152/1992 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 152/92 [1] Processo: n.º 388/89. 2ª Secção Relator: Conselheiro Luís Nunes de Almeida. Relatório 1 — O Ministério Público, em representação do Estado, interpôs recurso contencioso, para o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, da deliberação da Câmara Municipal de Albufeira que havia aprovado o projecto de alteração de um loteamento, projecto esse apresentado pela recorrida A. Lda. Alegou que tal projecto correspondia a um novo loteamento e que o terreno a lotear se encontrava incluído numa área da Reserva Ecológica Nacional, pelo que seria interdita aí a construção de edifícios, conforme estipulado pelos artigos 2.º e 3.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 321/83, de 5 de Julho. Todavia, o tribunal, por decisão de 9 de Novembro de 1989, não admitiu o recurso, considerando que o único vício invocado pelo recorrente consistia na violação de normas contidas no citado Decreto-Lei n.º 321/83, diploma que julgou organicamente inconstitucional por ter sido aprovado pelo Governo sem a necessária autorização legislativa da Assembleia da República. Dessa decisão recorre agora o Ministério Público, nos termos do disposto nos artigos 702, n.º 1, alínea a), e 72.º, n.º 3, da Constituição. Neste Tribunal Constitucional, a recorrida pediu a manutenção da decisão do tribunal a quo, no que é secundada pelo próprio Ministério Público, que produziu alegações concluindo pela inconstitucionalidade orgânica das normas constantes dos artigos 2.º, n.º 1, alínea c), e 3.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 312/83 (as únicas que, em seu entender, caberá apreciar no presente recurso). Corridos os vistos, cumpre decidir. II — Fundamentos 2 — O objecto do presente recurso circuncreve-se à apreciação da constitucionalidade dos artigos 2.º, n.º 1, alínea c), e 3.º, n.º 1, do citado Decreto-Lei n.º 321/83, como bem observa o Ministério Público: na verdade, muito embora a decisão recorrida tivesse referido a inconstitucionalidade de todo o diploma, somente estas duas disposições são aplicáveis no caso sub judice, e portanto somente elas foram efectivamente desaplicadas pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa. É a seguinte a redacção das normas em apreço: Artigo 2.º (Constituição da Reserva Ecológica Nacional) A Reserva Ecológica Nacional (REN), que adiante se designará por Reserva Ecológica, é constituída por: 1 — Ecossistemas costeiros, designadamente: ........................................................................................ Arribas, incluindo uma faixa até 200 m para o interior do território a partir do respectivo rebordo; Artigo 3.º (Regime da Reserva Ecológica) 1 — Nos solos da Reserva Ecológica são proibidas todas as acções que diminuam ou destruam as suas funções e potencialidades, nomeadamente vias de comunicação e acessos, construção de edifícios, aterros e escavações, destruição do coberto vegetal e vida animal. 4 — As normas em referência já foram apreciadas, quer pela 1.ª, quer pela 2.ª Secção deste Tribunal Constitucional, e em ambos os casos julgadas inconstitucionais (Acórdão n.º 197/91, Diário da República, II Série, de 13 de Setembro de 1991, e Acórdão n.º 334/91, Diário da República, II Série, de 20 de Novembro de 1991). Não há razão para alterar tal orientação jurisprudencial. 5 — Efectivamente, não pode deixar de se considerar que as normas em causa integram as bases do sistema jurídico de protecção da natureza e equilíbrio ecológico. No preâmbulo do respectivo diploma, diz-se que a Reserva Ecológica aí instituída constituirá, «conjuntamente com a Reserva Agrícola Nacional, um instrumento fundamental do ordenamento do território à escala nacional», e que a mesma «vem salvaguardar, em determinadas áreas, a estrutura biofísica necessária para que se possa realizar a exploração dos recursos e a utilização do território sem que sejam degradadas determinadas circunstâncias e capacidades de que dependem a estabilidade e fertilidade das regiões, bem como a permanência de muitos dos seus valores económicos, sociais e culturais». Ora, a competência para legislar sobre as bases do sistema de protecção da natureza e do equilíbrio ecológico só podia ser exercida pelo Governo mediante autorização legislativa da Assembleia da República, pois tal matéria é objecto de reserva relativa de competência a favor do Parlamento — artigo 168.º, n.º 1, alínea g), da Constituição, na versão de 1982, vigente na data da aprovação do diploma em causa. Tal autorização legislativa não existiu no caso, e assim, o Governo só tinha competência legislativa própria para fazer decretos-leis de desenvolvimento das bases gerais previamente estabelecidas pela Assembleia da República — artigo 201.º, n.º 1, alínea c), da Constituição, na mesma versão. Na realidade, não só tal autorização não ocorreu, como nem sequer existia na altura qualquer diploma específico sobre as bases da protecção da natureza e equilíbrio ecológico: a primeira codificação de tal matéria só viria a ser feita mais tarde, pela Lei n.º 11/87, de 7 de Abril, que definiu «as bases da política de ambiente», nela inserindo, como instrumento privilegiados «a reserva agrícola nacional e a reserva ecológica nacional» — artigos 1.