515/2017 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N.º 515/2017 Processo n.º 827/2017 Plenário Relator: Conselheiro Gonçalo de Almeida Ribeiro Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional Relatório A candidatura do grupo de cidadãos designada por «Penamacor, um Concelho no Coração» interpôs recurso para o Tribunal Constitucional, nos termos do artigo 31.º, da Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais, aprovada pela Lei Orgânica n.º 1/2001, de 14 de agosto (referida adiante pela sigla «LEOAL»), da decisão do Tribunal Judicial da Comarca de Castelo Branco – Juízo Local Cível do Fundão, de 22 de agosto de 2017. O recorrente apresentou candidatura à eleição para diversos órgãos autárquicos do município de Penamacor, designadamente para a Assembleia de Freguesia da União de Freguesias de Pedrógão de S. Pedro e Bemposta, município de Penamacor, apresentando, entre o mais, a lista de candidatos efetivos e suplentes. Através de despacho datado 11 de agosto de 2017, o Tribunal Judicial da Comarca de Castelo Branco – Juízo Local Cível do Fundão determinou a notificação do recorrente para suprir uma irregularidade verificada, consistente na indicação de candidatos suplentes em número superior ao número dos candidatos efetivos. O recorrente respondeu, pugnando pela admissão das listas de candidatos, nos precisos termos em que foram apresentadas, isto é, sem eliminação de qualquer candidato suplente. Através de despacho datado de 18 de agosto de 2017, o Tribunal a quo admitiu a lista apresentada para a eleição à Assembleia de Freguesia da União de Freguesias de Pedrógão de S. Pedro e Bemposta, município de Penamacor, sem exclusão de qualquer candidato suplente. Porém, em resposta a reclamação apresentada pelo Partido Socialista, o Tribunal proferiu despacho datado de 22 de agosto de 2017, revertendo a sua decisão. Pode ler-se em tal despacho: «Melhor compulsados os autos, constata-se que as listas apresentadas pelo PS e pelo Grupo de Cidadãos “Penamacor Um Concelho no Coração” excediam, em algumas freguesias, o número de suplentes. O PS reduziu o número de suplentes, enquanto o Grupo de Cidadãos ‘Penamacor, Um Concelho no Coração’ apenas o fez em uma freguesia [trata-se da União das freguesias de Aldeia do Bispo, Águas e Aldeia de João Pires, que não está em causa no presente recurso]. Se é verdade que a LEOAL é omissa quanto ao limite máximo do número de candidatos suplentes, o Tribunal Constitucional, no Acórdão n.º 435/2005, decidiu que o número de candidatos suplentes deve ser igual ao número de efetivos. Ora, no despacho proferido em 18.08.2017, que admitiu a lista de candidatos apresentada pelo Grupo de Cidadãos ‘Penamacor Um Concelho no Coração’, todos os candidatos suplentes que excedam o número de efetivos ter-se-ão como não escritos, face à Jurisprudência do Tribunal Constitucional, acima citada. Sem prejuízo, cumpra o disposto no artigo 29.º, n.º 2, da LEOAL.» Notificado de tal decisão, dela interpôs recurso o grupo de cidadãos eleitores «Penamacor, um Concelho no Coração». Concluiu a sua alegação nos seguintes termos: Por despacho de 11/08/2017 foi o grupo de cidadãos ‘Penamacor um concelho no coração’ convidado pelo Tribunal do Fundão a reduzir o número de suplentes da lista supra referida, alegando jurisprudência estabelecida pelo acórdão n.