02142/14.6BEPRT 0373/18 - Supremo Tribunal Administrativo

Demandando a decisão da causa, segundo as várias soluções plausíveis da questão de direito, a ampliação do probatório, devem os autos baixar ao tribunal a quo para tal efeito.

ACORDAM NA SECÇÃO DO CONTENCIOSO TRIBUTÁRIO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO Relatório. I.1. A……….., Lda., inconformada com a sentença proferida a 12-1-2018, pelo Tribunal Administrativo e Fiscal (T.A.F.) do Porto que julgou totalmente improcedente a impugnação que apresentou contra o indeferimento expresso de reclamação graciosa contra nota de liquidação de taxa por “instalação e funcionamento de posto de abastecimento de combustíveis”, no valor de € 5000,00, interpôs recurso para o Supremo Tribunal Administrativo (S.T.A.), no qual apresentou alegações que rematou com as seguintes conclusões: A norma contida no artigo 100° do Regulamento Municipal de Taxas e Compensações Urbanísticas de Vila Nova de Gaia, então em vigor, dispunha que " pela instalação de postos de abastecimento são devidas, anualmente, as taxas previstas na tabela anexa ao presente regulamento " (sublinhado nosso), parecendo, assim, apontar para um critério de incidência subjectivo assente na propriedade do posto de abastecimento. Donde resulta que, ainda que se admitisse a legalidade da taxa impugnada (o que se contesta), sempre seria a sociedade B………, SA, enquanto proprietária do posto de abastecimento em questão, a entidade responsável pelo pagamento da taxa impugnada nos presentes autos. Ao não ter assim considerado, a douta sentença recorrida incorreu em errada interpretação e aplicação do disposto no artigo 100° do Regulamento Municipal de Taxas e Compensações Urbanísticas de Vila Nova de Gaia e artigo 158° do CPPT . Veio, ainda, a douta sentença recorrida propugnar que o tributo cobrado assume a natureza de taxa e não já de imposto, não enfermando, como tal, da inconstitucionalidade que lhe é assacada pela ora recorrente. Salvo devido respeito, tão pouco neste concreto ponto assiste razão ao Tribunal a quo. Analisando o tributo em questão, fácil se mostra concluir que, ao contrário do entendimento vertido na douta sentença recorrida, o mesmo não apresenta a natureza de taxa já não se vislumbra qualquer "(...) prestação concreta de um serviço do domínio público, na utilização de um bem do domínio público ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares ". Senão, veja-se: Da análise do citado preceito normativo resulta claro que este incide sobre os postos de abastecimento, independentemente da utilização ou não de bens do domínio público , um tributo de montante fixo e igual para todos, a que acresce uma taxação determinada em função da utilização da via pública. Ou seja, não oferece dúvida, face ao teor da norma regulamentar, que esta abrange os postos inteiramente instalados em propriedade privada. Ora, o posto de abastecimento em questão encontra-se instalado inteiramente em terreno do domínio privado , decorrendo também no seu interior todos os actos relativos ao abastecimento e actividades complementares de abastecimento das viaturas. Assim sendo, não ocupando o referido posto de abastecimento, nem utilizando para o seu funcionamento, quaisquer bens do domínio público ou semi-público da autarquia, forçoso se torna concluir que não existe qualquer contraprestacão da Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia face ao pagamento da referida "taxa" pela ora impugnante , resultante da utilização privada de' bens do domínio público e privado camarário. Por outro lado, a ora recorrente não beneficiou da utilização concreta dos serviços de repartição ou funcionários municipais, designadamente no domínio prevenção de riscos ambientais (conforme resulta, aliás, claro da leitura do acto de liquidação impugnado). É certo que, conforme avança a douta sentença recorrida, entre o enunciado exemplificativo das taxas municipais, a Lei nº. 53-E/2006, de 29 de Dezembro, se deixa dito no artigo 6º/2 que " as taxas municipais podem também incidir sobre a realização de actividades dos particulares geradoras de impacto ambiental negativo ". Mas não é menos certo que estes serviços têm de assentar na prestação concreta de um serviço (artigo 3.