-se a partir da recepção do pedido (art. 30º/2 do RJUE); (ii) se o requerente foi convidado a corrigir ou completar o pedido, o prazo conta-se a partir da recepção dos elementos que lhe foram solicitados (art. 30°/2 do RJUE). Esta solução, racionalmente justificada, decorre da vontade do legislador de vincar a ideia de que se a Administração tem o dever de decidir em certo prazo, tal dever só lhe é exigível a partir do momento em que o processo esteja, nos termos legais, correctamente instruído, por parte do requerente. Ou vistas as coisas do lado do particular, a ideia de que, logo que o requerente tenha cumprido todas as exigências, necessárias à tomada da decisão final, que a lei lhe impõe na instrução do seu pedido, não há razão para que não comece a correr o prazo da Administração para cumprir o seu poder/dever de decisão. Portanto, de acordo com a ratio da lei, o que é decisivo, o que desencadeia a contagem do prazo de decisão, é o momento em que o processo se considera correctamente instruído. E, por essa mesma razão de ser entendemos que a norma do art. 30°/2 do RJUE deve interpretar-se extensivamente, abarcando na sua previsão quer os elementos solicitados pela Administração, quer os elementos espontaneamente apresentados pelos requerentes. Ora, no caso em apreço, não sabemos, porque a matéria de facto provada não permite sabê-lo, se a Administração convidou, ou não, a requerente a apresentar os projectos de especialidades. De todo o modo, sendo inequívoco que a autora os apresentou, em 9 de Julho de 2008 [vide al. h) do probatório], sempre consideramos que, a partir dessa data, a entidade demandada ficou investida no dever legal de decidir o pedido. Na verdade, uma de duas. Se não houve convite, poderá, eventualmente, ter acontecido, o deferimento tácito da pretensão da requerente por se presumir correctamente instruído o processo e, por via disso ter corrido o prazo legal de decisão [art. 30°/1/b) do RJUE]. Mas, sem projectos de especialidades, dada a força invalidante de tal falha, o acto tácito sempre seria nulo.(Vide, a respeito, M. Esteves de Oliveira e outros, in “Código do Procedimento Administrativo”, Comentado, 2ª ed., p. 485/486, arts. 28°/2 e 68° do RJUE e Maria José Castanheira Neves, Fernanda Paula Oliveira e Dulce Lopes, in “Regime Jurídico da Urbanização e Edificação”, p. 227) Então o quadro teria sido o seguinte: (i) a Administração não cumpriu os seus poderes-deveres de, primeiro, convidar a requerente a corrigir ou completar o procedimento e, segundo, de decidir, por acto expresso, o pedido que lhe foi apresentado; (ii) por via disso, com a sua inércia ter-se-á formado um acto tácito cuja produtividade de efeitos jurídicos é igual a zero. Neste contexto, sem decisão expressa e com um acto tácito que, de direito, nada vale, a melhor interpretação do art. 9º do CPA é a de que, a despeito do acto silente positivo, se manteve de pé, para a Administração, o dever legal de praticar um acto administrativo sobre o pedido da autora. Ideia que, no caso concreto se mostra ainda válida, por uma outra razão convergente. Uma coisa é o pedido sustentado apenas com o projecto de arquitectura e outra coisa é esse mesmo pedido apoiado com o projecto de arquitectura, mais os projectos de especialidades. Neste último caso, uma vez apresentados os projectos de especialidades, mantendo-se, embora, a identidade do pedido, mudaram os respectivos fundamentos e, por consequência, de acordo com o previsto no art. 9°/2 CPA, existiria, também por este outro motivo, o dever de o decidir, contando-se o prazo a partir da recepção desses novos elementos (art. 30º/2 do RJUE). Se houve convite, ficaram suspensos os ulteriores termos do procedimento (art. 11º/4 do RJUE) e, não havendo notícia de o procedimento ter sido declarado extinto por deserção (art. 111°/1 do CPA), então, com a inércia da Administração, nem se formou qualquer acto tácito de deferimento, nem a autoridade demandada se eximiu do seu dever legal de decidir, contando-se o prazo para a decisão final, também neste caso, a partir da recepção dos projectos de especialidades. Posto isto, tendo em conta que os projectos de especialidades foram apresentados em 9 de Junho de 2008, consideramos que, decorridos 20 dias a contar dessa data, a pretensão da requerente passou a estar tacitamente deferida. Razões pelas quais procede a alegação da autora, nesta parte. E procedendo a alegação, cumpre a este Tribunal de revista, por força do disposto nas disposições combinadas dos artigos 150º/ 3 CPTA e 726°, 712° e 715°/l CPC, ouvidas que foram as partes, apreciar as questões relevantes suscitadas no recurso de apelação e que o TCA deixou de conhecer por as considerar prejudicadas pela solução dada à questão da (in) existência de deferimento tácito 2.2.3. Do conhecimento em substituição. Passamos, pois, a conhecer, em substituição, da questão relevante prioritária, não apreciada pelo TCA, que é a de saber se a sentença do tribunal de 1ª instância está, ou não, viciada pela circunstância de ter tomado em consideração o acto de indeferimento expresso da pretensão da requerente, praticado pela entidade demandada em 13 de Maio de 2009. Entende a recorrente que àquele tribunal estava vedado relevar tal decisão administrativa, uma vez que a mesma ocorreu depois da apresentação da resposta no presente processo de intimação e em momento em que não só estava já encerrada a fase da discussão da matéria de facto, mas também já havia decorrido o prazo processualmente previsto para a prolação da sentença. Mas não tem razão. É meramente disciplinar/ordenador e não peremptório o prazo processual fixado para a elaboração da sentença e esta deve, de acordo com o previsto no art. 663°/1 do CPC, tomar em consideração o acto expresso revogatório, por ser um facto extintivo do direito que se produziu posteriormente à proposição da acção. Portanto, a sentença podia e devia ter tido em consideração, como teve, o acto de indeferimento expresso da pretensão da autora. E fê-lo correctamente, retirando dessa superveniência os efeitos legais que se impunham. Na senda da jurisprudência deste Supremo Tribunal, entendeu primeiro, que o deferimento expresso ou tácito do pedido formulado à Administração era requisito «sine qua non» da procedência do pedido judicial de intimação, segundo, que havendo deferimento tácito da pretensão da interessada, o ulterior indeferimento expresso dessa mesma pretensão consubstanciou a revogação daquele acto primário favorável e terceiro, que a legalidade do acto de revogação não podia ser avaliada no processo de intimação. Por via disso julgou improcedente o pedido. Concordamos com a decisão, dado não se descortinar no acto revogatório qualquer vício gerador de nulidade (Vide, por todos, o acórdão STA de 2003.11 19 — rec° n° 1503/03 e demais jurisprudência nele citada.) e não fazer parte do objecto dos presentes autos de intimação a discussão acerca da mera anulabilidade da decisão expressa de indeferimento da pretensão da autora. E não se diga que esta solução descaracteriza o mecanismo de intimação previsto no art. 113º do RJUE e/ou ofende o direito constitucional de tutela judicial efectiva através de um processo equitativo. Esse mecanismo está pensado e só tem justificação racional para os casos de deferimentos não viciados e/ou já consolidados na ordem jurídica como casos decididos irrevogáveis. De outro modo conduziria ao resultado absurdo e intolerável de ser um mecanismo judicial de imposição de licenciamentos viciados, retirando à Administração o seu poder legal de revogação de actos meramente anuláveis. A tutela judicial efectiva está assegurada ao particular através da impugnação judicial do acto revogatório. Consideramos, pois, que por razões diferentes, deve manter-se o acórdão recorrido, excepto quanto à decisão de custas em primeira instância. Neste outro ponto, a autora discorda [conclusão L)] e tem razão. Sendo a intimação fundada no momento em que foi intentada e tendo deixado de o ser pela superveniente revogação do acto tácito, circunstância imputável à entidade demandada, foi esta a parte que deu causa às custas. Por consequência será ela a suportá-las de acordo com o disposto no art. 446°/1 do C.P.Civil. 3. DECISÃO Pelo exposto acordam: a) em negar provimento ao recurso de revista, na parte relativa ao indeferimento do pedido de intimação, decisão que se mantém; b) conceder provimento ao recurso, revogando o acórdão impugnado, na parte relativa à condenação em custas em primeira instância, ficando as mesmas a cargo da entidade demandada. c) custas da apelação e da revista a cargo da autora. Lisboa, 7 de Setembro de 2010. - António Políbio Ferreira Henriques (relator) - Américo Joaquim Pires Esteves - António Bernardino Peixoto Madureira.

