322/1990 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N.º 322/90 Processo n.º 391/89 2ª Secção Relator: Conselheiro Messias Bento Acordam na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional: Relatório: 1. O Tribunal de Contas recusou o "visto" aos decretos de promoção de vários conselheiros de embaixada a ministros plenipotenciários de 2.ª classe, por Resolução de 14 de Novembro de 1989, a saber: A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P. e Q.. Esta recusa de "visto" fundamentou-a o Tribunal a quo: Na inconstitucionalidade das normas da Lei n.º 105/88, de 31 de Agosto – que é uma lei de autorização legislativa –, uma vez que ela não define o sentido da autorização que concede, assim violando o artigo 168.º, n.º 2, da Constituição; Na inconstitucionalidade do Decreto-Lei n.º 34-A/89, de 31 de Janeiro – que é o decreto-lei editado ao abrigo daquela autorização legislativa –, decorrendo tal inconstitucionalidade consequencialmente da inconstituciona1idade da lei habilitante; Na ilegalidade da norma do n.º 4 do artigo 11.º do citado Decreto-Lei n.º 34-A/89, por exceder os limites da autorização legislativa; Na ilegalidade dos decretos de nomeação, por falta de fundamentação exigida pelo artigo 1.º, n.º 1, alíneas a) e b), do Decreto-Lei n.º 265-A/77, de 17 de Junho, e pelo artigo 268.º, n.º 2 (actual n.º3), da Constituição. É da referida decisão ("Resolução") que vem o presente recurso, interposto pelo Magistrado do Ministério Público, ao abrigo do disposto no artigo 280.º, n.º 1, alínea a) – recusa de aplicação de norma com fundamento na sua inconstitucionalidade – e n.º 2, alínea a) – recusa de aplicação de norma constante de acto legislativo com fundamento na sua ilegalidade por violação de lei com valor reforçado. Os diplomatas atrás identificados foram, no entanto, já promovidos e empossados na categoria de ministro plenipotenciário de 2.ª classe, com base em concurso aberto ao abrigo do disposto no Decreto-Lei n.º 146/90, de 8 de Maio, conforme informação do Ministério dos Negócios Estrangeiros, de 15 de Outubro de 1990, prestada pelo ofício 2206 do Gabinete do Ministro, que se transcreve: […] Em referência ao ofício n.º 98 257, de 2 do corrente, tenho a honra de comunicar a V.Exª que os conselheiros de embaixada – A., B., C., D., R., S., T., U., K., F., J., P., L., N., I., O., Q., E., H., M. e G. – foram nomeados para a categoria de ministro plenipotenciá­rio de 2.ª Classe, com base em concurso aberto ao abrigo do disposto no Decreto-Lei n.º 146/90, de 8 de Maio, e foram empossados na referida categoria [...]. 4. O Procurador-Gera1 Adjunto em exercício neste Tribunal formulou as seguintes conclusões: 1.º - A decisão recorrida é uma "decisão de tribunal" para efeitos de dela caber recurso para o Tribunal Constitucional; 2.º - Porém, o presente recurso carece de interesse processual pois, seja qual for o sentido do juízo de (inconstitucionalidade ou (i)legalidade a proferir pelo Tribunal Constitucional, sempre se manterá a decisão de recusa do visto, com base, pelo menos, na falta de fundamentação dos actos sujeitos ao visto: 3.º - Termos em que não se deve conhecer do presente recurso; 4.º - Caso assim se não entenda e se considere haver utilidade no conhecimento do objecto do recurso, deve: Julgar-se não inconstitucional a Lei n.º 105/88, de 31 de Agosto, porque nela se descortina, embora em termos rudimentares, a definição do sentido da autorização legislativa que concedeu; Consequentemente, julgar-se não inconstitucional o Decreto-Lei n.º 34-A/89, de 31 de Janeiro, porque emitido afinal ao abrigo de autorização legislativa válida; Julgar-se não ilegal a norma do n.º 4 do artigo 11.