08607/12 - Tribunal Central Administrativo Sul

No tocante aos litígios envolvendo actos procedimentais posteriores à declaração de utilidade pública (DUP) o legislador do Código das Expropriações é expresso na atribuição de competência jurisdicional aos tribunais da jurisdição comum, cfr. artºs. artºs. 13º nº 3, 38º nº 1, 42º nº 2, 51º nº 2 e 54º nº 2 CE.

António ................, inconformado com o despacho proferido pelo Mmo. Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada que declarou a incompetência absoluta do tribunal, dele vem recorrer, concluindo como segue: 1. A relação jurídica de expropriação por utilidade pública reveste natureza híbrida porquanto encerra aspectos que se prendem com o direito administrativo e outros com o direito civil, havendo, em consequência, uma repartição de competências entre a jurisdição administrativa e a jurisdição judicial; O recorrente requereu a suspensão da eficácia do acto administrativo praticado pela recorrida correspondente à decisão de tomar posse administrativa das parcelas devidamente identificada nos arts. 3º, 4º e 5º da petição inicial , até demonstrar que deu cumprimento às obrigações contidas nas als. b) e c) do nº 1 do art. 20º do Código das Expropriações, com fundamento na falta de cumprimento das obrigações constantes dessas mesmas normas antes da tomada da posse administrativa; Os actos cuja omissão o recorrente invoca como fundamento para a sua pretensão nada têm a ver com o funcionamento da arbitragem para fixação do valor da indemnização devida pela expropriação e são prévios à mesma, pelo que o meio para os sindicar e arguir a sua irregularidade, ilegalidade, omissão ou qualquer outro vício não é a reclamação a que alude o art. 54º do CE; Tais actos são actos administrativos (prévios à própria constituição da arbitragem para fixação do montante indemnizatório devido pela expropriação) e praticados no procedimento administrativo aplicável à relação jurídica expropriativa na sua dimensão administrativa; Pois os actos (omitidos) em causa situam-se numa dimensão do procedimento expropriativo que tem por objecto a DUP e a sua concretização, nomeadamente através da tomada de posse administrativa, a qual terá lugar por motivos de interesse público e independentemente (ou mesmo contra) a vontade do expropriado e no âmbito do qual a Administração actua no exercício de poderes de autoridade, pelo que estamos, sem margem para dúvida, no domínio da dimensão administrativa da relação jurídica expropriativa; O que o recorrente pediu ao Tribunal foi a verificação da validade intrínseca e da eficácia de um acto administrativo: a decisão de tomar posse administrativa das parcelas sem o prévio cumprimento de determinadas condições que a lei qualifica como condições de efectivação daquele acto (o cumprimento das referidas obrigações constantes das ais. b) e c) do ne 1 do art. 20º do CE) para o qual, e nos termos previstos no art. 212º nº 3 da Constituição da República Portuguesa, é competente a jurisdição administrativa; Pelo que, ao decidir declarar incompetente em razão da matéria o Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada para conhecer da presente providência, a decisão recorrida violou o art. 20º, nº 1, als. b) e c) do Código das Expropriações e o art. 212º, nº 3 da Constituição da República Portuguesa. A Estradas ................ SA contra-alegou, concluindo como segue: A transmissão da posse administrativa decorre imediatamente do despacho que atribuiu o carácter de urgência à expropriação , pelo que através deste despacho a expropriante vai exercer os poderes de detenção material que decorrem da posse que lhe foi atribuída sobre os bens expropriados. O expropriado socorreu-se da providência cautelar para invocar uma irregularidade que considera que foi cometida no procedimento administrativo, sem contudo verificar o estatuído no n.° 2 do artigo 15.° do Código das Expropriações. Nos termos do artigo 54.° do Código das Expropriações o expropriado, no prazo de 10 dias a contar do seu conhecimento, pode reclamar contra qualquer irregularidade cometida no procedimento administrativo, designadamente na convocação ou na realização da vistoria ad perpetuam rei memoriam. Recebida essa reclamação o perito exara informação sobre a tempestividade, os fundamentos e as provas oferecidas, sendo de seguida remetido o processo pela expropriante ao juiz de direito da comarca da situação dos bens. Compete aos Tribunais Judiciais o conhecimento da inobservância das invocadas irregularidades e não aos Tribunais Administrativos. Deverá assim ser mantida a douta sentença. Com substituição legal de vistos pela entrega das competentes cópias aos Exmos. Desembargadores Adjuntos, vem para decisão em conferência – artºs. 