Sumário

I- O deferimento expresso ou tácito do pedido de licenciamento de obras é requisito do deferimento do pedido de intimação judicial para emissão de alvará.

II- Improcede o pedido de intimação, sempre que o acto tácito, de deferimento do pedido de licenciamento em causa, tiver sido revogado por acto expresso posterior a que não seja atribuída ilegalidade geradora de nulidade.

III- Não obsta a tal conclusão, a circunstância de o acto expresso revogatório ter sido proferido na pendência do processo de intimação, uma vez que este acto superveniente deve ser valorado na apreciação do mérito da intimação, de acordo com o previsto no art. 663° do C. P. Civil.

Texto Integral

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

1. RELATÓRIO

A…, já devidamente identificada nos autos, interpõe, para este Supremo Tribunal, ao abrigo do disposto no art. 150º/1 do CPTA, recurso de revista do acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 14 de Janeiro de 2010, proferido a fls. 283-291, que, negando provimento a recurso jurisdicional, manteve sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto que indeferiu o pedido de intimação da Câmara Municipal de Gondomar e respectivo Presidente para emissão dos alvarás de licença de construção relativos aos processos n°s 4758/2002 e 4771/2002.

A recorrente apresenta alegações com as seguintes conclusões:

A) A sentença do TAF do Porto recorrida é nula, e nulo douto acórdão proferido que a confirmou por diversos fundamentos relevando como de revogação actos administrativos de indeferimento dos deferimentos tácitos invocados pela recorrente, posto que:

1- nunca depois do dia 2 de Maio de 2009 se deveria ter por encerrada a discussão da matéria de facto (artigo 653° do CPC);

2- se conheceu de questões de facto e de direito que já não lhe cumpria conhecer, com referência prazo de resposta das autoridades demandadas, apresentada em 9 de Abril de 2009, e ao momento em que devia ter sido proferida decisão judicial a conhecer o pedido de intimação e o não foi, segundo as disposições conjugadas dos artigos 12°, n° “ex vi” artigo 113°, n° RJUE — cf. Artigo 668°, n° 1, alínea d), do Código de Processo Civil;

B) Nas alíneas J) e K) da matéria de facto provada (MFP) da decisão sob recurso incorreu-se em nulidade, tendo-se conhecido de questões de facto que na mesma data já não lhe cumpria conhecer, atento o encerramento da discussão da matéria de facto (artigo 653° do CPC), e com referência ao momento em que devia ter sido proferida e o não foi, segundo as disposições conjugadas dos artigos 113º “ex vi” artigo 112° do RJUE e 119°, nº 1 do CPTA — cfr. artigos 653° e 668°, nº 1, alínea d) do Código de Processo Civil, “ex vi” artigo 1° do CPTA, com a consequência de que tal matéria deve ser eliminada da mesma MFP.

C) Sob pena de preterição das regras relativas à admissibilidade, força probatória e produção de prova nos autos, quer no que se refere aos factos que devem ser admitidos por acordo, quer no que se refere à prova documental de fls. 125 a 140, os termos da citada alínea G) da MFP devem ser substituídos, passando a observar-se aqueles que, na respectiva redacção, não resultando impugnados pelas autoridades demandadas e estando provados documentalmente, constam do artigo 12° da petição inicial, tendo presente que a recorrente, pelo seu requerimento de 25 de Outubro de 2007 não pediu uma reanálise, tendo sim reiterado e nos seus exactos termos, os requerimentos nunca decididos, de 26 de Novembro de 2002 — cf. Artigos 118°, nº 1, do CPTA, 362°, 363°, números 1 e 2, 370°, n° 1 e 376°, nº 2, todos do Código Civil (quer no que se refere ao teor do requerimento, quer no que se refere ao carimbo - recepção dos serviços administrativos das autoridades demandadas e 659°, nº 3, do CPC “ex vi” artigo 1° do CPTA.

D) Encontram-se também incorrectos e incompletos os termos da MFP que constam da sua alínea 1), uma vez que nos ofícios aí referidos, a aqui recorrente foi notificada de um projecto de decisão de indeferimento, e também notificada para, ao abrigo do seu direito de audiência prévia, previsto no Código de Procedimento Administrativo, devendo estes ser consequentemente os termos a assumir pela aludida alínea 1) da MFP, quer porque se encontram incompletos na sua actual redacção, quer porque traduzem incorrectamente o respectivo relevo fáctico da prova documental produzida, em violação do disposto nos artigos 362°, 363°, números 1 e 2, 370°, nº 1, 371°, nº 1, todos do Código Civil “ex vi” artigo 1° do CPTA;

E) A sentença recorrida é nula por omitir o conhecimento de factos de que deveria conhecer, os articulados nos artigos 14° a 16°, ambos inclusive, da petição inicial, devendo os mesmos considerar-se provados, por não impugnados e provados de forma plena pelo documento de fls. 141°, os quais exprimem pareceres e despachos dos serviços do Departamento de Gestão Urbanística das autoridades demandadas, no sentido de que os projectos de arquitectura aludidos nas alíneas D) e E) da MFP, com referência aos projectos de arquitectura que integram os processos de construção a que alude o artigo 10°, da petição inicial, deverem ser aprovados por essas mesmas autoridades — cfr. artigos 668°, n° 1, alínea d) do Código de Processo Civil, “ex vi” artigo 1° do CPTA, e os artigos 362°, 363°, números 1 e 2, 370°, n° 1, 371°, nº 1, todos do Código Civil, e 659°, nº 3 do CPC “ex vi” artigo 1° CPTA, que assim resultam violados;

F) A sentença recorrida é também nula por omitir o conhecimento de facto que deveria conhecer, o articulado no artigo 8° da petição inicial, expressamente invoca que o Loteamento n° 26/99, de que emergem os processos de construção “sub iudice”, foi declarado pelas autoridades demandadas como de interesse público municipal — e esta é uma decisão administrativa e não um parecer técnico como o referido na alínea F) da MFP — documento de fls. 61 a 65 — cfr. artigos 668°, nº 1, alínea d) do Código de Processo Civil, “ex vi” artigo 1°, do CPTA, e os artigos 362°, 363°, números 1 e 2, 370º, nº 1, todos do Código Civil, e 659°, nº 3, do CPC “ex vi” artigo lº do CPTA;

G) Por último a sentença recorrida é também nula por omitir o conhecimento de factos que deveria conhecer, os articulados nos artigos 11º, 17° a 21°, ambos inclusive, 24° e 25° e 27° a 32°, ambos inclusive, todos da petição inicial, devendo os mesmos considerar-se provados, por não impugnados e provados de forma plena pelos documentos de fls. 125 a 140 e 142 a 162, 164 e 165 e, bem assim, o junto sob o nº 54, a fis..., todos também dos autos, e que respeitam aos factos constitutivos dos deferimentos tácitos invocados e às condições de procedibilidade dos processos de intimação para emissão de alvará, previstas no artigo 113° do RJUE - cfr. artigos 668°, n° 1, alínea d) do Código de Processo Civil, “ex vi” artigo 1° do CPTA, e os artigos 362°, 363°, números 1 e 2, 370°, nº 1, todos o Código Civil e 659°, n° 3, do CPC “ex vi” artigo 1° do CPTA;

H) No plano dos factos que devem ficar assentes e o não foram na MFP, viola a decisão recorrida as disposições conjugadas dos artigos 111°, alínea b) e 113 do RJUE;

I) Revelam tramitação processual observada a decisão recorrida, uma profunda descaracterização dos mecanismos de intimação especialmente previstos e consagrados nos artigos 112° e 113º do RJUE, em que os actos expressos de revogação administrativa do deferimento tácito das autorizações administrativas são proferidos para além dos prazos previstos nos artigos 112° e 113° do RJUE e no artigo 141°, nº 1 do Código de Procedimento Administrativo, em que o Tribunal aguarda que tais indeferimentos sejam proferidos, e, posteriormente decide nada dever decidir quanto à tempestividade e legalidade de tais revogações/indeferimento, e, para cúmulo, julga improcedente o processo de intimação e condena a recorrente nas custas, sendo que o mesmo processo de intimação foi ocasionado pelo silêncio da administração!;

