0224/10 - Supremo Tribunal Administrativo

O Acórdão do TCA que decidiu ser razão de indeferimento pela Administração, em procedimento de autorização de construção, a falta de simultânea apresentação do projecto de arquitectura e dos projectos de especialidades é matéria que não foi objecto de análise na jurisprudência deste STA, susceptível de gerar dúvida que é importante dilucidar e constitui questão jurídica que pela sua natureza, previsivelmente se repete em outros procedimentos e litígios, pelo que se verificam os pressupostos de admissão de recurso de revista excepcional.

Formação de Apreciação Preliminar Acordam em conferência na Secção do Contencioso Administrativo do STA: A… Requereu contra CÂMARA MUNICIPAL DE GONDOMAR e respectivo PRESIDENTE, Intimação judicial para a prática de acto legalmente devido, ao abrigo do disposto no artigo 113º do Dec-Lei n.º 555/99, de 16/12, em que pediu a emissão de alvarás de licença de construção respeitantes aos processos de licenciamento registados naquela edilidade sob os n.ºs 4758/02 e 4771/02, correspondentes aos lotes n.ºs 14 e 17, sitos na freguesia de …, Gondomar. O pedido foi indeferido por sentença do TAF do Porto, da qual foi interposto recurso para o TCA Sul que manteve a sentença, embora com alteração nos fundamentos. Deste Acórdão a Requerente pede a admissão de revista. Alega que o Acórdão recorrido propugna uma posição que aporta novidade ao contencioso administrativo, a qual resulta de ter considerado que os procedimentos administrativos de autorização requeridos pela Recorrente ao abrigo do RJUE não eram passíveis de permitir a formação de acto tácito de deferimento previsto no artigo 113º do mesmo diploma, uma vez que não tinham sido correctamente apresentados por não terem os projectos de especialidades sido juntos em simultâneo com os projectos de arquitectura, concluindo assim que no caso concreto jamais se teria formado o acto tácito de deferimento invocado pela Recorrente. Invocando a novidade da posição assumida pelo Acórdão recorrido a propósito de matéria que diz claramente transcender os limites do caso concreto, a Recorrente formula um conjunto de questões que pretende ver apreciadas no presente recurso, a par das que haviam sido submetidas à apreciação do TCA, que enuncia do seguinte modo (cfr. fls. 323): Possibilidade de ser atendido, na sentença final em processo de intimação previsto no artigo 113º do RJUE acto expresso de indeferimento com efeito revogatório de acto tácito de deferimento anterior, sendo que o aludido acto expresso foi praticado depois do encerramento da discussão da matéria de facto no TAF Porto .... está em causa a interpretação e aplicação dos artigos 653º , 668º n.º 1 , alínea d) ambos do CPC , estes com referência à tramitação processual imposta pelo artigo 113º do RJUE, e a interpretação e aplicação do regime dos prazos de revogação de actos tácitos que as autoridades administrativas invoquem ser ilegais, atentos os artigos 141º n.º 1 do Código de Procedimento Administrativo; Possibilidade de ser conhecida, em sentença final prolatada em processo judicial de intimação previsto no artigo 113º do RJUE, a intempestividade de acto expresso com eficácia revogatória de acto anterior, face ao disposto no artigo 141º n.º 1 do CPA ...; Impossibilidade, legal e constitucional, do mecanismo instituido no artigo 113º do RJUE, se trasmudar em convite às autoridades administrativas a decidir, nas mãos destas se colocando, integralmente, a sorte a observar no processo judicial de intimação previsto naquele preceito legal; A estas questões a Recorrente acrescenta ainda outras a fls. 324, a propósito das quais entende ser necessária a admissão da revista para uma boa aplicação do direito, a saber, a omissão de despacho liminar e de despacho a considerar instruído o procedimento e, como vício da sentença, que esta tenha considerado a Administração desobrigada do dever de decidir em virtude de terem sido pedidos dois actos de aprovação, um do projecto de arquitectura e outro dos projectos das especialidades. A Recorrida contra-alegou, pugnando pela inadmissibilidade da revista por não se verificarem os respectivos pressupostos legais e, quanto ao mais, pela manutenção do Acórdão recorrido. Nos termos do n.º 5 do artigo 150º do CPTA, compete à presente formação apreciar se no caso concreto estão reunidos os pressupostos de que depende a admissão do recurso. II - Apreciação . 