270/1988 - Tribunal Constitucional

ACÕRDÃO N° 270/88 Processo nº 187/88 1ª Secção Relator: Conselheiro Monteiro Dinis Acordam no Tribunal Constitucional: I - A questão 1 – A. , foi julgado em processo de transgressão no tribunal judicial da comarca de Elvas, como autor material da contravenção prevista e punida pelo artigo 7°, nºs 3 e 10 do Código da Estrada, havendo sido condenado, além do mais, na multa de 3.000$00 e, ao abrigo do disposto no artigo 61°, nº 2, alínea b), 2º, do mesmo diploma estradai, na inibição de conduzir veículos automóveis pelo perío­do de 15 dias. Na contestação apresentada na audiência de julgamento suscitou o réu duas questões: De um lado, a questão da ilegalidade da norma do artigo 1° do Decreto Regulamentar nº 25/65, de 9 de Maio, na medida em que ao modificar a redacção do artigo 7° do Código da Estrada, aprovado pelo Decreto-Lei nº 39672, de 20 de Maio de 1954, colidiu com um diploma de grau hierárquico superior, colisão essa não suprida pela autorização concedida à Administração pelo § único do artigo 1°, deste último diploma; De outro lado, a questão da inconstitucionalidade desta última norma (que eventualmente se pode considerar revogada pela Lei Constitucional nº 1/82, de 30 de Setembro), porque ao possibilitar a modificação de um acto legislativo por um acto de diferente natureza, atentou contra o disposto nos nºs 1 e 5 do artigo 115° da Constituição. Face ao não atendimento destas questões e ao juízo condenatório entretanto proferido, levou o réu recurso ao Tribu­nal da Relação de Évora que, por acórdão de 22 de Março de 1988, lhe concedeu atendimento, revogando a decisão impugnada e absol­vendo o recorrente. Este aresto, para alcançar o pronunciamento absolu­tório, ateve-se entre outras, às considerações jurídico-constitucionais, de que a seguir se deixa destaque. Assim: "O Decreto-Lei nº 39672, de 20 de Maio de 1954, abriu no § único do seu art. 1° a possibilidade de alteração daquele Código 'por decreto simples, salvo quanto às matérias constantes do título VI, à competência dos serviços e às disposições que constituem transcrição ou aplicação de preceitos legais de direito comum' Com apoio neste preceito estaria, pois, legalizada e referida al­teração - já que a matéria de limites de velocidade não foi res­salvada. Mas este preceito do diploma introdutório do Código da Estrada não se coaduna com as regras de hierarquização dos actos normativos, constantes do art. 115° da Constituição da República, e está, por isso, ferido de inconstitucionalidade material". E mais adiante: Reconduzidos à hipótese vertente, verificamos que ao abrigo da permissão (inconstitucional) do § único do art. 1° do Decreto-Lei nº 39672, veio um decreto regulamentar introduzir alteração de uma norma do Código da Estrada. E é manifesto que a modificação introduzida pelo mencionado diploma de 9 de Maio de 1985 (de natureza substancial) não cabe na competência administrativa do Governo - fixada no art. 202° da Constituição -, pois excede o quadro da mera regulamentação". E logo a seguir: "Ora procede (face ao disposto no nº 1 do art. 277° da Lei Funda­mental) a apontada inconstitucionalidade da norma autorizadora da modificação do Código da Estrada - assim concluímos firmados na argumentação que deixamos exposta. E porque advinda por via regulamentar (ao abrigo de um preceito inconstitucional), a alte­ração do art. 7° desse Código acha-se também inquinada do mesmo vício. E por fim: "Ora a Portaria 332/76 não encontra apoio na norma em que se diz abrigada - pois extravasou os seus limites. Traduz uma defi­nitiva alteração do nº 3 do art. 7° do referido Código e, portan­to, também ela está ferida de inconstitucionalidade". 3 - Em obediência ao disposto nos artigos 280º, nº 1, alínea a) e 2 da Constituição e 70°, nº 1, alínea a) e 72°, nº 1, alínea a) e 3 da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro, trouxe o Ministério Público a este Tribunal, recurso obrigatório de constitucionalidade daquela decisão. Nas alegações produzidas pelo Exmo. Procurador-Geral da República Adjunto formulou-se o seguinte quadro conclu­sivo: Não devem ser julgadas inconstitucionais a norma constante do § único do artigo 1° do Decreto-Lei nº 39672, de 20 de Maio de 1954 até à entrada em vigor da revisão constitucional de 1982 -, nem as normas constantes do artigo 1° do Decreto Regulamentar nº 28/85, de 9 de Maio, e da primeira parte da Portaria n c 332/76, de 3 de Junho, na medida em que fixam em 90 km/h o limite máximo de velocidade instantânea dos veículos automóveis ligeiros de passageiros sem reboque nas estradas, fora das localidades; Deve ser concedido provimento ao recurso, determinando-se a reforma da decisão recorrida, na parte impugnada, de acordo com o precedente juízo de não inconstitucionalidade". 