J) Consequentemente, viola a decisão recorrida as disposições conjugadas dos artigos 112° e 113º do RJUE e 141º, n° 1 do CPA, e 120°, n° 1, alínea c) o CPTA, tendo presente na interpretação de tais preceitos legais, os pertinentes princípios e disposições constitucionais da tutela jurisdicional efectiva e de processo equitativo, consagrados nos artigos 20º, n° 4 e 268°, nº 4, ambos da Constituição da República, como garantias dos administrados, ou, se assim se não entender, as disposições contidas nos artigos 112° e 113° do RJUE, são inconstitucionais, inconstitucionalidade que expressamente se invoca na sua aplicação a este caso concreto, na interpretação que deles se colhe, como na redacção recorrida, de que todo e qualquer acto administrativo expresso de revogação do deferimento tácito verificado, independentemente, designadamente, da data em que é proferido, é impeditivo dos direitos que nesse procedimento se fazem valer, determinado a sua improcedência e condenação em custas dos particulares, por flagrante violação dos mesmos princípios e disposições constitucionais, da tutela jurisdicional efectiva e de processo equitativo, consagrados nos artigos 20°, n° 4 e 268°, n° 4, ambos da Constituição da República Portuguesa;

L) Viola a decisão recorria, se não acolher qualquer dos entendimentos que acabam de referir-se, o que só operatoriamente se admite e concede, as disposições conjugadas dos artigos 287°, alínea e) e 447°, parte final, ambos do CPC “ex vi” artigo 1°, do CPTA pelo que a lide, por inutilidade superveniente, seria extinta, com condenação em custas das autoridades demandadas;

M) Na espécie dos autos, as autoridades recorridas omitiram, como decorre da MFP, nos procedimentos administrativos de construção, a prolação do despacho liminar, previsto no artigo 11° do RJUE e dos procedimentos se terem de presumir integralmente instruídos, nos termos do n° 5 desse mesmo artigo;

N) Após a apresentação dos projectos das especialidades nos procedimentos administrativos em que já se encontram os projectos de arquitectura, encerrou-se tudo o que era legalmente exigível para que as autoridades demandadas, no prazo legal, houvessem de proferir uma decisão, já que, em conformidade com os factos provados, não se verificou o decurso de um procedimento administrativo autónomo para apreciação dos projectos de arquitectura e outro para apreciação dos projectos das especialidades — todos esses elementos foram presentes e instruíram um só procedimento administrativo — artigos 11º, 30°, nº 1, alínea b), 111º, alínea b), 113°, todos do RJUE;

O) Constituindo o regime do artigo 113° do RJUE uma consequência e afloramento do princípio geral da decisão consignado no art. 9° do CPA, afigura-se, salvo o devido respeito, incompreensível e insólita a posição expressa no douto acórdão recorrido de que é relevante o número de actos de instrução que o interessado pratique, apenas subsistindo a obrigação de decidir se o processo se instruir num só acto tese expressa no douto acórdão recorrido, mas não já se o processo se verificar instruído com dois actos diferidos no tempo, caso em que tal dever de decisão já não resultaria existente, sendo, no entanto que a pretensão administrativa da recorrente foi e é, desde sempre, a emissão dos alvarás de autorização e não o deferimento autónomo dos projectos de arquitectura e das especialidades;

P) Constata-se da prova documental produzida e dos factos provados que os serviços técnicos das autoridades demandadas é que promoveram, por sua responsabilidade, a apreciação autónoma e repetida no tempo dos projectos de arquitectura, considerando-os susceptíveis de serem aprovados como resulta do documento de fis. 141, posteriormente os apreciaram face ao Plano de Urbanização de Fânzeres, só depois, no mesmo procedimento, a recorrente terminou com a instrução dos procedimentos, apresentando os respectivos projectos das várias especialidades;

Q) Deste modo, o douto acórdão recorrido é gravemente desconforme às regras e princípios constitucionais e legais em matéria de procedimento administrativo e não apenas ao regime do artigo 113º do RJUE de que é aforamento, mormente no que concerne ao princípio da decisão e demais garantias dos administrados, previstos nos artigos 268° da Constituição e artigos 9°, 108° e 109°, todos do CPA, que se afiguram violados a par dos artigos 11º, 30°, n° 1, alínea b), 111º, alínea b), 113°, todos do RJUE;

R) Face à espécie dos autos, e sem conceder, poderá e deverá considerar-se inconstitucional o regime do artigo 113º do RJUE, interpretação empreendida pelo Tribunal “a quo” já que constituindo esse artigo o único mecanismo exclusivo de tutela dos administrados em procedimento administrativo de autorização perante as omissões de decisão dos entes públicos em matéria urbanística, de tal mecanismo ficam excluídos, na interpretação empreendida, os procedimentos que, embora integralmente instruídos, a respectiva instrução foi levada a efeito em dois actos sucessivos no tempo.

O Município de Gondomar contra-alegou, concluindo:

1. Face à ausência de qualquer relevância jurídica ou social na análise da questão supra referida e a impossibilidade de fixação de novos factos materiais, deve o presente recurso ser rejeitado.

2. Caso assim não se entenda, a sentença em apreço é insusceptível de qualquer reparo, isto porque não se mostram preenchidos os requisitos para a verificação do presente meio processual.

3. A Recorrente, ao longo da sua pi. não alegou nem demonstrou a verificação do deferimento tácito

4. e como tal esse facto não foi dado como provado,

5. sendo este o fundamento do pedido de intimação.

6. Não havendo deferimento tácito, também não há a revogação dele, operada pelo acto que expressamente indeferiu a pretensão da recorrente,

7. sendo que só os actos revogatórios podem enfermar do vício de ilegal revogação, neste sentido — ASTA de 18 de Junho de 2009.

8. Acresce ainda que a Recorrida demonstrou factos impeditivos para a verificação do deferimento tácito.

9. Dos factos provados consta que, por despacho, datado de 13 de Maio de 2009, foram indeferidas as autorizações administrativas,

10. assim sendo, mesmo que se considere que se formaram os deferimentos tácitos, os mesmos foram revogados através desses despachos.

11. O prazo referido na 2ª parte do nº 1 do artigo 141º CPA apenas se aplica no âmbito de uma acção administrativa especial o que não é o caso dos presentes autos.

12. Face ao exposto, e inversamente ao vertido pela Recorrente, não se verifica qualquer violação do disposto nos artigos 112° e 113º do RJUE, artigo 141º, n° 1 do CPA e 120°, nº 1 alínea c) do CPTA.

1.3. A formação prevista no n° 5 do artigo 150º do CPTA julgou verificados os pressupostos de admissibilidade do recurso de revista, pelo acórdão de fls. 369-377 que passamos a transcrever na parte essencial:

“(...)

2. Nestes autos a Recorrente interpôs pedido de intimação para emissão de alvará de licença de construção ao abrigo do artigo 113° do RGEU, considerando ter ocorrido deferimento tácito dos pedidos que tinha apresentado à Administração autárquica.

Apontados os pressupostos de admissão da revista, cumpre verificar se no caso concreto estão reunidos os pressupostos exigidos pelo artigo 150° n.° 1 para a admissão da revista. De acordo com o entendimento do TAF do Porto, “... não obstante ter-se verificado o decurso do prazo legal sem que o acto em questão tivesse sido praticado pela autoridade competente, a pretensão da requerente foi objecto de decisão expressa de indeferimento no passado dia 13 de Maio de 2009.

Ora, este Tribunal entende que tal ACTO EXPRESSO de indeferimento REVOGOU o alegado DEFERIMENTO TÁCITO pelos requerentes, o qual constitui condição sine qua non de acesso ao presente meio processual. (...)

Consequentemente, por via dessa revogação, deixou de vigorar na ordem jurídica o deferimento tácito em que a requerente fundava este pedido de intimação, razão pela qual a presente intimação não pode ser deferida.”

