154/1991 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N. o 154/91 [1] Processo: n.º 322/89. 2ª Secção Relator: Conselheiro Bravo Serra. I l — O Ministro da Agricultura, Pescas e Alimentação interpôs para este Tribunal recurso do acórdão de 19 de Julho de 1989 proferido pelo Supremo Tribunal Administrativo e pelo qual foi deferido o pedido de suspensão de eficácia do despacho de 12 de Abril do mesmo ano, da autoria do ora recorrente, e que atribuiu a A. uma reserva de propriedade com a área de 90 hectares, a extrair do prédio rústico denominado «Herdade …», do qual a recorrida detém a posse de uma área de cerca de 500 hectares. 2 — Para alcançar o juízo decisório, no acórdão recorrido entendeu-se que o n.º 1 do artigo 50.º da Lei n.º 109/88, de 26 de Setembro, violava o princípio constitucional da igualdade «ao privar de um meio de defesa, no âmbito da reforma agrária — qual seja o de obstar a produção de danos de difícil reparação através da suspensão de eficácia —, a quem é indiscutivelmente reconhe­cida legitimidade para discutir contenciosamente a legalidade do respectivo acto, implicando portanto um tratamento discriminatório relativamente a algum dos interessados, sem qualquer justificação razoável». Ainda se entendeu na decisão recorrida que pelo preceito em causa resultava afectado o princípio da tutela judicial efectiva, «na medida em que torna mais gravosa a situação de certos interessados em função da área de pontuação da área possuída, com infracção do artigo 268.º, n.º 3, da Consti­tuição». Afastada, pois, a aplicação daquele normativo, foi o pedido de suspensão analisado apenas à luz do disposto no artigo 76.º da Lei de Processo Tribunais Administrativos, motivo por que, segundo o aresto recorrido, não se mostrando, in casu , ocorrer grave lesão para o interesse público se a suspensão viesse a ser decretada, e atendendo a que os danos que porventura ocorressem para a recorrida, independentemente de qualquer proporcionalidade, seriam de difícil reparação, foi considerado verificarem-se os pressupostos exigidos por aquele normativo. 3 — No presente recurso unicamente alegou o recorrente, que concluiu: O artigo 50.º da Lei de Bases da Reforma Agrária em nada contende com a legitimidade para a impugnação contenciosa dos actos administrativos atributivos da reserva, no âmbito da Reforma Agrária, mantendo-se na sua plenitude a garantia de recurso contencioso prevista no n.º 4 do artigo 268.º e ainda o direito de acesso aos tribunais ou à tutela judicial efectiva consagrado no n.º 1 do artigo 20.º, um e outro da Constituição; Nesta não se encontra qualquer referência, explícita ou implícita, à garantia ou ao direito à suspensão da eficácia dos actos administrativos recorridos; É ao legislador ordinário que cabe modelar o regime da suspensão judicial da eficácia dos actos administrativos e definir os pressupostos ou casos em que ela pode ser decretada ou excluída, necessário sendo, porém, que, ao fazê-lo, não ofenda outros princípios ou valores constitucionalmente tutelados; O conteúdo normativo do citado artigo 50.º não viola o princípio da igualdade acolhido no artigo 13.º da Constituição, já que nenhum dos dois pressupostos especiais introduzidos para modelar as condições de procedência da suspensão de eficácia dos actos de atribuição de reservas afecta o alcance da garantia daquele princípio, não sendo o primeiro dos ditos pressupostos consagrador de desigualdade, por isso que limita a dar diferente tratamento ao que é juridicamente desigual — a exploração do domínio privado do Estado com título ou sem ele —, sendo, pois, tal pressuposto reflexo de uma diferença que a torna geral, abstracta, objectiva, racional, lógica e juridicamente legítima; Igualmente este pressuposto não é violador do princípio da igualdade, ao excluir os titulares de uma relação de comodato ou de contrato associativo, por isso que a norma em apreço não pode deixar de ser interpretada como incluindo na sua previsão situações tituladas através daqueles contratos; Deverá, por consequência, ser dado provimento ao recurso, pronunciando-se o Tribunal; Constitucional pela não inconstitucionalidade da norma constante do aludido artigo 50.º II l — Na redacção anterior à conferida pela Lei n.º 46/90, de 22 de Agosto, o n.º 1 do artigo 50.º da Lei n.º 109/88 exigia, para que pudesse ser judicialmente decretada a suspensão da eficácia de actos administrativos determinantes, no âmbito da reforma agrária, da entrega de reservas, que, para além do preenchimento dos requisitos legais (precisamente a verificação cumulada das situações, positiva e negativa, constantes das alíneas a) a c) do n.º 1 do artigo 76.º e do n.º 2 do artigo 81.º, ambos da L.P.T.A., aprovada pelo Decreto-Lei n.º 267/85, de 16 de Julho, com as alterações introduzidas pela Lei n.º 12/86, de 6 de Maio), por um lado, o requerente da providência explorasse o prédio em cuja área se abrangesse a entrega mediante a concessão de exploração, licença de uso privativo, arrendamento rural ou exploração de campanha e, por outro, que à data da prática desses actos a pontuação da área na posse do mesmo requerente fosse inferior à pontuação da reserva atribuída ao interessado na execução dos actos. Do n.