615/2012 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N.º 615/2012 Processo n.º 15/CPP-A Plenário ATA Aos dezanove do mês de dezembro de dois mil e doze, achando-se presentes o Conselheiro Presidente Joaquim José Coelho de Sousa Ribeiro e os Conselheiros Maria de Fátima Mata-Mouros, João Eduardo Cura Mariano Esteves, Catarina Teresa Rola Sarmento e Castro, Pedro Manuel Pena Chancerelle de Machete, Vítor Manuel Gonçalves Gomes, Fernando Vaz Ventura, Maria Lúcia Amaral, José Cunha Barbosa, Maria João da Silva Baila Madeira Antunes, Carlos Alberto Fernandes Cadilha e Maria José Rangel de Mesquita, foram os presentes autos trazidos à conferência, para apreciação. Após debate e votação, foi ditado pelo Presidente o seguinte: ACÓRDÃO N.º 615/2012 I. Relatório O Tribunal Constitucional, pelo Acórdão n.º 86/2012, aplicou coimas aos partidos políticos e aos mandatários financeiros ali identificados pelas ilegalidades e irregularidades cometidas nas contas dos partidos políticos relativas ao ano de 2007. Pelo Acórdão n.º 149/2012, porém, foi declarado nulo, quanto aos arguidos Alberto José Correia Mesquita, António Manuel de Freitas Arruda, Luís Filipe Carloto Marques, Vasco Mamede Leitão, Pedro Manuel Lopes Frade, Pedro Domingues da Graça Marques, José Fernando Freire Henriques, Albano Luís Pena Lemos Pires, Maria Natália Ferreira Guimarães e Paulo António Rodrigues de Noronha Trancoso , todo o processado nos autos principais a partir do despacho que ordenou a notificação aos arguidos da Promoção do Ministério Público, mais se tendo aí ordenado a separação de processos em relação aos supra identificados arguidos. Notificados da promoção, responderam os arguidos Alberto José Correia Mesquita, António Manuel de Freitas Arruda, Luís Filipe Carloto Marques, Vasco Mamede Leitão, Pedro Manuel Lopes Frade, José Fernando Freire Henriques e Paulo António Rodrigues de Noronha Trancoso. Foram ainda ouvidas, por escrito, por não se ter antevisto necessária a forma presencial de audição, as testemunhas indicadas por Alberto José Correia Mesquita, António Manuel Freitas Arruda e Luís Filipe Carloto Marques, as quais, em geral e no essencial, confirmaram o que por aqueles foi alegado e ora atestaram o seu esforço para cumprir integralmente as obrigações legais ora negaram ter conhecimento de que António Manuel Freitas Arruda ou Alberto José Correia Mesquita tenham participado em alguma reunião do MPT na qual se tenham discutido ou tomado decisões respeitantes às contas do partido. II – Fundamentação Questões gerais Nos presentes autos está em causa a responsabilidade contraordenacional dos supra identificados dirigentes dos partidos políticos que pessoalmente tenham participado na infração, uma vez que, nos termos do disposto no n.º 2 do artigo 29.º da Lei n.º 19/2003, para além dos partidos, também aqueles respondem contraordenacionalmente pela mesma. A este propósito, o Tribunal já afirmou (Acórdão n.º 198/2010) que os dirigentes partidários responsabilizáveis são aquelas pessoas que exerceram, no período em causa, “funções de direção no Partido, individualmente ou enquanto membros de um órgão colegial, neles se incluindo os dirigentes das estruturas descentralizadas ou autónomas”, sendo que “uma vez que se trata de matéria atinente à organização interna dos partidos, só por via dos respetivos estatutos é que se pode apurar quem são as pessoas com funções de direção”. Por outro lado, acrescentou-se ainda, “importa considerar que só pode ser imputada responsabilidade contraordenacional aos dirigentes «que tenham participado pessoalmente» nas infrações verificadas relativamente às contas dos partidos. Assim, tal responsabilidade fica limitada aos dirigentes com responsabilidades no âmbito da elaboração, fiscalização e aprovação das contas do partidos, pois só esses podem ter tido participação pessoal no incumprimento das obrigações impostas aos partidos em matéria de financiamento e organização contabilística, devendo, também aqui, recorrer-se aos estatutos de cada Partido para verificar a quem foram atribuídas competências nesse domínio”. Com efeito, sobre estes dirigentes recai o dever de garantir o cumprimento das obrigações impostas aos partidos em matéria de financiamento e organização contabilística. Trata-se de um dever de garante, pelo que, como tal, compete a tais dirigentes, no exercício dos seus poderes, desenvolver, no interior das estruturas partidárias, fórmulas procedimentais e mecanismos de responsabilização interna, de modo a tornar mais difíceis as condições que comprometam o cumprimento das obrigações que oneram os partidos. Deste modo, os dirigentes em causa são contraordenacionalmente responsáveis, nos termos previstos na Lei n.