O TCA Norte negou provimento ao recurso jurisdicional interposto daquela sentença na perspectiva de o alegado acto de deferimento tácito invocado pela recorrente jamais ter chegado a formar-se. Disse o TCA:

“Trata-se assim de saber se o tribunal podia/devia ter tomado conhecimento do acto administrativo praticado em Maio de 2009, revogatório do anterior acto tácito de deferimento que se teria formado atento o silêncio da Administração, e que foi praticado em momento posterior ao da apresentação da resposta.

Face ao que vem alegado pela recorrente na sua petição inicial surpreeende-se, em síntese, que a mesma apresentou à aprovação dos serviços do recorrido os respectivos projectos de arquitectura em 26/11/2002, desacompanhados dos respectivos projectos das especialidades; em 9/06/2008 apresentou projectos das especialidades respectivos; em 22/10/2008 requereu a liquidação das competentes taxas.

Ora face a este entendimento lógico e sucessivo de acontecimentos podemos concluir que o acto final de autorização administrativa …, não ocorreu, quer de forma tácita, quer de forma expressa. Efectivamente no procedimento tendente à obtenção de autorização, diferentemente do que se passava no procedimento tendente à obtenção de licença de construção, a apresentação do projecto de arquitectura e dos projectos de especialidades era simultânea,...; e portanto, sem a apresentação de tais projectos — das especialidades — nunca poderia ter-se formado acto tácito favorável nos termos do disposto nos arts. 23° e 30° do DL n.° 555/99..., uma vez que faltava a apresentação de elementos essenciais que obrigatoriamente deveriam fazer parte da requerida autorização, e igualmente nem sequer poderia ter sido emitido um acto de deferimento expresso.

Na verdade, neste tipo de procedimento especifico, para obtenção de autorização, não há lugar à apreciação do projecto de arquitectura e seguidamente dos projectos das especialidades, de forma sucessiva e encadeada no tempo, tal apreciação é simultânea porque também a sua apresentação deve ser simultânea, logo não é admissível sustentar que ocorreu o deferimento tácito dos projectos de arquitectura, uma vez que não há a obrigatoriedade, por parte da Administração, de emitir qualquer pronúncia independente e autónoma no que toca ao projecto de arquitectura, o acto final de procedimento é uno e engloba a apreciação de todos os elementos essenciais ao deferimento da pretensão.”

Como decorre dos autos (fls. 160) o TAF do Porto, numa primeira acção sobre este mesmo litigio, de condenação à prática de acto devido nos termos dos art.°s 111.º e 112.° do DL 555/99, tinha proferido a sentença de 23 de Abril de 2008, na qual decidiu com fundamento em que era aplicável ao caso regime da autorização e não o do licenciamento, que o meio utilizado não era adequado, donde retirou a consequência de desatender a pretensão, indeferindo o pedido.

Na sequência de tal decisão é que a interessada juntou ao processo gracioso os projectos de especialidades e pediu a emissão da licença de construção. Perante a inacção silente da Administração que se seguiu, veio a intentar a presente acção agora nos termos do art.° 113.º do mesmo DL 555/99.

A questão essencial cuja apreciação a Recorrente aponta como objecto da revista é ter sido considerado, pelo Acórdão do TCA sob recurso, que os procedimentos administrativos de autorização requeridos pela Recorrente ao abrigo do RJUE não permitem a formação de acto tácito de deferimento previsto no artigo 113º do mesmo diploma, uma vez que não foram correctamente instruídos por os projectos de especialidades não terem sido oferecidos e juntos em simultâneo com os projectos de arquitectura, tendo por isso concluindo assim que jamais se teria formado o acto tácito de deferimento invocado pela Recorrente.

Efectivamente, o TCA disse que o dever de decidir da Administração neste procedimento especificamente regulado pelo DL 555/99 pressupõe a instrução correcta e integral dos pedidos de autorização de construção. Daí retira que a apresentação dos projectos de especialidades teria de ser simultânea com o projecto de arquitectura, de forma a que ambos fossem apreciados na sua globalidade.

Como refere a recorrente, seria também defensável a solução alternativa de a entrega sucessiva e afastada no tempo dos projectos de especialidades, que no caso ocorreu, e que foi determinada também por razões relativas ao decurso e conclusão de um processo jurisdicional sobre o mesmo objecto, com a qual as partes se conformaram - como resulta da petição e da resposta -, não ser de molde a impossibilitar, a final, a apreciação conjunta do pedido, entendido como autorização.

O Acórdão neste ponto incide sobre questão que não tem sido e tratada na jurisprudência. E, tal como a sentença o Acórdão recorrido não chega a apreciar o acto administrativo de indeferimento, o qual adoptou o fundamento de alguns projectos de especialidades não terem sido elaborados à luz das normas em vigor à data relevante, ou seja, do pedido renovado de 9 de Junho de 2008. A subsequente defesa pela entidade recorrida, perante a jurisdição, do referido entendimento não foi suficiente para as instâncias entrarem na análise deste aspecto.

No entanto, o Acórdão do TCA diz que “... o acto datado de 2.4.2009 que indeferiu as autorizações administrativas requeridas pela recorrente nem sequer se pode considerar como revogatório de um anterior deferimento tácito uma vez que este nunca existiu...” E, a justificação que dá para este nunca ter existido após a apresentação dos projectos das especialidades é: “... para que se pudesse formar tal deferimento tácito era essencial que o pedido de autorização tivesse sido instruído com todos os elementos essenciais à sua decisão, ou seja, o respectivo projecto de arquitectura e respectivos projectos de especialidade”.

Portanto, o Acórdão eleva a elemento essencial ou pressuposto sine qua non do deferimento a apresentação conjunta dos projectos que é determinada regulamentarmente como norma atinente à instrução do procedimento.

Neste contexto o Acórdão não chegou a entrar na averiguação relativa a saber se o deferimento tácito não se teria formado, em virtude de a instrução do procedimento não estar concluída, que é perspectiva do acto de indeferimento. Antes se baseou em que teria havido substituição do diploma que regula dois tipos de projectos de especialidade. Aqui também sem entrar a analisar o conteúdo e efectiva divergência dos projectos de especialidade ‘ditos’ em desconformidade com as normas sobre a sua produção e a real diferença de conteúdos exigida “ex novo” para tais projectos, bem como a identificação dos processos em que os projectos não estariam adequados à exigência legal e que projectos em concreto.

Como se constata facilmente das palavras que antecedem, trata-se de matéria relativa a factos e sobretudo a factos que as instancias omitiram pura e simplesmente.

Mas estes considerandos são aspectos relativos a um segundo patamar de análise, porque, como vimos, o TCA assenta a sua decisão no entendimento de que será razão de indeferimento pela Administração, a falta de simultânea apresentação do projecto de arquitectura e dos projectos de especialidades.

Este entendimento do quadro jurídico aplicável assenta em norma de carácter regulamentar, é matéria que não tem sido objecto de análise na jurisprudência deste STA, mas é susceptível de dúvida que se afigura importante dilucidar e constitui uma questão jurídica que pela natureza, previsivelmente se pode repetir em outros dos numerosos procedimentos de autorização de construções que correm pela Administração autárquica e também em processos jurisdicionais, para além de ser uma questão tipo, isto é, cujo esclarecimento pode projectar luz sobre a interpretação de normas de alcance idêntico que existam a propósito da instrução de outros procedimentos administrativos.

A intervenção do STA justifica-se assim pela expansibilidade do interesse da questão, pela especial necessidade de segurança jurídica nesta matéria em que estão em causa elevados interesses materiais com reflexo social no emprego, na economia em geral, na habitação e respectivo preço.

A extensão da matéria a conhecer, designadamente das questões associadas à que se acaba de enunciar como pressuposto da admissão da revista, é da responsabilidade da formação que vai julgar sobre o fundo da causa e não desta, cuja decisão se limita a assegurar ou não o prosseguimento do recurso.

Do exposto se conclui que ocorre o preenchimento dos pressupostos para a admissão da revista do n.° 1 do art.° 150.° do CPTA, na vertente da relevância jurídica fundamental.”

1.4. O Exm° Magistrado do Ministério Público emitiu douto parecer, nos seguintes termos:

“I

A requerente argui nulidade do acórdão recorrido, por excesso e por omissão de pronúncia, e impugna também a decisão em matéria de facto — cf. conclusões a) a H) das alegações.

Sem razão, porém, em nosso entender.