º 435/2005 do Tribunal Constitucional (TC); O douto despacho reportava outras irregularidades nas diversas listas de diversas forças políticas, designadamente, o mesmo excesso de suplentes nas listas do Partido Socialista (PS); O grupo de cidadãos apresentou, tempestivamente, a reclamação que abaixo se anexa, requerendo que as suas listas fossem admitidas tal como foram apresentadas, sem qualquer redução; No que respeita ao grupo de cidadãos “Penamacor um concelho no coração” apenas o mandatário da lista da União das freguesias de Aldeia do Bispo, Águas e Aldeia de João Pires optou por não reclamar, reduzindo a sua lista. Podendo tê-lo feito, o PS não quis apresentar qualquer reclamação, optando igualmente por reduzir as suas listas; Por despacho do mesmo tribunal, do dia 18/08/2017, foi deferida a reclamação referida no ponto 3 e admitidas e expostas as listas conforme inicialmente apresentadas, sustentando-se, em síntese, que “não está legalmente estabelecido número máximo de suplentes”; Mais acrescenta o douto despacho de 18/8, que “a única consequência é que os (suplentes) que excedem o limite mínimo legalmente exigível não gozam dos direitos previstos nos arts. 8.9 e 9.9 ambos da LEOAL”; Em novo despacho de 22.08.2017, porém, veio o mesmo Tribunal, contrariar o despacho proferido em 18.08.2017, impondo, agora, em resumo, que os candidatos suplentes que excedem o número de efetivos sejam excluídos; O douto despacho de 22.08.2017 teve por base reclamação intempestiva do candidato do PS à Câmara Municipal de Penamacor, enviada ao Tribunal às 21h43m de 21.08.2017; Salvo melhor opinião e devido respeito, o Grupo de cidadãos “Penamacor, um concelho no coração” continua a considerar que não existe nenhum limite legal ao número máximo de suplentes; E que o douto Acórdão n.º 435/2005 do Tribunal Constitucional (TC) ora alegado para a decisão de impor limites máximos às listas do Grupo de Cidadãos "Penamacor, um concelho no coração” não apreciou uma situação em concreto que fosse semelhante, limitando-se a apreciar uma lista em que os suplentes ultrapassavam um terço dos efetivos e dando até razão ao recorrente; Além do que, se trata de um acórdão de 2005, anterior à atual LEOAL, a qual foi consolidada através das Leis orgânicas n.ºs 3/2010, de 15 de dezembro, e 1/2011, de 30 de novembro, Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho, e pelas Leis Orgânicas n.ºs 1/2017 e 2/2017, de 2 de maio, todas posteriores ao referido acórdão; E não pode constituir jurisprudência, uma vez que, além do que se disse no ponto 11 e 12, não se conhece nenhum outro acórdão que ao assunto se reporte; Não foi apreciado, por exemplo, pelos Doutos juízes do TC que na hipótese de vitória eleitoral, uma parte dos candidatos efetivos sobem ao órgão executivo, deixando o número de candidatos suplentes de ser igual ao dos candidatos efetivos, prejudicando a teoria de que deverão ser no máximo em igual número; De novo se repetem as alegações já reportadas na reclamação anterior e não rebatidas, de que em eleições posteriores ao mesmo acórdão, ocorridas no concelho de Penamacor e em inúmeros outros concelhos, foram admitidas listas com número de suplentes superior ao dos efetivos; E que é prática comum aceite pelos tribunais a apresentação de listas sem limite máximo de candidatos e também por essa razão o Grupo de Cidadãos Eleitores “Penamacor, um concelho no coração” se julga no direito de o poder fazer, o que se pede. Perante o exposto, pede-se ao Tribunal que aceite a lista de candidatos da candidatura “Penamacor, um concelho no coração” à Assembleia de Freguesia de Meimoa, de Salvador, de Vale da senhora da Póvoa, de Penamacor, da União de Freguesias de A. Bispo, Águas e A. João Pires, tais quais foram apresentadas e, designadamente, com o número de suplentes nela inscrito […]» 4. Por despacho datado de 24 de agosto de 2017, o Tribunal a quo admitiu o recurso, tendo-se previamente pronunciado sobre a pretensão do ora recorrente, o que fez nos seguintes termos: «Do compulso dos autos resulta que, por despacho de 11.08.2017, foi o Grupo de Cidadãos “Penamacor, Um Concelho no Coração” convidado a, para além