706/15.0BELSB - Tribunal Central Administrativo Sul

A actuação da Ordem dos Advogados, no que concerne à fiscalização da procuradoria ilícita, insere-se no âmbito do artigo 1º do ETAF, segundo o qual “os tribunais da jurisdição administrativa são os órgãos de soberania com competência (…), nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais” - cfr. artigo 1º do ETAF; em idêntico sentido cfr. artigo 4º nº 1 als. a) e b) do mesmo ETAF.

Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:

I. Relatório

Ordem dos Advogados (ora Recorrida) intentou no TAC de Lisboa acção administrativa comum, sob a forma de processo ordinário, contra a I……… – I…. ………………, Lda. (ora Recorrente) tendo peticionado a condenação desta no encerramento de escritório de procuradoria ilícita.

Por sentença daquele Tribunal, foi decidida a excepção de incompetência material suscitada na contestação e julgada procedente a acção, ordenando-se o encerramento do escritório da ora Recorrente, sito na Av. ………………., n.º 8-B, 2.º Esq., em Lisboa.

A I…………… – I..………….., Lda., recorreu para este TCAS formulando nas suas alegações as seguintes conclusões, que infra na íntegra se reproduzem:

1.ª A decisão recorrida incorreu em erro de julgamento ao considerar que o pedido formulado nos autos procede a uma ordem de encerramento emitida pela entidade recorrida – Ordem dos Advogados -, quando essa ordem jamais existiu.

2.ª A “decisão” da Ordem dos Advogados, que a sentença recorrida considerou como uma ordem de encerramento do escritório da recorrente, apenas passou por requerer ou propor junto das autoridades judiciais competentes esse mesmo encerramento.

3.ª Não foi uma ordem, decisão, resolução, determinação que produzisse efeitos directos nem indirectos na situação da recorrente.

4.ª E como tal, adiantemos, não é contenciosamente impugnável.

5.ª A decisão recorrida é ilegal porque mesmo sendo verdade que a Ordem dos Advogados tenha competência para fiscalizar, detectar e denunciar situações que considere configurem procuradoria ilícita, a mesma associação não detém competência de autoridade pública no que respeita à imposição de restrições, deveres ou sanções aos particulares nessas matérias.

6.ª Se assim, fosse, a entidade recorrida não carecia de recurso aos tribunais de molde a fazer cumprir as suas decisões nesta matéria.

7.ª O Tribunal a quo ancora a sua decisão em Acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Sul, no âmbito do processo n.º 07482/11 – no qual se apreciou o mérito da causa -, bem como, ainda que não se encontre explicito na decisão, em Acórdão proferido pelo mesmo Tribunal no âmbito do processo n.º 12270/15.

8.ª Contudo, no domínio da mesma legislação e sobre a mesma questão fundamental de direito, já o mesmo Tribunal havia proferido decisão em sentido contrário, nomeadamente no âmbito do processo n.º 06135/10, na qual foi julgado que os tribunais administrativos carecem de competência material para apreciação das situações como a presente.

9.ª A sentença proferida pelo Tribunal a quo é ilegal, ao ignorar que a procuradoria ilícita constitui um crime, nos termos do disposto no artigo 7.º da Lei n.º 49/2004, de 24 de Agosto.

10.ª E que o julgamento acerca da prática de ilícitos criminais, condenação e aplicação de penas e medidas de segurança derivadas da prática de crimes não compete aos tribunais administrativos e fiscais.

11.ª Ao arrepio do disposto na Constituição, no Código de Processo Penal e no Código Penal, a recorrida sofre, por via da decisão recorrida, a imposição de uma medida penal – o encerramento do seu escritório -.

12. ª Contudo, a recorrente nunca foi acusada, julgada nem condenada pela prática de qualquer ilícito penal, muito menos o que se encontra em causa nos autos.

13. ª Sendo a decisão recorrida ilegal e inconstitucional, porque o que nela se determina é equivalente a uma pena prevista para a prática de um crime.