A arguição da nulidade por excesso de pronúncia, nos termos das conclusões A) e B), improcede manifestamente, já que a relevância revogatória alegadamente dada pelo acórdão recorrido ao acto de indeferimento expresso da peticionada autorização poderia traduzir eventual erro de julgamento mas não excesso de pronúncia, por se reportar precisamente à apreciação da questão de verificação dos pressupostos da intimação judicial requerida, no âmbito da qual a atendibilidade desse facto é justificada, face ao disposto nos artºs 660, n 2 e 663v, ambos do CPC.

Por outro lado, a impugnação da matéria de facto, a que se reportam as conclusões C) a G), não radica em ofensa de disposição expressa de lei que exija certa espécie de prova para a existência do facto ou que fixe a força de determinado meio de prova, pelo que a sua apreciação excede os poderes de cognição do tribunal de revista, nos termos do art 150, n 4 do CPTA.

Por último, é também manifesto que o alegado não conhecimento dos factos a que aludem as conclusões E), F) e G) consubstancia impugnação da matéria de facto mas não omissão de pronúncia, por esta se referir a questões que o tribunal deixa de conhecer, devendo fazê-lo, e não a simples factos objecto de desconsideração sua.

Improcede pois, em consequência, a arguição desta nulidade.

A recorrente imputa ao referido acórdão (i) violação dos arts 112° e 113° do RJUE; art 141, n 1 e 120°, n 1, e) do CPTA e inconstitucionalidade material daquelas normas do RGEU, por ofensa dos princípios da tutela jurisdicional efectiva e do processo equitativo, consagrados nos arts 20°, no 4 e 268°, no 4 da CRP — conclusões L) e J); (ii) violação dos arts. 287°, e) e 447°, parte final, ambos do CPC “ex vi” art 1° da LPTA — conclusão L) e (iii) violação do art 268° da CRP; arts 9°, 108° e 109° do CPA e 11°, 30°, n 1, b), 111°, b) e 113° do RJUE — conclusões M/R.

A recorrente alega violação de lei e inconstitucionalidade material, nos termos das conclusões L) e J) das suas alegações, por referência à prática de acto expresso de revogação do alegado deferimento tácito das autorizações das obras de edificação respeitantes àqueles processos camarários.

Todavia, o objecto do presente recurso jurisdicional é o acórdão recorrido proferido pelo TCAN, que se afastou decididamente da pronúncia do TAF do Porto, nesta matéria, ao indeferir a intimação peticionada por considerar não ter ocorrido acto tácito de deferimento das autorizações, recusando, consequentemente, natureza revogatória ao acto de indeferimento de 13/05/2009 — cfr alínea j) da matéria de facto provada — e contrariando assim a pronúncia deste último tribunal que a indeferira com fundamento em revogação do alegado deferimento tácito pelo acto de indeferimento expresso referido.

Improcederá pois nesta parte o recurso, por não poder censurar-se ao acórdão recorrido pronúncia que ele não emitiu.

Assaca, porém, a recorrente ao acórdão recorrido erro de julgamento neste ponto, sustentando ter ocorrido acto de deferimento tácito, alegando que, após a apresentação dos projectos das especialidades, embora “em dois actos sucessivos no tempo”, foram presentes todos os elementos exigíveis à decisão final da pretensão de autorização, sob pena de diferente entendimento excluir, em caso de inércia da Administração, o único mecanismo exclusivo de tutela dos administrados previsto no art 113° do RJEU — cfr conclusões M/R das alegações.

Nesta sede, entendeu o tribunal recorrido que nunca se poderia ter formado acto tácito favorável de autorização, por ser simultânea, quer a apresentação do projecto de arquitectura e dos projectos das especialidades, quer a sua apreciação, sendo imprescindível que o pedido de autorização tivesse sido instruído com todos os elementos essenciais à decisão, motivo por que o deferimento tácito não ocorreu sequer após a apresentação dos projectos das especialidades — cfr fls 290/291.

Não se questiona que nos termos do art 9º, n 4 do RJUE e do nº 12° da Portaria 1110/2001, de 19/09, o pedido de autorização de obras de edificação deva ser instruído com os projectos das especialidades.

Não o tendo sido, impunha-se, no entanto, à autoridade recorrida conhecer dessa questão de ordem formal obstativa do conhecimento do pedido, convidando a requerente para o completar com os referidos projectos, sob pena de o processo se presumir correctamente instruído, embora sem prejuízo do dever de conhecimento dessa questão, a qualquer momento, até à decisão final, nos termos do art 11°,ns 1 e 4 a 6 do RJUE.

Ora, o facto de a autoridade recorrida não estar eximida do dever de conhecer da questão de omissão de instrução do pedido antes da sua apreciação final, não poderá deixar de se compatibilizar necessariamente com a faculdade de a requerente suprir essa mesma omissão, por sua iniciativa, na falta de formulação de convite nesse sentido, como se impunha.

E se é certo que a recepção do pedido de autorização, por falta de elementos instrutórios essenciais à decisão, não faz impender sobre a autoridade requerida o dever de decisão final, o qual supõe obviamente a sua correcção formal e processual, de acordo com o disposto no n° 1 do referido art 11º, a posterior junção dos projectos das especialidades não poderá deixar de ter esse efeito, pelo suprimento de omissão impeditiva da apreciação do pedido — cfr “Regime Jurídico da Urbanização e Edificação”, Maria José Castanheira Neves/Fernanda Paula Oliveira/Dulce Lopes, Almedina, Novembro de 2006, pp 129/133.

Nesse sentido, o art 30°, ns 1 e 2 do RJUE constitui, em regra, o presidente da câmara municipal no dever de decidir o pedido de autorização, em prazo, a contar da recepção do pedido ou dos elementos destinados a corrigi-lo ou a completá-lo.

Na situação em apreço, juntos que foram pela requerente, em ordem à decisão final do pedido de autorização, os projectos das especialidades cuja falta obstava à sua prolação, deverá ter-se por devidamente recebido o pedido e por constituída a autoridade recorrida no dever legal de o decidir, na data de recepção dos mesmos projectos, de acordo com as disposições legais citadas, ou seja, em 9/06/2008 — cfr alínea h) da matéria de facto provada e docs de fls. 161 e 162.

E assim, na falta de decisão expressa no prazo legalmente previsto para esse efeito, haverá de considerar-se tacitamente concedida a autorização peticionada, nos termos dos arts 30°, ns 1, b) e 2 e 111°,b) do RJUE e do art 108°, n°s 1 e 3 do CPA. — ob cit, pp 231 e 467.

Pelo que, decidindo contrariamente, o acórdão recorrido enfermará de vício de erro de julgamento, com ofensa destas disposições legais, procedendo, nesta parte, em nosso parecer, o recurso.

Finalmente, a requerente censura o acórdão recorrido por não ter sido julgada extinta a instância, por inutilidade superveniente da lide, em face da revogação do deferimento tácito das autorizações em causa pelo acto de indeferimento, de 13/05/2009 — cfr conclusão L) das alegações.

Dúvidas não há de que o acto de indeferimento, ao decidir contrariamente às pretensões de autorização deduzidas pela requerente, operou a revogação do respectivo deferimento tácito, e eliminou-o da ordem jurídica com fundamento na respectiva ilegalidade, decorrente da inobservância das disposições legais aplicáveis à elaboração dos projectos das especialidades — matéria de facto provada sob as alíneas i) e j) e documentos de fls 172, 173, 32/41 e 195.

Da análise dos autos constata-se que o meio processual de intimação foi instaurado em 20/03/2009, sendo, portanto, o acto revogatório do indeferimento tácito, de 13/05/2009, superveniente à sua instauração.

Todavia, ao contrário do alegado, a revogação determina a improcedência do pedido, por falta de um dos requisitos legais de intimação judicial à emissão de alvará, traduzido no deferimento (expresso ou tácito) da pretensão de autorização.

Conforme jurisprudência deste STA, não obsta a este entendimento o facto de a revogação do deferimento tácito ser superveniente, uma vez que a verificação deste requisito deve ser aferido à data do conhecimento do pedido pelo tribunal, já que o acto revogatório superveniente não pode deixar de ser valorado em sede de apreciação da providência requerida, nos termos do art 663° do CPC — cfr, entre outros, os acórdãos de 26/10/2000, rec 046691 e de 19/11/2003, rec 01503/03 e jurisprudência neste citada.