36º nºs. 1 e 2 CPTA e 707º nº 2 CPC, ex vi artº 140º CPTA. O despacho recorrido é do teor que se transcreve na parte julgada útil ao objecto do recurso: “(..) A competência do tribunal afere-se pelo quid disputatum , havendo que atender ao pedido e aos respectivos fundamentos, tal como se encontram vertidos na P.I. - cfr. Manuel de Andrade, Noções Elementares de Processo Civil, Coimbra Editora, 1979, pág. 91. O pedido deduzido no presente processo cautelar, é a suspensão de eficácia da decisão que fixou o dia para o "acto de transmissão da posse administrativa'". Trata-se de decisão tomada já na fase de execução material do despacho do Secretário de Estado Adjunto das Obras Públicas e das Comunicações datado de 14/10/2011, que declarou a utilidade pública da expropriação e lhe atribuiu carácter de urgência. Não é pedida a suspensão de eficácia deste último despacho, nem nenhum vício lhe é imputado. Conforme já se referiu a fls. 207, entende-se que, por força do n.° 2 do art.° 15.° do CE, a atribuição da posse administrativa decorre imediatamente do despacho que atribuiu carácter de urgência à expropriação. Conforme resulta expressamente da parte final do n.° 2 do art.° 15.° do CE, na aplicação do disposto no art.° 20.° e seguintes do C.E., há que distinguir consoante tenha ou não sido atribuído carácter de urgência à expropriação. Tendo-se-lhe atribuído carácter de urgência, a transferência da posse dá-se imediatamente e a decisão que fixa o dia para o "acto de transmissão da posse administrativa", não tem outro alcance que vá para além da fixação do momento em que a entidade expropriante vai exercer os poderes de detenção material que decorrem da posse que lhe foi atribuída sobre os bens expropriados, o que se impõe por razões práticas: fixação de prazo para desocupação dos bens expropriados, entrega de chaves, etc. A causa de pedir que foi indicada no r.i. reside na alegada violação do art.° 35.°, n.° 2 do CE, por o prazo de 15 dias que foi concedido ao Requerente para se pronunciar sobre a proposta relativa ao montante indemnizatório, não poder ser exercido, por só poderem decorrer 13 dias entre o dia de recepção dos ofícios em que lhe foi proposto o montante a pagar pela expropriação "por acordo" e o dia designado para o "acto de transmissão da posse administrativa". Invoca-se ainda a violação das condições previstas nas alíneas b) e c) do n.° l do art.° 20.° do CE, quer por não se ter efectuado o depósito ali previsto, quer por não se ter realizado a vistoria ad perpectuam rei memoriam, nem, consequentemente, terem sido lavrados os respectivos relatórios. Quanto ao periculum in mora, defende que, caso a Requerida tome posse das parcelas, sem que se observe nas alíneas b) e c) do n.° l do art.° 20.° do CE, poderá haver lugar ao início das obras e à destruição do que se encontra nas parcelas expropriadas, saindo prejudicada a possibilidade de se poder calcular a justa indemnização a pagar pela expropriação. A reacção contra as irregularidades cometidas no procedimento administrativo, devem ser objecto de reclamação, devendo a mesma, após ter sido recebida pela entidade expropriante, ser remetida para o tribunal de comarca da situação dos bens. Entre tais irregularidades figuram, "nomeadamente", as relativas à convocação ou à realização da vistoria ad perpetuam rei memoriam - cfr. art.° 54.°, n.° l e n.° 2 do C.E.. Os vícios indicados como causa de pedir (a alegada inutilização do prazo de 15 dias para pronúncia sobre a proposta indemnizatória, a falta de depósito e a falta de realização da vistoria ad perpetuam rei memoriam), são irregularidades alegadamente cometidas no procedimento administrativo após a prática do acto que atribuiu carácter de urgência à expropriação. Por expressa determinação legal, a competência para conhecer de quaisquer irregularidades cometidas no procedimento administrativo é do tribunal judicial que tenha jurisdição sobre o local em que se encontram os bens expropriados. Trata-se de matéria de direito administrativo, mas cujo conhecimento a lei atribui aos tribunais judiciais. O tribunal judicial que tem competência para conhecer da causa principal, é também o competente para conhecer da providência cautelar respectiva - art.