4 - Contrariamente a este entendimento opinou o réu no sentido da verificação da existência das inconstitucio­ nal idades normativas apuradas no acórdão sob recurso, concluindo a c on tra 1 ega ç ao oferecida do modo que segue: Deve ser declarada a inconstitucionalidade da norma do art. 1° do Decreto Regulamentar nº 28/85, de 9 de Maio, por violação do nº 5 do art. 115° da CRP; Deve igualmente ser declarada a inconstitucionalidade da norma da primeira parte da Portaria nº 332/76, de 3 de Junho". Passados que foram os vistos legais, cumpre agora apreciar e decidir. II - A fundamentação 1 - Em sede de fiscalização concreta de constitu­cionalidade, o âmbito e dimensão das questões sujeitas à aprecia­ção deste Tribunal há-de resultar rigorosamente demarcado pelo respectivo enquadramento material em cada caso concreto, devendo por inteiro coincidir com a moldura factual a tal respeito consi­derada nas decisões sob sindicância. Na situação em presença, tendo em apreço os elemen­tos materiais constantes dos autos e que serviram de suporte ao acórdão posto em crise, pode circunscrever -se o objecto do recurso à questão da constitucionalidade das normas constantes do § único do artigo 1° do Decreto-Lei nº 39672, do artigo 1° do Decreto Regulamentar nº 28/85, na parte em que, alterando a redacção do artigo 7°, nº 3 do Código da Estrada, fixou em 90 km/h, o limite máximo de velocidade dos veículos automóveis ligeiros de passageiros fora das localidades, e da norma da primeira parte da Portaria nº 332 /76, na medida em que fixa também em 90 km/h a velocidade máxima instantânea dos automóveis s ligeiros de passageiros sem reboque fora das localidades e em todas as estradas do continente, com excepção das auto-estradas. Na verdade, foi este o complexo normativo objecto de recusa de aplicação, com fundamento na sua inconstitucionali­dade, por parte da decisão impugnada. E sobre ele há-de incidir o enfoque constitucional que, de seguida, se intentará desenvolver. Vejamos então. 2 - Importa, liminarmente, deixar assinalado, em ordem a uma melhor compreensão dos desenvolvimentos ulterio­res, qual o trajecto legislativo das normas cuja aplicação foi recusada na decisão recorrida. Na sua redacção originária, o nº 3 do artigo 7 £ , do Código da Estrada não estabelecia qualquer limite máximo de velocidade instantânea, fora das localidades, para os veículos automóveis de passageiros com lotação até 10 lugares, inclusive. Todavia, dispunha-se no nº 6, do mesmo preceito do seguinte modo: "Poderá a Direcção-Geral de Transportes Terrestres, por sua iniciativa ou por proposta da Junta Autónoma das Estradas ou das câmaras municipais, consoante os casos, fixar um limite de veloci­dade nas vias de grande tráfego e bem assim naquelas em que as respectivas características de construção o aconselhem. Este limite será devidamente sinalizado". Simplesmente, prescrevendo-se no § único do artigo 1° do Decreto-Lei nº 39672, a possibilidade de o Código da Estra­da poder ser alterado por decretos simples (salvo quanto às matérias constantes do título VI, à competência dos serviços e às disposições que constituem transcrição ou aplicação de preceitos legais de direito comum) veio entretanto a ser editado, com prevalência daquela autorização, o Decreto nº 47070, de 4 de Julho de 1966, que no seu artigo 1° concedeu, além do mais, nova redacção ao artigo 7° daquele código. Em conformidade com esta nova redacção, o anterior nº 6 de que se deixou transcrição passou, com ligeiras modifica­ ções, a nº 7, ficando assim concebido o nº 6 daquele preceito legal: "Por portaria do Ministro das Comunicações, poderão ser fixados limites máximos de velocidade para vigorar em regiões ou nas vias de comunicação que forem designadas, durante os períodos em que a intensidade e características do trânsito o imponham como medida de