º 2 do mesmo artigo 50.º extrai-se, de outra banda, a exigência de um outro requisito, justamente o de o reservatário não provar que a execução imediata do acto lhe causa prejuízo de mais difícil reparação do que aquele que, caso houvesse execução, advém para o requerente da providência. 2 — A questão que se coloca, em consequência, é, precisamente, a de saber se a exigência suplementar dos indicados requisitos, confrontadamente com o regime geral de suspensão de eficácia dos actos administrativos, postergará os artigos 13.º, n.º 2, 20.º, n.º 2, e 268.º, n.º 3, da Lei Fundamental (na versão resultante da segunda revisão constitucional). Debrucemos, em primeiro lugar, a nossa atenção sobre a eventual violação do n.º 3 do artigo 268.º 3 — Haverá, neste particular, que reconhecer desde logo que no artigo 50.º não se contém qualquer estatuição que limite o recurso contencioso com fundamento em ilegalidade dos actos administrativos, ou como forma de obtenção de direitos ou interesses legalmente protegidos. Efectivamente, tal norma tão somente indica que dos actos administrativos proferidos no âmbito da reforma agrária é possível suspender judicialmente a sua eficácia mediante a ocorrência de determinados requisitos, os quais, relativamente à suspensão judicial dos demais actos administrativos, comportam uma maior dimensão. Não há, pois, em tal norma, qualquer proibição ou limitação da garantia de recurso dos actos administrativos e, logo, haverá que concluir não se divisar nela ferimento do n.º 3 do artigo 268.º da Lei Básica. 4 — No n.º 2 do artigo 20.º da Constituição (na mencionada versão) consagra-se que «a todos é assegurado o acesso aos tribunais para defesa dos seus direitos, não podendo a justiça ser denegada por lnsuficiência de meios económicos». Será a norma em apreciação violadora desta garantia constitucionalmente consagrada? É sabido que na prossecução da actividade da Administração Pública (tida esta no sentido de um modo como o Estado manifesta a sua autoridade, muitos actos são praticados que têm reflexo directo na esfera jurídica dos administrados, impondo ónus, encargos, interdições e deveres, criando obrigações, definindo direitos, situações, etc., sem que para a respectiva prática dos órgãos da Administração que detenham o poder administrativo (o poder de praticar actos executórios) tenham de recorrer aos tribunais ou seja, àqueles órgãos a quem incumbe assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos e dirimir os conflitos de interesses públicos e privados (cfr. Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, tomo I, 1973, pp. 15, 16, 25, 26, 33 e 45, e Sérvulo Correia, Noções de Direito Administrativo, vol. i, 1982, pp. 229 e segs.). Daí que tais actos tenham de estar, desde logo, revestidos de força obrigatória, impondo-se aos respectivos destinatários, podendo ser executados independentemente de obtenção prévia de sentença judicial, assim se impondo coercivamente (cfr. Marcello Caetano, ob. cit., tomo cit., pp. 447 e segs., Sérvulo Correia, ob. e vol. cits., pp. 332 e seg., Jean Rivero, Direito Administrativo, Coimbra, 1981, pp. 15 e 116 e segs., e Charles Debblash e Jean Claude Roci, Contentieux Administratif, Précis Dalloz, 1985, pp. 484 e segs.). E isto passa-se deste modo precisamente porque os actos da Administração gozam da presunção de legalidade (Marcello Caetano, Sérvulo Correia e Jean Rivero, obs., tomo e vol. cits., pp. 27 e segs., 231 e segs. e 9 e 90, respectivamente), o que não só resulta do que é consagrado pela lei e ensinado pela doutrina, como ainda pela circunstância de a Lei Fundamental determinar no seu artigo 268.º que «os órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição e à lei…» devendo «actuar, no exercício das suas funções, com respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça e da imparcialidade», visando «a prossecução do interesse público no respeito pelos interesses legalmente protegidos dos cidadãos». Por tal razão, mesmo nos casos em que dos actos da Administração haja recurso contencioso (como forma de reacção contra esses actos que, do ponto de vista dos administrados, sejam atentatórios dos seus direitos ou interesses), a propositura de tal recurso não acarreta, sem mais, a suspensão da sua executoriedade, o que o mesmo é dizer que, não obstante o recurso ter sido interposto, a Administração pode prosseguir a execução do acto que praticou. Vale a pena aqui citar Jean Rivero (ob. cit., p. 253) que diz, a dado passo, que a regra fundamental de a Administração poder prosseguir a execução dos seus actos «constitui uma das prerrogativas de poder público que caracterizam a actividade administrativa» sendo necessária pois que, «se não existisse, os particulares poderiam paralisar a seu belo prazer a Administração, interpondo recursos destituídos de fundamento», advertindo o autor, logo a seguir, que aquela regra é também perigosa já que «a execução da decisão pode acarretar consequências irreparáveis que o julgamento, depois do facto consumado, não poderá apagar». Significa isto que, se de um lado se tem de aceitar a execução dos actos administrativos independentemente de