do mais, no prazo de três dias, suprir a irregularidade que se prende com o número de suplentes constantes das listas apresentadas para as Assembleias de Freguesia de Meimoa; de Salvador; [de Pedrógão,] de União de Freguesias de Pedrogão de São Pedro e Bemposta e Vale de Senhora da Póvoa. Em resposta, o mencionado grupo de cidadãos defendeu, e em síntese, que a lista não pode ser rejeitada com o fundamento apontado. É certo que nos termos do despacho de 18.08.2017 se concluiu pela admissão das listas de suplentes apresentadas pelo Grupo de Cidadãos “Penamacor Um Concelho no Coração” às Assembleias de Freguesia de Meimoa; Penamacor; Salvador; União de Freguesias de Pedrogão de São Pedro e Bemposta e Vale de Senhora da Póvoa. Porém, nos termos do despacho proferido aos 22.08.2017, melhor compulsados os autos, entendeu-se, brevitatis causa, reformar/complementar o despacho proferido em 18.08.2017, que admitiu a lista de candidatos apresentada pelo Grupo de Cidadãos “Penamacor Um Concelho no Coração”, considerando como não escritos todos os candidatos suplentes que excedem o número de efetivos, face à Jurisprudência do Tribunal Constitucional citada, na aceção de que se é verdade que a L.E.O.A.L. é omissa quanto ao limite máximo do número de candidatos suplentes, o Tribunal Constitucional, no Acórdão n.º 435/2005, decidiu que o n.º de candidatos suplentes deve ser igual ao número de efetivos. Ora, se é certo, com efeito, que o n.º 9 do artigo 23.º da Lei que regula a eleição dos titulares dos órgãos das autarquias locais, aprovada pela Lei Orgânica n.º 1/2001, de 14 de agosto (doravante designada por LEOAL), determina apenas que “as listas, para além dos candidatos efetivos, devem indicar os candidatos suplentes em número não inferior a um terço, arredondado por excesso”, a verdade é que igualmente se segue entendimento já expresso pelo Tribunal Constitucional, no sentido de que, face à omissão, no n.º 9 do artigo 23.º da LEOAL, da menção expressa do limite máximo do número dos candidatos suplentes, «deve considerar-se aplicável a regra de que o máximo de candidatos suplentes é igual ao número dos efetivos, salvo disposição expressa em contrário, regra que se impõe por óbvias considerações de razoabilidade, e que se manifesta, por exemplo, no artigo 15.º, n.º 1, da Lei Eleitoral para a Assembleia da República (Lei n.º 14/79, de 16 de maio), que dispõe que os candidatos suplentes devem ser em número não inferior a dois nem superior ao dos efetivos, não podendo exceder cinco.» (Ac. TC 435/05, de 12 de setembro de 2005, Diário da República n.º 190/2005, Série II de 2005-10-03). Pelo que, não obstante se reconhecer alguma desarmonia processual no que toca à sobredita questão, não podemos deixar de acompanhar o entendimento expresso na decisão de 22.08.2017, como de resto tinha sido inicialmente expresso pelo Tribunal, no sentido de considerar aplicável a regra de que o máximo de candidatos suplentes é igual ao número dos efetivos. Nesta medida, deve entender-se que a admissão das listas de suplentes apresentadas pelo Grupo de Cidadãos “Penamacor, Um Concelho no Coração" às Assembleias de Freguesia de Meimoa; Penamacor; Salvador; União de Freguesias de Pedrogão de São Pedro e Bemposta e Vale de Senhora da Póvoa, deve ser concatenada com a sobredita regra, razão pela qual, acompanhamos o entendimento de que se deve considerar que todos os candidatos suplentes que excedem o número de efetivos, ter-se-ão como não escritos.» 