1. O recurso de revista de decisões proferidas pelos TCA em segunda instância, terceira apreciação jurisdicional de uma causa administrativa é, em geral, rejeitado pela lei de processo (CPTA), embora seja permitido, a título excepcional, que o STA admita esta terceira apreciação da causa num recurso relativo a matéria de direito, exclusivamente naqueles casos em que estejam reunidos certos pressupostos que a lei (art.º 150.º n.º 1 do CPTA) aponta como índices de que a causa apresenta uma relevância superior ao comum. Tais pressupostos respeitam à natureza das questões sobre as quais versa o litígio, as quais têm de revestir-se de importância fundamental, de uma perspectiva jurídica ou social, ou mostrar-se como claramente necessária a intervenção do STA para uma melhor aplicação do direito. Assim, é mantido e aprofundado o princípio da apreciação jurisdicional das causas administrativas, como regra, apenas em duas instâncias. Na consecução deste objectivo concorrem com o disposto no art.º 150.º do CPTA, a previsão de revista “per saltum” do artigo 151.º, e a transformação do recurso para uniformização de jurisprudência num recurso do tipo acção revisiva, a ser interposto após o trânsito em julgado da decisão recorrida. Na concretização dos conceitos relativamente indeterminados que a lei estabelece como orientação para a filtragem dos recursos de revista a admitir excepcionalmente, o STA tem vindo a entender que a relevância jurídica fundamental exigida pelo artigo 150º n.º 1 do CPTA se verifica, designadamente, quando a questão a apreciar seja de complexidade superior ao comum em razão da dificuldade das operações exegéticas a efectuar, de enquadramento normativo especialmente complexo, de ser necessário compatibilizar diferentes regimes potencialmente aplicáveis, bem como casos em que a questão se reveste de novidade, e relativamente à qual não tenha havido oportunidade de o STA se pronunciar. Sobre a apreciação da relevância social fundamental, o STA tem entendido que este requisito se verifica, designadamente, nas situações em que esteja em causa questão que revele especial capacidade de repercussão no tecido social, ou expansão do interesse orientador da intervenção do Supremo relativamente a futuros casos análogos ou apenas do mesmo tipo, mas em que a utilidade da decisão extravasa os limites do caso concreto das partes envolvidas no litígio. A admissão de revista para melhor aplicação do direito terá lugar, designadamente quando, em face das características do caso concreto, ele revele seguramente a possibilidade de ser visto como um tipo, contendo uma questão bem caracterizada, passível de se repetir em casos futuros, e cuja decisão nas instâncias suscita fundadas dúvidas, nomeadamente por se verificar divisão de correntes jurisprudenciais ou doutrinais, gerando incerteza e instabilidade na resolução dos litígios fazendo antever como objectivamente útil a intervenção do STA na qualidade de órgão de regulação do sistema, ou seja, tendo como finalidade conseguir o bom funcionamento do contencioso administrativo. 2. Nestes autos a Recorrente interpôs pedido de intimação para emissão de alvará de licença de construção ao abrigo do artigo 113º do RGEU, considerando ter ocorrido deferimento tácito dos pedidos que tinha apresentados à Administração autárquica. Apontados os pressupostos de admissão da revista, cumpre verificar se no caso concreto estão reunidos os pressupostos exigidos pelo artigo 150º n.º 1 para a admissão da revista. De acordo com o entendimento do TAF do Porto, “... não obstante ter-se verificado o decurso do prazo legal sem que o acto em questão tivesse sido praticado pela autoridade competente, a pretensão da requerente foi objecto de decisão expressa de indeferimento no passado dia 13 de Maio de 2009. Ora, este Tribunal entende que tal ACTO EXPRESSO de indeferimento REVOGOU o alegado DEFERIMENTO TÁCITO pelos requerentes, o qual constitui condição sine qua non de acesso ao presente meio processual. (...) Consequentemente, por via dessa revogação, deixou de vigorar na ordem jurídica o deferimento tácito em que a requerente fundava este pedido de intimação, razão pela qual a presente intimação não pode ser deferida.” O TCA Norte negou provimento ao recurso jurisdicional interposto daquela sentença na perspectiva de o alegado acto de deferimento tácito