01300/14 - Supremo Tribunal Administrativo

Justifica-se a admissão do recurso, para melhor aplicação do direito, face ao modo pouco consistente como o acórdão recorrido tratou aspecto importante da questão da ilicitude na responsabilidade civil extracontratual, na hipótese em que a ilegalidade formal não respeita imediatamente ao acto administrativo concreto que desatendeu a pretensão da Autora, mas a um acto normativo de natureza administrativa, cuja aplicação foi determinante para o sentido daquele, de tal modo que a sua desaplicação no acto renovatório terá conduzido ao deferimento da pretensão antes negada.

(Formação de Apreciação Preliminar) Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo 1. A……… propôs contra o Ministério da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior um acção administrativa comum pedindo indemnização pelos prejuízos decorrentes de lhe ter sido ilegalmente indeferido, nos anos lectivos de 2001-2002 e 2002-2003, o pedido de atribuição de uma bolsa de estudos para frequência do ensino superior. Alega que se viu forçada a interromper os estudos no início do terceiro ano do curso por falta de meios para custear as despesas correspondentes e que os não pode já retomar quando lhe foi reconhecido o direito à bolsa, em finais de 2005 e após a anulação dos despachos de indeferimento, porque se deparou com a profunda alteração do plano curricular decorrente do “processo de Bolonha”, perante o qual parte significativa das disciplinas a que obtivera aproveitamento se tornou desadequada. A acção foi julgada improcedente em saneador-sentença pelo TAF de Sintra, decisão da qual a Autora interpôs recurso. Por acórdão de 19 de Junho de 2014, o Tribunal Central Administrativo negou provimento ao recurso. O acórdão ponderou que os despachos de indeferimento haviam sido anulados por vício de forma – predominantemente, por terem sido proferidos com base num regulamento sujeito a publicação obrigatória e que não fora não publicado – e que tal tipo de ilegalidade não faz incorrer automaticamente a Administração em responsabilidade, porque tal só se verifica perante a violação de normas que conformem o conteúdo dos actos administrativos, o que afirmou não suceder no caso. 2. A Autora recorre deste acórdão ao abrigo do art.º 150.º do CPTA, por razões que condensa nas seguintes conclusões: A vexata quaestio da presente Revista mais que interesses pessoais da Recorrente carrega em si mesma uma dimensão social de interesse geral e uma força jurídica de ponderosa relevância que justificam o carácter excepcional do recurso ante este Supremo Tribunal Administrativo cumprindo integralmente os pressupostos do art.º 150.º, n.º 1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, carecendo claramente de solução jurídica segundo a melhor aplicação do Direito, desde logo e em particular pela complexidade da apreciação de matéria envolvendo direitos fundamentais de cidadania, sua violação e dever de ressarcir minimamente os danos causados pelo Estado e seus agentes com manifesta derroga dos deveres gerais de submissão ao princípio da legalidade, ainda mais afastando deveres constitucionalmente impostos como o é a publicação de regulamentos, aplicando-os apesar de juridicamente inválidos. Tese contrária à expandida acima sobre a citada norma processual que se se tem por correcta, e que sustente, eventualmente, a rejeição do presente recurso sempre violará os concomitantes imperativos constitucionais dos art.ºs 9.º, alínea b), 13.º, 18.º, n.º 2, 20.º, n.ºs 1, 4 e 5, 22.º, 202.º n.º 2, 203.º, 266.º e 268.º, n.º 4, entre os mais. A Recorrente havia suscitado de modo processualmente adequado a inconstitucionalidade das normas dos art.ºs 2º, 3.º e 6.º do Decreto-Lei n.º 48051, de 21 de Novembro de 1967, com a interpretação que lhes foi dada em 1.ª instância, questão que, não estando prejudicada pelos termos decisórios do Tribunal a quo , não obteve conhecimento por parte deste, devendo tê-lo vista a essencialidade da questão e o dever de decidir, pelo que enferma o acórdão recorrido da nulidade de omissão de pronúncia previsto no art.º 615.º , n.º 1, alínea d), do Código de Processo Civil , na actual redacção, o que se deixa arguido nos termos e com os efeitos do seu n.