0547/11 - Supremo Tribunal Administrativo

O Acórdão do TCA Sul que considerou aplicável a acção administrativa comum, nos termos do artigo 37º n.º 2 alínea e) do CPTA, à pretensão de militar da Força Aérea na reserva, de receber a remuneração sem a redução pelo exercício de funções em empresa pública, independentemente do tempo passado sobre a decisão administrativa de efectuar aquela redução, adoptou entendimento referente à matéria de processamento de vencimentos e suas alterações que se afasta da jurisprudência comum do STA. Tendo em conta o preceituado no n.º 2 do artigo 38º do mesmo diploma e no contexto em que é invocada norma entrada em vigor após a estabilização da jurisprudência, é de admitir recurso de revista excepcional para que o STA restabeleça a uniformidade de decisões, ou aprecie a situação em bases diferentes, intervenção que se enquadra no sentido amplo e objectivo de “clara necessidade de uma melhor aplicação do direito”.

Formação de Apreciação Preliminar Acordam, em conferência, na secção de contencioso administrativo do STA: Relatório: A… interpôs no TAF de Sintra acção administrativa comum, com processo ordinário, contra MINISTÉRIO DA DEFESA NACIONAL em que pediu a condenação desta entidade a pagar a remuneração integral de reservista que lhe foi reduzida, durante um período que atinge o valor de Euros 17.842,60, acrescida de juros de mora no montante de Euros 37.005,35. Por sentença de 27/03/2007 o TAF de Sintra julgou a acção improcedente e absolveu o R. da instância. Inconformado, o A. recorreu para o TCA Sul que, por Acórdão de 19/01/2011, concedeu provimento ao recurso, revogou a sentença recorrida e julgou a acção procedente. É deste acórdão que, nos termos do artigo 150º do CPTA, o MINISTÉRIO DA DEFESA NACIONAL, pede a admissão de revista, alegando, em síntese, que está em causa questão de relevância fundamental para a actividade da Força Aérea Portuguesa no que concerne ao processamento das remunerações de reserva, e suas reduções, nos termos previstos no artigo 121º n.º 5 do EMFAR (actual n.º 6 do mesmo diploma), matéria que apresenta elevado grau de probabilidade de se repetir em situações futuras, designadamente noutros ramos das Forças Armadas. Imputa ao Acórdão recorrido violação de Lei, por errada interpretação do disposto nos artigos 37º n.º 2 alínea e) e 38º n.º 2 do CPTA, ao permitir que a acção administrativa comum seja utilizada para obter os efeitos que pela anulação de acto administrativo impugnável não se obtiveram por não ter sido interposta no prazo a respectiva acção administrativa especial. O Recorrido contra-alegou, pugnando pela inadmissibilidade da revista e, quanto ao mais, pela manutenção do Acórdão recorrido. Apreciação. Os Pressupostos do Recurso de Revista. 1. Da conjugação dos artigos 142º n.º 4 e 150º n.º 1 do CPTA resulta que o recurso de revista é um meio processual excepcional, a utilizar quando “esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ou quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito” . Para aferir da “importância fundamental” de uma questão de direito, tem entendido o STA que “essa qualificação é adequada quando a questão, no plano teórico, implica operações exegéticas de acentuada dificuldade para esclarecer o sentido de um preceito legal ou para inteligir as suas conexões com outros lugares do sistema e, no plano prático, é previsível que essa mesma questão venha a ressurgir em contextos futuros. (P. 0379/06 de 27/4) . Sobre a importância social, o STA tem considerado que “o relevo social da controvérsia medir-se-á pelo invulgar impacto comunitário da situação da vida que a norma ou normas jurídicas em apreço visam regular” (P0596/06 de 7/6) . 2. 1.Vejamos como aplicar ao caso dos autos a referida norma que limita a admissão da revista aos casos de maior importância. O Recorrente pretende que o STA aprecie questão que diz relativa a actos de processamento de vencimento que introduzem alterações da situação remuneratória dos militares. Sustenta que é necessária a admissão da revista para que o STA, na sua função de regulador do sistema de justiça administrativa, esclareça questão com relevância jurídica e social fundamental, de redução da remuneração do militar em situação de reserva, devido ao exercício de outra função remunerada, nos termos do artigo 121º n.