14. ª A disposição constante do artigo 6.º, n.º 2, da Lei n.º 49/2004, de 24 de Agosto, quando interpretada no sentido de a Ordem dos Advogados ter o direito de requerer junto das autoridades judiciais competentes o encerramento de escritório de gabinete ou que se dedique à prática de actos de procuradoria ilícita é inconstitucional, quando não faça depender a aplicação dessa medida – ou qualquer outra – de procedimento criminal contra o visado.

15.ª Porque, a procuradoria ilícita é um crime.

16.ª A decisão recorrida incorreu em nulidade processual, porque mesmo considerando improcedente a deduzida excepção de incompetência material dos tribunais administrativos, os autos não se encontravam em condições de produzir decisão de mérito.

17.ª Não só porque, a matéria constante do processo administrativo e vertida na petição, foi impugnada pela recorrente, o que impunha a abertura da fase de produção de prova.

18.ª Mas também porque, mesmo que assim não fosse, a decisão da entidade recorrida que o aresto impugnado considerou firmada na ordem jurídica, por falta de impugnação, não constituía nenhuma imposição à recorrente para o que quer que fosse.

19.ª A autoridade recorrida determinou que se requeresse ou propusesse junto das autoridades judiciais competentes o encerramento do escritório da recorrente.

20. ª Tal desiderato foi concretizado, através da propositura da presente acção.

21. a Sendo aquele o teor determinativo ou impositivo do acto, que a decisão recorrida, incorrectamente, considerou serem impugnáveis, daqui resultando erro de julgamento, uma vez que se tais actos carecem de executoriedade, não são impugnáveis.

22. ª Para além disso, decidiu-se de mérito com base em prova não produzida em Tribunal, o que é ilegal.

23. ª Destarte, nem que seja por interpretação histórico-sistemática, pode afirmar-se que a decisão recorrida é ilegal, ao considerar que as deliberações da Ordem dos Advogados em matéria de procuradoria ilícita são, no geral, impugnáveis, porque não estabelecem nem podem estabelecer as sanções preconizadas na Lei.

24. ª Porque, obviamente, sendo esse encerramento uma sanção de natureza penal, apenas as autoridades competentes a podem impor, após procedimento próprio e criminal, na opinião da recorrente.

25. ª Nessa medida, a decisão recorrida incorreu em erro de julgamento porque não podia validar uma deliberação da Ordem dos Advogados com um determinado propósito – de encerramento do escritório da recorrente -, quando essa mesma deliberação se esgotou com a propositura da presente acção.

A Recorrida, Ordem dos Advogados, contra-alegou, pugnando pela manutenção da decisão recorrida, terminando de acordo com o seguinte quadro conclusivo:

1º A decisão recorrida limitou-se a fazer executar o Acórdão do Conselho Superior da Ordem dos Advogados que confirmou a decisão do plenário do Conselho Distrital a 8 de Novembro de 2013, onde foi aprovado o Relatório supra referido para encerramento do escritório da Participada.

2º Dessa decisão a ora Recorrente não interpôs recurso, pelo que a mesma transitou em julgado.

3º A decisão foi claramente de "Concordando com a proposta de Decisão constante do Relatório (...) deliberam os da Secção em propor o encerramento do escritório da Participada", posteriormente levada a plenário e confirmada.

4º Aliás, foi dessa decisão de encerramento que a Participada ora Recorrente, recorreu para o Conselho Superior da Ordem dos Advogadas.

5º Não se vislumbra assim onde foi a Recorrente retirar a ideia ou a interpretação de que são coisas similares e que o Tribunal competente para ambos os artigos é o Tribunal Criminal, o que nunca poderia ser concebido considerando que o encerramento de escritório procede de um acto administrativo e não criminal, sendo competente para actos administrativos revestidos de natureza pública os Tribunais Administrativos, que sempre se consideraram obviamente competentes.