º 4 para julgamento nesta instância suprema, salvo melhor adequação processual. Inconstitucionalidade interpretativa que aqui se renova, ad cautelam , porque se mantêm todos os seus pressupostos e pela relevância fulcral da questão a dirimir, nos precisos termos que constavam das alíneas g) e h) das conclusões de recurso donde se vem cujo teor se tem por integralmente reproduzido para estes e quaisquer outros efeitos como se transcritas estivessem. Apesar da discordância quanto ao limitado alcance da matéria fáctica assente, agora definitivamente ampliado com os n.ºs 10 a 12 e fixado, a aplicação do Direito terá que se fundar naquilo que se consignou nos artigo 18.º das alegações que antecedem, aqui havidas também por reproduzidas na íntegra mas que se podem sumariar em que: existe contravenção grave e culposa na posterga da legalidade por parte do Ministério R. ao aplicar regulamentos não publicados em folha oficial, logo sem qualquer eficácia jurídica, em franca violação do art.º 119.º, n.º 1, alínea h), da Constituição da República que o Estado, como todos os cidadãos, está obrigado a cumprir por força dos seus art.ºs 2.º e 3.º, n.º 2; a referenciada Bolsa de Estudos, negada à Recorrente em dois anos consecutivos teve uma influência dramática e capital no seu abandono dos estudos universitários, como refulge da naturalidade das coisas da vida, dispensada de prova maior que a fixada nos autos; o consequente e inevitável abandono dos estudos obrigará a Recorrente a ter que repetir um número substancial de disciplinas curriculares, perdendo algumas equivalências ante o Plano de Estudos emergente do Tratado de Bolonha; quer retome a carreira académica para terminar a licenciatura, quer torne definitivo o abandono, a Recorrente vê frustrado um sonho e vocação ou dilatado temporalmente em já 10 anos da sua vida, com graves prejuízos patrimoniais e morais, com influência directa na sua vida pessoal e carreira profissional e na credibilidade e confiança que deveria, como todos, depositar na organização da sociedade em que está inserida e do Estado que a governa; como também uma natural e indelével afectação do seu equilíbrio emocional e económico, no presente como no futuro. Estando a lesão de direitos da Recorrente determinada em anteriores casos julgados, num dos dois casos directamente neste STA, e sendo inquestionável que a aplicação de diplomas ministeriais ineficazes juridicamente por falta de publicação exigida pela Lei Fundamental é necessariamente culposa e ilícita causando com isso não simples “ incómodos ” mas danos graves. Patrimoniais por via não de quaisquer juros moratórios, não pedidos, mas das despesas efectuadas em vão ao longo de mais de dois anos de estudos universitários sem eficácia alguma ou, caso venham a existir condições futuras de retoma, a perda de substancial parte das Disciplinas com aprovação e ampliação do número destas no Plano de Estudos resultante do Nobel curso que emerge do Tratado de Bolonha. Como patrimoniais, os que ressaltam da ocupação de tempo com tais estudos em prejuízo de uma carreira profissional directa ou agora, em caso de persistência do forçado abandono, na inacessibilidade a carreira técnica da área da sua especial vocação, certamente de condição social mais gratificante e remuneração salarial substancialmente superior. Porém, mais graves são os danos morais transparecentes ao prudente juízo do bonus paterfamilias em face do sofrimento, angústia, frustração, revolta, quebra de confiança no sistema social do seu país, descrédito total na organização legislativa que permite tais ilicitudes e nega a atenuação de danos naturais. Danos morais que incluem ainda a “ perda de chance ” em ter obtido regularmente e em tempo útil um curso superior da sua área vocacional que com esforço físico e económico encetara e que ilicitudes culposas do Estado e seus agentes adiaram ou destruíram, não só com repercussões financeiras, de carreira profissional e dignidade social, como de realização pessoal para toda uma vida. Danos estes que, no seu conjunto e complementaridade, são substancialmente superiores ao que o Tribunal a quo , erradamente, tipifica como “ incómodos ” porquanto se está manifestamente ante uma total destruição de relevantes e justificadas expectativas jurídicas já com incidência perpétua na vida da Recorrente, seja qual for o desfecho. E se os danos patrimoniais podem ser quantificáveis, necessitando por isso de prova concreta e contabilizada como determinado na lei e segundo as suplementares regras dos art.