° 83.° , n.° l, al. c) e art.° 383.° , ambos do CPC . Concluímos, assim, que o conhecimento da alegada inobservância do disposto no 35.°, n.° 2 e nas alíneas b) e c) do n.° l do art.° 20.°, todos do CE, cabe aos Tribunais Judiciais, conforme resulta dos artigos 38.° e art.° 54.°, n.° l e n.° 2, ambos do CE. Neste sentido veja-se a jurisprudência indicada no despacho de fls. 207. Assim, considerando o disposto no art. 13.° do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e tendo ainda presente que os processos cautelares devem ser intentados no tribunal competente para o conhecimento das acções principais de que dependem, declaro a incompetência, em razão da matéria, do TAF de Almada, para conhecer do presente processo e absolvo a Requerida da instância. (..)” DO DIREITO a) investidura na posse administrativa - acto material jurídico; A providência jurisdicional requerida em sede de petição inicial é do seguinte teor: “(..) deve a presente providência cautelar ser julgada procedente por provada e, em consequência, deve ser suspensa a eficácia do acto administrativo praticado pela requerida Estradas de Portugal, SA, e correspondente à decisão de tomar posse administrativa das parcelas devidamente identificadas nos artºs. 3º, 4º e 5º deste articulado, até que demonstre nos autos que deu cumprimento às obrigações contidas nas als. b) e c) do nº 1 do artº 20º do CE. (..)”. Em bom rigor significa que o Recorrente pretende obstar ao acto material jurídico que formaliza a tomada de posse por parte da Recorrida relativamente aos bens expropriados, ou seja, pretende que o Tribunal decrete a não realização do acto de transmissão e consequente investidura da Recorrida na posse administrativa das parcelas e expropriar descritas na DUP, cujo regime a lei regula no sub-procedimento da posse administrativa mediante a prática de diversos actos administrativos e actos materiais configurados como condições prévias da utilização do prédio para os fins da expropriação – cfr. artº 20º e segs. ex vi artº 15º nº 2 CA. (1) No caso trazido a recurso, o despacho de DUP publicitado no Diário da República, 2ª série, nº 113 de 14.06.2010, cuja fotocópia consta a fls. 27-28 dos autos, atribuiu o carácter de urgente à expropriação por menção expressa do regime do artº 15º nº 2 CE, o que tem como consequência directa conferir à entidade expropriante a posse administrativa das parcelas os bens expropriados, cabendo observar as condições estabelecidas no citado artº 20º e seguintes do CE no tocante à efectivação da investidura da Recorrida na posse das parcelas em causa em ordem à realização dos trabalhos nos terrenos. Nas expropriações urgentes o depósito do valor indemnizatório da expropriação, calculado em face dos elementos de facto do prédio expropriado fixados em vistoria ad perpetuam rei memoriam (para memória futura), deve ser efectivado no prazo de 10 dias contados a partir da investidura na posse a ter lugar nas parcelas expropriadas, conforme notificação prévia, transmissão jurídica a exarar em auto, cfr. artº 20º nº 1 a), b) c) e nºs. 2, 3 e 6 a) CE. No que respeita ao montante da indemnização, ambos os procedimentos administrativos, seja de expropriação normal ou urgente, admitem a fase da expropriação amigável, regulada nos artºs. 33º a 37º CE, e só em caso de falta de acordo sobre o valor da indemnização se abre a fase da expropriação litigiosa, regulada nos artº 38º a 66º CE, em que . Decorre do contexto dos artigos 7º a 10º do requerimento cautelar que o Recorrente contesta o valor proposto em sede de expropriação amigável pela Requerida para aquisição das parcelas a expropriar constantes da DUP, nomeadamente a propósito da inobservância do prazo para o ora Recorrente se pronunciar, constante do artº 35º nº 2 CE (15 dias) . Mais alega a omissão da vistoria ad perpetuam rei memoriam , artigos.15º a 20º, 29º e 34º do requerimento cautelar, e consequente violação do disposto no artº 20º nº 1 a), b) e c) CE . De modo que o Recorrente alega matéria de facto configurativa da violação por parte da Recorrida de preceitos do Código das Expropriações de observância vinculada em sede de procedimento administrativo de expropriação, no que respeita ao enquadramento legal