068/06 - Supremo Tribunal Administrativo

O despacho “Concordo” exarado sobre uma informação dos serviços camarários que, pronunciando acerca de uma pedido de alteração de licença de loteamento formulado por dois proprietários de lotes, considera “não haver inconveniente nas pretensões que do ponto de vista urbanístico se enquadram nas características tipologias das construções envolventes, incluindo construções existentes no mesmo loteamento para as quais foram já anteriormente propostas e aceites pela câmara idênticas alterações”, sugerindo que “seja promovida a discussão pública nos termos do Art 22° do DL 555/99, de 16 de Dezembro”, e em que a chefe de divisão, concordando com tal informação, propõe “a aceitação das pretensões”, consubstancia um acto administrativo de deferimento das pretensões formuladas susceptível de ser contenciosamente impugnável pelos proprietários de outros lotes.

Acordam em conferência na Secção de contencioso do Supremo Tribunal Administrativo A… e B…, identificados nos autos, recorrem do despacho do Mº Juiz do 1º Juízo liquidatário do TAF do Porto que rejeitou o recurso contencioso por eles interposto do despacho de 4 de Julho de 2002, do vereador do pelouro do urbanismo da Câmara Municipal de Matosinhos. Os recorrentes formulam as seguintes conclusões : A douta sentença proferida nos autos, da qual vem interposto o presente recurso, decidiu indeferir liminarmente, o recurso contencioso interposto pelas recorrentes do despacho exarado a 4 de Julho de 2002 pela entidade recorrida nos autos acima referenciados, pelo qual foi emitido o aditamento n.° 342/2002 ao alvará de loteamento n.° …; Esta decisão é fundamentada no facto de o Exmo. Juiz a quo ter entendido que não consta dos autos qualquer despacho da entidade recorrida referente ao deferimento ou aprovação da requerida alteração de loteamento, mas apenas um despacho concordatório de parecer antecedente, e sobre o qual foi prolatado, sobre a promoção e a discussão pública da requerida alteração de operação de loteamento, datado de 04.06.02, nem, do mesmo modo, qualquer acto administrativo respeitante à aprovação da requerida alteração de loteamento; Salvo o devido respeito, entendem os recorrentes que não deveria ter sido este o sentido da decisão uma vez que, ainda que inquinado de vícios, como foi largamente demonstrado na petição inicial, o acto administrativo que aprova e fundamenta a alteração requerida ao alvará de loteamento n.° …, é efectivamente o despacho datado de 4.07.2002, que os recorrentes identificaram como acto impugnado; Esta decisão judicial é ainda mais incompreensível, pelo facto de ser a própria autoridade administrativa recorrida a qualificar o referido despacho como o acto administrativo com base no qual foi deferida a aprovação e emitido o aditamento n.° 342/2002; Esta autoridade, manifestou no processo judicial e, sobretudo, na sua posição ao longo de todo o procedimento administrativo subjacente ao acto administrativo impugnado, a posição firme de que o Despacho emitido em 4.7.2002, é o acto administrativo de aprovação da alteração ao alvará; Isso resulta desde logo da contestação apresentada, de acordo com a qual “ da análise do acto sob censura (despacho emitido em 4.07.2002) conclui-se que este foi prolatado por um membro da Câmara Municipal de Matosinhos, no exercício das funções em que está investido e com vista a resolver uma situação jurídica - concreta que lhe foi apresentada por um munícipe .”; Por outro lado, e ainda mais relevante porque vem na sequência do despacho pelo qual os recorrentes foram notificados para juntar aos autos cópia do acto impugnado, por requerimento apresentado em Maio desde ano, a autoridade recorrida requereu “ a junção aos autos de fotocópia autenticada da informação técnica e do acto administrativo referente à alteração ao alvará de loteamento n.