º 19/2003, não apenas nas hipóteses em que, por ações suas, tiverem originado diretamente o resultado antijurídico, mas, também, quando tiverem contribuído, por omissão, causal ou cocausal, para a produção de tal resultado.” Nesta matéria, porém, como se afirmou no Acórdão n.º 301/11, “a própria lei estabelece um mecanismo de identificação dos responsáveis partidários, primariamente dependente de indicação, pelos próprios partidos, dos indivíduos a quem tenha sido deferida a responsabilidade última pela fidedignidade das contas partidárias. Ou seja, aqueles a quem se imponha, em especial, o dever de garante acima referido. [...] Quanto às contas anuais, o n.º 1 do referido artigo 18.º da Lei Orgânica n.º 2/2005 estatui que “anualmente, os partidos políticos apresentam ao Tribunal Constitucional […] as respetivas contas, devendo, no ano anterior, comunicar à Entidade o seu responsável, quer seja pessoa singular ou órgão interno do partido” [...]. Ou seja, todos os anos, os partidos têm o dever de comunicar à ECFP quem são os responsáveis pela elaboração e entrega das contas. Em suma, os partidos devem, no quadro das competências estabelecidas pelos respetivos estatutos, identificar quem, em relação às contas anuais, assuma a responsabilidade que é conferida, no caso das campanhas eleitorais, com as necessárias adaptações, aos mandatários financeiros. Na ausência de resposta, impõe-se apurar, perante os estatutos partidários, qual ou quais sejam os órgãos ou dirigentes sujeitos, em especial, ao cumprimento do aludido dever de garante. Paralelamente, em maior ou menor medida, é contestado pelos arguidos que, subjetivamente, os factos possam ser imputados a título de dolo e/ou que houvesse consciência da ilicitude dos mesmos, tal como se afirma na Promoção. Frequentemente, porém, essa conclusão assenta num deficiente entendimento do exato significado do conceito de dolo em matéria de responsabilidade contraordenacional ou, então, atribui à falta de consciência da ilicitude do facto consequências que ela não tem. De facto, sendo isento de dúvida que as infrações contraordenacionais às regras sobre o financiamento dos partidos e apresentação das respetivas contas são estruturalmente dolosas , é, por outro lado, igualmente seguro que a responsabilidade contraordenacional é compatível com qualquer forma de dolo – direto, necessário ou eventual. E duas conclusões se impõem: a de que, em geral, mas também no que se refere às contraordenações ora em causa, o dolo não pressupõe ou implica qualquer “intenção” especial, como, aliás, o Tribunal já teve ocasião de afirmar por mais do que uma vez (por exemplo, no Acórdão n.º 474/09 ) e a de que a falta de consciência da ilicitude do facto, quando censurável, apenas pode conduzir a uma atenuação especial da coima (artigo 9.º, n.º 2, do RGCO). Por fim, o arguido Paulo António Rodrigues de Noronha Trancoso requereu, na defesa apresentada, a “aclaração do Acórdão”, parecendo com isso reportar-se ao Acórdão n.