364/2007 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N.º 364/2007 Processo n.º 338/07 3ª Secção Relator: Conselheiro Vítor Gomes Acordam, em conferência, na 3ª Secção do Tribunal Constitucional No presente processo foi proferida a seguinte decisão (pelo anterior relator, que entretanto cessou funções no Tribunal Constitucional, tendo o processo sido redistribuído), ao abrigo do artigo 78.º-A da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro (LTC): Pelo 1º Juízo Liquidatário do Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa interpuseram A., Lda, B., C. e D. recurso contencioso de anulação do despacho exarado em 11 de Julho de 2002 pela Vereadora do Pelouro do Licenciamento e Reabilitação Urbana da Câmara Municipal de Lisboa, por via do qual foi declarada a nulidade do acto de deferimento do pedido de licenciamento para realização de determinada obra e ordenado o embargo dessa mesma obra. Na resposta ao recurso, a entidade recorrida, invocando que, tendo-se verificado que o despacho impugnado não estava devidamente fundamentado, veio o mesmo a ser ratificado em 20 de Novembro de 2002, pelo que, em seu entender, a “ renovação do conteúdo decisório do acto sub judice , dotando-o, agora, da devida fundamentação ”, substituía aquele e determinava “ a perda do objecto do presente recurso ”, tornando a instância “ supervenientemente impossível ”, pelo que os autos deveriam “ ser extintos, por impossibilidade superveniente da lide ”. Ouvidos sobre essa questão, vieram os recorrentes, em súmula, requerer a alteração do pedido inicial formulado no recurso contencioso, de molde a incidir ele sobre o despacho «ratificado» proferido em 20 de Novembro de 2002, o qual, na sua óptica, enfermava dos mesmos vícios do acto «primário» de 11 de Julho de 2002, salvo no que toca ao vício de falta de fundamentação. Por decisão proferida em 28 de Outubro de 2004 pela Juíza daquele 1º Juízo, foi indeferida a pretensão de substituição do objecto do recurso e julgada extinta a instância por impossibilidade superveniente da lide. Do assim decidido recorreram os impugnantes para a Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo que, por acórdão de 14 de Fevereiro de 2006, concedeu provimento ao recurso, revogando a decisão recorrida por sorte a ser admitida a substituição do objecto do recurso. De tal acórdão recorreu, por oposição de julgados, para o Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, a Câmara Municipal de Lisboa. Os recorrentes contenciosos vieram apresentar resposta à alegação, na qual – no que ora releva – disseram em dados passos, formulando a final, as seguintes «conclusões»: “(...) Fazer extinguir uma instância ou uma lide que mantém todos os seus pressupostos processuais e materiais válidos, e sendo esse o interesse dos ora recorridos, é manifestamente uma violação do princípio da economia processual, bem como uma violação dos princípios anti-formalista e pro actione , e dos princípios constitucionais da tutela jurisdicional efectiva e de acesso ao direito. (...) Se a entidade administrativa pode unilateralmente substituir um acto administrativo por outro, no decurso de um processo judicial, então, o particular afectado por essa alteração, tem também de conseguir substituir o objecto do processo pelo novo acto administrativo, desde que seja esse o seu interesse e se mantenham válidos alguns dos fundamentos para declarar a anulabilidade do novo acto administrativo. Ou seja, desde que se mantenha a utilidade da lide . Tem de haver igualdade de armas entre a administração e os administrados, sob pena de se estar a postergar direitos fundamentais, em particular o direito a um processo equitativo, previsto no art. 20º, nº 4, da Constituição da República. (...) Vale isto dizer que invocar o princípio da estabilidade da instância é manifestamente esdrúxulo, senão mesmo uma alegoria jurídica, porque se pretende justificar uma decisão com um princípio jurídico de processo civil que, na sua esfera de competência jurisdicional própria, jamais afastaria os tribunais cíveis de conhecer das restantes causas de pedir e do pedido. Ou seja, com esta alegoria jurídica mantém-se nas trevas não somente a solução propugnada pelo processo civil, se este imperasse, mas, outrossim, afasta[m ]-se escandalosamente os princípios constitucionais da tutela jurisdicional efectiva, do direito a um processo equitativo e do direito a ter uma decisão em prazo razoável. (...) Ao decretar-se a impossibilidade superveniente da lide, está a violar-se o princípio constitucional da tutela jurisdicional efectiva, o direito a um processo célere, o direito a um processo equitativo, previstos nos arts 20º nºs 4 e 5, e 268º nº 4, da Constituição da República Portuguesa e ainda os princípios da economia processual e da adequação formal, previstos no CPC. Tem-se pois como certo que a interpretação correcta das normas em apreciação, tem de ser feita com todos estes princípios e, consequentemente, ainda que se entenda que a remissão do artº 147º do CPA não é extensível ao processo judicial, o que não se concede, tem sempre de se admitir a interpretação extensiva do nº 2 do artº 51º, da LPTA, à[o]s actos administrativos de ratificação‑sanação, ou assim não se entendendo, tem de se aplicar a possibilidade de alteração da causa de pedir, por substituição do objecto do recurso contencioso, nos termos do artº 265º-A e 273º nº1, ambos do CPC. CONCLUSÕES 1º O despacho de ratificação-sanação proferido pela Entidade Recorrente substituiu na ordem jurídica o acto ratificado, com efeitos retroactivos; 2º O despacho de ratificação-sanação não expurgou todos os vícios do acto ratificado, conforme alegado pelos recorridos; 3º O despacho de ratificação-sanação continua a manter três dos vícios que podem originar a sua anulabilidade; 4º A presente lide continua a ser processualmente útil e possível; 5º Ao aceitar-se a impossibilidade superveniente da lide e a extinção da instância está-se a violar os princípios constitucionais da tutela jurisdicional efectiva, do direito a um processo judicial célere e o direito a um processo equitativo; 6º Está-se igualmente a violar os princípios da economia processual e da adequação formal do processo; 7º Segundo o entendimento do Acórdão-fundamento, se o Código do Procedimento Administrativo, no seu artº 137 nº 2, previsse uma remissão genérica para as regras da revogação, era possível a substituição do objecto do presente processo; 8º No entanto, o Código do Procedimento Administrativo prevê, no seu artº 147º a remissão das normas da revogação para a alteração e substituição dos actos administrativos; 9º A norma do artº 51º nº2, da LPTA, prevê a substituição do objecto do processo quando ocorre a substituição de um acto administrativo; 10º Com a ratificação-sanação efectuada pela ora Recorrente, ocorreu a substituição do acto administrativo por um novo acto administrativo; 11º Logo, é possível no presente processo a substituição do objecto da presente lide, porquanto se mantem os fundamentos para se considerar igualmente o novo acto administrativo anulável; 12º A remissão do artº 147º; do CPA, também se aplica ao direito processual; 13º O direito processual é um direito instrumental do direito material, tendo-se de conformar com as suas regras, que se lhe aplicam por igualdade de razão ou por força do principio da prevalências das normas materiais sobre as normas processuais; 14º O Direito é um todo, não sendo aceitável defender que o direito processual não deve ter em consideração as normas de direito material. 