º). Ou seja, uma interpretacão conforme ao disposto nos artigos 103.º n. o 2 e 238.º, n. o 4 da Constituição, exige que o artigo 6º/2 da Lei n.º 53-E/2006 seja aplicado restritivamente, com o sentido de ser subsidiário aos pressupostos objectivos das taxas (artigo 3º do mesmo diploma legal). É que o serviço concreto exige utilidades divisíveis (artigo 5.º, n.º 2). Ora, a proteção ambiental, em geral, é absolutamente indivisível, pois respeita a toda a população do concelho e a terceiros (podendo estes também vir a ser beneficiados com os serviços relativos à proteção ambiental). Conforme deixa dito Sérgio Vasques em anotação ao referido artigo 6º/2 da Lei n.º 53-E/2006, “(...) a qualificação de um tributo local como taxa exige por princípio que este incida sobre prestações efectivamente provocadas ou aproveitadas pelo sujeito passivo e não apenas sobre prestações de que o sujeito passivo seja o presumível causador ou beneficiário. Sempre que um tributo local assente sobre prestações presumidas com um grau de força relativo, em termos tais que o aproveitamento da prestação pública não se possa dizer certo mas apenas provável, estaremos perante contribuições cuja criação está vedada às autarquias locais em virtude da reserva de lei parlamentar constante do artigo 165°, n.º 1, alínea i) da Constituição da República. (…) A protecção do ambiente, a protecção civil ou a promoção do desenvolvimento local podem servir de base de incidência às taxas locais mas apenas quando essas actividades se materializem em prestações públicas concretas, de que os respectivos sujeitos sejam os efectivos causadores ou beneficiários e nunca quando elas tomem a forma de prestações públicas difusas (...)", sublinhado nosso (vide "Regime das Taxas Locais - Introdução e Comentário, pág. 116). Acresce, ainda, que a ora Recorrente não beneficiou da remoção de qualquer obstáculo jurídico à actividade por si desenvolvida , bastando, para tanto, atentar na própria previsão do tributo. Em idêntico sentido (e num caso em tudo similar ao dos presentes autos) já se pronunciou o Tribunal Constitucional: "Através de uma taxa como a que vem identificada nos autos, O obrigado ao pagamento não beneficia da utilização dos serviços de repartição ou funcionários municipais, nem da remoção de qualquer obstáculo jurídico ao exercício da actividade em causa. Assim, a imposição da taxa em apreciação apenas poderia fundar-se na ocupação do domínio público e aproveitamento de bens de utilização pública. Porém, é manifesto que este tipo de contrapartida não pode concretizar-se na situação dos autos: de facto, estando o posto de abastecimento instalado inteiramente em terreno privado e decorrendo também na propriedade privada todos os actos relativos ao abastecimento das viaturas não implica qualquer utilização de bens semi-públicos, não sendo sequer possível ligá-la a uma eventual renovação de licença ou a quaisquer diligências que o município deva realizar para a conceder " (vide acórdão do Tribunal Constitucional n.º 515/2000). Mas ainda que se admitisse que o tributo em análise se fundava na remoção de um obstáculo jurídico (o que apenas se admite por mera cautela e sem conceder), sempre haveria que analisar, em concreto, se o seu fundamento seria ou não arbitrário. Ora, a este propósito outra conclusão não se poderá retirar que não seja a de que o fundamento da norma contida no artigo 100° do Regulamento Municipal de Taxas e Compensações Urbanísticas de Vila Nova de Gaia se mostra efectivamente arbitrário, porquanto se pretende, pura e simplesmente, garantir a oportunidade de angariar uma receita tributária nada despicienda. Com efeito: (i) não se trata de usar nenhum bem do domínio público municipal, pois o estabelecimento encontra-se integralmente em terrenos particulares; (ii) não se trata de uma contrapartida por vistoria, inspeção ou outra qualquer atividade de fiscalização (que não se verificou no caso em apreço) e (iii ) não se trata sequer de liquidar uma taxa por ocasião do deferimento da licença de