º 86/2012 que, em resultado da declaração de nulidade de todo o processado a partir da notificação da Promoção aos arguidos em causa, nenhum efeito produziu quanto aos mesmos – sendo que a Promoção do Ministério Público é, naturalmente, insuscetível de aclaração. Como tal, carecendo de sentido a pretendida aclaração (posto que nada há a aclarar), a argumentação expendida pelo arguido será atendida apenas como contestação da Promoção. As contraordenações em especial A responsabilidade contraordenacional dos responsáveis financeiros do Partido da Terra (MPT), membros da Comissão Política Nacional, Paulo António Rodrigues de Noronha Trancoso, Albano Luís Pena Lemos Pires, António Manuel de Freitas Arruda, Alberto José Correia Mesquita, Luís Filipe Carloto Marques e Maria Natália Ferreira Guimarães O Ministério Público promoveu a aplicação de coima aos arguidos Paulo António Rodrigues de Noronha Trancoso, Albano Luís Pena Lemos Pires, António Manuel de Freitas Arruda, Alberto José Correia Mesquita, Luís Filipe Carloto Marques e Maria Natália Ferreira Guimarães , à data membros da Comissão Política Nacional do Partido da Terra, imputando-lhes várias infrações, designadamente: Irregularidades na variação de saldos de contas entre 2006 e 2007; Deficiências de suporte documental ; Incerteza quanto ao registo integral das despesas; Incerteza quanto ao saldo de caixa ; Sobreavaliação de proveitos e resultado. Vejamos cada uma das infrações imputadas. A) O Ministério Público promove a aplicação de coimas aos identificados responsáveis financeiros do MPT, pelo Partido indicados, por violação do dever de organização contabilística consagrado no artigo 12.º da Lei n.º 19/2003, uma vez que, conforme se decidiu no Acórdão n.º 498/2010: i) não foram esclarecidas, inviabilizando a verificação da veracidade das contas apresentadas, as irregularidades na variação de saldos de contas entre 2006 e 2007; há custos e proveitos não suportados documentalmente de forma adequada. Em concreto, não há documentos de suporte adequados para algumas rubricas, nomeadamente despesas de representação e despesas com deslocações e estadas. Acresce que alguns valores registados a débito de caixa (€2.360,00) e os saldos de diversos devedores (€5.231,00) podem referir-se a custos não verificados por falta de documento de suporte. Quanto aos proveitos, verificou-se que não são emitidos recibos em relação às quotas, donativos e contribuições de representantes eleitos. não há informação que permita superar a incerteza de saber se o saldo de €5.042,00, constante da rubrica “ outros devedores ” e respeitante a entidades da Madeira, não deveria estar refletido em “ custos do exercício ”; inexiste documentação de suporte e controlo sobre o saldo de caixa de €2.361,00, indiciando-se que esse saldo corresponde a despesas pagas, que, por não terem sido apresentados documentos de suporte, não estão registadas, como deveriam, nas contas de custos; v) a rubrica “acréscimo de proveitos” tem um saldo de €13.961,00, referente à estimativa da subvenção estatal respeitante às eleições legislativas regionais da Madeira, a qual não foi anulada quando efetivamente recebida e registada, pelo que há aí uma sobreavaliação de €13.961,00. Os arguidos não contestaram a objetividade dos factos, limitando a sua defesa ao plano subjetivo, pugnando não terem tido qualquer intervenção na elaboração ou aprovação das contas anuais do MPT. No plano objetivo, pois, resulta dos autos que se confirmam as violações do artigo 12.º, sancionadas contraordenacionalmente pelo artigo 29.º, n.ºs 1 e 2, todos da Lei n.º 19/2003. No plano da imputação pessoal, como se referiu em 4.1., os partidos devem, no quadro das competências estabelecidas pelos respetivos estatutos, identificar quem, em relação às contas anuais, assuma a responsabilidade que é conferida, no caso das campanhas eleitorais, com as necessárias adaptações, aos mandatários financeiros. Na ausência de resposta, impõe-se apurar, perante os estatutos partidários, qual ou quais sejam os órgãos ou dirigentes sujeitos, em especial, ao cumprimento do aludido dever de garante. No caso, o MPT comunicou ao Tribunal Constitucional que os membros da Comissão Política Nacional do Partido eram os responsáveis pelas contas anuais. Assim identificados os responsáveis financeiros do Partido, resta apurar da culpa dos mesmos. E neste último plano, considera o Tribunal que todos os factos em que se consubstanciam as ilegalidades e irregularidades supra verificadas devem ser imputados aos responsáveis financeiros do MPT, Paulo António Rodrigues de Noronha Trancoso, Albano Luís Pena Lemos Pires, António Manuel de Freitas Arruda, Alberto José Correia Mesquita, Luís Filipe Carloto Marques e Maria Natália Ferreira Guimarães, a título de dolo ( vide 4.2.). Como o Tribunal já afirmou em situações equivalentes (Acórdão n.