15º Em consequência, deve aplicar-se o nº 2 do artº 51, da LPTA, porque o legislador sabiamente e por remissão do artº 147º; do CPA, permite uma aplicação imediata da substituição do objecto do pedido. NOUTRA PERSPECTIVA, MAS SEM CONCEDER, SEMPRE SE CONCLUI O SEGUINTE: 16º As normas excepcionais comportam interpretação extensiva, conforme previsto no artº11ºdo Código Civil, e ao contrário do entendido pelo Tribunal ‘a quo’; 17º As razões de facto e de direito que permitem concluir pela substituição do objecto do recurso, na revogação-substituição de actos administrativos, são exactamente as mesmas para a ratificação-sanação, a reforma e a conversão de actos administrativos, desde que se mantenham válidos os fundamentos já alegados, para a impugnação do novo acto administrativo; 18º O artº 51º nº 2 da LPTA não é uma excepção ao princípio da estabilidade da instância, mas uma emanação do princípio da economia processual, bem como dos princípios constitucionais já acima referidos; 19º É manifestamente inconstitucional e ‘contra legem’ a interpretação restritiva do artº 51º nº 2 da LPTA, ao entender que a mesma não comporta ‘aplicação extensiva’; 20º Se a instância se mantém válida relativamente a todos os seus elementos essenciais, e se o espírito da norma contida no artº 52º nº1, da LPTA, é permitir que num processo iniciado se possa conhecer do mérito da causa, então, tem de se admitir a continuação do presente processo, por interpretação extensiva; 21º A norma do artº 51º nº2, da LPTA, faz o seu enfoque na substituição do objecto da lide, e não na revogação, pelo que o legislador quis manifestamente dizer mais do que aquilo que estatuiu; 22º Não é a revogação que permite a substituição do objecto da lide, mas sim a substituição do acto administrativo anterior por um novo acto administrativo; 23º A mera revogação do acto administrativo não é susceptível de substituição, porque desaparecem os fundamentos para a sua anulabilidade; 24º Qualquer interpretação das normas administrativas tem de ser feita ao abrigo dos princípios anti formalista e pro actione; 25º Em conformidade, a norma do artº 5º nº2, da LPTA, admite, por interpretação extensiva, a sua aplicação ao pedido de substituição do presente processo, porque se mant[ê]m válidos todos os pressupostos processuais e os fundamentos já invocados. - AINDA NOUTRA PERSPECTIVA, MAS TAMBÉM SEM CONCEDER: 26º Se a norma do artº 51º nº2, da LPTA, não tem de todo aplicação ao pedido de substituição do objecto da presente lide, então também não é forçoso concluir que tenha aqui aplicação a norma do artº268º, primeira parte, do Código de Processo Civil; 27º O princípio da estabilidade da instância está hoje completamente postergado pelo princípio da adequação formal do processo, constante do artº 265º-A, do CPC; 28º O CPC permite expressamente que se altere a causa de pedir, mesmo na falta de acordo das partes; 29º Antes de se aplicar a primeira parte do artº 268º do CPC, tem de se buscar solução processual para a alteração da causa de pedir, por força da previsão contida na segunda parte do mesmo preceito legal; 30º Acresce que, o princípio da estabilidade da instância não significa imutabilidade da instância; 31º Acresce que, a impossibilidade ou inutilidade superveniente da lide obrigam a um juízo de valor autónomo; 32º Nos termos do artº 273º nº 1, segunda parte, e do nº 6, é possível pugnar e decidir pela substituição do objecto da presente lide, porque não há alteração da relação jurídica controvertida, ou seja, mant[ê]m-se os mesmos fundamentos e o mesmo pedido para considerar o acto administrativo anulável; 33º O novo acto administrativo encontra-se nos autos e está a produzir efeitos, pelo que é possível conhecer dos seus vícios no presente processo; 34º Neste momento os recorridos já não têm meio para impugnar o novo acto administrativo, com os fundamentos constantes do presente recurso contencioso de anulação; 35º Só neste processo é possível que se conheça dos seus vícios e se garanta aos recorridos que seja conhecido o mérito da causa; 37º Assim não ocorrendo, os recorridos perdem, neste processo, a garantia constitucional de acesso aos tribunais.” O Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, por acórdão de 23 de Janeiro de 2007, concedeu provimento ao recurso interposto pela entidade recorrida, assim confirmando a sentença proferida na 1ª instância que julgou extinta a instância por impossibilidade superveniente da lide. A esse aresto foi carreada a seguinte fundamentação: – “(…) 2. O acórdão fundamento apresenta-se, neste contexto, como uma peça essencial para nos colocar no centro da questão, enunciando, de forma muito clara, os seus antecedentes legais, jurisprudenciais e doutrinais, e apresentando a solução ínsita na LPTA como uma consequência lógica desses antecedentes. Por isso, e por traduzir uma posição jurisprudencial firme deste STA, até este momento, vai transcrever-se integralmente o segmento que aprecia a referida questão: ‘Aqui chegados, nada obsta então a resolver a questão de saber se o disposto no n.º 2 do artigo 51.º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 267/85, de 16 de Julho, e que entrou em vigor em 1 de Outubro de 1985 (cfr. artigo 136.º) é também aplicável aos casos em que tenha havido ratificação do acto contenciosamente impugnado. Prescreve tal normativo: ‘Revogado por substituição, o acto recorrido, pode o recorrente substituir o objecto do recurso quando pretenda impugnar o novo acto com os mesmos fundamentos, desde, que o requeira antes da extinção do recurso, por decisão transitada em julgado’. E, assim, claro que para efeitos deste preceito o objecto do recurso contencioso é o acto impugnado. O princípio da estabilidade da instância vem consagrado no artigo 268.º do Código do Processo Civil, que é aplicável ao contencioso administrativo ex vi do artigo 1.º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos. E ali se prescreve que, com a citação do contra‑interessado, a instância se mantém, objectiva e subjectivamente, «salvas as possibilidades de modificação consignadas na lei». Por isso, o n.º 2 do artigo 51.0 da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos é norma de natureza excepcional, permitindo a modificação da instância do recurso, quanto ao seu objecto e pedido (este dirigido a novo acto), e, eventualmente, quanto ao sujeito passivo, no caso de o acto revogatório por substituição ser praticado por entidade diversa da autora do acto revogado. Na interpretação da lei, nos termos do artigo 9.º do Código Civil, não pode ser considerado o sentido que não tenha um mínimo de correspondência com ela, embora se devam ter em conta, para além do elemento literal, o teleológico, para o que assumem relevância os elementos sistemático e histórico. A ratificação ou ratificação-sanação é normalmente definida como acto «pelo qual o órgão competente decide sanar um acto inválido anteriormente praticado, suprindo a ilegalidade que o vicia» (cfr. Marcello, Manual , vol. 1.º, 10. [a] ed., pág. 557; Sérvulo Correia, Noções de Direito Administrativo , 1982, pág. 505; Freitas do Amaral, ob. cit., 1984-1985, pág. 398). Trata-se de acto cujo objecto mediato é o acto ratificado, sendo seu objecto imediato a sanação daquele anterior, suprindo a invalidade quando ela seja sanável. A tal propósito ensina Marcello, ob. cit., pág. 556: ‘Se o acto administrativo é anulável no decurso de certo prazo, a lei, seguindo o princípio da economia dos actos jurídicos, permite que dentro desse prazo se remedeie o vício que o afecta, de modo a salvar a sua vigência desde a data da respectiva produção. Eis o fundamento da ratificação, da reforma e da conversão, que visam confirmar ou substituir o acto inválido, harmonizando-o com a ordem jurídica’. E a fls. 558: ‘Em princípio tem competência para ratificar quem a tenha para revogar, pois quem pode destruir o acto poderá também, por uma regra de economia jurídica, conservá-lo, reparando a invalidade, caso esta seja sanável. Por isso a ratificação tem o mesmo regime da revogação quanto aos actos ratificáveis, à sua oportunidade e à forma de ratificar’. E a fls. 560: ‘O efeito da ratificação, da reforma e da conversão dos actos constitutivos ilegais retroagem à data dos actos ratificados, reformados ou convertidos: é esta a importância de tais institutos que assim permitem salvar os efeitos já produzidos.’ E Freitas do Amaral, ob. cit., págs. 157, 397 e 398: ‘A ratificação-saneadora destina-se a eliminar uma ilegalidade. A situação que tem como pressuposto é esta: há um órgão que não é competente, nem sequer a título excepcional, para praticar um acto, mas que o pratica; pratica-o com incompetência, há ilegalidade por invasão da esfera de competência de outro órgão; mas o órgão competente, se concordar, pode manifestar a sua concordância com tal acto, ratificando-o. Aqui a ratificação é uma ratificação-sanação, na medida em que houve uma ilegalidade, e é a ilegalidade que desaparece através dessa ratificação-saneadora. [...] Só que estes actos - ratificação, reforma e conversão - configuram uma modificação do acto anterior, e não já, como a revogação, uma forma de o extinguir. Todavia […] o regime jurídico comum à ratificação, reforma e conversão é, no essencial, decalcado sobre o regime jurídico da revogação anulatória. Acentue-se, nomeadamente, que a ratificação, a reforma e a conversão de actos constitutivos de direitos ilegais só são possíveis nos mesmos casos, e com os mesmos limites, que a revogação desses actos. (1) « Vide o artigo 77.º da Lei das Autarquias Locais e os artigos 83.º e 411.º do Código Administrativo.» Hoje a ratificação, instituto que particularmente nos interessa no caso a decidir, tem o seu regime estabelecido no artigo 137.º do Código do Procedimento Administrativo, dele constando, nomeadamente, que: ... 2- São aplicáveis à ratificação, reforma e conversão dos actos administrativos anuláveis as normas que regulam a competência para a revogação dos actos inválidos e a sua tempestividade. 3- Em caso de incompetência, o poder de ratificar o acto cabe ao órgão competente para a sua prática. 