prévia obtenção de sentença judicial, e mesmo que eles tenham sido contenciosamente impugnados, de outro, ponderando que são hipotisáveis situações em que da execução do acto podem resultar danos de mui difícil, se não impossível, reparação para o administrado, haver, igualmente, que aceitar que, se funcionasse aqui unicamente a regra da imediata execução, poder-se-ia cair em hipóteses em que, não obstante vir a ser dado provimento ao recurso, se consumariam situações fácticas tais em que seria impossível restaurar o status quo ante que pelo recurso de anulação se visava. Daí que na legislação ordinária se tenha previsto a criação do instituto da suspensão da executoriedade do acto administrativo (ou, segundo as palavras de Sérvulo Correia, ob. cit., p. 517, «a fim de que seja possível refrear os efeitos mais devastadores para os administrados do privilégio da execução prévia em circunstâncias em que o interesse público não reclama a criação de factos consumados antes que o tribunal possa pronunciar-se sobre a legalidade do acto»). O instituto da suspensão da executoriedade dos actos administrativos encontra hoje as suas regras gerais consagradas no referido artigo 76.º da L.P.T.A. Viu-se já que a norma da Lei de Bases da Reforma Agrária de que curamos se afasta do regime geral ao exigir suplementarmente mais pressupostos sem os quais os actos administrativos proferidos no âmbito da reforma agrária não poderão ver suspensa a sua eficácia. Ora, isto desde logo conduz a que por aquela norma se não pretende retirar a possibilidade de os actos em causa poderem vir a ser objecto da providência judicial de suspensão da respectiva eficácia. Consequencia-se, desta arte, que, mesmo para quem defenda que suspensão da executoriedade dos actos da Administração é algo que é pressuposto ou faz parte, como sua dimensão estruturante, do princípio geral de acesso aos tribunais, a norma contida no artigo 50.º da Lei n.º 109/88 não é violadora desse princípio geral. Anote-se aqui, porém, que, de todo o modo, a suspensão da executoriedade dos actos administrativos não é uma garantia constitucionalmente prevista ou um pressuposto ou, ainda, uma dimensão estruturante do aludido princípio geral, mas sim, e somente, uma garantia legalmente consagrada pelo direito ordinário, constituindo, assim, como se expressou o Acórdão deste Tribunal n.º 187/88 (publicado no Diário da República, II Série, de 5 de Setembro de 1988), «um plus de garantia que se acrescenta à garantia do próprio recurso contencioso». Por isso, sempre poderia o legislador ordinário modelar diferentemente a suspensão da executoriedade dos actos administrativos praticados no âmbito da reforma agrária, fixando diferentes pressupostos ou requisitos referentemente ao regime geral. Mas, ainda que se viesse a perfilhar o entendimento segundo o qual a suspensão da executoriedade era algo de constitucionalmente garantido, sempre se haveria de reconhecer incumbir ao legislador ordinário efectuar a enuncia­ção definidora dos respectivos requisitos ou pressupostos, que, assim, poderiam ser diferentes daqueloutros que já estivessem estabelecidos para o recurso, identicamente se concebendo, sem se forçar o que quer que seja, que, no domínio da suspensão, pudesse fixar diferentes pressupostos ou requisitos de harmonia com os actos cuja suspensão da respectiva executoriedade se pretende. Ponto é que, como se torna evidente, a diferenciação se não apresentasse injustificada, não objectiva ou desproporcionada e, logo, arbitrária. Ora, e no momento navegando no segundo dos expostos entendimentos que, como se viu, não é o nosso, haveria que concluir que os requisitos a mais exigidos pelo artigo 50.º da L.B.R.A. não se afiguram inapropriados, injustificados ou irrazoáveis, sendo certo que não detêm uma tal dificuldade na sua obtenção que tornem extremamente difícil, na prática, o seu decretamento. A não excessividade, injustificação ou inapropriedade nos casos de actos praticados no âmbito da reforma agrária e, mais concretamente, na entrega de reserva, relativamente aos interesses em conflito, resulta de se ponderar que tais interesses [de um lado, o da entrega de reserva, quanto ao reservatário e, de outro, o da conservação da (posse útil) da terra, quanto ao requerente da providência] se postam, perante o legislador, em idêntica situação, pelo que, de todo, não existirá qualquer irrazoabilidade se, a par da exigência da alegação e da prova da circunstância de a execução causar ao requerente da providência prejuízo de difícil reparação, se exigir também ao reservatário a prova de que a suspensão da executoriedade lhe irá causar prejuízo de mais difícil reparação do que aquele que resultaria para o requerente se a suspensão não fosse decretada. Disse-se já que, havendo de reconhecer ao legislador liberdade para modelar os pressupostos ou requisitos da suspensão, ainda que se apresentassem diferentes dos exigidos para o recurso contencioso, isso implicava que, mesmo para quem entenda que a suspensão é uma garantia constitucionalmente consagrada enquanto dimensão estruturante do acesso aos tribunais, sempre seria pos­sível que, para a suspensão em geral, ou para a suspensão de