º 77/2011), está sempre em causa o cumprimento de regras específicas relativas ao financiamento e apresentação de contas dos partidos políticos que estes e os seus responsáveis financeiros não podem, em consciência, deixar de conhecer, pelo que o incumprimento dos deveres que para eles decorrem da Lei n.º 19/2003 deve, na ausência de motivos justificativos, ser-lhes imputado a título de dolo. De resto, não colhe a argumentação desenvolvida pelo arguido Alberto José Correia Mesquita, de que o facto de a maioria das infrações respeitar a atividades exercidas pelo MPT na Região Autónoma da Madeira afastaria a respetiva responsabilidade, posto que existem responsáveis financeiros locais e os “órgãos nacionais do MPT defrontam-se com a impossibilidade física de exercer qualquer tipo de controlo ou monitorização devido não só à autonomia com que estas questões são tratadas, como ainda com a própria distância geográfica”. Neste ponto, repete-se o que se plasmou supra , em 4.1. e recorda-se que, como o Tribunal Constitucional vem firmando, cabe a cada partido dotar-se das estruturas necessárias ao cumprimento das suas obrigações e, especificamente, das relativas à prestação de contas anuais e das campanhas eleitorais em que participe, incumbindo aos responsáveis financeiros assegurar aquele cumprimento. 5.2. A responsabilidade contraordenacional dos responsáveis financeiros do Partido Nacional Renovador (PNR), membros da Comissão Política Nacional/Comissão Diretiva Nacional, Pedro Manuel Lopes Frade, Pedro Domingos da Graça Marques, José Fernando Freire Henriques e Vasco Mamede Leitão O Ministério Público promoveu a aplicação de coima aos arguidos Pedro Manuel Lopes Frade, Pedro Domingos da Graça Marques, José Fernando Freire Henriques e Vasco Mamede Leitão , à data membros da Comissão Política Nacional/Comissão Diretiva Nacional do PNR, imputando-lhes várias infrações, designadamente: Nem toda a atividade do Partido se encontra refletida nas demonstrações financeiras ; Deficiências de suporte documental ; Incerteza quanto a saldos constantes do balanço ; Deficiências no processo de prestação de contas ; Impossibilidade de confirmar a natureza das receitas do Partido ; Impossibilidade de confirmar que as despesas foram liquidadas através das contas bancárias; Despesas e recebimentos revelados nas contas bancárias e não refletidos nas contas anuais; Donativos não depositados em conta bancária exclusivamente destinada a esse efeito; Impossibilidade de confirmar a origem das receitas. Uma questão prévia respeita à definição dos responsáveis financeiros do PNR, para efeitos de imputação. Na ausência de comunicação do Partido sobre quem era responsável, o Ministério Público promoveu a aplicação de coimas a todos os membros da Comissão Diretiva Nacional. No entanto, conforme se referiu em 4.1., não cumprindo o Partido o dever de comunicar à ECFP qual o(s) responsável(eis) pela elaboração das contas anuais, o apuramento de qual ou quais sejam os órgãos ou dirigentes sujeitos, em especial, ao cumprimento do dever de garante ali aludido, deve proceder da análise dos respetivos Estatutos. No caso, dispõe o n.º 8 do artigo 13.º dos Estatutos do PNR que, além de outras competências, “ o Secretário-Geral [...] é responsável pela apresentação das contas anuais [.. .]”. Resulta assim dos Estatutos que, estando em causa a fiabilidade e correção das contas, era sobre o Secretário-Geral que recaía, em especial, o dever de garante imposto por lei na sua elaboração, pelo que o julgamento se fará apenas em relação ao então Secretário-Geral, Pedro Domingos da Graça Marques , afastando-se, assim, a responsabilidade dos demais dirigentes que a Promoção visava e que devem ser absolvidos. A) Vem promovida a aplicação de coimas aos responsáveis financeiros do PNR pela violação do dever de organização contabilística consagrado no artigo 12.º da Lei n.º 19/2003, porquanto, conforme se decidiu no Acórdão n.