º desse decreto-lei, porque se contém nos limites da autorização legislativa; Julgar-se materialmente inconstitucional essa norma, por violação do artigo 47.º, n.º 2, da Constituição. 5.Corridos os vistos, cumpre decidir, antes de mais, se deve ou não conhecer-se do recurso. Fundamentos: 6. Poderia questionar-se se a Resolução do Tribunal de Contas a recusar o "visto" é uma decisão judicial para o efeito de abrir a via do recurso de constitucionalidade. Impõe-se responder afirmativamente a esta questão. O Tribunal de Contas é, na verdade, o tribunal – "o órgão supremo" – com competência para, entre o mais, fiscalizar a "legalidade das despesas públicas" [cf. artigo 211.º, n.º 1, alínea c), e artigo 219.º, n.º 1, da Constituição]. Essa fiscalização – que se destina a averiguar se os documentos envolvendo despesas para o Estado estão conformes às leis em vigor e se as despesas que eles originam têm cabimento nos créditos orçamentais (cf. artigo 12.º, n.º 3, da Lei n.º 86/89, de 8 de Setembro) – fá-la o Tribunal de Contas, desde logo, através do "visto" (cf. n.º 2 do citado artigo 12.º). O visto – e, por identidade de razão, a sua recusa – é, assim, uma decisão de um tribunal (recte, do Tribunal de Contas) proferida no exercício de uma competência que a própria Constituição lhe comete. Isto é quanto basta para se dever concluir que, seja qual for, em definitivo, a verdadeira natureza do visto (jurisdicional ou administrativa), a Resolução que recusou o "visto" aqui sub judicio é uma verdadeira decisão para os efeitos do disposto no artigo 280.º da Constituição – ou seja: para o efeito de se poder dela interpor recurso de constitucionalidade (cf., no mesmo sentido, embora para um caso de concessão de "visto", o acórdão deste Tribunal n.º 214/90, publicado no Diário da Repú­blica, II série, de 17 de Setembro de 1990). 7. A segunda questão prévia que há que decidir consiste em saber se, tendo o visto sido recusado também com fundamento na falta de fundamentação do acto de promoção, ainda assim, existe interesse jurídico relevante no conhecimento das questões de constitucionalidade. A esta questão responde o Procurador-Geral Adjunto negativamente. E que – diz –, embora seja questionável que o Tribunal de Contas pudesse recusar o visto com o referido fundamento, o certo é que, bem ou mal, ele fê-lo. E, sendo assim – acrescenta – a decisão que o Tribunal Constitucional viesse a proferir sobre as questões de inconstitucionalidade seria de todo irrelevante, porque indiferente, para o desfecho do caso:"se fossem confirmados os juízos de inconstitucionalidade e de ilegalidade das normas que constituem objecto do recurso, manter-se-ia a recusa do visto com o triplo fundamento invocado na decisão impugnada; mas, se tais juízos fossem revogados, também se manteria a recusa do visto, agora limitada ao seu terceiro fundamento". Será assim? O recurso de constitucionalidade existe para que as decisões dos outros tribunais, que recusem aplicação a normas jurídicas com fundamento na sua inconstitucionalidade, não fiquem sem ser submetidas ao controle do Tribunal Constitucional, que é o órgão de soberania a quem cabe dizer a última palavra sobre a matéria. Daqui decorre, que todas as decisões de todos os tribunais, proferidas no exercício de competências próprias, que se recusem a aplicar uma determinada norma jurídica por a julgarem inconstitucional, são recorríveis para o Tribunal Constitucional. Por isso, ao menos em princípio, existe sempre interesse jurídico relevante no conhecimento dos recursos interpostos de decisões do tipo das apontadas. Tal interesse só não existirá se a decisão da questão de constitucionalidade, que constitui objecto do recurso, não puder influir de todo na decisão da questão de fundo – o que é coisa que bem se compreende se se tiver em conta que o recurso de constitucionalidade desempenha sempre uma função instrumental ["cf., neste sentido, os acórdãos n.