4- Desde que não tenha havido alteração ao regime legal, a ratificação, reforma e conversão retroagem os seus efeitos à data dos actos a que respeitam. Em anotação a tal preceito, dizem Freitas do Amaral e outros no (Código do Procedimento Administrativo Anotado, 1992): Trata-se de prever os meios de sanar a invalidade de acto anterior, modificando-o e aos respectivos efeitos jurídicos. Note-se que ao invés do que sucede quanto à revogação de acto viciado de incompetência, em que é competente o autor efectivo do acto, já para a ratificação, reforma e conversão a competência é do órgão competente para a prática do acto, porque se trata de regular novamente a situação pelo que só quem detém poderes dispositivos sobre a matéria poderá actuar. Paralelamente ao n.º 2 do artigo 51.º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos, este veio prescrever no seu artigo 48.0 da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos: ‘O acto ou facto que apenas faça cessar para o futuro os efeitos de acto anterior não obsta à interposição ou prosseguimento do recurso, para sentença anulatória, em relação aos efeitos produzidos. ‘Como se disse no acórdão desta Secção de 27 de Janeiro de 1994, recurso n.º 29153, para se compreender o sentido e alcance dos dois preceitos, importa ter em conta, relativamente ao período anterior aos mesmos, alguns princípios e ensinamentos doutrinais sobre a revogação de actos administrativos e posições doutrinais e jurisprudenciais que eram defendidas quanto à repercussão da revogação na instância do recurso contencioso que tem como objecto o acto revogado. Assim: A revogação, como ensinam Marcello Caetano, Sérvulo Correia respectivamente, Manual , vol. 1, 10.8 ed., reimpressão, pág. 531, Noções de Direito Administrativo , pág. 471, é um acto administrativo secundário que tem por objecto a destruição ou cessação para o futuro dos efeitos de acto administrativo anterior. Quanto aos seus efeitos, a revogação é extintiva, com efeitos ex nunc , quando o acto revogatório só produz efeitos para o futuro, salvaguardando os efeitos entretanto produzidos pelo acto revogado; é anulatória, com efeitos ex tunc , quando o acto revogatório produz efeitos a partir da entrada em vigor do acto revogado, destruindo todos os efeitos de direito produzidos ab initio pelo acto revogado. Esta última modalidade é típica da revogação fundada na ilegalidade do acto revogado, «por não fazer sentido pôr termo ao acto por ser ilegal e manter-lhe parte dos efeitos» - Sérvulo Correia, ob. cit. pág. 477. E a revogação pode ser pura e simples, sem emissão de um outro acto que contenha nova regulamentação da mesma situação concreta, ou com uma regulamentação material desta, incompatível com a decorrente do acto administrativo anterior, com substituição da regulamentação criada pelo acto primário, por isso se falando em revogação por substituição. Antes da actual Lei de Processo nos Tribunais Administrativos, a jurisprudência maioritária deste Supremo Tribunal Administrativo (cfr. acórdão do pleno de 17 de Dezembro de 1980, Acórdãos Doutrinais, n.º 236, pág. 1058, desta Secção, de 19 de Fevereiro de 1981, Acórdãos Doutrinais, n.º 236, pág. 704), na esteira do entendimento de Robin de Andrade ( A Revogação dos Actos Administrativos , pág. 383) era no sentido de que a revogação do acto que era objecto de recurso contencioso pendente (mesmo que fosse meramente extintiva) conduzia a extinção do recurso, por impossibilidade superveniente da lide [por aplicação subsidiária dos artigos 287.º, alínea e), e 663.º, ambos do Código de Processo Civil] uma vez que, em síntese, o recurso contencioso é dirigido contra um acto administrativo e este, pelo facto da revogação, deixa de ser um acto juridicamente em vigor, daí resultando a perda do objecto do recurso. Igual orientação era seguida para o caso de caducidade do acto administrativo que era objecto de recurso contencioso (cfr. citado acórdão do pleno da Secção de 17 de Dezembro de 1980). Tal posição foi objecto de discordância (cfr. Afonso Queiró, Revista de Legislação e de Jurisprudência , n.º 3694, pág. 23, em anotação ao citado acórdão de 19 de Fevereiro de 1981, e Sérvulo Correia, Noções de Direito Administrativo, pág. 480, e voto de vencido do referido acórdão do pleno). E que, no entendimento desses juristas, o primeiro dos quais invocou doutrina e jurisprudência francesa e italiana, a anulação contenciosa tem efeitos retroactivos e o recorrente tem direito à destruição pelo tribunal de todos os efeitos do acto impugnado e não apenas à sua cessação para o futuro, sendo esta consequência a que decorre da revogação ex nunc . Assim, mesmo quando ocorre revogação ex nunc , com a impugnação contenciosa do acto administrativo, o recorrente pretendeu obter a sua eliminação ex tunc e, por isso, «não se justifica que fique imune ao controlo jurisdicional um acto que se mantém vivo e com eficácia no que respeita ao período que medeia entre a sua prática e a sua revogação». O regime inovatório constante dos artigos 48.º e 51.º, n.º 2, da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos não é estranho a tais posições doutrinais e jurisprudencial. Traduz uma solução de equilíbrio entre ambas as posições antagónicas. De um lado, dando em parte razão às críticas que a doutrina dirigida à citada orientação jurisprudencial, consagrou-a no artigo 48.º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos, aplicável designadamente aos casos de revogação ex nunc , e de caducidade do acto contenciosamente impugnado (cfr. Contencioso Administrativo de Artur Maurício, Dimas de Lacerda e Simões Redinha, em anotação a esse artigo, e acórdão desta Secção de 2 de Julho de 1987, Boletim do Ministério da Justiça, n.º 369, pág. 426). Mas, como resulta de tal preceito, o prosseguimento do recurso para sentença anulatória (decisão de fundo), nos casos ai previstos, é restringido aos efeitos produzidos pelos actos impugnados. Por outro lado, não deixou de considerar que sendo o recurso contencioso, salvo disposição em contrário, de mera legalidade (artigo 6.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais), tal significa que o seu objecto são as ilegalidades imputadas ao acto. Sendo esse acto revogado por substituição, deixou de estar vigente, os seus efeitos foram destruídos, ou suprimidos do mundo do direito com eficácia ex tunc e isso implica necessariamente a perda superveniente de objecto do recurso contencioso (por não serem concebíveis, com existência autónoma as ilegalidades de que o acto era arguido), o que determina a extinção do recurso. No entanto, entendeu o legislador, unicamente por razões de economia processual (cfr. acórdãos do pleno da Secção de 25 de Junho de 1991 e de 11 de Julho de 1991, recursos n.ºs 24032 e 26330), ser de facultar ao recorrente, caso esteja interessado na impugnação do acta revogatório por substituição, que este possa requerer nesse processo a substituição do seu objecto, passando o recurso a ter como objecto o novo acto que o substituiu na ordem jurídica, ainda que sob a condição de a nova impugnação não se afastar dos fundamentos anteriormente invocados na impugnação do acta revogado e de essa pretensão ser feita antes de se consolidar como caso decidido a extinção do recurso inicial pela referida impossibilidade superveniente da lide, nos termos do artigo 287.º, alínea e), do Código de Processo Civil, ex vi do artigo 1º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos. Trata-se de mera faculdade, porém, que o recorrente utilizará ou não, segundo o que tenha por mais adequado à defesa do seu direito. Nada obsta a que, na hipótese aí contemplada, o interessado, com observância dos princípios reguladores da interposição do recurso contencioso, impugne em novo processo o acta secundário, sejam ou não os fundamentos de que então se sirva os mesmos do recurso inicial. Foi nesta conformidade, e em interpretação do n.º 2 do artigo 51.º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos, que se afirmou no acórdão do pleno desta Secção de 7 de Novembro de 1991, recurso n.º 22655: […] o funcionamento do direito de substituição do objecto do recurso, nos termos do disposto no artigo 51.º, n..º 2, da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos, parte do pressuposto de que tal objecto seja integrado por acto ou actos contenciosamente recorríveis e que o acto revogatório não só possua eficácia destrutiva dos efeitos do primeiro, como disponha, ex novo, sobre a mesma matéria, sem que tenha havido alteração dos pressupostos de facto e da regulamentação jurídica na base das quais o primeiro acto fora tomado. Pois bem, como vimos, os institutos da ratificação-sanação de actos administrativos, tal como a reforma e conversão dos mesmos, já eram doutrinalmente tratados, entre nós, nos termos acima estabelecidos. E este Tribunal, já então, havia decidido (v.g. nos acórdãos de 19 de Janeiro de 1984 e de 10 de Janeiro de 1985, em, respectivamente, nos recursos n.