exploração do posto de abastecimento de combustíveis. O facto tributário previsto no referido artigo 100° do Regulamento Municipal de Taxas e Compensações Urbanísticas de Vila Nova de Gaia, é apenas e tão-só a presença no território do município de Vila Nova de Gaia de um posto de abastecimento de combustíveis . É como se o obstáculo jurídico permanecesse , embora assumindo apenas natureza financeira: a taxa a liquidar por conta da atividade que, mesmo licenciada continua a ser tida como relativamente proibida, continua a ser qualificada como tendo um impacto ambiental negativo. Ou seja, trata-se de um obstáculo jurídico artificial e arbitrariamente criado . Não se desconhece a jurisprudência vertida no acórdão n.º 316/2014, proferido pelo Tribunal Constitucional em 01/04/2014. No entanto, não poderá deixar de se fazer ressaltar a existência de vários votos de vencido, entre eles o da MM Conselheira Maria Lúcia Amaral, nos termos do qual se deixa dito o seguinte: " Os confins do autogoverno municipal estão constitucionalmente fixados e consubstanciam-se na prossecução dos interesses próprios das populações respectivas. Perante esses confins, parece-me difícil sustentar que a atribuição legal ao município de deveres especiais de protecção de um certo bem jurídico seja condição necessária e suficiente para que, após essa atribuição e por causa dela, o ente municipal se torne o único responsável (na aceção constitucional do termo) pela proteção desse bem perante as suas próprias populações, ao ponto de dispensar a intervenção do Estado e da sua lei na decisão de tributar. Sobretudo quando está em causa (como acontece no caso dos autos) uma afetação da propriedade privada, esta leitura do âmbito do autogoverno municipal parece-me excessivamente alargada porque sem fundamento constitucional que a sustente ". Por último, é ainda pertinente referir que o específico conteúdo da justificação contida na norma - "impacto ambiental negativo da actividade" - poderia, quanto muito e conforme acima se deixou dito, ser susceptível de classificar o tributo como contribuição especial, designadamente na categoria de "contribuições para maiores despesas". No entanto, esta situação acaba por não ter qualquer relevo prático, porquanto a criação deste tipo de contribuição fica igualmente de fora da competência das Câmaras Municipais, uma vez que tem a mesma exigência formal que os impostos (vide neste sentido acórdão do Tribunal Constitucional n.º 24/2009, de 14/01/09, in www.tribunalconstitucional.pt ). Pelo que, e em conclusão, fácil se torna concluir que a norma que consagra o tributo em discussão (cfr. artigo 100° do Regulamento Municipal de Taxas e Compensações Urbanísticas de Vila Nova de Gaia) não estabelece uma "taxa", mas antes enquadra a previsão de um verdadeiro imposto, pelo que, não se encontrando prevista em diploma emanado pela Assembleia da República, mostra-se ferida de ilegalidade por desrespeito das regras de reserva de lei formal em matéria de criação de impostos. Assim, a norma regulamentar aplicada pela Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia, aplicável a postos de combustível inteiramente instalados em domínio privado padece de inconstitucionalidade orgânica e formal, por violação do disposto nos artigos 103°, 2 e 165°, n.º 1, alínea i) da Constituição da República Portuguesa. O que significa que, sofrendo o referido artigo 100° do Regulamento Municipal de Taxas e Compensações Urbanísticas de Vila Nova de Gaia (em que se fundou a liquidação impugnada) de inconstitucionalidade orgânica, não poderá deixar de se reputar de ilegal a liquidação efectuada à sua sombra. Ao não decidir nos termos acima expostos, a douta sentença recorrida incorreu na violação do disposto nos artigos 103°, 2 e 165°, n.º 1, alínea i) da C.R.P e aplicou norma regulamentar inconstitucional. Termos em que, sempre com o mui douto suprimento de V. Exas., deve ser o presente recurso ser julgado procedente e consequentemente ser revogada a sentença recorrida e substituída por outra que anule integralmente a liquidação impugnada. I.2. O recurso foi admitido, tendo sido apresentadas contra-alegações pelo impugnado, Presidente da Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia, as quais constam a fls. 109 e segs.. Nas mesmas defende, nomeadamente, ser a recorrente o sujeito passivo, de acordo com o n.