Cabe também referir não estar em questão, no procedimento de intimação, a apreciação da validade do acto revogatório, na perspectiva da anulabilidade, designadamente face à sua alegada prática intempestiva, ao invés do que a recorrente igualmente sustenta, uma vez que o processo de intimação visa exclusivamente superar a recusa injustificada de emissão de alvará, perante o deferimento do pedido de autorização e o condicionalismo de impossibilidade de garantia ou pagamento das taxas devidas, por facto não imputável ao interessado, previsto no n 5 do arte 113° do RJUE. E certo é que, nos termos do art 76°, n 5 do mesmo diploma, tal recusa só pode fundar-se em declaração de nulidade da autorização ou na cessação dos seus efeitos por caducidade, suspensão, revogação, anulação ou ainda na falta de pagamento das taxas devidas — cfr, designadamente, jurisprudência referida e “A intimação para a emissão de alvará: preclusivo dos poderes de anulação administrativa da licença?”, Fernanda Paula Oliveira, CJA, n 60, pp 50/51.

Improcederá pois também aqui o recurso.

III

Em face de todo o exposto, deverá, em nosso parecer, ser negado provimento ao presente recurso de revista e confirmada a decisão de indeferimento do pedido de intimação judicial, embora por distintas razões.”

Cumpre decidir.

2. FUNDAMENTAÇÃO

2. 1 OS FACTOS

No acórdão recorrido foram dados como provados os seguintes factos:

a) A requerente é uma cooperativa que integra o ramo de habitação e construção;

b) No exercício da respectiva actividade, a Autora tem em curso um empreendimento localizado no …, da freguesia de Fânzeres, em Gondomar, para a construção, a custos controlados, de 463 fogos;

c) Com vista à edificação da segunda das fases da Edificação do Loteamento do …, da freguesia de Fânzeres, em Gondomar, a requerente solicitou à Câmara Municipal de Gondomar licença para construir nos lotes 2 a 17 do Loteamento de …, da freguesia de Fânzeres, em Gondomar;

d) Este pedido de licenciamento municipal originou o processo de obras n.s 3454/02, 3455/02, 3456/02, 3457/02, 3458/02, 2459/02, 3460/02, 3461/02, 4317/02, 4318/02, 1319/02, 4756/02, 4757/02, 4758/02, 4771/02 e 4772/02;

e) Em 26 de Novembro de 2002, a requerente apresentou os respectivos projectos de arquitectura, sem os projectos de especialidade;

f) Em 27 de Dezembro de 2006, os serviços da Câmara Municipal de Gondomar emitiram parecer do seguinte teor: “O projecto de arquitectura apresentado cumpre com o alvará de loteamento n° 26/99, onde se prevê a cércea de 6 pisos. No entanto, o Plano de Urbanização de Fânzeres, publicado em 30.04.2006, prevê para o local a cércea máxima de 4 pisos. De acordo com o n° 4 do Artigo 36° do Regulamento do Plano de Urbanização, o empreendimento por não ser da iniciativa da Câmara ou do Estado não é considerado de interesse Público Municipal, pelo que poderá limitar-se a cércea máxima do empreendimento a 4 pisos, de acordo com o Artigo 36° do Regulamento do Plano de Urbanização de Fânzeres, sem prejuízo do disposto no n.4 do artigo 48 do Decreto-Lei n°. 555/99;

g) Em 25 de Outubro de 2007, a requerente solicitou junto da entidade requerida a reapreciação dos processos de licenciamento de construção registados naquela edilidade sob os n.s 3454/02, 3455/02, 3456/02, 3457/02, 3458/02, 2459/02, 3460/02, 3461/02, 4317/02, 4318/02, 4319/02, 4756/02, 4757/02, 4758/02, 4771/02 e 4772/02, correspondentes aos lotes 2 a 17 do Loteamento de …, da freguesia de Fânzeres, em Gondomar;

h) Em 9 de Junho de 2008, a requerente apresentou os projectos de especialidade dos processos de construção registados naquela edilidade sob os n. 4758/02 e 4771/02;

i) Por ofícios datados de 02 de Abril de 2009, a entidade requerida notificou a requerente que, com referência aos lotes 14 e 17 do empreendimento sito no …, Fânzeres, era sua intenção indeferir as respectivas autorizações administrativas;

j) Em 13 de Maio de 2009, a Vereadora Adjunta proferiu decisão de indeferimento dessas mesmas autorizações;

k) Por ofício datado de 22 de Maio de 2009, a entidade requerida notificou a requerente da decisão de indeferimento supra referenciada.

2.2. O DIREITO

Nos termos da alegação da autora, ora recorrente, este Supremo Tribunal é chamado a pronunciar-se sobre (i) a nulidade do acórdão [conclusões A), B), E), F) e G)] e (ii) o erro do seu julgamento [conclusões C), a R)].

2.2.1. Da nulidade da sentença

Na sua alegação — conclusões A) e B) - a recorrente entende, em primeiro lugar, que a sentença do TAF do Porto enferma da nulidade prevista no art. 668°/1/e) do C.P.C., porque relevou o acto de indeferimento do pedido que a autora formulara à Administração. Do seu ponto de vista estava vedado ao tribunal de 1ª instância tomar tal acto em consideração, uma vez que o referido acto administrativo, com efeitos revogatórios do deferimento tácito que, pelo silêncio, se havia formado sobre a pretensão da requerente, foi praticado depois de decorrido o prazo de resposta das autoridades demandadas.

E, porque confirmou a sentença da 1ª instância, por diversos fundamentos, mas relevando, também, aquela mesma matéria de facto, constante das alíneas j) e k) do probatório, o acórdão impugnado padece, igualmente, de idêntica nulidade.

Para conhecer desta alegação da revista, que, recorde-se, tem por objecto as decisões proferidas em 2ª instância, pelo TCA (art. 150º/1 CPTA) convém esclarecer, preliminarmente, como é que as coisas se passaram nas instâncias precedentes.

Na 1ª instância o pedido de intimação para emissão do alvará foi indeferido. Disse-se na sentença que um dos requisitos da procedência era “a existência de um deferimento do pedido de licença de utilização, expresso ou tácito” e que, no caso concreto, esse pressuposto não se verificava, pois que, “uma vez revogado o deferimento da licença, ainda que implicitamente, mediante o indeferimento expresso posterior do pedido de licenciamento, deixa de existir esse pressuposto da intimação”.

No recurso para o TCA a autora insurgiu-se contra esta decisão, alegando, além do mais, a nulidade da sentença, por ter relevado o acto de indeferimento expresso praticado já depois de decorrido o prazo de resposta das autoridades demandadas.

Nesta outra instância, o acórdão impugnado referiu-se, é certo, a esta questão que identificou como a “de saber se o tribunal podia/devia ter tomado conhecimento do acto administrativo praticado em Maio de 2009, revogatório do anterior acto tácito de indeferimento que se teria formado atento o silêncio da Administração, e que foi praticado em momento posterior ao da apresentação da resposta”. Mas, depois de ter dito que, no caso em apreço, nunca se formou acto tácito de deferimento da pretensão da autora, porque os projectos de arquitectura foram desacompanhados dos respectivos projectos de especialidades, entendeu o seguinte: “e chegando nós a esta conclusão, perde interesse o conhecimento de todas as outras questões suscitadas pela recorrente porque consumidas por esta”.

A decisão da primeira instância, de tomar em consideração, na sentença, o posterior acto expresso de indeferimento pode estar certa ou estar errada

Pode, igualmente, estar certa ou errada a supra transcrita decisão do aresto impugnado de não apreciar essa questão.

Porém, esta decisão não consubstancia, seguramente a nulidade prevista no art. 668°/1/e) do CPC. Não pode haver excesso de pronúncia onde se decidiu não emitir pronúncia.

Mas a alegação de nulidade da sentença não se fica por aqui.

Alega ainda a recorrente — conclusões E), F) e G) — que o acórdão recorrido é nulo, de acordo com o previsto no art. 668°/l/d) do C.P.C., por omitir o conhecimento de factos articulados, que deveria ter conhecido e dado por assentes em face dos elementos probatórios constantes dos autos.

Nesta parte a recorrente repete, no essencial a alegação que apresentou perante o TCA no recurso de apelação. E, independentemente da qualificação jurídica da questão suscitada, uma vez levantada à segunda instância, o TCA decidiu não a apreciar por considerar que o seu conhecimento “perdeu interesse”, por haver decidido que, no caso, não existia acto tácito de deferimento.