ºs 17549 e 15311) que a ratificação de acto anterior e objecto de recurso contencioso implicava a extinção do recurso, por impossibilidade superveniente da lide, nos termos do artigo 287.º, alínea e), do Código de Processo Civil, porque, não obstante, tal acto não ter visado «destruir os efeitos jurídicos do primitivo acto, mas apenas eliminar irregularidades de que o mesmo enfermava» «para efeitos de prosseguimento do recurso, o resultado é o mesmo, porque o acto ratificativo, como acto secundário que é, faz desaparecer da ordem jurídica o acto ratificado visto não poderem coexistir dois actos com o mesmo conteúdo». E tal entendimento foi mantido por este Tribunal, após a Lei de Processo nos Tribunais Administrativos (cfr., entre outros, acórdãos de 29 de Março de 1990, de 10 de Maio de 1990, de 2 de Dezembro de 1993 e de 17 de Maio de 1994, respectivamente, recursos n.ºs 18 878, 24030, 31 500 e 33727). Do exposto se pode concluir que: A ratificação-sanação é figura jurídica distinta da revogação por substituição e não cabe minimamente na letra do n.º 2 do artigo 51.º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos. Este normativo foi pensado apenas para a revogação por substituição, e por opção legislativa, não obstante serem já doutrinalmente conhecidas as figuras jurídicas de substituição de actos anteriores (ratificação, reforma e conversão), as quais se entendia terem efeitos de retroacção ao acto primário, e, nomeadamente, no que conceme à ratificação-sanação, que por ora nos interessa, este Supremo Tribunal Administrativo também já havia decidido que ela era causa de extinção de instância de recurso, por impossibilidade superveniente da lide, quando o recurso tivesse como objecto o acto ratificado. No caso, no n.º 2 do artigo 51.º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos, o legislador não se exprimiu restritivamente, dizendo menos do que pretendia, mas disse precisamente o que queria. E estamos perante norma de natureza excepcional em relação ao regime geral da estabilidade da instância. Actualmente, o legislador, na consagração do regime geral da ratificação, remetendo em parte para o regime da revogação, confinou-o, nesse tocante, às normas que regulam a competência para a revogação de actos inválidos e sua tempestividade (artigo 137.º, n.º 2, do Código do Procedimento Administrativo). Pelo exposto e atento o disposto nos artigos 9.º e 11.º do Código Civil, o n.º 2 do artigo 51.º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos não é directamente aplicável, nem comporta aplicação extensiva ou analógica, à figura jurídica da ratificação-sanação. Porém, os interessados não estão impedidos de poderem impugnar contenciosa e autonomamente em novo processo os actos ratificativos, quando lesivos, pelos mesmos ou diversos fundamentos dos que haviam imputado ao acto ratificado. Não se vislumbram razões para se não seguir a jurisprudência deste tribunal no sentido de que a ratificação-sanação de acto anulável e que é objecto de recurso contencioso (ocorrida no decurso do prazo para a contestação ou resposta da autoridade recorrida), sendo novo acto que expurga vício ou vícios que afectavam o acto ratificado e retroagindo os seus efeitos ao momento constitutivo do acto primário, implica a extinção do recurso contencioso, por impossibilidade superveniente da lide, nos termos do artigo 287.º, alínea e), do Código do Processo Civil, ex vi do artigo 10 da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos, uma vez que não se pode conceber a existência simultânea na ordem jurídica de dois actos com o mesmo conteúdo.’ O acórdão contém uma elaborada caracterização dos institutos da revogação, ratificação e sanação dos actos administrativos, concluindo que a «ratificação-sanação» e a «revogação por substituição» são figuras jurídicas distintas, e que só a segunda é visada na norma do n.º 2 do artigo 51.º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos. E a consagração do entendimento, sufragado pela jurisprudência dominante do Supremo Tribunal Administrativo, de que o direito de substituição do objecto do recurso, consagrado no n.º 2 do artigo 51.º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos, tem como pressuposto que o acto revogatório não só possua eficácia externa destrutiva dos efeitos do primeiro, como disponha ex novo sobre a mesma matéria, o que, manifestamente não sucede com o acto de ratificação-sanação, que apenas visa sanar a ilegalidade de um acto anterior, mantendo o seu conteúdo (cfr. os acórdãos do Pleno de 7 de Novembro de 1991, recurso n.º 22655, e de 30 de Setembro de 1993, recurso n.º 21186). Vejamos agora como lhe respondeu o acórdão recorrido. ‘... não nos parece sustentável recusar a aplicação do art. 51º, 2 da LPTA aos casos em que o acto recorrido, seja objecto de uma ratificação-sanação. Deve notar-se, desde logo, que a jurisprudência deste Supremo Tribunal - citada na decisão recorrida não é unânime. No Acórdão de 23 de Setembro de 1998, proferido no recurso n.º 32.434, decidiu-se de modo diverso, com o argumento de que a ratificação-sanação deve merecer o mesmo tratamento processual que a revogação, já que em termos substantivos ambas têm os mesmos efeitos. Julgamos preferível este entendimento. Na verdade, o efeito processual da revogação e da ratificação-sanação é idêntico quanto à destruição do objecto do acto primário, levando assim à extinção do objecto do recurso contencioso do acto primário. A razão de ser da regra do art. 51º, 2 da LPTA, que é aproveitar um processo judicial já instaurado, é a economia processual, evitando a duplicidade de processos. Assim, toda a argumentação que leva a concluir que a ratificação-sanação implica a extinção da instância, por ser essa também a consequência da revogação, deve levar também a que se aceite a substituição do objecto do recurso. O facto do art. 137º, 2 do CPA mandar aplicar as regras da revogação no que respeita à competência e tempestividade da revogação, não tem intenção de excluir todas as demais regras. Este artigo pretende realçar alguns aspectos, onde a aplicação do regime da revogação pela via subsidiária, pudesse ser discutível, deixando assim clara a posição do legislador, nesse domínio. Nos casos que não estejam especialmente previstos, vale o princípio geral do art. 147º do CPA, segundo o qual, às alterações e substituições dos actos administrativos são aplicáveis as regras reguladoras da revogação. Não há, por outro lado, qualquer interesse processual ou material que justifique a não aplicação do art. 51º, 2 da LPTA, aos casos de ratificação‑sanação, uma vez que tal aplicação em nada altera a posição das partes, ou seu estatuto jurídico. Se o interessado, não quiser impugnar o acto de ratificação, por entender que este não tem vícios próprios (competência e tempestividade), e pretender continuar apenas a pugnar pelos vícios anteriormente invocados e que o acto apesar de ratificado (em seu entender) ainda contém, não se compreende porque não há-de poder, no mesmo processo, continuar a discutir aquilo que já vinha discutindo... Finalmente, o argumento de que a regra do art. 51º, n.º 2 da LPTA tem natureza excepcional, não podendo ser aplicada por analogia, e não permite uma interpretação extensiva, não nos parece decisivo. Como vimos, são aplicáveis à ratificação-sanação, enquanto acto substitutivo de anterior acto administrativo, as regras da revogação, por força do art. 147º do C.P.Adm. E de aceitar que neste conjunto de regras se incluam não só as regras procedimentais, mas também as regras processuais (processo judicial) específicas da revogação. Existe, assim, uma norma remissiva que completa o regime da ratificação-sanação. Neste caso não há lacuna, pois a norma remissiva completa o regime imperfeito da ratificação-sanação, mandando aplicar as regras sobre a revogação, permite interpretar o art. 51º, 2 da LPTA para além da sua estrita terminologia. A vontade do legislador, expressa no Código de Procedimento Administrativo, ao mandar aplicar à ratificação-sanação o regime da revogação, aliada às razões, de economia processual, que justificam a substituição do objecto do recurso, levam‑nos a concluir que no art. 51º, 2 da LPTA disse, efectivamente menos do que quereria dizer. Justifica-se, assim, uma interpretação extensiva do art. 51º, 2 da LPTA, aplicando-o não só aos ca[S]os literalmente previstos (revogação por substituição) mas ainda a todos os casos em que o legislador manda aplicar o regime da revogação. Daí que, a nosso ver, nada obsta a que seja admissível a substituição do objecto do recurso, nos casos em que o acto primário seja objecto de um posterior acto de ratificação-sanação.’ 