invocado pela recorrente jamais ter chegado a formar-se. Disse o TCA: “Trata-se assim de saber se o tribunal podia/devia ter tomado conhecimento do acto administrativo praticado em Maio de 2009, revogatório do anterior acto tácito de deferimento que se teria formado atento o silêncio da Administração, e que foi praticado em momento posterior ao da apresentação da resposta. Face ao que vem alegado pela recorrente na sua petição inicial surpreeende-se, em síntese, que a mesma apresentou à aprovação dos serviços do recorrido os respectivos projectos de arquitectura em 26/11/2002, desacompanhados dos respectivos projectos das especialidades; em 9/06/2008 apresentou projectos das especialidades respectivos; em 22/10/2008 requereu a liquidação das competentes taxas. Ora face a este entendimento lógico e sucessivo de acontecimentos podemos concluir que o acto final de autorização administrativa, ..., não ocorreu, quer de forma tácita, quer de forma expressa. Efectivamente no procedimento tendente à obtenção de autorização, diferentemente do que se passava no procedimento tendente à obtenção de licença de construção, a apresentação do projecto de arquitectura e dos projectos de especialidades era simultânea,...; e portanto, sem a apresentação de tais projectos – das especialidades – nunca poderia ter-se formado acto tácito favorável nos termos do disposto nos arts. 23º e 30º do DL n.º 555/99 ..., uma vez que faltava a apresentação de elementos essenciais que obrigatoriamente deveriam fazer parte da requerida autorização, e igualmente nem sequer poderia ter sido emitido um acto de deferimento expresso. Na verdade, neste tipo de procedimento especifico, para obtenção de autorização, não há lugar à apreciação do projecto de arquitectura e seguidamente dos projectos das especialidades, de forma sucessiva e encadeada no tempo, tal apreciação é simultânea porque também a sua apresentação deve ser simultânea, logo não é admissível sustentar que ocorreu o deferimento tácito dos projectos de arquitectura, uma vez que não há a obrigatoriedade, por parte da Administração, de emitir qualquer pronúncia independente e autónoma no que toca ao projecto de arquitectura, o acto final de procedimento é uno e engloba a apreciação de todos os elementos essenciais ao deferimento da pretensão.” Como decorre dos autos (fls. 160) o TAF do Porto, numa primeira acção sobre este mesmo litigio, de condenação à prática de acto devido nos termos dos art.ºs 111.º e 112.º do DL 555/99 , tinha proferido a sentença de 23 de Abril de 2008, na qual decidiu com fundamento em que era aplicável ao caso regime da autorização e não o do licenciamento, que o meio utilizado não era adequado, donde retirou a consequência de desatender a pretensão, indeferindo o pedido. Na sequência de tal decisão é que a interessada juntou ao processo gracioso os projectos de especialidades e pediu a emissão da licença de construção. Perante o inacção silente da Administração que se seguiu, veio a intentar a presente acção agora nos termos do art.º 113.º do mesmo DL 555/99 . A questão essencial cuja apreciação a Recorrente aponta como objecto da revista é ter sido considerado, pelo Acórdão do TCA sob recurso, que os procedimentos administrativos de autorização requeridos pela Recorrente ao abrigo do RJUE não permitem a formação de acto tácito de deferimento previsto no artigo 113º do mesmo diploma, uma vez que não foram correctamente instruídos por os projectos de especialidades não terem sido oferecidos e juntos em simultâneo com os projectos de arquitectura, tendo por isso concluindo assim que jamais se teria formado o acto tácito de deferimento invocado pela Recorrente. Efectivamente, o TCA disse que o dever de decidir da Administração neste procedimento especificamente regulado pelo DL 555/99 pressupõe a instrução correcta e integral dos pedidos de autorização de construção. Daí retira que a apresentação dos projectos de especialidades teria de ser simultânea com o projecto de arquitectura, de forma a que ambos fossem apreciados na sua globalidade. Como refere a recorrente, seria também defensável a solução alternativa de a entrega sucessiva e afastada no tempo dos projectos de especialidades, que no caso ocorreu, e que foi determinada também por razões relativas ao decurso e conclusão de um processo jurisdicional sobre o mesmo objecto, com a qual as partes se conformaram - como