° …, datados respectivamente de 3 e de 4 de Julho de 2002 ” Ora, esta fotocópia autenticada junta aos autos pela autoridade recorrida, constata-se que o acto administrativo referente à alteração ao alvará é precisamente igual à cópia do acto administrativo impugnado que foi junta aos autos pelos recorrentes; Quer isto dizer que a autoridade administrativa, que é a única responsável pela emissão de actos administrativos, e à qual ninguém se pode substituir nessa actividade, entende, criando essa convicção na esfera dos destinatários do acto e de todos que por ele são afectados, que o acto administrativo pelo qual essa mesma autoridade aprovou uma alteração ao alvará de loteamento é o Despacho emitido em 4.07.2002; O que, diga-se ainda, resulta claramente do facto de do texto do aditamento constar expressamente que este foi deferido por despacho emitido em 4.07.2002; Ou seja, e por outras palavras, para o exterior, para todos os interessados e afectados pelo aditamento ao alvará, a autoridade administrativa transmitiu a ideia de que essa afectação e, como no caso dos autos, eventual lesão, para efeitos de avaliação e impugnação, tem a sua origem no Despacho emitido pelo Exmo. Senhor Vereador do Urbanismo da Câmara Municipal de Matosinhos em 4 de Julho de 2002; Por conseguinte, e de acordo com a jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo, em situações destas, nas quais a Administração, pelo seu comportamento, aparenta a existência de um acto definitivo e lesivo, ainda que o mesmo não tenha existência jurídica, o recurso contencioso intentado desde acto não deve ser rejeitando, decidindo-se, ao invés, pela declaração de inexistência do acto; Tanto mais que, no presente caso, não era exigível aos recorrentes conhecer a falta de acto lesivo, uma vez que, apesar de entenderem estar o mesmo viciado, não preenchendo os requisitos que a lei prevê para os actos administrativos, a verdade é que o interpretaram, na sequência do comportamento adoptado pela autoridade recorrida - que o qualifica como acto de aprovação e por isso lesivo - como o acto de aprovação do aditamento e, por força disso, como o acto lesivo responsável pelas modificações introduzidas no alvará de loteamento e que afectam os seus interesses; Nestes termos, não podem os recorrentes ser sancionados com a rejeição do recurso contencioso porque o Exmo. Juiz a quo considerou não existir nos autos qualquer despacho referente ao deferimento ou aprovação da requerida alteração ao loteamento; Se efectivamente o Exmo. Juiz a quo considerou que não existe nos autos qualquer despacho referente ao deferimento ou aprovação da requerida alteração ao loteamento, isto é, qualquer despacho que seja o acto final do procedimento consumindo uma decisão de aprovação, A única solução legal, atendendo ao demais ao comportamento da autoridade recorrida, que considera o acto impugnado, identificado pelos recorrentes e interpretado como tal, como o acto lesivo gerador da alteração ao alvará de loteamento e, por isso, afectando os interesses de terceiros como os recorrentes, seria apenas e só a declaração de inexistência do acto administrativo pelo qual foi aprovado o aditamento e não a rejeição do recurso contencioso; Pelo que, a sentença a quo é, salvo o devido respeito, uma decisão judicial que assenta numa errónea interpretação dos factos e do direito aplicável, e, mais grave ainda, viola frontalmente o direito à tutela jurisdicional efectiva dos recorrentes; Por conseguinte, e com base nestes fundamentos, deverá a sentença recorrida ser revogada e, em sua substituição, ser o acto administrativo impugnado julgado inexistente. Contra alegou a entidade recorrida defendendo – contraditoriamente com o sustentado na contestação - que o acto impugnado não é um acto administrativo pelo que deve ser mantida a decisão recorrida. O Exm.º Procurador Geral Adjunto emitiu o parecer seguinte : “O presente recurso jurisdicional vem interposto do despacho do Mmo Juiz do TAC do Porto constante de fls 190/191, que indeferiu liminarmente o recurso contencioso por considerar que o acto ali impugnado se não mostrava suficientemente documentado nos autos. Em causa está o despacho de 04.07.2002 do Vereador do Pelouro do Urbanismo da Câmara Municipal de Matosinhos que, segundo os recorrentes, terá titulado o aditamento ao alvará de loteamento n° … mas que, no entender do Mmo Juiz recorrido, não integra qualquer acto administrativo respeitante à aprovação da requerida alteração de loteamento porquanto meramente concordatório com parecer anterior que apenas promovia a discussão pública da aludida alteração de operação de loteamento. Para os recorrentes a decisão recorrida