determinados actos em particular, fosse feita exigência de certos requisitos que não era efectuada para o recurso. Assim sendo, nenhum óbice se anteolha quando, na norma sub specie, ao jeito de conferência de legitimidade para se requerer a suspensão da executoriedade dos actos determinativos da entrega de reservas, se impõe que o solicitante possua título legítimo através do qual desfruta a posse útil da terra. A isto acresce que, devendo a actividade da Administração pautar-se pela legalidade, é perfeitamente justificado e razoável que o legislador unicamente confira legitimidade para peticionar a providência em causa a quem detenha título legítimo. Poderia até questionar-se se não se criaria uma situação de desigualdade exigir ao reservatário a demonstração de um título — a de ser proprietário da terra — e não fazer a exigência da detenção de qualquer título ao requerente da providência. Diga-se ainda que o requisito constante do n.º 1 do artigo 50.º da Lei n.º 109/88 consistente em o requerente explorar o prédio mediante um dos títulos aí indicados, no fundo, até se poderá considerar como a concretização específica do que, para efeitos da providência em apreço, seja o interesse directo, pessoal e legítimo que a lei requer em geral para a impugnação os actos administrativos. Além dos interesses do reservatário e do requerente da suspensão, haverá que não olvidar que existe também o interesse público que se reconhece à Administração no sentido de as suas decisões — que se presumem, legais e que a própria Constituição comanda deverem observá-la, bem como à lei, devendo ainda regerem-se pelos princípios da igualdade, proporcionalidade, da justiça e da imparcialidade —, serem acatadas. Não pode, desta sorte, pretender-se que somente se deva ter em conta o interesse do detentor da posse útil da terra. Daí que o legislador viesse a estabelecer um requisito, qual seja o de à data do acto determinador da entrega da reserva, a pontuação da área na posse do requerente da providência ser inferior à pontuação da área da reserva. Será tal requisito irrazoável ou injustificado? Temos por certo que a esta questão se deve dar resposta negativa. Na verdade, co-existindo dois interesses em conflito (para além do interesse da Administração já acima focado), impenderá sobre o legislador o estabelecimento de um critério — ou de vários — que há-de ser seguido pelo tribunal, como forma de hierarquização desses interesses, ao decidir quanto à providência. Em abstracto, nada existe constitucionalmente consagrado que vede em absoluto ao legislador ordinário o estabelecimento de critérios à luz dos quais os interesses em jogo possam ser hierarquizados, assim resolvendo o conflito entre eles existente, maxime quando um e outro se postam em condições semelhantes. Mister é, todavia, que esses critérios se mostrem adequados, razoáveis e baseados em dados objectivos que fundamentem de modo bastante o seu estabelecimento. Vertidas estas considerações para a norma em anáilse, de concluir será que o requisito de que nos ocupamos é razoável, adequado e tem fundamento material bastante. Assim: Não se coloca, no momento, a questão de saber se o instituto da reserva é algo de não consentido pela Constituição (versão de 1982); Há, consequentemente, que aceitar, para os termos do presente acórdão, tal instituto; Identicamente se aceita que não veda a Lei Básica o estabelecimento pelo legislador de critérios de hierarquização de interesses privados, como forma de alcance de solução para os litígios que se deparem; Conceder a suspensão da executoriedade de um acto que determinou a entrega de uma reserva quando esta tivesse área menor do que a do prédio rústico fora da posse útil do reservatário, seria exigir deste um sacrifício menos razoável, já que, para além de não ver desde logo ser-lhe entregue a terra que a Administração reconheceu poder ser-lhe entregue, por isso que as condições legais se encontravam reunidas, ainda tinha de assistir à circunstância de quem estivesse na mera posse útil ser detentor de uma maior área do que aquela que a Administração concluira entregar-lhe; O estabelecimento de um critério com base na pontuação da área da reserva e na área da terra utilmente possuída não é, de entre os demais que porventura se figurassem, desajustado ou irrazoável. Concluiu-se, pelo exposto, que a norma do artigo 50.º da L.B.R.A. não é ofensiva do princípio geral de acesso aos tribunais, pelo que não viola o n.º 2 do artigo 20.º da Constituição. 5 — Vejamos, por último, se aquela disposição legal é conflituante com o n.º 2 do artigo 13.º da Lei Fundamental. O princípio da igualdade, na sua dimensão de proibição de «diferenciações sem qualquer justificação razoável» (para se utilizarem as palavras de Comes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 2.º vol., 2.ª ed., p. 149), implica o tratamento igual de situações iguais e o tratamento desigual de situações desiguais, não vedando, pois, que o legislador infra-constitucional faça distinções de tratamento. Tais distinções unicamente serão proibidas se não houver razoável ou justificado fundamento. Consequentemente, se situações de facto, à partida, forem dissemelhantes, nada obsta a que o legislador lhes confira diferente tratamento, desde que ele se apresente dotado de razoabilidade. Perante uma tal parametrização, há que convir que, fazendo nossas as palavras do já citado Acórdão n.