ºs 208/86, 250/86 e 275/86 (Diário da República, II série, de 3 de Novembro, 21 de Novembro e 12 de Dezembro, de 1986) e, por último, o acórdão n.º 86/90, por publicar]. Tal sucede – isto é: a decisão da questão de inconstitucionalidade não é susceptível de influir na decisão da questão de fundo –, desde logo, se, por exemplo, a recusa de aplicação da norma jurídica com fundamento na sua inconstitucionalidade for, na decisão recorrida, um simples obiter dictum, e não uma sua ratio decidendi ["cf. o acórdão n.º 341 /87 (Diário da República, II série, de 24 de Setembro de 1987); cf. também os acórdãos n.ºs 388/87, 307/89, e 419/89 (Diário da República, II série, de 15 de Dezembro de 1987, 14 de Junho de 1989 e 15 de Setembro de 1989)]. Se, porém, a recusa de aplicação de determinada norma Jurídica, fundada na sua inconstitucionalidade, for um dos fundamentos da decisão recorrida, uma sua ratio decidendi, então já não pode afirmar-se, sem mais, que o julgamento da questão de inconstitucionalidade, que constitui objecto do recurso, não é susceptível de se repercutir na decisão da questão de fundo (cf., neste sentido, o acórdão n.º 81/85, por publicar). Assim sendo, não é líquido que a circunstância de a recusa do "visto" se ter fundado também na falta de fundamentação dos decretos de promoção, tornasse juridicamente irrelevante a decisão das questões de inconstitucionalidade que constituem objecto do recurso. Existe, no entanto, uma outra razão – e essa sim decisiva – para se não conhecer das questões que os autos propõem. 8. Como se disse, os diplomatas em causa nestes autos acabaram por ser promovidos com base em concurso aberto ao abrigo do disposto no Decreto-Lei n.º 146/90, de 8 de Maio, tendo sido já empossados na sua categoria de ministro plenipotenciário de 2.ª classe. Este Decreto-Lei n.º 146/90 – para além de revogar o artigo 11.º, n.º 4, do Decreto-Lei n.º 34-A/89, de 31 de Janeiro (cf. artigo 5.º) – veio estabelecer que as promoções para a categoria de ministro plenipotenciário de 2.ª classe, de 1.ª classe e de embaixador são feitas pelo Ministro dos Negócios Estrangeiros com base em listas elaboradas mediante avaliação curricular feita por um júri (cf. artigos 1.º, 2.º e 3.º), que, para o efeito, tomará em conta, "além do tempo de serviço prestado na categoria actual e no serviço diplomático", outros elementos, "designadamente respeitantes aos cargos exercidos", e bem assim "as qualidades evidenciadas por cada funcionário para o desempenho das funções próprias de categoria superior" (cf. artigo 1.º, n.º 2). Elaborada a lista de graduação para a promoção, é ela homologada pelo Ministro, tendo os interessados direitos de interpor recurso nos termos gerais (cf. artigo 4.º, n.ºs 1 e 2). Do que vem de dizer-se decorre que, fosse qual fosse a decisão que este Tribunal viesse a proferir sobre as questões em causa nos autos, nenhuma repercussão poderia ela ter sobre a questão do "visto" que o Tribunal de Contas recusou, o qual, no caso, era prévio. Atenta, pois, a assinalada natureza instrumental dos recursos de constitucionalidade, há que concluir que, não existindo já interesse jurídico relevante na decisão das referidas questões, há que julgar extinto o recurso, por inutilidade. Decisão: Termos em que se decide julgar extinto o recurso. Lisboa, 12 de Dezembro de 1990 Messias Bento José de Sousa e Brito Luís Nunes de Almeida Bravo Serra Fernando Alves Correia Mário de Brito (com ressalva do que disse na declaração de voto que fiz no Acórdão n.º 214/90 quando à admissibilidade do recurso do visto do Tribunal de Contas). José Manuel Cardoso da Costa