º 5 (actual n.º 6) do EMFAR (aprovado pelo DL n.º 236/99 , de 25 de Junho). Imputa ao Acórdão recorrido violação do disposto nos artigos 37º n.º 2 alínea e) e 38º n.º 2 do CPTA, e sustenta que se afasta do sentido fixado pelo Pleno do STA em Acórdão de uniformização de jurisprudência de 5 de Junho de 2008, no Proc. n.º 01212/06. 2.2. A situação de facto relevante pode assim resumir-se: O Recorrido passou à situação de reserva em 2 de Setembro de 1997, por ter atingido o limite de idade; De 28 de Abril de 2000 a 1 de Abril de 2002, o recorrido desempenhou funções como vogal do conselho de administração da …; De 1 de Abril de 2002 a 1 de Agosto de 2002, o Recorrido desempenhou funções como Director Geral da …; Em 3 de Maio de 2003 a Direcção-geral de Pessoal e recrutamento Militar do Ministério da Defesa Nacional emitiu a Informação que concluía: “ Entendemos que a diminuição da remuneração na reserva se aplica a todas as relações jurídicas de emprego (…) com entidades públicas. Considerando que o n.º 5 do art. 121º do EMFAR se refere ao exercício de funções públicas e à prestação de serviço em empresas públicas e entidades equiparadas, por maioria de razão deverão caber no âmbito de aplicação da norma todas as relações jurídicas de emprego com entidades públicas. (…)” Com base nessa informação o Senhor Secretário de Estado da Defesa e dos Antigos Combatentes emitiu, em 23 de Julho de 2003, despacho de concordância, o que determinou que a partir de então o recorrido tivesse visto a sua remuneração de reserva reduzida a 1/3, nos termos resultantes do artigo 121º n.º 5 do EMFAR (actual n.º 6). Esta decisão foi expressamente mantida no ofício n.º 8860, emitido em 17 de Junho de 2004, conforme resulta do ponto 8) do probatório. A acção administrativa comum foi proposta em 27 de Julho de 2006 (ponto 10). O TAF julgou a acção improcedente e absolveu a entidade demandada da instância. Considerou que o A. reconheceu que a entidade requerida tinha emitido acto administrativo desfavorável para a sua esfera jurídica e, apesar disso não o impugnou em tempo, pelo que tendo em conta o disposto no artigo 38º n.º 2 do CPTA e os artigos 58º n.º 2 alínea b) e 69º n.º 2 e 3, todos do CPTA), concluiu que o acto que determinou a redução da sua remuneração se tinha consolidado na ordem jurídica, tornando-se inimpugnável, pelo que absolveu a entidade demandada da instância. O TCA entendeu diferentemente e diz: “Estamos no caso em apreço a falar da remuneração do A. na reserva. Esta passou, a dada altura (2001) a ser menor em 2/3 do que vinha acontecendo. É o tipo de situação que a doutrina e este Tribunal Central Administrativo Sul entendem caber claramente no art. 37º -2 – e do CPTA(…). Com efeito, o processamento da remuneração mensal do funcionário implica um crédito deste e uma obrigação legal da A.P., que não necessita de qualquer acto administrativo verdadeiro de permeio. O que se vai discutir é, num contexto paritário da relação obrigacional/creditícia entre a A.P. e o funcionário (…), se a concreta dívida salarial existe mesmo, se a A.P. deve processar o salário. O facto de, aqui, terem posteriormente ocorrido actos administrativos expressos de indeferimento não altera aquela conclusão. O A. tinha e tem direito, sem a mediação de um acto administrativo expresso, à sua remuneração (seja uma omissão total ou parcial de pagamento)), por força da lei, sem a necessidade de qualquer pedido e sem necessidade de qualquer acto unilateral (face ao credor) a mandar pagar. Há, enfim, uma relação obrigacional ou creditícia em causa, nada tendo a ver com poderes de autoridade pública. Logo, o caso em apreço segue a disciplina resultante do art. 37º - e cit., sendo por isso inaplicável o cit. Art. 38º do CPTA. É numa acção de prestação, submetida ao CPC, que se discute a satisfação ou não do crédito remuneratório invocado por funcionário de uma entidade pública.” Nesta conformidade, o TCA concedeu provimento ao recurso e anulou a sentença do TAF. X X Artigo 121.