enferma de erro de julgamento, pois a entidade contenciosamente recorrida transmitiu a ideia de que o aludido despacho, ainda que sem existência jurídica, se tratava de um acto administrativo definitivo e lesivo, o que se mostra documentado. Em face à factualidade que dos autos consta, no mesmo sentido vai também o nosso parecer. Se não, vejamos: A fls 63 v° dos autos mostra-se junto um despacho de concordância aposto sobre informação elaborada a respeito de requerimento visando a alteração do alvará de loteamento n° …, a qual, para além de favorável ao requerido, formula sugestões de procedimento subsequente, e sobre parecer do chefe de divisão que se transcreve: “Concordo, proponho a aceitação das pretensões e a consequente tramitação do processo para inquérito público”. Tal despacho foi assumido como acto administrativo de deferimento do requerido, como se constata pelo teor do Aditamento n° 342/2002 cuja cópia está junta a fls 64, e veio a ser confirmado pela entidade contenciosamente recorrida na contestação apresentada a fls 88 e ss e no requerimento de fls 170 e ss. Embora os recorrentes pretendessem ver discutida, em sede de recurso contencioso, a própria inexistência do acto em causa, para a questão aqui em análise parece-nos inequívoco que, ao contrário do que foi entendido no despacho recorrido, o mesmo se não limitou a concordar com a sugestão sobre a discussão pública, mas antes deu o seu aval às pretensões dos requerentes, apondo a sua concordância sobre a informação dos serviços e sobre a proposta de deferimento formulada pelo chefe de divisão respectivo. Deste modo, o despacho do Mmo Juiz a quo parece-nos de todo desprovido de base factual e de fundamento legal, pelo que, em nosso entender, deverá ser revogado, assim se dando provimento ao recurso.”. Consideram-se assentes os seguintes factos : 1 – Em 27/07/1993, no âmbito do processo camarário n.º …, pelo Presidente da Câmara Municipal de Matosinhos, foi emitido o alvará de licenciamento de loteamento n.º …, através do qual foi autorizada a constituição de dez lotes no prédio sito no lugar de Gonçalves, freguesia de Leça da Palmeira, concelho de Matosinhos, descrito na respectiva Conservatória do Registo Predial sob o n.º … – fls. 37 . 2 – Em 31-05-2002, os proprietários dos lotes n.º 1 e n.º 6 requereram ao Presidente da Câmara Municipal de Matosinhos alterações aos respectivos lotes – fls. 58. 3 – A fls. 5 do processo de loteamento (Proc.º n.º …), consta a seguinte informação dos serviços da Câmara Municipal de Matosinhos : “Solicitam os requerentes, proprietários dos lotes 1 e 6 do alvará de loteamento n.º …, alterações ao mesmo nos seguintes termos : a) Lote 1 … b ) Lote 6 … … Considera-se não haver inconveniente nas pretensões que do ponto de vista urbanístico se enquadram nas características tipologias das construções envolventes, incluindo construções existentes no mesmo loteamento para as quais foram já anteriormente propostas e aceites pela câmara idênticas alterações. Assim, sugere-se que seja promovida a discussão pública nos termos do Art 22º do DL 555/99 , de 16 de Dezembro, com a redacção dada pelo Dec-Lei 177/01,de 4 de Junho. Para efeitos de liquidação da TMU considera-se : lote 1- aprov. vão cobertura – 37 m2 lote 6 – aprov. vão cobertura – 50,6 m2 87,6 x 323 x 0.01 = € 283,0 À consideração da Exm.ª Arqt.ª … ? , chefe de divisão 03.07.2002 Concordo, proponho a aceitação das pretensões e a consequente tramitação do processo para inquérito público 3/7/02” – fls. 163 dos autos. 4 – Ao lado da informação e parecer transcritos, a fls. 5/v.º do referido processo, consta um despacho com o seguinte teor : “ Concordo 4/7/2002” – fls. 163/v.º dos autos. 5 – Em 5-10-2002 é emitido o aditamento n.º 342/2002, ao alvará de loteamento n.º …, respeitante às alterações requeridas pelos proprietários dos lotes 1 e 6, dele constando que as mesmas foram deferidas “ por despacho exarado em 2002/07/04, junto ao Processo de Loteamento número …” – fls. 64 6 - No recurso contencioso interposto a fls. 2, os recorrentes impugnam o despacho de 4/7/2002, referido em 4 e 5, juntando, a fls. 63, cópia do mesmo. 7 – Em 15-07-2004, o M.