º 498/2010: i) nem toda a atividade do Partido se encontra refletida nas demonstrações financeiras, nomeadamente delas não constam as contas da campanha eleitoral para a Câmara Municipal de Lisboa, e há situações de impossibilidade de confirmação do registo de despesas ; há situações de insuficiente ou inadequado suporte documental (registo de fatura de €326,70 em nome do Presidente, registo de uma despesa de €496,10 efetuado com base no Aviso de Pagamento e registo de €605,00 de despesa cujo documento de suporte foi a cópia do cheque); existem contas com saldos de natureza devedora e credora nas rubricas “caixa” (€149,00), “outros credores” (€21.276,00) e “acréscimos de custos” (€14.101,00), sobre os quais existe incerteza quanto à origem, natureza, recuperabilidade, exigibilidade e eventual regularização; há deficiências no processo de prestação de contas, designadamente: falta de reconciliações bancárias; não disponibilização de extratos bancários; falta do comprovativo de que duas contas bancárias tenham sido encerradas; falta do contrato de arrendamento das instalações da sede; omissão da lista de ações de propaganda política realizadas, bem como da lista dos meios nelas utilizados; omissão de apresentação do mapa de ações de angariação de fundos e da lista de donativos; omissão da declaração substitutiva do inventário anual do património; v) não foi possível confirmar a natureza de receitas próprias registadas na rubrica “proveitos suplementares”, uma vez que €8.353,00 de receitas da atividade corrente se encontram registadas na rubrica “proveitos suplementares”, subconta “quotas” e, nessa mesma conta, foi efetuado o registo de donativos; não foi possível verificar se €1.200,64 de despesas foram pagas através das contas bancárias, não foi possível verificar se €2.939,40 de despesas, pagas através de contas bancárias, foram refletidas nas contas anuais. E, também não foi possível verificar se €2.398,86 de receitas foram refletidas nessas mesmas contas. Por tudo, as despesas e receitas encontram-se subavaliadas naqueles montantes e, consequentemente, o prejuízo do exercício está subavaliado em €540,54. Na ausência de resposta do Secretário-Geral do Partido, resulta dos autos que, com exceção da imputação da alínea vii), que se deve considerar absorvida pela da alínea i ), se confirmam as violações do artigo 12.º, sancionadas contraordenacionalmente pelo artigo 29.º, n.ºs 1 e 2, todos da Lei n.º 19/2003. B) Vem também promovida a aplicação de coimas pela violação do n.º 2 do artigo 7.º da Lei n.º 19/2003, por existirem €3.875,00 de donativos, que não foram depositados numa conta bancária exclusivamente destinada a esse fim. Na ausência de resposta do Secretário-Geral do Partido, resulta dos autos que se confirma a violação do artigo 7.º, n.º 2, sancionada contraordenacionalmente pelo artigo 29.º, n.ºs 1 e 2, todos da Lei n.º 19/2003. C) Vem finalmente promovida a aplicação de coimas pelo incumprimento do artigo 3.º, n.º 2, da Lei n.º 19/2003, já que há €970,00 de receitas, registadas na rubrica “proveitos suplementares”, cuja origem não foi possível determinar. Na ausência de resposta do Secretário-Geral do Partido, resulta dos autos que se confirma a violação do artigo 3.º, n.º 2, sancionada contraordenacionalmente pelo artigo 29.º, n.ºs 1 e 2, todos da Lei n.º 19/2003. No mais, considera o Tribunal que todos os factos em que se consubstanciam as ilegalidades e irregularidades supra verificadas devem ser imputados ao responsável financeiro do PNR, Pedro Domingos da Graça Marques, a título de dolo. Como o Tribunal já afirmou em situações equivalentes (Acórdão n.º 77/2011), está sempre em causa o cumprimento de regras específicas relativas ao financiamento e apresentação de contas dos partidos políticos que estes e os seus responsáveis financeiros não podem, em consciência, deixar de conhecer, pelo que o incumprimento dos deveres que para eles decorrem da Lei n.º 19/2003 deve, na ausência de motivos justificativos, ser-lhes imputado a título de dolo. Das consequências jurídicas da contraordenação Nos termos previstos no n.º 2 do artigo 29.º da Lei n.º 19/2003, os dirigentes dos partidos políticos que pessoalmente participem na infração prevista no n.