Ora, não há nulidade de acórdão quando o mesmo não conhecer de uma qualquer questão que tenha o dever de conhecer mas explica as razões pelas quais não emite pronúncia sobre ela. Como sublinhava Alberto dos Reis in “Código de Processo Civil”, Anotado, V, pág. 143 “realmente uma coisa é o tribunal deixar de pronunciar-se sobre a questão que devia apreciar, outra invocar razão, boa ou má, procedente ou improcedente, para justificar a abstenção”. Quando assim, pode haver erro de julgamento, mas não se verifica a nulidade da sentença. (Cfr. acórdãos de: - 1994.04.13 - rec. n°26 421 (Pleno) - 1996.04.24 - rec. n°42 752 - 2000.10.04 - rec. n°45 986 - 2002.06.26 - rec. 46 646 - 2003.05.27 - rec. n° 86/03 - 2007.04.24 - rec. n° 59/07 - 2010.03.17 - rec.n° 119/08)

Deste modo, improcede a alegação da recorrente também nesta outra parte.

2.2.2. Do deferimento tácito

Como vimos já, a 1ª instância entendeu que se formou acto tácito de deferimento da pretensão da autora, mas, por considerar que o acto silente positivo havia sido revogado por posterior acto expresso de indeferimento, indeferiu o pedido de intimação para emissão de alvará.

A 2ª instância, por sua vez, considerou que não se formou acto tácito de deferimento e, por esse outro motivo, manteve a decisão de indeferimento do pedido de intimação decretado.

Na presente revista, a autora reage contra a decisão do TCA, defendendo, em primeiro lugar, a existência de acto tácito de deferimento.

Apreciando, importa, em primeiro lugar, identificar o quadro legal aplicável ao pedido de obras formulado pela interessada, ora autora.

Ora, à data da apresentação do pedido —26 de Novembro de 2002 — estava em vigor o Regime Jurídico da Urbanização e Edificação (RJUE) aprovado pelo DL n° 555/99, de 16 de Dezembro, na redacção introduzida pelo DL n° 177/2001, de 4 de Junho.

E é este o regime legal aplicável ao caso.

É certo que, na pendência do procedimento, o RJUE sofreu alterações, introduzidas pela Lei n° 60/2007, de 4 de Setembro. Todavia, por força do regime transitório do n° 1 do art. 6° deste último diploma, o regime anteriormente vigente continuou a ser aplicável aos processos de licenciamento de obras de edificação pendentes à data da sua entrada em vigor.

Dito isto, para melhor compreensão, passamos a transcrever, na parte que interessa, o discurso justificativo do aresto em revista:

“(...) Face ao que vem alegado pela recorrente na sua petição inicial surpreende-se, em síntese, que a mesma apresentou à aprovação dos serviços do recorrido os respectivos projectos de arquitectura em 26/11/2002, desacompanhados dos respectivos projectos das especialidades; em 9/06/2008 apresentou os projectos das especialidades respectivos; em 22/10/2008 requereu a liquidação das competentes taxas.

Ora face a este encadeamento lógico e sucessivo de acontecimentos podemos concluir que o acto final da autorização administrativa, tal como definido nos arts. 28° a 33° (em vigor à data) não ocorreu, quer de forma tácita, quer de forma expressa.

Efectivamente no procedimento tendente à obtenção da autorização, diferentemente do que se passava no procedimento tendente à obtenção da licença de construção, a apresentação do projecto de arquitectura e dos projectos de especialidades era simultânea, cfr. Maria José Castanheira Neves e outras, “Regime Jurídico da Urbanização e Edificação”, pág. 227; e portanto, sem a apresentação de tais projectos — das especialidades — nunca poderia ter-se formado acto tácito favorável nos termos do disposto nos arts. 25° e 30º do DL n° 555/99 (em vigor à data), uma vez que faltava a apresentação de elementos essenciais que obrigatoriamente deveriam fazer parte da requerida autorização, e igualmente nem sequer poderia ter sido emitido um acto de deferimento expresso.

Na verdade, neste tipo de procedimento específico para obtenção de autorização, não há lugar à apreciação do projecto de arquitectura e seguidamente dos projectos das especialidades, de forma sucessiva e encadeada no tempo, tal apreciação é simultânea porque também a sua apresentação deve ser simultânea, logo não é admissível sustentar que ocorreu o deferimento tácito dos projectos de arquitectura, uma vez que não há obrigatoriedade, por parte da Administração, de emitir qualquer pronúncia independente autónoma no que toca ao projecto de arquitectura, o acto final do procedimento é uno e engloba a apreciação de todos os elementos essenciais ao deferimento da pretensão.

E nem se diga que o deferimento tácito ocorreu após a apresentação dos projectos das especialidades uma vez que para que se pudesse formar tal deferimento tácito era essencial que o pedido de autorização tivesse sido instruído com todos os elementos essenciais à sua decisão, ou seja, o respectivo projecto de arquitectura e respectivos projectos de especialidades (...)”.

Como diz o acórdão, dado que se trata de um procedimento de autorização, a requerente tinha, ab initio, o ónus de instruir o seu pedido com os projectos das especialidades (arts. 9°/4 do RJUE e 12° da Portaria 1110/2001, de 19.9).

E, concordamos com a ideia, que nele perpassa, de que a decisão final do procedimento, para ser válida, haverá de abarcar, necessariamente, os projectos de especialidades. Estes projectos de engenharia são essenciais, envolvem a pronúncia (aprovação, certificação) de entidades externas (Vide, por exemplo, quanto aos projectos de instalações eléctricas, o regime do DL n° 272/92, de 3.12) e a sua falta determina a nulidade da autorização, nos termos previstos no artigo 68°/c) do RJUE.

Mas já não acompanhamos o aresto na ideia de que, sempre que, no momento inicial, o requerente não satisfaça o seu dever de apresentar os projectos de especialidades, em conjunto com o projecto de arquitectura, a Administração, por causa dessa falta de simultaneidade, dessa deficiência instrutória, fica automática e definitivamente dispensada do dever legal de decidir a pretensão do particular.

O RJUE não acolhe solução tão radical.

Recebido um pedido de autorização, compete à Administração, além do mais, ordenar a notificação do requerente para, no prazo de 15 dias, corrigir ou completar o pedido, ficando suspensos os ulteriores termos do procedimento (art. 11°/4 do RJUE), sendo que, não ocorrendo rejeição liminar ou convite para corrigir ou completar o pedido, “presume-se que o processo se encontra correctamente instruído” (art. 11º/5 do RJUE).

Em harmonia com estas disposições: (i) se o processo não é liminarmente rejeitado nem merece convite para suprir deficiências instrutórias, então, presume-se correctamente instruído e o prazo para decisão final conta-se a partir da recepção do pedido (art. 30º/2 do RJUE); (ii) se o requerente foi convidado a corrigir ou completar o pedido, o prazo conta-se a partir da recepção dos elementos que lhe foram solicitados (art. 30°/2 do RJUE).

Esta solução, racionalmente justificada, decorre da vontade do legislador de vincar a ideia de que se a Administração tem o dever de decidir em certo prazo, tal dever só lhe é exigível a partir do momento em que o processo esteja, nos termos legais, correctamente instruído, por parte do requerente. Ou vistas as coisas do lado do particular, a ideia de que, logo que o requerente tenha cumprido todas as exigências, necessárias à tomada da decisão final, que a lei lhe impõe na instrução do seu pedido, não há razão para que não comece a correr o prazo da Administração para cumprir o seu poder/dever de decisão.

Portanto, de acordo com a ratio da lei, o que é decisivo, o que desencadeia a contagem do prazo de decisão, é o momento em que o processo se considera correctamente instruído. E, por essa mesma razão de ser entendemos que a norma do art. 30°/2 do RJUE deve interpretar-se extensivamente, abarcando na sua previsão quer os elementos solicitados pela Administração, quer os elementos espontaneamente apresentados pelos requerentes.

Ora, no caso em apreço, não sabemos, porque a matéria de facto provada não permite sabê-lo, se a Administração convidou, ou não, a requerente a apresentar os projectos de especialidades.