º 3 do artigo 18.º e o n.º 2 do artigo 7.º do regime geral das taxas das autarquias locais (de ora avante, R.G.T.A.L.) por ser quem que exerce a atividade, independentemente de ser titular ou não da propriedade ou da licença de exploração. Por outro lado, que se trata de uma taxa surgida na sequência do art. 6.º do R.G.T.A.L., “de desincentivo”, bem como que a liquidação não padece de inconstitucionalidades, de acordo com jurisprudência do Tribunal Central Administrativo (T.C.A.) Sul e do Tribunal Constitucional que cita, nomeadamente, o acórdão n.º 316/2014, tirado em Plenário. Acaba a propugnar pela manutenção da sentença recorrida e se julgar improcedente a impugnação, assim se fazendo justiça. I.3. O exm.º magistrado do Ministério Público teve vista dos autos, emitindo parecer em que se pronuncia no sentido de que, embora não seja de afastar o decidido quanto à alegada ilegitimidade da recorrente, por ser “decerto a recorrente que procede à exploração do posto em causa”. Por outro lado, após considerar que ” não se provou a prestação de qualquer serviço concreto por banda do Município de Vila Nova de Gaia, causado ou aproveitado pelo impugnante/ recorrente público, nem resulta provado que, cumpridas todas as regras técnicas, o posto de abastecimento de combustíveis seja fonte permanente de poluição ”, defende que a taxa em causa se trata de um imposto e se verificam as invocadas inconstitucionalidades, aderindo ao voto de vencido do Conselheiro Lino Ribeiro aposto no acórdão n.º 316/2014, do T.C.. Acaba a defender no provimento do recurso que a sentença deverá ser revogada e anulada a liquidação. I. 4. Nada obsta a que se conheça do recurso interposto. Com efeito, o processo foi a “vistos”, mas, tendo o 1.º adjunto ter cessado funções, tem intervenção do 1.º adjunto do ora relator com dispensa de (novo) “visto”. II. Objeto do recurso. Sendo de delimitar o objecto do recurso de acordo com as conclusões apresentadas pela recorrente que pede a revogação da sentença proferida e a anulação da liquidação – artigos 635.º n.º 4 e 639.º n.º 1 do C.P.C .-, resultam para apreciação as seguintes questões: incidência subjetiva da taxa prevista no artigo 100.º do Regulamento Municipal de Taxas e Compensações Urbanísticas de Vila Nova de Gaia, vigente à data dos factos, não ser sobre a recorrente, mas sobre a proprietária do posto de abastecimento, B………, SA, de que decorre erro na interpretação e aplicação dessa disposição, bem como do artigo 158.º do C.P.P.T.; natureza desse tributo que se defende não se tratar de uma taxa, mas de imposto ou contribuição especial, designadamente por maiores despesas, de que decorre erro na interpretação e aplicação efetuada do artigo 3.º da Lei n.º 53-E/2006, de 29/12, bem como a inconstitucionalidade, orgânica e formal, do art. 100.º do dito Regulamento por violação dos artigos 103.º, n.º 2 e 165.º n.º1, i) da Constituição da República Portuguesa (C.R.P.). Fundamentação . III.1. De facto. Remete-se para a matéria de facto fixada na sentença recorrida – artigo 663.º n.º 6 do C.P.C .. III.2. De direito. III.2.a. Incidência subjectiva da taxa prevista no art. 100.º do Regulamento Municipal de Taxas e Compensações Urbanísticas de Vila Nova de Gaia: Quanto à primeira questão o discurso fundamentador da sentença que conheceu da mesma como se de ilegitimidade se tratasse, assenta em a taxa prevista no art. 100.º do Regulamento Municipal de Taxas e Compensações Urbanísticas de Vila Nova de Gaia incidir sobre a impugnante que explora e exerce atividade geradora de impacto ambiental negativo. No dito artigo 100.º, inserido na Parte III do Regulamento - " Actividades geradoras de impacto ambiental negativo ", prevê-se o seguinte: “1 - Pela instalação de postos de abastecimento de combustíveis são devidas, anualmente, as taxas previstas na Tabela Anexa ao presente Regulamento, devendo o pagamento ser efectuado até ao dia 31 de Março do ano a que respeite. 