º e 27.º, n.º 1, alínea d), desta lei. 6 — Já foi defendido em geral que, nos casos em que não exista lei de bases sobre matéria sujeita a reserva relativa de competência parlamentar, o Governo não poderá proceder a qualquer regulamentação, sendo-lhe necessário em tal caso apresentar uma proposta de lei de bases à Assembleia da República, ou um pedido de autorização legislativa para ele próprio dispor sobre a matéria: é esta a posição defendida pelo Ministério Público nas suas alegações, louvando-se na doutrina do constitucionalista J. J. Gomes Canotilho ( Direito Constitucional, 4.ª ed., Coimbra, p. 628). Todavia, ainda aqui se pode distinguir. O facto de não existir um diploma específico de bases não implica necessariamente a ausência de «princípios básicos fundamentais» sobre a matéria, constantes de legislação avulsa (cfr. Acórdão n.º 334/91, cit. ). Da concatenação sistemática das normas dessa legislação avulsa, poderá decorrer a existência não só de princípios jurídicos abstractos, mas também de verdadeiras bases em sentido constitucional (explícitas ou meramente implícitas) e que portanto serão susceptíveis de regulamentação. Claro que tal regulamentação não poderia ser pretexto para substituir, modificar ou derrogar as bases efectivamente existentes (v. o Acórdão n.º 142/85 deste Tribunal Constitucional, Diário da República, II Série, de 7 de Setembro de 1985). Só em caso de total lacuna legislativa não restará ao Governo outra solução do que a apresentação de uma proposta de lei de bases ou um pedido de autorização legislativa. 7 — Ora, o sistema jurídico anterior ao questionado Decreto-Lei n.º 321/83, já comportava normas sobre o ordenamento do território nas áreas a que se refere o artigo 2.º, n.º 1, alínea c), do diploma. Com efeito, o Decreto-Lei n.º 468/71, de 5 de Novembro, dispondo sobre o regime jurídico do domínio público marítimo e fluvial, considerava expressamente os leitos das águas do mar e as respectivas margens, bem como as zonas adjacentes. Segundo o artigo 5.º, n.º 1, esses leitos e margens pertencem ao domínio público do Estado; ao passo que as zonas adjacentes (toda a área contígua à margem que, por se encontrar ameaçada pelo mar, assim for classificada e delimitada por decreto — artigo 4.º), constituem objecto de propriedade privada, se bem que sujeitas a restrições de ordem pública (artigo 5.º, n.º 3). Essas restrições constam do artigo 15.º daquele Decreto-Lei n.º 468/71, e consistem, em resumo, na necessidade de licença prévia de diversas entidades administrativas para a realização de certo tipo de obras, licenças essas que em certos casos estão também dependentes de parecer favorável de outras entidades interessadas. A regra é que, em princípio, é possível construir aí, bem como nas próprias faixas de terreno das margens das águas do mar, quando sejam objecto de propriedade privada — segundo se preceitua no Decreto-Lei n.º 468/71, designadamente nos seus artigos 8.º e 5.º, n.º 2, nas margens pode haver parcelas de terreno que sejam propriedade privada, desde que desafectadas do domínio público ou reconhecidas como tal (veja-se, quanto a estes problemas, Afonso Queiró, «As praias e o domínio público», Revista de Legislação e de Jurisprudência, ano 96.º, pp. 321 e segs., Antunes Varela, Revista de Legislação e de Jurisprudência, ano 120.º, pp. 349 e segs., Tavarela Lobo, R.D.E.S., xxi, pp. 81 e segs., Diogo Freitas do Amaral e José Pedro Fernandes, Comentário à lei dos terrenos do domínio hídrico, Coimbra, 1978, pp. 76 e segs.). Todavia, nenhuma das referidas restrições aponta para a proibição da realização de obras ou construções, designadamente de vias de acesso, edificações, aterros ou escavações, ou destruição do coberto vegetal e vida animal, conforme passou a estabelecer-se nos artigos 2.º, n.º 1, alínea c), e 3.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 321/83. Portanto, estas normas vieram, afinal, alterar totalmente o princípio básico decorrente das normas referidas do Decreto-Lei n.º 468/71, proibindo o que até então estava meramente sujeito a licença administrativa. Assim, e porque, como vimos, o Governo carecia de competência para as decretar sem a necessária autorização legislativa, as normas referidas do Decreto-Lei n.º 321/83 violam o disposto no artigo 168.º, n.º 1, alínea g), da Constituição (versão de 1982). Decisão Face ao exposto decide-se: Julgar inconstitucionais as normas dos artigos 2.º, n.º 1, alínea c), e 3.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 321/83, de 5 de Julho — por violação do disposto no artigo 168.º, n.º 1, alínea g), da Constituição, na redacção de 1982. Consequentemente, negar provimento ao recurso, confirmando a decisão recorrida no tocante ao julgamento da questão de inconstitucionalidade. Lisboa, 8 de Abril de 1992. Luís Nunes de Almeida Bravo Serra Fernando Alves Correia Messias Bento Mário de Brito (dando como reproduzida a declaração de voto que fiz no Acórdão n.º 334/91) José Manuel Cardoso da Costa. [1] Acórdão publicado no Diário da República, II Série, de 28 de Julho de 1992, pp. 6975 e segs.