6º Não padece assim, a Douta Sentença Recorrida de qualquer ilegalidade, como quer fazer crer a Recorrente, não violando nem a Constituição nem a lei penal geral.

7º Aliás tais disposições são reguladas em artigos diferentes na Lei 49/2004, de 24 de Agosto, o encerramento de escritório no artº 6º e o crime de procuradoria ilícita no artº 7º, sendo que a própria lei faz a distinção entre actos administrativos e penais.

8º A Ordem só intentou a Acção Administrativa cuja sentença aqui se recorre para fazer executar coercivamente a sua decisão de encerramento, como é normal todas as decisões declarativas, quando não cumpridas tem que o Tribunal ordenar a sua execução.

9º Quanto à excepção de incompetência material dos Tribunais Administrativos tal matéria está profusamente julgada e os Doutos Acórdãos proferidos pelo Tribunal Administrativo Sul de 7.7.2011, proferida no Proc. Nº 07482/11, onde se apreciou o mérito de acção cujo pedido e causa de pedir são idênticos aos da presente acção, além de que o STA admite a impugnação das decisões da A tomadas no exercício da competência que lhe é atribuída pelo artº 6º da Lei nº 49/2004, de 24.8, como se pode ver, designadamente, no Ac. Do STA de 19.04.2007, proferido no processo 0970/06, assim a Douta decisão aqui recorrida bem andou ao considerar a excepção improcedente, como efectivamente é.

10º Tudo o resto o alegado pela Recorrente decorre de errada interpretação da Lei e da sentença ora recorrida, quando não compreende que a acção que deu origem à sentença ora recorrida, apenas foi proposta para executar uma decisão do Conselho Superior da Ordem dos Advogados transitada em julgado.

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Neste Tribunal Central Administrativo, o Exmo. Procurador-Geral Adjunto, pronunciou-se no sentido de ser negado provimento ao recurso.

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Com dispensa de vistos legais, vem o processo submetido à conferência desta Secção do Contencioso Administrativo para decisão.

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I.1. Questões a apreciar e decidir:

As questões suscitadas pelo Recorrente, delimitadas pelas alegações de recurso e respectivas conclusões, reconduzem-se a apreciar se o Tribunal a quo errou ao não ter concluído pela incompetência material dos tribunais administrativos para julgar a presente acção.

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II. Fundamentação

II.1. De facto

A matéria de facto pertinente é a constante da sentença recorrida, a qual se dá aqui por reproduzida, nos termos e para os efeitos do disposto no art. 663.º, n.º 6, do CPC ex vi do art. 1.º e 140.º, n.º 3, do CPTA.

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II.2. De direito

No presente recurso vem questionada a decisão que julgou os tribunais administrativos competentes para conhecer do pedido formulado pela Ordem dos Advogados para encerramento de escritório de procuradoria ilícita. Entende a Recorrente que se verifica a excepção de incompetência absoluta, pelo que deveria ter sido absolvida da instância.

Sobre esta questão teve já este TCAS oportunidade de se pronunciar, em termos com os quais concordamos, no acórdão de 29.10.2015, proc. n.º 12270/15. Pelo que, aderindo à sua fundamentação, transcrevemos o mesmo na sua parte relevante, nos termos permitidos pela lei processual civil:

“Na presente acção administrativa comum a Autora veio requerer que seja cumprida pela Ré a ordem de encerramento do estabelecimento da mesma, em consequência de deliberação do Conselho Superior da Ordem dos Advogados que não foi objecto de impugnação, deliberação essa que não foi acatada pela ora Recorrida, pedindo assim ao TAF de Beja que condene a Ré, ora Recorrida, a cumprir a sua deliberação, estribando-se no disposto no artigo 6º nº 2 da Lei nº 49/2004, de 24 de Agosto.

A competência em razão da matéria afere-se pelo pedido formulado e pela natureza da relação jurídica que lhe serve de fundamento, tal como configurado pelo Autor.