5. Não houve lugar a respostas. Cumpre apreciar e decidir. II. Fundamentação 6. Face ao teor da alegação do recurso interposto e da decisão recorrida, a questão a resolver no âmbito do presente recurso é a de saber se a lei impõe um limite máximo ao número de candidatos suplentes e, em caso de resposta afirmativa, qual é esse limite. No caso vertente, e compulsada a lista de candidatos junta aos autos pelo recorrente, verifica-se que, no que diz respeito à candidatura à eleição para a Assembleia de Freguesia da União de Freguesias de Pedrógão de S. Pedro e Bemposta, município de Penamacor, são elencados sete (7) candidatos efetivos e quarenta e seis (46) candidatos suplentes. Factos estes que não são controvertidos. O Tribunal a quo entendeu, na decisão recorrida, que de facto existe um limite máximo de candidatos suplentes, os quais não podem exceder o número de candidatos efetivos legalmente previstos. Assenta tal entendimento em razões de segurança jurídica e de lógica, louvando-se expressamente na jurisprudência firmada no Acórdão n.º 435/2005 do Tribunal Constitucional. Contrapõe o recorrente que, na ausência de indicação legal expressa do limite máximo de candidatos suplentes, nada justifica a exclusão dos suplentes, juízo que reconduz aos direitos fundamentais de participação dos cidadãos na vida política. Radica ainda a sua posição num argumento de ordem literal, no sentido de que a LEOAL não estabelece expressamente qualquer limite máximo, e num argumento histórico, relembrando que a lei eleitoral pretérita consagrava um limite máximo, que a atual lei pretendeu omitir. Daqui concluiu no sentido de não ser aplicável qualquer limite máximo à lista de candidatos suplentes. 7. No Acórdão n.º 462/2017, o Tribunal Constitucional decidiu questão análoga, sendo a respetiva fundamentação plenamente aplicável no caso vertente. Esse aresto manteve a orientação adotada no acórdão n.º 435/2005, cuja fundamentação importa reproduzir: «O n.º 9 do artigo 23.º da Lei que regula a eleição dos titulares dos órgãos das autarquias locais, aprovada pela Lei Orgânica n.º 1/2001, de 14 de agosto (dora­vante desi­gnada por LEOAL), determina que “as listas, para além dos candidatos efetivos, devem in­dicar os candidatos suplentes em número não inferior a um terço, arredondado por excesso”. A indicação de que os candidatos suplentes devem ser em número não inferior a um terço do número dos candidatos efetivos significa que se visou estabelecer um mínimo de suplentes a integrar nas listas e não a imposição de uma percentagem fixa de suplentes relativamente aos efetivos. Este último era o regime estabelecido no n.º 7 do artigo 18.º da anterior lei eleitoral das autarquias locais – Decreto‑Lei n.º 701‑B/76, de 29 de setembro –, na sua versão originária, que dispunha: “As listas deverão indicar, além dos candidatos efetivos, suplentes, em número equivalente a um terço, arredondado por excesso, daqueles, sendo todos eles identi­ficados pelo nome completo e demais elementos de identificação”, mas na redação que lhe foi dada pela Lei n.º 14‑B/85, de 10 de julho, passou a dispor: “As listas deverão indicar, além dos candida­tos efetivos, suplentes, em número não inferior a um terço, arredondado por excesso, nem su­perior ao número daqueles, identificados pelo nome completo e demais ele­mentos de identifi­cação”. A falta de indicação expressa, no n.º 9 do artigo 23.º da atual LEOAL, de um limite máximo do número de suplentes não retira à menção de esse não poder ser inferior a um terço, arredondado por excesso, do número de efetivos a característica de estabelecimento de um limite mínimo. (…) Face à omissão, no n.º 8 do artigo 23.º da LEOAL, da menção expressa do li­mite máximo do número dos candidatos suplentes, deve considerar‑se aplicável a regra de que o máximo de candidatos suplentes é igual ao número dos efetivos, salvo disposição expressa em contrário, regra que se impõe por óbvias considerações de razoabilidade , e que se mani­festa, por exemplo, no artigo 15.º, n.