º 187/88; — «… a situação dos reservatários é diferente de outros interessados na execução dos actos administrativos cuja suspensão haja sido requerida judicialmente: em geral, os interesses em conflito são de natureza diferente e isso permite ao juiz discernir, sem dificuldade de maior, qual o interesse a que deve dar prevalência e, assim, conceder ou não a suspensão. No caso sub judicio, o interesse do reservatário é da mesma natureza do requerente da suspensão, por isso que seja muito difícil ao juiz decidir sobre qual deles deve prevalecer, o que facilita a tendência de, tratando-se, como se trata, de acto não executado, não deixar que a execução se faça e, assim, conceder a suspensão. Uma situação diferente a reclamar, pois, uma solução legal diferente também. Solução legal que é inteiramente razoável, pois que, se o reservatário, sobre quem recai o ónus da prova, consegue convencer o juiz de que o seu prejuízo é de mais difícil reparação que o do requerente, vê o seu interesse prevalecer e a reserva ser-lhe entregue; se não conseguir fazer tal prova, é o seu interesse que cederá perante o do requerente, que continua na posse da terra. Tratando-se de uma solução legal com fundamento material, de uma solução razoável, não há, pois, violação do princípio da igualdade». E, mais adiante, expendeu o aresto acima parcialmente transcrito a propósito do eventual ferimento do artigo 13.º da Constituição quando na norma do artigo 50.º da Lei n.º 109/88 se condiciona o deferimento da suspensão a um regime mais exigente do que o que vigora para a generalidade dos casos: Também aqui a resposta tem de ser negativa. Na verdade, trata-se de actos — os actos que determinam a entrega de reservas — que se inscrevem num processo que se arrasta há já muitos anos de conflito mais ou menos agudizado: os reservatários começaram por ver as suas terras ocupadas sem lei ou acto de autoridade que o determinasse, foram esperando, primeiro, por que a situação fosse legalmente definida, depois, que as reservas lhes fossem entregues e, sempre, pelo pagamento de indemnizações. As transcrições efectuadas servem à saciedade para demonstrar que diferentes são as situações que se inserem nos actos administrativos atributivos de reserva e aquelas sobre que versam os demais actos da administração. Daí que seja perfeitamente justificado que o legislador ordinário, ao tratar da suspensão da executoriedade daqueles primeiros, lhe confira um regime diferente do gizado para a suspensão da eficácia dos segundos, não infringindo, em consequência, o princípio da igualdade sua vertente proibitiva, a ele dirigida, do estabelecimento de diferenciações não justificadas ou arbitrárias. Conclui-se, dest’arte, que a norma constante do artigo 50.º da Lei n.º 109/88, não viola o artigo 13.º, n.º 2, da Constituição. III Em vista do que se veio de expor, concede-se provimento ao recurso, determinando-se a reforma do acórdão impugnado de harmonia com o juízo aqui proferido sobre a questão de inconstitucionalidade. Lisboa, 24 de Abril de 1991. Bravo Serra Fernando Alves Correia Messias Bento Luís Nunes de Almeida (vencido, nos termos e com os fundamentos da declaração de voto junta) José de Sousa e Brito (vencido, nos termos da minha anterior declaração de voto junta ao Acórdão n.º 80/91) Mário de Brito (vencido, nos termos da declaração de voto junta) José Manuel Cardoso da Costa. DECLARAÇÃO DE VOTO Votei vencido, pois teria julgado inconstitucional a norma constante do n.º 1 do artigo 50.º da Lei n.º 109/88, de 26 de Setembro. Na declaração de voto que juntei ao Acórdão n.º 187/88 (publicado no Diário da Republica, II Série, de 5 de Setembro de 1988), justifiquei, assim, as razões que me levaram a considerar que a norma em causa — então objecto de apreciação preventiva da constitucionalidade — se encontrava em contradição com o nosso ordenamento jurídico-constitucional: 1 — Entendo que o acesso aos tribunais para defesa dos seus direitos, a todos garantido pelo artigo 20.º, n.º 2, da Constituição, e concretizado, no que se refere a impugnação contenciosa dos actos administrativos definitivos e executórios, no artigo 268.º, n.º 3, da mesma Lei Fundamental, pressupõe a faculdade de obter a suspensão judicial da eficácia desses actos, quando impugnados, se da respectiva execução puderem resultar prejuízos irreparáveis ou de muito difícil reparação para o recorrente. É que, na verdade, a garantia de acesso aos tribunais ficaria gravemente amputada e quase despojada de qualquer conteúdo substancial se uma eventual decisão judicial favorável ao recorrente não dispusesse, na prática, de qualquer possibilidade de o repor na situação jurídica em que se encontraria, caso não tivesse sido praticado o acto ilegal que o tribunal decidira anular. Consequentemente, a garantia constitucional do recurso à tutela jurisdicional determina a ilegitimidade de «todas as técnicas que, mediante a consumação de situações irreversíveis, diminuam substancialmente