Como resulta expresso no seu Estatuto (artigo 1º nº 1 ), não subsistem dúvidas sobre a qualificação da Ordem dos Advogados Portuguesa como Associação Pública .

Também de acordo com o disposto no artigo 2º da Lei nº 2/2013, de 10 de Janeiro, diploma que estatui o Regime Jurídico de Criação, Organização e Funcionamento das Associações Profissionais, as associações publicas profissionais são “ as entidades públicas de estrutura associativa representativas de profissões que devam ser sujeitas, cumulativamente, ao controlo do respectivo acesso e exercício, à elaboração de normas técnicas e de princípios e regras deontológicos específicos e a um regime disciplinar autónomo, por imperativo de tutela do interesse público protegido “ , abrangendo as “ordens e as câmaras” de profissionais liberais sujeitos a regulamentação e controlo das suas actividades.

De igual modo o artigo 4º do mesmo diploma legal confere a tais associações profissionais a natureza de pessoas colectivas de direito público, sujeitas a um regime de direito público no desempenho das suas atribuições.

A lei atribuiu assim à aqui Recorrente Ordem dos Advogados, no que respeita às suas competências e poderes, as prerrogativas e deveres de autoridade típicos daqueles que são atribuídos ao Estado em defesa dos interesses de índole geral, da administração da justiça e de defesa do cidadão (cfr. neste sentido Prof. Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Vol. I, pag. 381 e seg.).

O artigo 46º nº 1 da citada Lei nº 2/2013 dispõe que “ as decisões das associações públicas profissionais praticadas no exercício de poderes públicos estão sujeitos ao contencioso administrativo, nos termos das leis do processo administrativo”.

Na presente acção administrativa comum a ora Recorrente veio pedir que seja dado cumprimento pela ora Recorrida à ordem de encerramento de estabelecimento da mesma, em consequência de deliberação do Conselho Superior da Ordem dos Advogados que não foi acatada pela mesma. Tal pedido insere-se no âmbito das atribuições de direito público da Ordem dos Advogados, uma vez que o exercício de actividades próprias de advogados e solicitadores é de interesse e ordem públicos, devendo tais actividades ser exercidas por profissionais que actuem na estrita conformidade com as regras e princípios deontológicos por que se regem aquelas profissões.

Ora a tese da Recorrida de que a procuradoria ilícita se pode reduzir a uma mera preocupação dos profissionais do foro, ou a uma mera relação de direito privado entre a Ordem dos Advogados e os indivíduos ou sociedades visadas não colhe porquanto se trata aqui de uma questão que afecta a generalidade dos cidadãos no tocante à garantia da qualidade dos serviços que àqueles devem ser prestados no âmbito da Justiça e da Administração Pública.

Por último, importa referir que a relação jurídico- administrativa é aquela que confere poderes de autoridade ou impõe restrições de interesse público à Administração perante os particulares, ou que atribui direitos ou impõe deveres públicos aos particulares perante a Administração.

Em conformidade com o exposto, a actuação da Ordem dos Advogados, no que concerne à fiscalização da procuradoria ilícita, insere-se no âmbito do artigo 1º do ETAF, segundo o qual “ os tribunais da jurisdição administrativa são os órgãos de soberania com competência (…), nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais” - cfr. artigo 1º do ETAF; em idêntico sentido cfr. artigo 4º nº 1 als. a) e b) do mesmo ETAF.”

Aplicando-se integralmente o presente discurso fundamentador à situação que ora nos ocupa, pelos mesmos motivos deve negar-se provimento ao presente recurso, concluindo-se pela existência de uma relação jurídico-administrativa, sindicável nos tribunais administrativos.