da efectivação da posse administrativa , artº 20º CE bem como à regulação do contraditório na fase de expropriação amigável , concretamente para efeitos de prazo de apresentação da contraproposta por parte do expropriado, artº 35º nº 2 CE. b) competência dos tribunais judiciais; Embora, como nos diz a doutrina, seja indicutível a natureza administrativa das indemnizações que resultem da imposição de sacrifícios aos particulares por razões de interesse público – o que é o caso -, todavia o CE mantém a litigiosidade da matéria na competência dos tribunais comuns no que respeita à atribuição de indemnizações devidas por expropriação, servidões e requisições administrativas, com ressalva da adjudicação dos bens expropriados quando haja lugar a reversão, nos termos dos artºs 74º e 77º CE e do contencioso impugnatório da DUP que competem à jurisdição administrativa. (2) No caso em apreço e como já se definiu supra, a controvérsia centra-se em actos procedimentais da Recorrida que a Recorrente assaca de violação de disposições do CE no tocante às condições prévias da investidura administrativa na posse dos bens individualizados na DUP e do contraditório para determinação do quantum indemnizatória na fase de expropriação amigável. Ora, no que tange aos actos procedimentais posteriores à DUP o legislador do CE é expresso na atribuição de competência jurisdicional aos tribunais da jurisdição comum. Neste sentido o artº 13º nº 3 CE que determina a caducidade da DUP por violação do prazo de constituição do tribunal arbitral para fixação do quantum indemnizatório, de cuja decisão cabe recurso para os tribunais comuns (artº 38º nº 1 CE), ou inobservância do prazo de remessa do processo ao tribunal da comarca da situação dos bens , uma vez proferido acórdão pelos árbitros e não havendo recurso (artº 51º nº 2 CE), bem como a atribuição de competência em matéria de promoção da arbitragem ao juiz do tribunal da situação dos bens, artº 42º nº 2 CE . Dentro desta lógica o artº 54º nº 2 CE remete para o juiz de direito da comarca da situação dos bens a competência para conhecer das reclamações por “qualquer irregularidade cometida no procedimento administrativo, nomeadamente na convocação ou realização da vistoria ad perpetuam rei memoriam ”, “da constituição ou funcionamento da arbitragem”, “laudos ou acórdãos dos árbitros”, “falta de cumprimento dos prazos fixados na lei” . Ou seja, das ilegalidades no domínio dos actos procedimentais posteriores à emissão da DUP cabe reclamação para o juiz de direito da comarca da situação dos imóveis a expropriar, regime estabelecido no citado artº 54º nº 2 CE; no caso de o interessado pretender o decretamento de uma providência em ordem a acautelar a lesão dum seu direito ou interesse juridicamente protegido, a acção deve, do mesmo modo, ser instaurada no tribunal judicial da situação dos imóveis, tal como a acção principal de que a mesma é instrumental. O que significa que os tribunais administrativos são incompetentes em absoluto para conhecer da providência instaurada, o que implica a absolvição da ora Recorrida da instância, como decidido pelo Tribunal a quo , cfr. artº105º CPC. Neste mesmo sentido se pronunciou este TCAS, no acórdão de 02.06.2009, proferido no recurso nº 5201/09, estando ali peticionada a suspensão de eficácia do auto de posse administrativa. Em face do exposto improcedem todas as questões trazidas a recurso nos itens 1 a 7 das conclusões . Termos em que acordam, em conferência, os Juízes Desembargadores da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença proferida. Custas a cargo do Recorrente; taxa de justiça devida no presente procedimento cautelar nos termos do artº 7º nº 3, tabela II do RCP. Lisboa, 15.MAR.2012 (Cristina dos Santos) .............................................................................................................. (António Vasconcelos) ........................................................................................................... (Paulo Carvalho) ...................................................................................................................... (1) Alves Correia , Manual de direito administrativo , Vol. III, Almedina/2010, págs.397-402; (2) Aroso de Almeida , Manual de processo administrativo , Almedina/2010, fls. 176-177; Mário e Rodrigo Esteves de Oliveira , CPTA e ETAF – Anotados , Almedina72004, págs.37-38.