a eficácia restauratória da decisão jurisdicional» (cfr. Juan Alfonso Santamaria Pastor, «Tutela Judicial Efectiva Y No Suspension En Via de Recurso», in Revista de Administracion Publica, n. os 100-102, vol. ii, p. 1625). Assim sendo, não se pode afirmar, como se faz no acórdão que obteve vencimento, que a «suspensão, da eficácia dos actos administrativos de que se tenha interposto (ou venha a interpor) recurso contencioso com vista a obter a sua anulação é, por ora, uma garantia que apenas tem assento legal — uma garantia que, por isso mesmo, o legislador pode, sem inconstitucionalidade, retirar pura e simplesmente ou modelar diferentemente». Com efeito, a pura e simples eliminação da suspensão da eficácia dos actos administrativos, ou seja a sua regulamentação em termos dema­siado restritivos, conflitua com a garantia de acesso aos tribunais para defesa dos direitos, porquanto, sem esse instituto, numerosas anulações apenas trariam aos recorrentes uma satisfação moral ou jurídica, sem que fosse realmente possível reconstituir o estado de coisas anterior à exe­cução do acto, o que, certamente, poria em causa a própria credibilidade de todo o sistema jurisdicional (cfr. Bernard Pacteau, Contentieux Administratif, P.U.F., p. 233). Aliás, é por isso que a doutrina, embora reconhecendo que o instituto «representa uma excrescência relativamente à pureza do sistema que pretende restringir a intervenção dos tribunais à anulação ou declaração de nulidade de actos administrativos com base num juízo de legalidade», acaba por concluir que assim tem de ser, a fim de que seja possível refrear os efeitos mais devastadores para os administrados do privilégio da execução prévia em circunstâncias em que o interesse público não reclama a criação de factos consumados antes que o tribunal possa pronunciar-se sobre a legalidade do acto (Sérvulo Correia, Noções de Direito Administrativo, p. 517). Nestes termos, entendo que a Constituição consagra, embora de forma implícita, a garantia de obter a suspensão de um acto administrativo que se haja contenciosamente impugnado, quando da sua execução possam resultar prejuízos irreparáveis ou de muito difícil reparação, de tal forma que uma eventual decisão judicial favorável careceria de qualquer efeito prático. Nem se diga, em sentido contrário, que este Tribunal está a ir longe de mais, porquanto a garantia em causa se não encontra expressamente consignada na Lei Fundamental É que constitui, sem dúvida, uma das tarefas mais nobres de qualquer Tribunal Constitucional a progressiva modelação dos direitos fundamentais, designadamente através da definição dos direitos, liberdades e garantias que só de forma implícita encontram consagração constitucional, mas que a jurisprudência deve necessariamente deduzir daqueles que encontram expresso assento na Lei Fundamental, porquanto são indispensáveis à inteira realização destes últimos. 2 — Isto posto, resulta evidente a inconstitucionalidade da norma constante do n.º 1 do artigo 50.º do decreto em apreço. Com efeito, aí se consignam dois requisitos que têm como consequência permitir que entidades com legitimidade para interpor o recurso contencioso não possam requerer a suspensão judicial da eficácia do acto recorrido, ainda que da sua execução lhes possam resultar prejuízos irreparáveis. Tal situação é, como vimos, inteiramente desconforme com o preceituado no artigo 20.º, n.º 2, da Constituição. Mas a isto acresce ainda o facto de um dos requisitos em causa — o de, à data do acto administrativo, a pontuação da área na posse do requerente da suspensão ser inferior à pontuação da reserva atribuída ao interessado na execução do acto — se configurar como inteiramente desproporcionado, irrazoável e discriminatório, de tal forma que se devem considerar atingidos os princípios essenciais por que se deve reger um Estado de direito democrático. Na verdade, em resultado da aplicação de tal requisito, pode verificar-se a situação de uma entidade que explore legitimamente um prédio, mediante concessão de exploração, licença de uso privativo, arrendamento rural ou exploração de campanha, ou seja, mediante título legalmente bastante, nos termos do disposto no Decreto-Lei n.º 111/78, de 27 de Maio, ser pura e simplesmente privada da exploração em que se achava regularmente investida pela autoridade pública, na sua totalidade, sem poder requerer a suspensão judicial da eficácia do acto que a priva desse direito adquirido. Basta, tão-só e por exemplo, que se trate da atribuição de uma reserva de 90.000 pontos, apenas conferida nos termos da nova lei, que corresponda integralmente à área anteriormente explorada pela entidade em causa. Este simples exemplo, deveras chocante, demonstra à saciedade como a disposição questionada pelo Presidente da República, embora continuando a permitir, formalmente, o recurso aos tribunais, elimina, na prática, instrumentos indispensáveis para que as decisões judiciais disponham do grau de eficácia compatível com as exigências de um Estado de direito. 3 — Pelo contrário, não me pareceu que a norma do n.º 2 do mesmo artigo 50.