5. O acórdão fundamento enuncia muito claramente a jurisprudência tradicional, a critica que a doutrina lhe fez e as soluções jurídicas que, por força das duas, a lei de processo (LPTA) veio a consagrar. A partir da LPTA toda a jurisprudência deste Tribunal foi no sentido das teses consagradas neste aresto (um dos últimos é o acórdão do Pleno da Secção de 21.3.00 proferido no recurso 29722, em cujo sumário se pode ver que ‘O acto de ratificação-sanação substitui o acto sanado na ordem jurídica e determina a perda de objecto do recurso contencioso que contra ele tenha sido interposto; daí que, por esse facto, a instância de tal recurso se torne supervenientemente impossível’). Com a excepção do acórdão citado na decisão impugnada, de 23.9.98, proferido no recurso 32434, que todavia não decide esta questão limitando-se a fazer-lhe uma referência incidental - com efeito, o que ali se decidiu foi coisa bem diversa, a revogação por substituição directamente contemplada no n.º 2 do art.º 51 da LPTA, e o momento a partir do qual começa a correr o respectivo prazo, como decorre do seu sumário: ‘Mesmo que se entenda que a faculdade de requerer a substituição do objecto do recurso, nos termos do n.º 2 do art.º 51 da LPTA, tem de ser exercitada no prazo de interposição do recurso do acto revogatório por substituição, este prazo só começa a correr a partir da notificação deste acto feita pela Administração ao interessado, não valendo como notificação o conhecimento da prolação do acto revogatório por substituição que ao mandatário do recorrente advenha por intermédio da notificação da resposta da entidade recorrida e dos documentos que a acompanhavam, entre os quais cópia desse acto’ - até ao acórdão recorrido não se encontrou qualquer outro que tenha decidido em sentido contrário ao do acórdão fundamento. Importa, portanto, analisar as razões ali apontadas para seguir caminho diverso. O primeiro argumento, aparentemente o argumento principal, assenta na interpretação do art.ºs 137, n.º 2 e 147 do CPA, interpretação essa que partindo do regime substantivo do CPA permitiria avançar para a interpretação extensiva do art.º 51, n.º 2 da lei de processo. O primeiro, sob a epígrafe de ‘ Ratificação, reforma e conversão ’, manda aplicar a essas figuras ‘ as normas que regulam a competência para a revogação dos actos inválidos e a sua tempestividade ’ e o segundo, epigrafado de ‘ Alteração e substituição dos actos administrativos ’ diz que ‘ Na falta de disposição especial, são aplicáveis à alteração e substituição dos actos administrativos as normas reguladoras da revogação ’. Ora, a tese do acórdão recorrido seria a de que ambos os preceitos eram aplicáveis, regulando o primeiro os pontos específicos ali mencionados e o segundo outros nele não contemplados. Não nos parece que possa ser assim. Com efeito, não faria qualquer sentido que estando o legislador, no art.º 137, a tratar de definir, no plano substantivo, o regime jurídico de figuras afins da revogação, identificando‑as, até, no respectivo título, não esgotasse nesse momento o assunto fazendo corresponder na sua totalidade os respectivos regimes, se essa fosse a sua intenção, o que até seria bem fácil, podendo dizer-se, por exemplo ‘Que são aplicáveis à ratificação, reforma e conversão dos actos administrativos anuláveis as normas que regulam a revogação dos actos inválidos’. Ao restringir a correspondência de regimes jurídicos à competência e à tempestividade, quando estava a tratar do regime das três figuras, o legislador evidenciou a sua vontade inequívoca de o fazer, não tendo qualquer sentido procurar fundamentar essa correspondência num preceito de índole genérica que remete para o regime jurídico da revogação o de figuras indiferenciadas que lhe estão próximas. Portanto, sob o ponto de vista de mera técnica legislativa a construção do acórdão recorrido não é aceitável. Não será de mais, a este propósito, relembrar que o legislador consagra as soluções mais acertadas e sabe exprimir o seu pensamento em termos adequados (art.º 9, n.º 2, do CC). Mas, no caso em apreço, é o próprio art.º 147 que se exclui pois o respectivo regime só será de aplicar à alteração e substituição dos actos administrativos, na falta de disposição especial e essa disposição especial existe, é o citado n.º 2 do art.º 137 que restringe a correspondência de regimes à competência e à tempestividade. O segundo argumento assenta na repetida afirmação de a revogação e a ratificação‑sanação serem figuras essencialmente idênticas não havendo qualquer razão para as distinguir. Só que, a partir do momento em que se legisla passamos do plano do jure condendo para o do jure condito , e, portanto, já passámos do momento das construções teóricas para o das soluções práticas. Ora, o contexto em que se gerou a LPT A está devidamente explicitado e explicado no acórdão fundamento. As soluções a que a jurisprudência do STA chegou, as críticas que lhe foram feitas e a forma como emergiu a Lei de Processo de 85. Se no direito a constituir várias soluções eram possíveis - designadamente a de fazer corresponder integralmente os regimes jurídicos da revogação e da ratificação - a verdade é que o legislador, no direito constituído, optou por solução diferente, fazendo-os corresponder quan[t]o à competência e tempestividade, mas recusando-a em todos os demais aspectos. Finalmente, sendo esta a interpretação dos dois preceitos da LPTA, subsiste o carácter excepcional da regra do art. 51º, n.º 2, da LPTA, em relação à estabilidade da instância, afirmado no acórdão fundamento, a retirar ostensivamente a ratificação-sanação do âmbito da sua previsão e a afastar qualquer possibilidade de interpretação extensiva ou analógica (art.ºs 9 e 11 do CC). Uma nota ainda. Como se viu, toda a jurisprudência deste STA tem vindo a ser emitida no sentido do acórdão fundamento. O único acórdão aparentemente discordante - dizemos aparentemente, porquanto não foi chamado a pronunciar-se sobre esta questão, tendo argumentando com a semelhança de regimes jurídicos a justificar identidade de tratamento processual, num discurso argumentativo que visava um objectivo distinto, a determinação da data a partir da qual deveria contar-se o prazo para operar a substituição do objecto do recurso (tempestividade), nos termos do art.º 51, n.º 2, da LPTA, em caso de revogação, sendo certo que aí é a própria lei, o já citado art.º 137, n.º 2, do CPA, a dizer que se aplica à sanação o regime da revogação - foi referenciado acima e não decidiu esta matéria. A jurisprudência, ou melhor, a coerência jurisprudencial, é um valor relevante que as leis de processo protegem através dos diversos recursos tendentes à sua uniformização (observe-se que na lei actual, no CPTA, o art.º 142, n.º 3, e), veio permitir o recurso jurisdicional, independentemente da alçada, sempre que a decisão haja sido proferida ‘contra jurisprudência uniformizada pelo Supremo Tribunal Administrativo’ e o art.º 152, n.º 3 veio impedir a admissão do recurso para uniformização de jurisprudência sempre que ‘a orientação perfilhada no acórdão impugnado estiver de acordo com a jurisprudência mais recentemente consolidada do Supremo [T]ribunal Administrativo). Valor esse que atingiu um patamar bastante mais elevado no contexto do contencioso administrativo por razões ligadas à sua maior juventude em relação ao direito civil e ao direito penal e, também por isso, por uma menor elaboração doutrinal que o tem envolvido. Daí que só razões ponderosas fundadas em argumentos sérios e inultrapassáveis, antes ignorados, devam constituir os alicerces da sua alteração, tanto mais que se está no fim de um ciclo legislativo no âmbito do contencioso administrativo operado pela entrada em vigor, em Janeiro de 2004, do CPTA que veio substituir a LPTA. Não se vê nos fundamentos do acórdão recorrido nenhuma dessas razões. (...)” Do acórdão de que parte se encontra extractada recorreram os impugnantes para o Tribunal Constitucional, fazendo-o por intermédio de requerimento em que consignaram: - “A., LDA. e OUTROS, Recorridos nos autos acima identificados, tendo sido notificados do Acórdão, do Pleno da Secção de Contencioso Administrativo, que decidiu conceder provimento ao Recurso e revogou o Acórdão recorrido, confirmando a sentença do Tribunal Administrativo Central que julgou extinta a instância por impossibilidade superveniente da lide, não se conformando com o mesmo vem dele interpor recurso para o Tribunal Constitucional, o que faz ao abrigo das alíneas b) e f), do nº 1 do art.º 70º, da Lei do Tribunal Constitucional, para fiscalização concreta da interpretação e aplicação do art.º 147º, do Código de Procedimento Administrativo, e do nº 2 do art.