Não se desconhece o acórdão também deste TCAS de 12.09.2013, proc. n.º 6135/10, proferido em sentido contrário. Neste se afirmou que “não existe nenhuma norma jurídica que permita à O.A. actuar como uma autoridade pública com poderes para julgar a conduta de terceiros na procuradoria ilícita (vd. assim o art. 6º-2 da Lei 49/2004)”, donde retirou a conclusão de que não se estava perante uma relação jurídica administrativa. Contudo, salvo o devido respeito, a questão essencial – o referencial normativo aferidor da competência – não está na devolução de poderes à Ordem dos Advogados para “julgar” a conduta de terceiros na procuradoria ilícita, pois que não se discute que a avaliação do preenchimento da norma penal respectiva cabe aos tribunais criminais, mas sim na competência que lhe é conferida para proferir decisões de encerramento como a presente, as quais carecem, como tantas outras proferidas pela Administração, de posterior decisão judicial com força executiva.

Tem razão, pois, a Recorrida quando afirma que: “dessa decisão de encerramento que a Participada ora Recorrente, recorreu para o Conselho Superior da Ordem dos Advogadas [conclusão 4. Das contra-alegações].// Não se vislumbra assim onde foi a Recorrente retirar a ideia ou a interpretação de que são coisas similares e que o Tribunal competente para ambos os artigos é o Tribunal Criminal, o que nunca poderia ser concebido considerando que o encerramento de escritório procede de um acto administrativo e não criminal, sendo competente para actos administrativos revestidos de natureza pública os Tribunais Administrativos, que sempre se consideraram obviamente competentes.[idem, 5.] // (…) Aliás tais disposições são reguladas em artigos diferentes na Lei 49/2004, de 24 de Agosto, o encerramento de escritório no artº 6º e o crime de procuradoria ilícita no artº 7º, sendo que a própria lei faz a distinção entre actos administrativos e penais” [idem, 7.].

Enfim, estamos no âmbito da execução dos poderes conferidos pelos art.s 54.º, n.º 1, al.s c) e u) e 44.º do Estatuto da O.A. (Lei n.º 145/2015, de 9 de Setembro). Em concretização das atribuições de direito público conferidas à Ordem dos Advogados, uma vez que o exercício de actividades próprias de advogados e solicitadores é de interesse e ordem públicos.

Quanto ao mais, interpretando as conclusões de recurso também no sentido de questionar a decisão de fundo do Tribunal a quo no que concerne à ordem de encerramento do escritório da Recorrente, certo é que o acto administrativo em causa – impugnável nos termos gerais -não foi oportunamente questionado pela Recorrente, pelo que se sedimentou na ordem jurídica por ausência de atempada impugnação. Dele não se podendo sequer conhecer incidentalmente, como se retira do disposto no art. 38.º, n.º 2, do CPTA, onde se dispõe que “não pode ser obtido por outros meios processuais o efeito que resultaria da anulação do ato inimpugnável”.

Como refere o Ministério Público nesta instância: “Tem razão a Ordem dos Advogados ao afirmar na resposta à motivação de recurso do recorrente que este veio agora tentar impugnar a decisão do Conselho Superior da Ordem dos Advogados, decisão essa que se mostra transitada em julgado; // Ou seja, de algum modo, como ali bem se refere, o presente recurso não tem verdadeiramente objecto, na justa medida em que aquilo que se discutiu em primeira instância “não foi a decisão de encerramento, mas apenas a sua execução.”

Razões estas que determinam a improcedência do recurso.

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III. Conclusões

Sumariando (adoptando o sumário do citado acórdão de 19.10.2015, proc. n.º 12270/15):

I- A actuação da Ordem dos Advogados, no que concerne à fiscalização da procuradoria ilícita, insere-se no âmbito do artigo 1º do ETAF, segundo o qual “ os tribunais da jurisdição administrativa são os órgãos de soberania com competência (…), nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais” - cfr. artigo 1º do ETAF; em idêntico sentido cfr. artigo 4º nº 1 als. a) e b) do mesmo ETAF.

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IV. Decisão

Pelo exposto, acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo deste Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida.

Custas a cargo da Recorrente.

Lisboa, 15 de Dezembro de 2016

Pedro Marchão Marques

Maria Helena Canelas

Cristina Santos