segurança. Estas determinações serão ainda anunciadas ao público através dos meios usuais de informação'. Posteriormente, o Decreto nº 124/74, de 28 de Março, (rectificado no Diário do Governo , I série, de 24 de Abril de 1974), fazendo expressa invocação do disposto no § único do artigo 1° do Decreto-Lei nº 39672, veio a conceder nova redacção ao nº 3 do artigo 7° do Código da Estrada, conti­nuando porém, a não estabelecer qualquer limite máximo de veloci­dade instantânea, fora das localidades, para os veículos automó­veis ligeiros de passageiros e mistos sem reboque. Foi então publicada a Portaria nº 332/76, de 3 de Junho, expedida ao abrigo do disposto no artigo 7°, nº 6 do Código da Estrada (na redacção que lhe foi dada pelo Decreto nº 47070), dispondo que, a partir das 0 horas do dia 15 de Junho de 1976 até data a determinar oportunamente, a velocidade máximo instantânea permitida para os motociclos' simples e automóveis ligeiros de passageiros e mistos sem reboque, era fixada em 90 km/h fora das localidades e em todas as estradas do continen­te, com excepção das auto-estradas, em que a velocidade máxima foi fixada em 120 km/h. Veio esta portaria a ser revogada pelo artigo 4º do Decreto Regulamentar nº 28/85, de 9 de Maio, aprovado ao "abrigo do disposto no § único do artigo 1° do Decreto-Lei nº 39672, de 20 de Maio de 1954" e "nos termos da alínea c) do artigo 202° da Constituição". O artigo 1° deste diploma concedeu nova redacção aos nºs 3 e 4 do artigo 7° do Código da Estrada, por forma a que os veículos automóveis ligeiros sem reboque (situação que ao caso em apreço importa) ficaram sujeitos ao limite máximo de velocidade instantânea de 90 km/h fora das localidades (nº 3) e de 120 km/h, nas auto-estradas (nº 4). E o seu artigo 3° veio dispor que no uso da compe­tência atribuída pelo nº 8 do artigo 7° do Código da Estrada, o director-geral de Viação fixará os máximos superiores aos constantes no nº 3 da mesma disposição, através de despacho publicado no Diário da República , 2 a série, devendo a Junta Autónoma de Estradas ou as câmaras municipais implementar a sinalização adequada no prazo de 30 dias. 3 - Aqui chegados, e encerrado que se mostra o percurso legislativo das normas em controvérsia, cabe retomar a apreciação do tema material sob sindicância. Houve já ensejo de este Tribunal se pronunciar sobre uma situação similar à presente (cfr. acórdão nº 303/85, Diário da República , II série, de 10 de Abril de 1986), na qual expressam, ente se considerou o sentido e a relevância do artigo 115°, nº 5 da Constituição, preceito que, como é sabido, foi introduzido na Lei Fundamental pela revisão de 1982. Mantendo a linha jurisprudencial então definida, inteiro rigor e actualidade, acompanhar-se-á, nos desenvolvimen­tos subsequentes, o essencial do seu sentido discursivo. A norma contida naquela disposição constitucional, segundo a qual "nenhuma lei pode criar outras categorias de actos legislativos ou conferir a actos de outra natureza o poder de, com eficácia externa, interpretar, integrar, modificar, suspender ou revogar qualquer dos seus preceitos" não é uma regra respeitante à competência e forma dos actos normativos, mas sim uma norma relativa ao conteúdo dos actos legislativos. Quer isto dizer que ela proíbe os diplomas legisla­tivos a autorizarem a sua revogação, modificação, interpretação ou integração, ou a suspenderem a sua eficácia através de acto não legislativo, designadamente por via de regulamento, sob pena de incorrerem no vício de inconstitucionalidade material . Esta injunção apenas se dirige aos actos legis­lativos enquanto tais e não já aos actos normativos não legisla­tivos, dependendo assim daquela específica natureza a correlativa conformidade ou desconformidade com a regra constitucional. À luz desde entendimento, há-de afirmar-se que a norma constante do § único do artigo 1° do Decreto -Lei n° 39672, ao consentir que algumas das normas constitutivas de um acto legislativo (preceitos do Código da Estrada aprovado por aquele diploma e dele fazendo parte integrante) possam ser alteradas por decretos simples (cfr. sobre este preciso conceito, Jorge Miranda, Decreto , Coimbra, 1974, pp. 70 e ss.) tem de se considerar supervenientemente inconstitucional, isto é, inconstitucional a partir da data da entrada em vigor da