º violasse a Constituição. É que, no meu entender, e sempre que estejamos perante actos administrativos de efeitos duplos, a eventual suspensão judicial dos mesmos há-de ter em conta os prejuízos irreparáveis ou de difícil reparação que a suspensão ou a não suspensão podem determinar relativamente aos diversos particulares afectados por uma ou pela outra. Assim sendo, a tutela jurisdicional dos interesses das diversas partes interessadas só se pode assegurar através de uma norma como a constante do artigo 50.º, n.º 2, sempre que estejam em causa actos administrativos de efeitos duplos. Esta convicção mantém-se inteiramente válida e foi entretanto, reforçada. Que a possibilidade de obter a suspensão de eficácia do acto impugnado constitui manifestação de um princípio geral do nosso direito processual, princípio esse que se há-de considerar ínsito no direito de acesso aos tribunais, consagrado no artigo 20.º, n.º 2, da CRP, é matéria que, hoje, me não oferece quaisquer dúvidas. Tal princípio encontra-se, aliás, expresso, de forma emblemática, no artigo 2.º do Código de Processo Civil, quando se asseguram «as providências necessárias para acautelar o efeito útil da acção». Por outro lado, a jurisprudência de outros tribunais constitucionais também vai no sentido de se não poder eliminar, pura e simplesmente, para certos casos ou de pessoas, o direito à suspensão da eficácia dos actos administrativos. Assim, o Tribunal Constitucional espanhol na sua Sentença n.º 115/1987, de 7 de Julho (in Jurisprudencia Constitucional, tomo 18, pp. 575 e segs.), muito embora reconheça que o direito à tutela judicial efectiva não envolve a necessidade de suspensão de todos os actos administrativos impugnados, sem outra ponderação de interesses, afirma expressamente que tal não significa «que, quando a legislação tenha estabelecido essa possibilidade para a protecção dos direitos fundamentais, esta decisão legislativa não incida também sobre a configuração da tutela judicial efectiva, […], de forma que a supressão de essa possibilidade de suspensão para certos casos ou grupos de pessoas não afecte este direito à tutela judicial efectiva». Por seu turno, o Tribunal Constitucional italiano, na sua Sentença de 19 de Dezembro de 1974 (in Giurisprudenza Costituzionale, ano 19, tomo II, pp. 2953 e segs.), considerou que «o poder de suspensão da execução do acto administrativo é um elemento conatural de um sistema de tutela jurisdicional» e que um tal poder, consagrado de forma genérica e «em conformidade com uma longa tradição histórica» para consentir a valorização casuística das graves razões do recorrente ou da irreparabilidade dos efeitos da execução, não pode ser excluído «relativamente a certas categorias de actos administrativos» sob pena de violação da Constituição. Este entendimento das coisas assenta, pois, na convicção de que a garantia da suspensão de eficácia dos actos administrativos se encontra constitucionalmente assegurada, embora tão-só enquanto desempenha uma função instrumental relativamente à garantia de recurso contencioso, pelo que se não move, obviamente, no mesmo plano em que esta se encontra. Quer isto dizer que, pela sua própria natureza e finalidades, na decisão sobre a concessão da suspensão de causa se deverão ter em conta os diversos interesses em causa — quer os dos particulares, quer o da Administração. Assim sendo, nada impede que a lei possa condicionar a suspensão de eficácia dos actos administrativos, de modo a que os interesses dos administrados hajam de ser devidamente ponderados com o interesse público, em cada caso concreto. O que a lei não pode, seguramente, é eliminar a garantia para toda uma categoria de situações, independentemente da averiguação casuística da irreparabilidade dos prejuízos para o particular e da sua ponderação com o eventual interesse público atingido. Isto, ainda que se não perfilhe o entendimento propugnado por alguns autores, como Diogo Freitas do Amaral, para quem «se estiver em causa um acto administrativo cuja execução imediata causa prejuízo de difícil reparação a um direito fundamental do particular, a suspensão deve ser concedida mesmo que dela advenha uma lesão grave para o interesse público», por imperativo constitucional (Direito Administrativo, vol. iv, p. 315). É que, a ser assim, a inconstitucionalidade de uma norma em questão seria evidente, porquanto poderia atingir um direito fundamental dos requerentes: a liberdade de iniciativa económica. Aliás, a Recomendação n.º R(89)8 do Conselho da Europa é clara quanto ao alcance da suspensão de eficácia: em primeiro lugar, garante que «o requerente tem possibilidade de solicitar» à autoridade jurisdicional que adopte «medidas de protecção provisória contra o acto administrativo» (Artigo I); em segundo lugar, prevê que «a autoridade jurisdicional chamada a decidir sobre as medidas de protecção provisória tem em conta o conjunto de circunstâncias e de interesses em presença» (Artigo II). Ou seja: a faculdade de requerer a suspensão de eficácia deve ser assegurada em todos os casos, pelo que não é legítimo, à luz daquele instrumento, que a lei a elimine relativamente a toda uma categoria de situações; a ponderação dos interesses em presença há-de ser feita pela autoridade jurisdicional, não