º 51º, da lei de Processo nos Tribunais Administrativos (D.L. nº267/85, de 16/7, com alterações posteriores), com fundamento na sua inconstitucionalidade e/ou ilegalidade, por violação dos princípios constitucionais plasmados nos nºs. 4 e 5, do artº 20º e no número 4, do art. º 268º, da Constituição da República Portuguesa, e por violação dos princípios infra-constitucionais ou princípios que são emanação daqueles princípios constitucionais, contidos nos artºs. 2º, 3º-A, 156º nº 1, 265º-A, 266ºnº 1, todos do Código de Processo Civil, bem como por violação das normas legais contidas nos artºs. 8º nºs 1 e 3, 9º e 1] º, todas do Código Civil, sendo que a questão da inconstitucionalidade foi suscitada pelos ora recorrentes nas suas Alegações apresentadas no Supremo Tribunal Administrativo.” O recurso interposto pelo transcrito requerimento foi admitido por despacho prolatado em 15 de Fevereiro de 2007 pelo Conselheiro Relator do Supremo Tribunal Administrativo. Entende-se ser de proferir decisão ex vi do nº 1 do artº 78º-A da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro. No requerimento de interposição de recurso para o Tribunal Constitucional – não obstante a manifesta deficiência apresentada pelo mesmo, já que nem sequer é indicada a dimensão interpretativa dos preceitos que se intentam submeter à apreciação por este órgão de fiscalização concentrada da constitucionalidade (o que vale por dizer, de acordo com a jurisprudência seguida, sem hesitações, pelo mesmo, que não são referidas concretamente as normas a sindicar) – é feita referência a que a impugnação desejada se ancora nas alíneas b) e f) do nº 1 do artº 70º da Lei n.º 28/82 e que os preceitos onde as normas a analisar se inserem são os constantes dos artigos 51º, nº 2, da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos e 147º do Código de Procedimento Administrativo. 2.1. É por demais óbvio que o recurso esteado na dita alínea f) do nº 1 do artº 70.º não tem a mínima razão de ser. Efectivamente, não se posta aqui nenhuma situação de aplicação de norma vertida em acto legislativo cuja ilegalidade tenha sido suscitada com fundamento em violação de lei com valor reforçado, de norma emanada de um órgão de soberania, cuja ilegalidade tenha sido impostada com base em violação de estatuto de uma Região Autónoma ou de norma constante de um diploma regional, cuja ilegalidade tenha sido equacionada pelo desrespeito de estatuto de uma Região Autónoma ou de lei geral da República. Tanto basta, pois, para que do recurso baseado na mencionada alínea f) se não possa conhecer. 2.2. Pelo que tange à impugnação fundada na alínea b), também dos mesmos nº 1 e artº 70º, como resulta do amplo relato supra efectuado, é por demais patente que, na alegação produzida no recurso para o Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, os impugnantes não utilizaram a mínima asserção de onde decorra, directa ou indirectamente, explícita ou implicitamente, o equacionamento de um problema de desarmonia constitucional reportado a um qualquer normativo alcançado por via de um sentido interpretativo conferido ao preceito do artº 147º do Código de Processo Administrativo. E, tratando-se de um recurso ancorado naquela alínea, mister era que o fizessem, motivo pelo qual, não o tendo feito e, falecendo, por isso, um dos seus pressupostos, não será possível tomar conhecimento do respectivo objecto referentemente a uma qualquer norma que deflua do citado artº 147º. 2.3. Concernentemente ao recurso, também interposto por força da alínea b) do nº 1 do artº 70º, aceitando-se que os impugnantes, na aludida alegação, vieram a sustentar a enfermidade constitucional de uma norma resultante de dado sentido interpretativo incidente sobre o nº 2 do artº 51º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos (o que se concebe tão somente tendo em atenção o que ficou escrito na «conclusão» 9º [ 19ª ] supra transcrita, já que no «teor» dessa mesma alegação, como resulta do que acima se extractou, o que, verdadeiramente, se questiona é uma actuação jurisdicional que comportasse uma decisão semelhante à defendida no acórdão fundamento do recurso por oposição de julgados), torna‑se claro que tal sentido era o de o preceito em causa não poder ser aplicado extensivamente. Ora, como deflui da propositadamente extensa transcrição do acórdão impugnado, o mesmo não sufragou o entendimento de que, tratando-se o nº 2 do artº 51º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos de uma norma excepcional, não poderia a ela ser conferida interpretação extensiva. Na verdade, o que naquele aresto se apontou, em síntese, foi que eram diversos os regimes substantivos previstos no artigos 137º, nº 2, e 147º, ambos do Código de Procedimento Administrativo, diferenciando-se as figuras jurídicas de um e de outro, não constituindo, assim, o primeiro daqueles preceitos uma regulação dos específicos pontos nele consagrados e o segundo os casos não especialmente regulados no primeiro. E, prosseguindo, entendeu que o legislador, na sua liberdade conformativa, optou por, relativamente às figuras de ratificação, reforma e conversão dos actos administrativos e de alteração e substituição também desses mesmos actos, dar tratamento diferenciado, somente fazendo correspondência no que respeita à competência e tempestividade e, no mais, conferindo outro tratamento; justamente por isso, o que se estatuía no nº 2 do artº 51º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos visava unicamente o nº 2 do artº 137º. Sendo assim, a profunda razão de ser do acórdão querido impugnar não residiu na impossibilidade de conferência de uma interpretação extensiva ao nº 2 do artº 51º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos, mesmo que se entendesse ser ela uma norma especial ou excepcional, mas sim nos referidos preceitos do Código de Procedimento Administrativo que, interpretados como o foram no acórdão em causa, conduziam a que se não postasse uma situação de lacuna, a integrar por interpretação extensiva daquele preceito, nos casos de ratificação, reforma e conversão. Neste contexto, por não ter sido aplicada a norma (alcançada por interpretação) que teria sido questionada precedentemente ao proferimento da decisão desejada impugnar perante este Tribunal, igualmente se não toma conhecimento do objecto do recurso no ponto agora em causa. Custas solidárias pelos impugnantes, fixando-se a taxa de justiça em seis unidades de conta.” 2. Os recorrentes reclamaram desta decisão, ao abrigo do n.º 3 do artigo 78.º-A da LTC, pedindo que se ordene o prosseguimento do recurso, com os seguintes fundamentos: “1 A presente Reclamação incide única exclusivamente na não aplicação pelo Pleno do Supremo Tribunal Administrativo, da norma constante do nº 2, do artº 51º, da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos (LPTA), à situação ocorrida durante um processo judicial de prática, pela entidade recorrida, de acto administrativo de ratificação-sanação; Assim, 2 Concede-se não haver nos autos fundamento para recurso esteado na alínea f) do nº l do artº 70º LTC, por não haver sido em momento algum suscitada ilegalidade por violação de lei com valor reforçado ou de estatuto de Região Autónoma ou suscitada ilegalidade de norma regional desrespeitadora de estatuto de Região Autónoma ou de lei geral da República, não se reclamando assim do ponto 2.1 da douta decisão sub judice ; 3 De igual modo não se reclama do ponto 2.2 da mesma douta decisão, pois que não consta dos autos alegação de inconstitucionalidade (feita nos termos do artº 70º nº l alínea b) LTC) de uma determinada interpretação referente ao artº 147º do Código de Procedimento Administrativo (CPA) de per si , pois que a questão a sindicar nesta sede não se refere a uma norma que deflua directamente desse preceito, antes do artº 51º nº 2 da revogada mas in casu aplicável Lei de Processo nos Tribunais Administrativos (LPTA- DL 267/85, de 16 de Julho) quando interpretada à luz (também) daquele artº 147º CPA; 4 Além disso, e com a devida vénia, se é certo não constar do requerimento de recurso para o Tribunal Constitucional (TC) a dimensão interpretativa do preceito em causa que se reputa de inconstitucional, esta consta extensamente dos autos recorridos: cfr. conclusões 5 e 19 das alegações – resposta ao recurso pelo Município de Lisboa, por oposição de julgados, do Acórdão da 2 Subsecção do Supremo Tribunal Administrativo (STA) e mesmo o seu teor a final – sua página 33 e 34 (contrariamente ao que entre parêntesis no início do ponto 2.3 da decisão sumária se pretende), o que aliás foi sobejamente entendido pelo Exmº Senhor Conselheiro Relator; 5 Acresce que, por se tratar da não aplicação de norma a um caso concreto, a dimensão interpretativa perde algum significado, porque não se trata de interpretar mas sim de não aplicar norma; 6 Assim sendo, e com o devido respeito, reclama-se do ponto 2.3 da douta decisão sumária ora em apreciação, de não aceitação do recurso de inconstitucionalidade, feito nos mesmos termos do artº 70º nº 1, alínea b), da LTC, da específica “interpretação” feita nos autos recorridos, sobre a norma constante do artº 51º nº 2 LPTA, pois que o Pleno do STA interpretando-a com o conteúdo exegético que no seu Acórdão, nesta sede impugnado, lhe foi atribuído, originou violação (em devido tempo arguida), dos princípios constitucionais da tutela jurisdicional efectiva, do direito a um processo célere e a um processo equitativo, previstos nos artºs 20º 4 e 5 e 268º nº 4 da Constituição da República Portuguesa (CRP); 7 Para o que ora releva e se bem se entende, a decisão sumária de não conhecer o objecto do presente recurso, no Tribunal Constitucional, assenta no facto de se entender que a norma contida no nº 2 do artº 51º, da LPTA, não foi sequer interpretada e aplicada pelo Supremo Tribunal Administrativo, porque o que se interpretou, para afastar aquela aplicação, foram exclusivamente as normas contidas nos artºs. 