2 - Ficam isentos do pagamento das taxas previstas no número anterior, os postos de abastecimento licenciados ao abrigo do presente Regulamento, por um período de 10 anos.” Sobre a aplicação dessa disposição quanto à incidência subjetiva já se pronunciou o acórdão do S.T.A. de 28-11-2018, proferido no processo n.º 02146/14.9BEPRT , o qual se encontra acessível em www.dgsi.pt , subscrito pelos exm.ºs Conselheiros ora adjuntos, em caso semelhante ao presente. Conforme no mesmo se fundamentou: O artigo 8.º da Lei n.º 53-A/2006 , de 29/12, que aprovou o R.G.T.A.L., “prevê que as taxas sejam criadas por regulamento municipal, o qual deve conter obrigatoriamente, sob pena de nulidade, a indicação da base de incidência objectiva e subjectiva - alínea a) do nº 2 do artigo 8º. Atento que está em causa taxa liquidada em 2013, mostra-se aplicável o Regulamento Municipal de Vila Nova de Gaia - Regulamento Municipal de Taxas e Compensações Urbanísticas de Vila Nova de Gaia, publicado no D.R., II série, nº 140, de 22 de Julho de 2011 -, em cujo artigo 52º se prevê que nos pedidos de licenciamento dos postos de abastecimento de combustíveis sejam cobradas as taxas previstas em tabela anexa, cujo pagamento é efectuado aquando da apresentação do respectivo pedido. Por sua vez o artigo 100º do mesmo Regulamento Municipal prevê que sejam devidas taxas pela "instalação de postos de abastecimento de combustíveis", as quais são devidas anualmente até ao dia 31 de Março do ano a que respeitem. Resulta, assim, que o regulamento municipal prevê a cobrança de duas taxas tendo por incidência objectiva a instalação de postos de abastecimento de combustíveis: uma aquando da apresentação do pedido de licenciamento, e que respeita aparentemente ao tipo de construção, como se infere da forma como a mesma é calculada e consignado nos artigos 58º, nº 3, e 68º, alínea f), do mesmo regulamento; e a outra de natureza periódica (anual), a cobrar no 1º trimestre de cada ano. Se no que respeita à primeira das taxas não parece oferecer dúvidas que o sujeito passivo da taxa é a entidade que apresenta o pedido de licenciamento, pois a mesma é paga em ato prévio do pedido de licenciamento, já no segundo caso suscitam-se sérias dúvidas sobre o respectivo sujeito passivo. Como se infere do artigo 3º do Regulamento Municipal, o mesmo limitou-se a repetir o que já consta do Regime Geral, que mais não passa do que um enunciado da teoria geral da relação jurídica tributária, ou seja, que o sujeito passivo é a pessoa singular ou colectiva que está vinculada ao cumprimento da prestação tributária. Todavia o Regulamento Municipal não prevê em qualquer outra norma sobre que pessoa está vinculada a esse cumprimento. Sucede que a delimitação da incidência objectiva da "taxa de impacto ambiental negativo" no artigo 100º do Regulamento Municipal é demasiado genérica e equívoca. Ao prever a cobrança anual da taxa pela "instalação de postos de abastecimento de combustíveis", a norma parece ter como objecto de incidência o ato de "instalação" que é contemporâneo do ato do seu licenciamento. Todavia a natureza periódica do tributo chama à colação o carácter permanente da tributação que se repete todos os anos, o que conjugado com a epígrafe da Parte III do Regulamento - "Actividades geradoras de impacto ambiental negativo" - em que a norma está inserida, conduz a que a mesma tenha por referência a actividade desenvolvida na própria "instalação" ou posto de abastecimento e que é susceptível de provocar uma actuação por parte dos serviços municipais ou danos no meio ambiente. Por sua vez o nº 2 do artigo 100º do mesmo Regulamento Municipal prevê uma isenção da taxa durante os primeiros 10 anos a contar da data do licenciamento ao abrigo do mesmo regulamento, o que parece incutir que esse benefício fiscal é titulado pela pessoa a quem é atribuída a licença. Se a taxa parece ter por sinalagma "a promoção e preservação do equilíbrio urbano e ambiental" e o critério considerado é de desincentivo, a mesma visa penalizar os sujeitos passivos que desenvolvam tal actividade e para a qual estejam licenciados.” No entanto, de acordo com o ofício de 1/4/2014, remetido à ora recorrente, que serve de suporte à liquidação, e para que se remete no ponto 1 da matéria de facto, consta que a taxa em causa incidiu “ pela instalação e funcionamento do posto de abastecimento de combustíveis, sito na rua do ……, ……, freguesia de …….., localizado na zona …., correspondente ao ano de 2013, no valor de € 5000 em conformidade com os valores previstos no art. 29.