Lei Constitucional nº 1/82, de 30 de Setembro, sem afectar a sua eficácia anterior (cfr. artigo 282°, nº 2 da Constituição). Mas, como já se acentuou, a proibição contida no preceito constitucional a que se vem aludindo apenas contempla os actos legislativos , não valendo no plano da sua incidência para os outros actos normativos, nomeadamente os de natureza administrativa e regulamentar. Ora, toda a estrutura argumentativa do acórdão recorrido se baseia na consideração de que as normas dos nºs 3 e 6 do artigo 7° do Código da Estrada dispõem de natureza legislativa, traduzindo-se a alteração que, por via regulamentar, lhes foi imposta, em contravenção àquela regra constitucional. Simplesmente, e como já se acentuou no citado acórdão nº 303/85, pode agora repetir-se "que o art. 7 º , nº 6 do CE não tem natureza legislativa . É certo que o CE foi origi­nariamente aprovado por via legislativa ( Dec. Lei nº 39672, de 20.5.54). Mas o preceito do artº 7°, nº 6, foi acrescentado por um diploma regulamentar , que é o Dec . 47070, de 4.7.66, por sinal ao abrigo do § único do art. 1° do referido Dec. Lei nº 39672, que expressamente admitia que o CE podia ser alterado por decreto simples . Privado de natureza legislativa, o questionado preceito do CE já não poderá de modo nenhum ser atacado na sua legitimidade constitucional à luz do art. 115°, nº 5, da CRP, que só rege para os actos legislativos. Esta norma constitucional proíbe que uma lei permita a sua própria alteração por um acto de natureza legisla­tiva, mas não já impede que um preceito de natureza regulamentar se faça 'integrar' por outro regulamento (se é que tal reenvio se pode configurar como 'integração' do primeiro pelo segundo...)". E o que assim se disse a propósito da norma do nº 6 do artigo 7° do Código da Estrada, vale também para a norma do nº 3 do mesmo preceito, pois que, tal norma, embora origina­riamente dotada da natureza dos actos legislativos, veio a ser alterada na sua essência por força da edição dos Decretos nºs 47.070 e 124/74, como anteriormente se deixou assinalado. E se estes dois diplomas buscaram apoio na dispo­sição do § único do artigo 1° do Decreto-Lei nº 39672, (o qual, como já se viu enferma do vício de inconstitucionalidade superve­niente) o certo é que, na data da sua edição ocorrida em 1966 e 1974, respectivamente, ainda não havia ocorrido o facto legislativo ocasionador daquela ilegitimidade inconstitucional, ou seja, a publicação da lei de revisão de 1982. Transmudada, por esta forma, a natureza daquelas normas de, legislativa para regulamentar (ao abrigo de actos norma­tivos válidos e legítimos ao tempo da sua edição), deixa de poder afirmar-se que os preceitos do Decreto Regulamentar nº 28/85 e da Portaria nº 332/76, aqui questionados, colidem com o artigo 115°, nº 5 da Constituição. É que, para tanto seria necessária a existência de um pressuposto não verificado na situação em presença, isto é, que as normas dos nºs 3 e 6 do artigo 7° do Código da Estrada, detivessem a natureza própria dos actos legislativos. Do mais, isto é, da eventual colisão da Portaria nº 332/76, com a norma que na sua expedição se invoca como norma autorizadora - o nº 6 do artigo 7º do Código da Estrada - e do eventual extravasamento dos limites em que haveria de se conter, (é essa a conclusão alcançada no acórdão recorrido) não pode conhecer este Tribunal por aí, nessa vertente de obser­vação das coisas, se configurar uma questão de ilegalidade e não já de inconstitucionalidade. A decisão Na sequência do disposto decide-se: Não julgar inconstitucionais as normas constantes do § único do artigo 1º do Decreto-Lei n.° 39 672, de 20 de Maio — até à entrada em vigor da Lei Constitucional n.° 1/82, de 30 de Setembro —, do artigo 1º do Decreto Regulamentar n.° 28/ 85, de 9 de Maio, e da primeira parte da Portaria n.° 332/76, de 3 de Junho, na medida em que fixam em 90 k.m/h o limite máximo de velocidade instantânea dos veículos automóveis ligeiros de passageiros sem reboque nas estradas, fora das localidades; Conceder, em consequência, provimento ao recurso, determinando-se a reforma da decisão impugnada de harmonia com o presente julgamento de constitucionalidade. Lisboa, 30 de Novembro de 1988. — Antero Alves Monteiro Dinis — Raul Mateus — Vital Moreira — Armando Manuel Marques Guedes.