137º e 147º, do Código de Procedimento Administrativo (apesar de estarmos perante uma situação processual e não material); 9 Ou seja, o STA não aplicou o artº 51º nº 2, da LPTA, porque o CPA nem sequer o admite, razão pela qual não houve necessidade de fazer uma interpretação do conteúdo da norma conforme ou desconforme à Constituição; 10 Acontece que, o conhecimento da inconstitucionalidade não radica única e exclusivamente na aplicação de normas cuja inconstitucionalidade tenha sido invocada durante o processo, mas, outrossim, na não aplicação de normas que por sua vez resulte igualmente numa violação da Constituição, por força da interpretação conjugada das normas contidas na alínea b) do nº 1 do artº 7º e do artº 79º-C, ambos da LTC; 11 Ora, o conhecimento da aplicação de normas alegadamente inconstitucionais radica numa intelegibilidade facilmente apreensível, em termos de lógica jurídica; 12 No entanto, a recusa de aplicação ou a não aplicação de normas não radica na inconstitucionalidade da interpretação ou do raciocínio efectuado (que pode inexisir), mas antes na inconstitucionalidade que se extrai por a norma não ter sido aplicada: não há aqui uma avaliação da interpretação das normas aplicadas pelo Tribunal “a quo”; 13 A diferença de raciocínio é o mesmo que se consegue ou alcança na acção e omissão na responsabilidade penal ou civil: na acção avalia-se o dano e na omissão o objecto de avaliação é a própria norma que obrigava a agir – ali há violação de bens e aqui há violação de normas de conduta; 14 Similarmente, na inconstitucionalidade por não aplicação de norma, o objecto de avaliação é a norma não aplicada, sem curar de se saber porque é que ela não foi aplicada: o relevante é saber se devia ter sido aplicada; 15 Assim sendo, e salvo melhor opinião, é irrelevante que o STA tenha interpretado e aplicado exclusivamente normas do CPA; 16 Para os reclamantes é única e exclusivamente relevante que o STA tenha decidido ou se tenha recusado a aplicar a norma constante do nº 2 do artº 51º da LPTA, independentemente de saber se sobre a mesma se pronunciou ou expendeu juízos de valor; 17 Os ora reclamantes defenderam e pugnaram durante o processo que a aplicação do nº 2 do artº 51º da LPTA, às situações de actos administrativos de ratificação – sanação, assentava numa interpretação segundo os princípios constitucionais, tendo para o efeito invocado a seu favor não somente uma interpretação da própria norma, mas também defendido alternativamente uma interpretação extensiva: o primeiro Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça e os quatro votos de vencidos do Pleno do Supremo Tribunal de Justiça pugnaram pela aplicação da norma; 18 Assim sendo, os fundamentos do Pleno do STA, para não aplicar a norma constante do nº 2 do artº 51º, da LPTA, são irrelevantes, porque o que releva é a sua não aplicação ao caso concreto, que notória e claramente consubstancia a recusa de aplicação prevista no artº 79º-C da LTC (salvo melhor opinião, que sempre se admite); 19 A exigência de aplicação da norma cuja recusa de aplicação feita pelo tribunal a quo se reputa de inconstitucional, e se rogou ao TC que apreciasse, verifica-se clara e amplamente nos presentes autos; Se não vejamos, 20 Repetidas vezes e com argumentos variados os ora reclamantes arguíram que o artº 51º nº 2, LPTA, deveria comportar na sua previsão os actos de ratificação – sanação, subsumindo-os ao conceito dele constante de “revogação por substituição”: porque, ainda que se aceitasse que de uma interpretação declarativa tal não decorresse (no que os reclamantes nunca concedem e vêm a ver-lhes atribuída razão no voto de vencido do Acórdão do Pleno do STA) mas se insistisse na necessidade de interpretação extensiva, teria fundamento quer num conceito amplo de acto de substituição que numa interpretação sistemática constaria do artº 147º CPA, repudiando a aplicação in casu do artº 137º nº 2 CPA, quer (subsidiariamente) por razões teleológicas e funcionais, na presença de imperativos de economia processual e da adequação formal do processo (extraídos do Código de Processo Civil – artºs 265º-A e 273º nº l CPC - subsidiariamente aplicados por força do artº 1 LPTA); 21 Paralelamente o que sempre os reclamantes afirmaram relativamente à interpretação extensiva foi que, caso aceitando a natureza excepcional da norma do LPTA, face ao Princípio Processual Geral da Estabilidade da Instância, esse artº 51º nº 2 LPTA ainda assim comportaria tal interpretação por força do artº 11º do Código Civil (CC), mas nunca tal constituiu o fundamento de Direito basilar à interpretação que pretendiam da norma, antes um argumento jurídico auxiliar (questão prévia) que abrisse caminho àquela interpretação, a levar a cabo com uma argumentação distinta; 22 E igualmente os ora reclamantes sustentaram, ao longo dos recursos interpostos, que recusar a interpretação e a aplicação que pretendiam para o dispositivo legal convocado, violava os princípios constitucionais da tutela jurisdicional efectiva, do direito a um processo célere e a um processo equitativo , previstos nos artºs 20º nºs 4 e 5 e 268º nº 4 da CRP, nunca relacionando a imputação da violação da Lei Fundamental ao carácter excepcional ou não da norma 23 Logo daqui se conclui, com a devida vénia, dever ser revogada a decisão sumária ora em apreciação, porque continua por apreciar se é inconstitucional a recusa de aplicação do artº 51º nº 2 LPTA aos casos de ratificação – sanação de actos administrativos praticados durante o decurso de processo judicial 24 De qualquer modo, e salvo o devido respeito, ressalta da decisão sumária a pequena incorrecção em afirmar que o acórdão impugnado não sufragou o entendimento de que não poderia à disposição legal ser conferida interpretação extensiva: fê-lo expressamente e em trecho que aliás consta da transcrição da própria decisão sumária (cfr. sua pág. 14); Contudo, 25 É o dever de aplicação da norma do artº 51º n.º 2, da LPTA, que verdadeiramente releva nesta fase processual, porque previamente reputada de constitucional pelos ora reclamantes; 26 Na interpretação-aplicação dos artigos do CPA, perpetrada pelo Pleno do STA, está em causa ou subjacente a não aplicação do nº 2 do artº 51º da LPTA, como facilmente se depreende, e é essa não aplicação que se torna inconstitucional, porque relegando o artº 51º nº 2 LPTA a um mero objecto de outras normas convocadas, está a retirar-se a essa norma um valor e títulos próprios; Se não vejamos, 27 O Acórdão do Pleno do STA pretende restringir o conceito de “revogação por substituição” recusando integrar-lhe a ratificação – sanação e fá-lo com a consideração da questão lateral da proibição da interpretação extensiva pelo artº 11º CC, no que erra redondamente mas, para o que aqui nos interessa, aplicando logo aqui necessariamente, sem qualquer dúvida, o artº 51 nº 2 LPTA: impossível atribuir-lhe natureza excepcional e confrontá-lo com o artº 11º CC sem o aplicar no processo, sem o interpretar (por confronto com o Princípio da Estabilidade da Instância); 28 Mas mais relevantemente (se bem que bastaria o que já dissemos para proceder a presente reclamação) também quanto à questão de fundo, à profunda razão de ser do Acórdão, o tribunal a quo avaliou a possibilidade de aplicação o artº 51º nº 2 LPTA, nesta afirmação: “sendo esta a interpretação dos dois preceitos (do CPA) (...) a retirar ostensivamente a ratificação – sanação do âmbito da sua (artº 51º nº 2 LPTA) previsão”; Ora, 29 Não procede pretender que tal afirmação resulta de uma aplicação ao processo dos artigos do CPA mas não da LPTA, cujo artigo vem lateralmente à colação: não só tal seria ilegal por non licet , como resulta claramente da mera leitura do Acórdão do Pleno do STA, o que não poderia deixar de ser o procedimento do tribunal a quo : confrontado com a questão da aplicação directa ou da interpretação extensiva do artº 