º 1 do mesmo artigo são punidos com coima que varia entre 5 e 200 SMMN. Por sua vez, de acordo com o disposto no artigo 1.º do Decreto-Lei nº 2/2007, de 3 de janeiro, o valor da remuneração mínima mensal nacional vigente no ano de 2008, ano do cumprimento da obrigação da entrega das contas, ascendia a €426,00. Da conjugação das referidas normas resulta que a coima a aplicar aos dirigentes dos partidos oscila entre €2.130,00 e €85.200,00. A determinação da medida concreta das coimas dentro destas molduras legais seguirá o critério previsto no artigo 18.º do RGCO, ou seja, será feita em função da gravidade da contraordenação, da culpa, da situação económica do agente e do benefício que este haja retirado da prática da contraordenação. A este propósito há que ter especialmente em conta, como o Tribunal referiu em situações anteriores, não apenas que os incumprimentos verificados são de diversa índole (abrangendo, designadamente, o deficiente tratamento contabilístico de receitas e despesas, o percebimento de receitas por formas não consentidas pela lei, a deficiente comprovação de receitas e despesas, etc.), mas também que o incumprimento de cada dever por parte de cada um dos agentes das infrações pode ser mais ou menos grave (dependendo, designadamente, de ser maior ou menor o número de violações de deveres em causa, etc.). Assim sendo, considera-se que a demonstrada prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 29.º da Lei n.º 19/2003 deve ser sancionada nos seguintes termos: Aos responsáveis financeiros do MPT, membros da Comissão Política Nacional, Paulo António Rodrigues de Noronha Trancoso , Albano Luís Pena Lemos Pires , António Manuel de Freitas Arruda , Alberto José Correia Mesquita , Luís Filipe Carloto Marques e Maria Natália Ferreira Guimarães , estando em causa o incumprimento do dever de organização contabilística (artigo 12.º da Lei n.º 19/2003) por irregularidades na variação de saldos, deficiências no suporte documental de receitas e despesas, incerteza quanto ao registo integral das despesas, incerteza quanto ao saldo de caixa e sobreavaliação dos proveitos, a coima adequada deve ser fixada em €2.600,00 , por cada um. Ao responsável financeiro do PNR, o Secretário-Geral Pedro Domingos da Graça Marques , uma vez que está em causa o incumprimento do dever de organização contabilística (artigo 12.º da Lei n.º 19/2003) – por as demonstrações financeiras não refletirem a integralidade da atividade do Partido, deficiências no suporte documental de despesas, incerteza quanto a saldos constantes do balanço, deficiências no processo de prestação de contas, impossibilidade de confirmar a natureza de receitas do Partido e impossibilidade de confirmar que as despesas foram liquidadas através de contas bancárias –, a violação do artigo 7.º, n.º 2, da Lei n.º 19/2003, pela existência de donativos não depositados em conta bancária destinada exclusivamente a esse efeito, e a violação do artigo 3.º, n.º 2, da Lei n.º 19/2003, pela impossibilidade de confirmar a origem de receitas, a coima adequada deve ser fixada em €2.800,00 . III – Decisão Nos termos e pelos fundamentos expostos, o Tribunal Constitucional decide: Absolver Pedro Manuel Lopes Frade, José Fernando Freire Henriques, Vasco Mamede Leitão das infrações que lhes vinham imputadas; Condenar cada um dos responsáveis financeiros do MPT, Paulo António Rodrigues de Noronha Trancoso, Albano Luís Pena Lemos Pires, António Manuel de Freitas Arruda, Alberto José Correia Mesquita, Luís Filipe Carloto Marques e Maria Natália Ferreira Guimarães , pela prática da contraordenação prevista no n.º 2 do artigo 29.º da Lei n.º 19/2003, na coima de €2.600,00; Condenar o responsável financeiro do PNR, Pedro Domingos da Graça Marques, pela prática da contraordenação prevista no n.º 2 do artigo 29.º da Lei n.º 19/2003, na coima de €2.800,00. Lisboa, 19 de dezembro de 2012 – Maria de Fátima Mata-Mouros – João Cura Mariano – Catarina Sarmento e Castro – Pedro Machete – Vítor Gomes – Fernando Vaz Ventura – Maria Lúcia Amaral – José da Cunha Barbosa – Maria João Antunes – Carlos Fernandes Cadilha – Maria José Rangel de Mesquita – Joaquim de Sousa Ribeiro