º Remuneração na reserva 3. 1. Para analisar a questão podemos começar por referir a norma aplicável: 1 – […..] 6 - Quando ao militar na situação de reserva seja, nos termos da lei, permitido exercer funções públicas ou prestar serviço em empresas públicas ou entidades equiparadas e o vencimento correspondente seja superior à remuneração da reserva, o montante desta será reduzido a um terço salvo se, por despacho do Primeiro-Ministro, sob proposta do MDN, for autorizado montante superior, até ao limite da mesma remuneração. 7 - Nos casos em que ao exercício das funções referidas no número anterior corresponda um vencimento igual ou inferior à remuneração do militar na situação de reserva é aplicável o disposto no Estatuto da Aposentação e no Decreto-Lei n.º 215/87 , de 29 de Maio O recorrente indica duas questões que entende justificarem a admissão do recurso de revista: violação do disposto nos artigos 37º n.º 2 alínea e) e 38º n.º 2 do CPTA, permitindo um resultado ao qual a lei quis obstar e necessidade de esclarecer os pressupostos de aplicação do disposto no n.º 6 do artigo 121º do EMFAR. Sobre a delimitação do âmbito de aplicação da acção administrativa comum em face da acção administrativa especial, o artigo 37º n.º 1 alínea e) do CPTA dispõe que a acção administrativa comum se aplica quando a pretensão que se quer fazer valer em juízo se destina à “Condenação da Administração ao cumprimento de deveres de prestar que directamente decorram de normas jurídico-administrativas e não envolvam a emissão de um acto administrativo impugnável, ou que tenham sido constituídos por actos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo, e que podem ter por objecto o pagamento de uma quantia, a entrega de uma coisa ou a prestação de um facto”. O n.º 2 do artigo 38º do estatui que a acção administrativa comum não pode ser utilizada para obter o efeito que resultaria da anulação do acto inimpugnável. 3.2. No caso está em questão verificar se existiram actos administrativos revestidos de eficácia externa a afectar negativamente a esfera do recorrido, reduzindo-lhe a remuneração e dos quais não interpôs acção impugnatória ou a equivalente de condenação à prática do acto devido incompatível com a manutenção das decisões que lhe reduziram o vencimento, ou se, pelo contrário a sua situação remuneratória não depende senão da lei e dos factos, sendo a intervenção administrativa desprovida de autoridade, ou seja poder de definir a relação jurídica. A questão foi alvo de larga controvérsia jurisprudencial, tendo o STA considerado que os actos de processamento de vencimentos, maxime os que introduzem reduções, são de considerar actos de autoridade – o que imediatamente remeteria para a acção administrativa especial. Sucede que o Acórdão recorrido invoca norma do CPTA que não foi integrada inteiramente naquela referida controvérsia que se desenrolou, na parte mais relevante, antes da entrada em vigor do CPTA Ao decidir como fez o Acórdão recorrido afasta-se da corrente dominante, facto que aconselha a admissão da revista para que o STA restabeleça a uniformidade de decisões ou aprecie a situação em bases diferentes, intervenções que se enquadram no sentido amplo e objectivo de “clara necessidade de uma melhor aplicação do direito”. A segunda questão suscitada pelo recorrente, relativa à aplicação do n.º 6 do artigo 121º do EMFAR será, ou não, incluída no âmbito da revista segundo o resultado da decisão da primeira e os critérios da formação de julgamento. Decisão: Em conformidade com o exposto, julgam preenchidos os pressupostos do n.º 1 do art.º 150.º do CPTA e acordam em admitir a revista. Sem custas nesta fase. Lisboa, 9 Junho de 2011. - Rosendo Dias José (relator) – Santos Botelho - Pais Borges.