sendo aceitável, portanto, que o legislador proceda a uma ponderação de interesses apriorístico, sem ter em consideração as consequências da execução do acto em cada caso concreto. Quando a Constituição consagra a garantia de recurso contencioso é porque pretende que exista um recurso eficaz para defesa dos direitos dos cidadãos. Um recurso eficaz que assegure a defesa dos direitos há-de permitir, em regra, a restauração natural da situação jurídica anterior, não bastando, por isso, a existência de uma indemnização compensatória. Só em segunda linha, quando ocorra uma impossibilidade prática na defesa do direito violado, é que deverá haver indemnização: é que esta não assegura ao lesado o exercício do direito, mas apenas um sucedâneo, já que não passa, em muitos casos, de uma reparação simbólica, embora quantitativamente determinada, de um prejuízo que se concluiu ser irreparável. É claro que, havendo indemnização do prejuízo, a decisão do recurso não perde todo o sentido útil. Mas a questão não é apenas a de saber se a decisão jurisdicional ainda tem algum sentido útil: é a de saber se ela tem sentido útil quanto à defesa do direito efectivamente violado. Invocar a indemnização como argumento para afastar a suspensão de eficácia é, salvo o devido respeito, confundir o acessório com o essencial na concepção jurídico-constitucional da defesa dos direitos, sendo que é na defesa dos direitos que radica a garantia de acesso aos tribunais e do recurso conten­cioso. Assim sendo, continuo a entender que o normativo em causa viola o disposto no artigo 20.º da Constituição da República, e, consequentemente, teria negado provimento ao recurso. — Luís Nunes de Almeida. DECLARAÇÃO DE VOTO Na declaração de voto que fiz no Acórdão n.º 187/88, de 17 de Agosto, pronunciei-me pela inconstitucionalidade — por ofensa do princípio da igualdade (artigo 13.º da Constituição) — da norma do n.º 1 do artigo 50.º do Decreto da Assembleia da República, n.º 114/V (Lei de Bases da Reforma Agrá­ria) — que veio a converter-se no n.º 1 do artigo 50.º da Lei n.º 109/88, de 26 de Setembro (Lei de Bases da Reforma Agrária), aqui em apreciação —, na medida em que ela, por um lado, limitava ou restringia, sem fundamento razoável, a legitimidade activa para o incidente ou procedimento cautelar da suspensão da eficácia dos actos administrativos aí previstos — incidente regulado em termos genéricos nos artigos 76.º e seguintes do Decreto-Lei n.º 267/85, de 16 de Julho (Lei de Processo nos Tribunais Administrativos) —, afastando do círculo de entidades com legitimidade para requerer a suspensão da eficácia as unidades colectivas de produção (entenda-se, as unidades colectivas de produção que não explorassem os prédios mediante qualquer dos títulos nessa norma referidos), e, por outro lado, criava um privilégio injustificável a uma classe de cidadãos — os reservatários —, ao equiparar o seu interesse próprio ao interesse público. Deixei em aberto a questão de saber se as restrições ao direito de requerer a suspensão da eficácia dos actos administrativos, estabelecidas na norma em questão pela exigência de requisitos para além dos constantes da lei geral, implicavam a violação do direito de acesso aos tribunais, consagrado genericamente no n.º 2 do artigo 20.º da Constituição (n.º 1 desse artigo, depois da 2.ª revisão, operada pela Lei Constitucional n.º 1/89, de 8 de Julho) e em especial para o recurso contencioso dos actos administrativos no n.º 3 do artigo 268.º (hoje, n.º 4 do mesmo artigo). Ora, em primeiro lugar, e como vem referido pelo Professor José Joaquim Gomes Canotilho no parecer junto, «salienta hoje a doutrina a ‘essencialidade’ dos procedimentos cautelares — como é, no processo administrativo, o instrumento da suspensão jurisdicional da eficácia do acto — relativamente ao direito de protecção judicial efectiva e ao próprio direito de defesa». Isto porque, por um lado, «o princípio da tutela judicial efectiva pressupõe que os cidadãos, ao recorrerem aos Tribunais, esperam tirar utilidade da decisão ditada pelos órgãos jurisdicionais, impondo-se, por isso, a existência de procedimentos adequados que, cautelarmente, evitem factos consumados ou situações irreversíveis», e, por outro lado, esse mesmo princípio «exige que a justiça seja feita a tempo, sob pena de o perigo da demora transformar o recurso aos Tribunais numa ‘paródia’ da justiça». Em segundo lugar, o artigo 2.º do Código de Processo Civil aprovado pelo Decreto-Lei n.º 44 129, de 28 de Dezembro de 1961, estabelece o princípio de que a todo o direito, corresponde, não só uma acção, destinada a fazê-lo reconhecer em juízo ou a realizá-lo coercivamente, mas também as providências necessárias para acautelar o efeito útil da acção. Daí o meu entendimento de que a eliminação do direito de requerer a suspensão da eficácia dos actos administrativos, ou a sua regulamentação em termos excessivamente restritivos, ofende o direito de acesso aos tribunais. Votei, pois, a inconstitucionalidade do n.º 1 do artigo 50.º, aqui em aprecia­ção, por ofensa dos citados preceitos constitucionais. — Mário de Brito. [1] Publicado no Diário da República, II Série, de 2 de Setembro de 1991.