51º nº 2 LPTA, decide contra a conclusão dos ora reclamantes e do Acórdão da 2 Subsecção do STA mas seguindo o procedimento destes, apenas com resultado exegético diverso – numa interpretação admissível, mas que não se aceita, vai ao CPA buscar arrimo para a integração do conceito “revogação por substituição” do artº 51º nº 2 LPTA, esquecendo a interpretação sistemática, a interpretação extensiva a interpretação segundo a constituição e unidade do próprio sistema judicial (e fá-lo aliás de forma parcialmente contraditória e nunca procedente, mas disso expendirão as alegações de recurso); 30 Constituindo tal aplicação no processo, pelo Acórdão recorrido, do dispositivo legal – o artº 51º nº 2 LPTA – convocado pelos ora reclamantes perante o TC, aplicação feita por duas vias, uma principal (a consideração sistemática dos conceitos recorrendo ao CPA) e uma auxiliar (a consideração, que aliás deveria ser prévia, da possibilidade de interpretar extensivamente, que nega por errada aplicação do artº 11º CC), e coincidindo as duas dimensões de tal aplicação exactamente com as que os ora reclamantes fizeram (claro que não no resultado) e com cuja conclusão de Direito não só não concordaram como impugnaram por inconstitucional perante o TC, preenchendo-se assim sem dúvida o requisito de “não aplicação de norma” constante dos artºs 70º nº 1 alínea b) e 79º-C, da LTC e do artº 280º nº l alínea b) CRP, não se divisando fundamento legal (esse ou qualquer outro) para a não apreciação da questão, do objecto do recurso, pelo TC, para o que é competente nos termos desses mesmo artigos.” 3. A reclamação incide, apenas, sobre o ponto 2.3. da decisão reclamada, no qual se decidiu não poder o recurso de constitucionalidade prosseguir com fundamento em que a ratio decidendi do acórdão recorrido não reside na aplicação da norma do n.º 2 do artigo 52.º da LPTA com o sentido cuja inconstitucionalidade a recorrente suscitou na conclusão 19.ª das contra-alegações de recurso para o Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo. No mais a recorrente conforma‑se com o decidido. 4. Os recorrentes começam por argumentar que, por força das normas contidas na alínea b ) do n.º 1 do artigo 70.º e do artigo 79.º-C da LTC, o conhecimento do recursos de constitucionalidade não radica, única e exclusivamente, na aplicação de normas cuja inconstitucionalidade tenha sido invocada durante o processo, mas, outrossim, na não aplicação de normas que consubstancie, em si mesma, uma violação da Constituição (cfr. p. ex. n.ºs 5 a 12 da reclamação). Por esta via, a reclamação está votada ao insucesso, não tendo tal entendimento qualquer correspondência no regime constitucional e legal do recurso de constitucionalidade como ele está consagrado no nosso sistema jurídico. Na alínea b ) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC (como, aliás, em qualquer outra das alíneas deste preceito) não cabe recurso para o Tribunal Constitucional de decisões que não tenham aplicado determinadas normas de direito ordinário que, no entender do recorrente, deveriam aplicar para satisfazer normas ou princípios constitucionais. O que ao abrigo desta alínea se permite é o recurso que tenha por objecto normas que tenham sido aplicadas como ratio decidendi da decisão judicial recorrida, desde que a respectiva constitucionalidade tenha sido questionada, de modo processualmente adequado (artigo 72.º, n.º 2, da LTC) perante o tribunal que profira essa decisão. Ora, se nos ativermos à afirmação dos reclamantes de que para si “é única e exclusivamente relevante que o STA tenha decidido ou se tenha recusado a aplicar a norma constante do n.º 2 do artigo 51.º da LPTA, independentemente de saber se sobre a mesma se pronunciou ou expendeu juízos de valor”, somos forçados à conclusão de que aquilo que, afinal, se pretende fazer sindicar pelo Tribunal Constitucional, o que se considera desconforme à Constituição, não é uma dada norma ou sentido normativo extraído de um determinado preceito legal, mas a decisão judicial que entende que essa norma não é aplicável ao caso. Ora, o recurso de fiscalização concreta de constitucionalidade previsto na alínea b ) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC tem por objecto necessário a apreciação da conformidade à Constituição de normas jurídicas que tenham sido aplicadas pela decisão recorrida (alínea b ) do n.º 1 do artigo 280.º da CRP e alínea b ) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC) ou a que esta haja recusado aplicação com fundamento em inconstitucionalidade (alínea a ) do n.º 1 do artigo 280.º da CRP e alínea a ) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC). A escolha do direito ordinário pertinente e a determinação do seu sentido é matéria que escapa à censura do Tribunal Constitucional. Deste modo, a simples “não aplicação” de uma dada norma de direito ordinário pelo tribunal da causa na resolução de determinada questão – o que é diferente da “recusa de aplicação” dessa norma com fundamento em inconstitucionalidade –, ainda que conduza a dar à concreta questão submetida a julgamento uma solução desconforme à Constituição e princípios nela consignados, não abre a via do recurso para o Tribunal Constitucional. Na falta de uma referenciação normativa, é questão de inconstitucionalidade da decisão, que não encontra remédio (directo) no recurso de fiscalização concreta de constitucionalidade, como a Constituição e a lei o configuram. 5. Sucede que a decisão da presente reclamação não será diferente ainda que se abstraia da insistência improfícua dos reclamantes em fazer caber na alínea b ) do n.º 1 da LTC um recurso de constitucionalidade por “não aplicação” de normas e se opte por confrontar a realidade processual efectivamente existente com o regime do recurso de constitucionalidade, tal como a Constituição e a LTC o estabelecem. Nesta exercício de aproveitamento, aquilo que os reclamantes designam por “não aplicação” será, afinal, a interpretação da norma no sentido de que a sua hipótese normativa não cobre determinada situação, para com base nesse sentido normativo (na norma assim interpretada) se concluir que a estatuição que nessa norma se estabelece (: a possibilidade de substituição do objecto do recurso contencioso) não tem aplicação a essa situação abstractamente considerada (: a ratificação-sanação dos actos administrativos ocorrida na pendência do recurso contencioso). Sucede, porém, que o acórdão recorrido não retirou a consequência jurídica da impossibilidade de substituição do objecto do recurso contencioso na hipótese de ocorrer a ratificação-sanação do acto administrativo impugnado na pendência do recurso contencioso somente da negação da possibilidade de conferir “aplicação extensiva” ao disposto no n.º 2 do artigo 52.º da LPTA. Encontrou a resposta para a questão de direito que lhe cumpria resolver a partir da conjugação desse preceito com o disposto nos n.ºs 2 do artigo 137.º e no artigo 147.º do Código do Procedimento Administrativo. Para a maioria que fez vencimento no tribunal a quo , o critério de decisão segundo o qual na hipótese de ratificação-sanação do acto impugnado o recorrente não goza da faculdade de requerer a substituição do objecto do recurso contencioso, extinguindo-se a instância por impossibilidade superveniente da lide, extrai-se – tendo, aliás, como pano de fundo o princípio da estabilidade da instância – deste bloco legal e não, apenas e directamente, do disposto no n.º 2 do artigo 52.º da LPTA, interpretado nos termos referidos na conclusão 19.ª das contra-alegações de recurso para o Pleno. Deste modo, mesmo que se entendesse, face aos termos em que foi definida a oposição de julgados, em que a questão foi dilematicamente centrada na inclusão ou não inclusão da hipótese de ratificação-sanação no n.º 2 do artigo 52.º da LTC, que não seria exigível aos recorrentes, no momento em que suscitaram a inconstitucionalidade, que incluíssem a referência àqueles preceitos do Código de Procedimento Administrativo, agora, para que pudesse prosseguir, o recurso de constitucionalidade teria de versar sobre a norma que constituiu a ratio decidendi do acórdão recorrido, ou seja, a norma efectivamente aplicada. Vale por dizer que teriam os reclamantes de incluir a referência a tais preceitos na enunciação da norma (do preciso sentido normativo, entenda-se) cuja constitucionalidade querem ver apreciada, porque é seu o ónus de definir o objecto do recurso (artigo 75.º-A, n.º 1, da LTC). Não o tendo feito, o recurso interposto ao abrigo da alínea b ) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC não pode prosseguir. 6. Decisão Pelo exposto, decide-se indeferir a reclamação e condenar a recorrente nas custas, fixando a taxa de justiça em 20 (vinte) unidades de conta. Lisboa, 21 de Junho de 2007 Vítor Gomes Ana Maria Guerra Martins Gil Galvão