ºs 562.º e seguintes do Código Civil, essa outra qualidade de danos morais não sendo jamais ressarcíveis, apenas atenuáveis, e tendo uma forte componente subjectiva e incerta, não carecem de prova específica, de acordo com as regras do art.º 412.º e 413.º da lei adjectiva civil actualmente aplicável, havendo lugar a suprimento pelas regras da experiência comum e do bom senso, que aqui se invocam expressamente como haviam sido convocadas no processado antecedente. A interpretação que o Tribunal a quo faz destas normas processuais dos art.ºs 412.º e 413.º (ou dos anteriores art.ºs 514.º e 515.º), afastando-as da apreciação, olvidando-as completamente, como também das normas substantivas, quer dos art.º 2.º, 3.º e 6.º do Decreto-Lei n.º 40.051, de 21.11.1967, quer dos art.ºs 342.º, 483.º, 487.º e 562.º a 564.º do Código Civil, no sentido de que apesar da inversão do ónus de culpa que se operou caberia à lesada provar não só a dimensão do dano como o nexo causal entre este e o facto ilícito – e na ausência total de fundamentação concreta do Direito aplicado (?) na decisão de 1.ª instância – viola os imperativos dos art.ºs 9.º, alínea b), 13.º, 18.º, n.º 2, 20.º, n.ºs 1, 4 e 5, 22.º, 202.º n.º 2, 203.º, 266.º e 268.º, n.º 4, entre os mais, da Constituição da República, os mesmos já convocados na inconstitucionalidade que antecede. Tendo a Recorrente por correcta a tese jurídica sucintamente expandida ao longo das anteriores conclusões V) a XII), mas que se podem sumariar em que no caso concreto dos danos emergentes de ilicitude grave e culposa da administração pública e seus agentes, em especial os morais e dos resultantes da perda de oportunidade com incidência indelével no futuro, está dispensada a prova específica dos elementos constitutivos do direito ao seu ressarcimento ou atenuação por via da natureza própria desses danos, preexistentes e ao alcance da percepção do bom pai de família. A Recorrente deixa expressamente arguidas para todos os efeitos legais as inconstitucionalidades de normas aplicadas ou afastada consignadas nas antecedentes conclusões II), IV) e XIII) nos precisos termos nelas exarados e complementados nas demais. Razões maiores que justificam a admissão do presente recuso de Revista excepcional, com preliminar suprimento da invocada nulidade processual e decisão revogante do douto Acórdão recorrido e sua substituição por outro que condene superiormente o Ministério demandado no peticionado ressarcimento atenuante dos gravíssimos e comprovados danos causados à Recorrente, em quantia pecuniária prudentemente arbitrada, de forma equitativa, não miserabilista e adequada. Com tal decisão superior se fará, na óptica da Recorrente, a necessária JUSTIÇA! A entidade demandada alega, para o que agora interessa, que não se verificam os pressupostos exigidos pelo n.º 1 do art.º 150.º do CPTA para que o recurso excepcional de revista seja admitido. 3. As decisões proferidas pelos tribunais centrais administrativos em segundo grau de jurisdição não são, em regra, susceptíveis de recurso ordinário. Apenas consentem recurso nos termos do n.º 1 do art.º 150.º do CPTA, preceito que dispõe que das decisões proferidas em segunda instância pelo Tribunal Central Administrativo pode haver, a título excepcional, recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo “ quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ” ou “ quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito ”. Como se refere na exposição de motivos do CPTA "num novo quadro de distribuição de competências em que o TCA passa a funcionar como instância normal de recurso de apelação, afigura-se útil que, em matérias de maior importância, o Supremo Tribunal Administrativo possa ter uma intervenção que, mais do que decidir directamente um grande número de