resulta da petição e da resposta -, não ser de molde a impossibilitar, a final, a apreciação conjunta do pedido, entendido como autorização . O Acórdão neste ponto incide sobre questão que não tem sido e tratada na jurisprudência. E, tal como a sentença o Acórdão recorrido não chega a apreciar o acto administrativo de indeferimento, o qual adoptou o fundamento de alguns projectos de especialidades não terem sido elaborados à luz das normas em vigor à data relevante, ou seja, do pedido renovado de 9 de Junho de 2008. A subsequente defesa pela entidade recorrida, perante a jurisdição, do referido entendimento não foi suficiente para as instâncias entrarem na análise deste aspecto. No entanto, o Acórdão do TCA diz que “… o acto datado de 2.4.2009 que indeferiu as autorizações administrativas requeridas pela recorrente nem sequer se pode considerar como revogatório de um anterior deferimento tácito uma vez que este nunca existiu…” E, a justificação que dá para este nunca ter existido após a apresentação dos projectos das especialidades é: “… para que se pudesse formar tal deferimento tácito era essencial que o pedido de autorização tivesse sido instruído com todos os elementos essenciais à sua decisão, ou seja, o respectivo projecto de arquitectura e respectivos projectos de especialidade”. Portanto, o Acórdão eleva a elemento essencial ou pressuposto sine qua non do deferimento a apresentação conjunta dos projectos que é determinada regulamentarmente como norma atinente à instrução do procedimento. Neste contexto o Acórdão não chegou a entrar na averiguação relativa a saber se o deferimento tácito não se teria formado, em virtude de a instrução do procedimento não estar concluída, que é perspectiva do acto de indeferimento. Antes se baseou em que teria havido substituição do diploma que regula dois tipos de projectos de especialidade. Aqui também sem entrar a analisar o conteúdo e efectiva divergência dos projectos de especialidade ‘ditos’ em desconformidade com as normas sobre a sua produção e a real diferença de conteúdos exigida “ex novo” para tais projectos, bem como a identificação dos processos em que os projectos não estariam adequados à exigência legal e que projectos em concreto. Como se constata facilmente das palavras que antecedem, trata-se de matéria relativa a factos e sobretudo a factos que as instancias omitiram pura e simplesmente. Mas estes considerandos são aspectos relativos a um segundo patamar de análise, porque, como vimos, o TCA assenta a sua decisão no entendimento de que será razão de indeferimento pela Administração, a falta de simultânea apresentação do projecto de arquitectura e dos projectos de especialidades. Este entendimento do quadro jurídico aplicável assenta em norma de carácter regulamentar, é matéria que não tem sido objecto de análise na jurisprudência deste STA, mas é susceptível de dúvida que se afigura importante dilucidar e constitui uma questão jurídica que pela natureza, previsivelmente se pode repetir em outros dos numerosos procedimentos de autorização de construções que correm pela Administração autárquica e também em processos jurisdicionais, para além de ser uma questão tipo, isto é, cujo esclarecimento pode projectar luz sobre a interpretação de normas de alcance idêntico que existam a propósito da instrução de outros procedimentos administrativos. A intervenção do STA justifica-se assim pela expansibilidade do interesse da questão, pela especial necessidade de segurança jurídica nesta matéria em que estão em causa elevados interesses materiais com reflexo social no emprego, na economia em geral, na habitação e respectivo preço. A extensão da matéria a conhecer, designadamente das questões associadas à que se acaba de enunciar como pressuposto da admissão da revista, é da responsabilidade da formação que vai julgar sobre o fundo da causa e não desta, cuja decisão se limita a assegurar ou não o prosseguimento do recurso. Do exposto se conclui que ocorre o preenchimento dos pressupostos para a admissão da revista do n.º 1 do art.º 150.º do CPTA, na vertente da relevância jurídica fundamental. Decisão: Em conformidade com o exposto, na formação a que se refere o n.º 5 do art.º 150.º do CPTA, acordam em admitir a revista. Custas pelos recorrentes. Lisboa, 14 de Abril de 2010. – Rosendo Dias José (relator) – José Manuel da Silva Santos Botelho – Maria Angelina Domingues.