º 1, da Lei Eleitoral para a Assembleia da República (Lei n.º 14/79, de 16 de maio), que dispõe que os candidatos suplentes devem ser em número não inferior a dois nem superior ao dos efetivos, não podendo exceder cinco. Nos processos eleitorais de que emergem os presentes recursos, a coligação recorrente nunca indicou número de candidatos suplentes superior ao dos efetivos, pelo que as decisões impugnadas, aten­dendo ao fundamento nelas invocado, não se poderão manter.» No Acórdão n.º 462/2017 escreve-se ainda o seguinte (ponto 8): «De acordo com a teoria da interpretação das leis, o resultado interpretativo obtido pelo recurso aos elementos literal e histórico deve ser confrontado com o elemento racional, que aponta para critérios de lógica e de razoabilidade. Ora, de acordo com estes critérios, é manifesta, conforme afirma o tribunal recorrido, a falta de razoabilidade da interpretação propugnada pela recorrente, pela desproporção entre o número de atos processuais que seria exigido aos tribunais, no controlo da legalidade das candidaturas, num prazo tão curto como o dos processos eleitorais, e a impossibilidade prática de os candidatos suplentes virem a ocupar os lugares a que se candidatam. Pelo que, presumindo que o legislador consagrou as soluções mais acertadas, conforme imposto pelo artigo 9.º, n.º 3, do Código Civil, tem que se aceitar como implícita na norma a fixação de um limite máximo de candidatos suplentes não superior ao número de candidatos efetivos. Contudo, a recorrente coloca ainda a questão de saber se o relevo social dos direitos fundamentais de participação política não exigiria a ausência de um limite máximo do número de candidatos suplentes, como forma de incentivar a democracia e a participação dos cidadãos nos assuntos públicos. Relativamente a este argumento, deve dizer-se que a composição da lista de candidatos suplentes por um número superior à lista de efetivos, representando lugares que, com toda a probabilidade, não são elegíveis (é praticamente impossível que todos os candidatos efetivos e ainda alguns suplentes desistam da candidatura ou estejam impossibilitados de desempenhar o cargo), tem apenas um valor meramente formal ou simbólico, que não justifica a tese interpretativa defendida pela recorrente, por não significar, na prática, a efetivação do direito de participação invocado.» No mesmo sentido se decidiu no âmbito dos processos n. os 826/2017, 828/2017, 829/2017 e 830/2017, todos relativos ao mesmo município. Deve sublinhar-se que – sendo matéria referida, ainda que lateralmente, pelo recorrente – a prolação do despacho de 18 de agosto de 2017 em nada interfere com o entendimento exposto, na medida em que foi o despacho de 22 de agosto de 2017 que fixou a consequência que o recorrente pretende evitar (redução do número de candidatos suplentes), sendo sobre o mesmo que incidiu a reclamação, a qual constitui a decisão recorrida. N ão havendo motivos para inverter a orientação adotada nos citados arestos, que aqui se reitera, resta confirmar a decisão recorrida que considerou como não escritos todos os candidatos suplentes que excedessem o número dos candidatos efetivos. III. Decisão Em face do exposto, decide-se confirmar a decisão recorrida que considerou como não escritos todos os candidatos suplentes que excedessem o número dos candidatos efetivos na lista do grupo de cidadãos designada por «Penamacor, um Concelho no Coração» à eleição para a Assembleia de Freguesia da União de Freguesias de Pedrógão de S. Pedro e Bemposta, concelho de Penamacor. Lisboa, 6 de setembro de 2017 – Gonçalo de Almeida Ribeiro – José António Teles Pereira – Maria de Fátima Mata-Mouros – Joana Fernandes Costa – Pedro Machete – Fernando Vaz Ventura – João Pedro Caupers