casos, possa servir para orientar os tribunais inferiores, definindo o sentido que deve presidir à respectiva jurisprudência em questões que, independentemente de alçada, considere mais importantes. Não se pretende generalizar o recurso de revista, com o óbvio inconveniente de dar causa a uma acrescida morosidade na resolução dos litígios. Ao Supremo Tribunal Administrativo caberá dosear a sua intervenção, de forma a permitir que esta via funcione como válvula de segurança do sistema". Para o efeito, constitui questão jurídica de importância fundamental aquela que apresente especial complexidade, seja porque a sua solução envolva a aplicação e concatenação de diversos regimes legais e institutos jurídicos, seja porque o seu tratamento tenha suscitado dúvidas sérias, ao nível da jurisprudência, ou da doutrina. Sobretudo quando apresente contornos indiciadores de que a solução que lhe seja dada possa corresponder a um paradigma ou contribuir para a elaboração de um padrão de apreciação de casos similares pelos tribunais ou de orientação para a Administração e os particulares. E, tem-se considerado de relevância social fundamental aquelas questões que, pela sua natureza ou circunstâncias, versem sobre matérias que interessem a grupos alargados ou classes de interessados em condições similares ou que assumam especial repercussão na comunidade. A admissão para uma melhor aplicação do direito justifica-se quando questões relevantes sejam tratadas pelas instâncias de forma pouco consistente ou contraditória, com recurso a interpretações insólitas, ou por aplicação de critérios que aparentem erro ostensivo ou afronta a princípios processuais fundamentais, de tal modo que seja manifesto que a intervenção do órgão de cúpula da justiça administrativa é reclamada para dissipar dúvidas acerca da determinação, interpretação ou aplicação do quadro legal que regula certa situação. 4. No seu discurso fundamentador o acórdão recorrido reproduz, mediante enunciados generalizantes, os elementos essenciais da jurisprudência e doutrina correntes, no domínio de vigência do Dec. Lei n.º 48.051, de 21 de Novembro de 1968, acerca dos pressupostos ou requisitos da responsabilidade extracontratual do Estado por actos de gestão pública, afirmando a necessidade da sua verificação cumulativa. Mas parece notório que o esforço de análise a que procede se concentrou no requisito ilicitude, cujo juízo de não verificação afectou a concretude da apreciação dos requisitos subsequentes, não se afigurando claro o pensamento decisório a seu respeito. Aliás, o acórdão é proferido em apreciação de recurso interposto de saneador-sentença em que a centralidade da questão da ilicitude é de melhor evidência. Neste domínio, o acórdão recorrido aderiu ao entendimento jurisprudencial de que não é qualquer ilegalidade que determina o surgimento de um acto ilícito gerador de responsabilidade da Administração, sendo necessário, para haver ilicitude responsabilizante, que a Administração tenha violado uma norma que proteja o direito ou interesse que o particular pretende ver satisfeito, de modo que, em princípio, só relevará a violação de normas substantivas que conformem o conteúdo dos actos administrativos. O que, no entender do acórdão, não seria o caso da ilegalidade resultante de a Administração ter atendido a um regulamento a que faltava a publicação obrigatória, do que decorreu a ilegalidade do acto lesivo por erro nos pressupostos de direito. Sucede que, na hipótese, a ilegalidade formal não respeita imediatamente ao acto administrativo concreto que desatendeu a pretensão da Autora, mas a um acto normativo de natureza administrativa, cuja aplicação foi determinante para o sentido daquele, de tal modo que a sua desaplicação no acto renovatório terá conduzido ao deferimento da pretensão antes negada. Face ao modo pouco consistente como o acórdão recorrido tratou este aspecto importante da questão da ilicitude, ignorando a especialidade da hipótese, justifica-se a admissão do recurso, para melhor aplicação do direito. 5. Decisão Pelo exposto, decide-se admitir a revista. Lisboa, 18 de Dezembro de 2014. – Vítor Gomes (relator) – Alberto Augusto Oliveira – São Pedro.