º da Tabela Anexa ao Regulamento Municipal de Taxas e Compensações Urbanísticas de Vila Nova de Gaia”. São aí ainda referidos em suporte, os artigos 100.º do Regulamento Municipal de Taxas e Compensações Urbanísticas de Vila Nova de Gaia, publicado no D.R., II série, nº 140, de 22 de Julho de 2011, o 6.º n.º 2 da Lei n.º 53-E/2006, de 29/12, bem como ainda o artigo 58.º do RMUTCU, por o dito posto de abastecimento “explorado pela requerente” estar localizado na Zona …. No entanto, não resulta expresso quem obteve a licença e muito menos quais os termos da exploração. Assim, e conforme ainda o referido acórdão: “Desconhece-se, contudo, os termos em que a impugnante explora o posto de abastecimento. Ora, se não está em causa que a impugnante explore o posto de abastecimento em causa, também é certo que não ficaram definidos na sentença recorrida os termos dessa exploração. Na redacção inicial do Dec.-Lei nº 267/2002 , previa o artigo 16º, nº 1, alínea b), a obrigatoriedade da entidade exploradora de um posto de abastecimento solicitar o averbamento no processo da "mudança de entidade exploradora e de responsável técnico". Com as alterações introduzidas pelo Dec.-Lei nº 389/2007 , de 30 de Novembro, tal imposição foi revogada. Por sua vez, com as alterações introduzidas pelo Dec.-Lei nº 31/2008 , de 25 de Fevereiro, foi introduzida a figura do "técnico responsável pela exploração" - artigos 14º, nº4 e 5, e 18º, nº 2. Atento o regime jurídico instituído no Dec.-Lei nº 267/2002 , com as sucessivas alterações supra citadas, e Portaria nº 1188/2003 , de 10 de Outubro, resulta que para o legislador, a sociedade que detém a titularidade do licenciamento é que é a responsável pelo exercício da actividade, independentemente de poder ceder a exploração do posto de abastecimento a outra pessoa. Importante é que seja indicado um responsável técnico (engenheiro técnico com formação adequada).” Em concordância com tal, resulta também nos presentes autos que, aparentemente, a referida matéria levada ao ponto 1 do probatório da sentença recorrida é por si só inócua para julgar a questão da "incidência subjectiva da taxa impugnada", uma vez que se desconhece se ao abrigo de contrato de exploração foi ou não transmitida a titularidade da licença de exploração e do posto de abastecimento. Com efeito, como no referido acórdão, "a matéria de facto levada ao probatório revela-se insuficiente para apreciar as questões suscitadas pela impugnante. Ocorrendo, assim, a insuficiência da matéria de facto que permita proferir decisão de mérito sobre as questões suscitadas pela Recorrente, impõe-se a revogação da sentença recorrida e baixa dos autos à 1 ª instância, ao abrigo do artigo 682º , nº 3, do CPC , aplicável subsidiariamente ao processo judicial tributário, a fim de serem recolhidos elementos sobre o contrato celebrado entre a impugnante e relativo à cedência de exploração do posto de abastecimento, assim como instruir os autos com o regulamento municipal e respectiva fundamentação económica ao abrigo do qual foi liquidado o tributo impugnado”. Na decorrência, resulta prejudicado o conhecimento da natureza do tributo, bem como das inconstitucionalidades suscitadas. Decisão: Nos termos expostos, os Juízes Conselheiros da Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo acordam em conceder provimento ao recurso, revogar o decidido na sentença recorrida, determinar a baixa do processo ao tribunal recorrido, a fim de que a matéria de facto seja ampliada e proferida nova decisão. Custas pelo recorrido, segundo o critério do vencimento – art. 527.º , n.ºs 1 e 2 do C.P.C .. Lisboa, 06 de Maio de 2020. – Paulo Antunes (relator) – Aragão Seia – Francisco Rothes.