De todo o modo, sendo inequívoco que a autora os apresentou, em 9 de Julho de 2008 [vide al. h) do probatório], sempre consideramos que, a partir dessa data, a entidade demandada ficou investida no dever legal de decidir o pedido.

Na verdade, uma de duas.

Se não houve convite, poderá, eventualmente, ter acontecido, o deferimento tácito da pretensão da requerente por se presumir correctamente instruído o processo e, por via disso ter corrido o prazo legal de decisão [art. 30°/1/b) do RJUE]. Mas, sem projectos de especialidades, dada a força invalidante de tal falha, o acto tácito sempre seria nulo.(Vide, a respeito, M. Esteves de Oliveira e outros, in “Código do Procedimento Administrativo”, Comentado, 2ª ed., p. 485/486, arts. 28°/2 e 68° do RJUE e Maria José Castanheira Neves, Fernanda Paula Oliveira e Dulce Lopes, in “Regime Jurídico da Urbanização e Edificação”, p. 227)

Então o quadro teria sido o seguinte: (i) a Administração não cumpriu os seus poderes-deveres de, primeiro, convidar a requerente a corrigir ou completar o procedimento e, segundo, de decidir, por acto expresso, o pedido que lhe foi apresentado; (ii) por via disso, com a sua inércia ter-se-á formado um acto tácito cuja produtividade de efeitos jurídicos é igual a zero.

Neste contexto, sem decisão expressa e com um acto tácito que, de direito, nada vale, a melhor interpretação do art. 9º do CPA é a de que, a despeito do acto silente positivo, se manteve de pé, para a Administração, o dever legal de praticar um acto administrativo sobre o pedido da autora.

Ideia que, no caso concreto se mostra ainda válida, por uma outra razão convergente.

Uma coisa é o pedido sustentado apenas com o projecto de arquitectura e outra coisa é esse mesmo pedido apoiado com o projecto de arquitectura, mais os projectos de especialidades. Neste último caso, uma vez apresentados os projectos de especialidades, mantendo-se, embora, a identidade do pedido, mudaram os respectivos fundamentos e, por consequência, de acordo com o previsto no art. 9°/2 CPA, existiria, também por este outro motivo, o dever de o decidir, contando-se o prazo a partir da recepção desses novos elementos (art. 30º/2 do RJUE).

Se houve convite, ficaram suspensos os ulteriores termos do procedimento (art. 11º/4 do RJUE) e, não havendo notícia de o procedimento ter sido declarado extinto por deserção (art. 111°/1 do CPA), então, com a inércia da Administração, nem se formou qualquer acto tácito de deferimento, nem a autoridade demandada se eximiu do seu dever legal de decidir, contando-se o prazo para a decisão final, também neste caso, a partir da recepção dos projectos de especialidades.

Posto isto, tendo em conta que os projectos de especialidades foram apresentados em 9 de Junho de 2008, consideramos que, decorridos 20 dias a contar dessa data, a pretensão da requerente passou a estar tacitamente deferida.

Razões pelas quais procede a alegação da autora, nesta parte.

E procedendo a alegação, cumpre a este Tribunal de revista, por força do disposto nas disposições combinadas dos artigos 150º/ 3 CPTA e 726°, 712° e 715°/l CPC, ouvidas que foram as partes, apreciar as questões relevantes suscitadas no recurso de apelação e que o TCA deixou de conhecer por as considerar prejudicadas pela solução dada à questão da (in) existência de deferimento tácito

2.2.3. Do conhecimento em substituição.

Passamos, pois, a conhecer, em substituição, da questão relevante prioritária, não apreciada pelo TCA, que é a de saber se a sentença do tribunal de 1ª instância está, ou não, viciada pela circunstância de ter tomado em consideração o acto de indeferimento expresso da pretensão da requerente, praticado pela entidade demandada em 13 de Maio de 2009.

Entende a recorrente que àquele tribunal estava vedado relevar tal decisão administrativa, uma vez que a mesma ocorreu depois da apresentação da resposta no presente processo de intimação e em momento em que não só estava já encerrada a fase da discussão da matéria de facto, mas também já havia decorrido o prazo processualmente previsto para a prolação da sentença.

Mas não tem razão.

É meramente disciplinar/ordenador e não peremptório o prazo processual fixado para a elaboração da sentença e esta deve, de acordo com o previsto no art. 663°/1 do CPC, tomar em consideração o acto expresso revogatório, por ser um facto extintivo do direito que se produziu posteriormente à proposição da acção.

Portanto, a sentença podia e devia ter tido em consideração, como teve, o acto de indeferimento expresso da pretensão da autora.

E fê-lo correctamente, retirando dessa superveniência os efeitos legais que se impunham.

Na senda da jurisprudência deste Supremo Tribunal, entendeu primeiro, que o deferimento expresso ou tácito do pedido formulado à Administração era requisito «sine qua non» da procedência do pedido judicial de intimação, segundo, que havendo deferimento tácito da pretensão da interessada, o ulterior indeferimento expresso dessa mesma pretensão consubstanciou a revogação daquele acto primário favorável e terceiro, que a legalidade do acto de revogação não podia ser avaliada no processo de intimação.

Por via disso julgou improcedente o pedido.

Concordamos com a decisão, dado não se descortinar no acto revogatório qualquer vício gerador de nulidade (Vide, por todos, o acórdão STA de 2003.11 19 — rec° n° 1503/03 e demais jurisprudência nele citada.) e não fazer parte do objecto dos presentes autos de intimação a discussão acerca da mera anulabilidade da decisão expressa de indeferimento da pretensão da autora.

E não se diga que esta solução descaracteriza o mecanismo de intimação previsto no art. 113º do RJUE e/ou ofende o direito constitucional de tutela judicial efectiva através de um processo equitativo.

Esse mecanismo está pensado e só tem justificação racional para os casos de deferimentos não viciados e/ou já consolidados na ordem jurídica como casos decididos irrevogáveis. De outro modo conduziria ao resultado absurdo e intolerável de ser um mecanismo judicial de imposição de licenciamentos viciados, retirando à Administração o seu poder legal de revogação de actos meramente anuláveis.

A tutela judicial efectiva está assegurada ao particular através da impugnação judicial do acto revogatório.

Consideramos, pois, que por razões diferentes, deve manter-se o acórdão recorrido, excepto quanto à decisão de custas em primeira instância.

Neste outro ponto, a autora discorda [conclusão L)] e tem razão. Sendo a intimação fundada no momento em que foi intentada e tendo deixado de o ser pela superveniente revogação do acto tácito, circunstância imputável à entidade demandada, foi esta a parte que deu causa às custas. Por consequência será ela a suportá-las de acordo com o disposto no art. 446°/1 do C.P.Civil.

3. DECISÃO

Pelo exposto acordam:

a) em negar provimento ao recurso de revista, na parte relativa ao indeferimento do pedido de intimação, decisão que se mantém;

b) conceder provimento ao recurso, revogando o acórdão impugnado, na parte relativa à condenação em custas em primeira instância, ficando as mesmas a cargo da entidade demandada.

c) custas da apelação e da revista a cargo da autora.

Lisboa, 7 de Setembro de 2010. - António Políbio Ferreira Henriques (relator) - Américo Joaquim Pires Esteves - António Bernardino Peixoto Madureira.

Referências Legais

Legislação Nacional

CPC96 ART668 N1 D E ART712 ART715 N1 ART726 ART663 N1 ART446 N1.
CPTA02 ART150 N1 N3.
DL 555/99 DE 1999/12/16 ART9 N4 ART68 C ART11 N4 N5 ART30 N1 B N2.
CPA91 ART9 ART111 N1.
DL 177/2001 DE 2001/06/04.
L 60/2007 DE 2007/09/04 ART6 N1.

Jurisprudência Nacional

AC STA PROC1503/03 DE 2003/11/19.; AC STA PROC119/08 DE 2010/03/17.; AC STAPLENO PROC26421 DE 1994/04/13.

Doutrina

ESTEVES DE OLIVEIRA E OUTROS CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO COMENTADO 2ED PAG485-486.
MARIA JOSÉ CASTANHEIRA NEVES E OUTROS REGIME JURÍDICO DA URBANIZAÇÃO E EDIFICAÇÃO PAG227.

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1. RELATÓRIO

3. DECISÃO

Referências Legais

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