º Juiz a quo proferiu despacho ordenando a notificação dos recorrentes para, em 20 dias, juntarem aos autos cópia do despacho impugnado, sob pena de indeferimento liminar do recurso contencioso interposto – fls. 150. 8 - Em 12-10-2004, os recorrentes juntaram aos autos cópias certificadas do processo de loteamento n.º …, da qual constam as “informações e respectivos despachos relativos a todos os pedidos de alteração ao alvará de loteamento”, entre os quais se inclui o despacho de 4-07-2002 – fls. 156 a 165/v.º . 9 – Em 6-04-2005, O Vereador do Pelouro do Urbanismo da Câmara Municipal de Matosinhos, requereu “ a junção aos autos fotocópia autenticada da informação técnica e do acto administrativo referente à alteração ao alvará de loteamento nº …, datados respectivamente de 3 e 4 de Julho de 2002.”, constantes de fls. 5 e v.º do processo de loteamento n.º … – fls. 177 a 180. III. A decisão recorrida, entendendo que o despacho de 4-07-2002, junto aos autos pelos recorrentes não consubstancia o acto de deferimento do pedido de alteração do loteamento formulado pelos recorridos particulares, objecto do recurso contencioso, “mas apenas um despacho concordatório de parecer antecedente, e sobre o qual foi prolatado, sobre a promoção e a discussão pública da requerida alteração de operação de loteamento”, considerou que os recorrentes, apesar de notificados para tal, não juntaram aos autos “cópia do despacho impugnado”, pelo que rejeitou o recurso contencioso interposto a fls. 2, ao abrigo do disposto no artigo 838, § 1º, do C. Administrativo. Face aos factos provados, é manifesto que o tribunal a quo errou ao considerar que os recorrentes não deram cumprimento à ordem de junção de cópia do despacho de 4-07-2002 que elegem como objecto do recurso contencioso interposto. Na verdade, não só tal despacho instrui a petição de recurso – cfr. doc. n.º 11 – como, na sequência do convite que lhes foi formulado, os recorrentes juntaram cópia certificada do processo de loteamento n.º …, com base no qual foi emitido o alvará n.º …, de onde constam os despachos relativos “a todos os pedidos de alteração do alvará de loteamento”, entre os quais se encontra o despacho recorrido – cfr. ponto 8 da matéria de facto. Tal despacho existe, pois, e constitui a decisão administrativa que, deferindo a pretensão formulada pelos proprietários dos lotes n.º 1 e 6, autorizou as alterações ao loteamento n.º …3, por eles requeridas, como, aliás, é expressamente declarado pela entidade recorrida quer no documento de fls. 177, quer na sua contestação de fls. 88 e seg.s – cfr. ponto 9 da matéria de facto. É, aliás, o único despacho datado de 4-07-02 e, sem grande esforço, da análise do mesmo ressalta que as informações técnicas sobre as quais é proferida a declaração de concordância abrangem o deferimento das pretensões de alteração dos lotes 1 e 6, pois aí se considera “ não haver inconveniente nas pretensões que do ponto de vista urbanístico se enquadram nas características tipologias das construções envolventes, incluindo construções existentes no mesmo loteamento para as quais foram já anteriormente propostas e aceites pela câmara idênticas alterações”, razão por que a chefe de divisão propõe “ a aceitação das pretensões ” – cfr. ponto 3 da matéria de facto. Ora, é sobre esta informação e proposta que é proferido o despacho “Concordo”, objecto do recurso contencioso, cujo sentido é, obviamente, o de, face à informação favorável dos serviços, deferir os pedidos de alteração do loteamento, sem prejuízo de se realizar a discussão pública imposta por lei – cfr. art 27 , n.º 2, do DL n.º 555/99 , de 16-12, com as alterações do DL n.º 177/2001 , de 4-06. Tal decisão administrativa sempre foi considerada pela entidade recorrida como o acto administrativo que deferiu o pedido de alteração do loteamento formulado pelos recorridos particulares, servindo de base à emissão do aditamento de alteração n.º 342/2002 (cfr. fls. 64) a qual, nos termos do art 27 , n.º 7, do DL n.º 555/99 , foi oficiosamente comunicada à respectiva Conservatória do Registo Predial (cfr. fls. 66). O facto de ter sido proferida antes de iniciada sequer a fase procedimental de discussão pública, que, lógicamente, a haveria de preceder, pode ter como consequência, não a inexistência do acto de deferimento das pretensões, mas a eventual ilegalidade formal do mesmo. Mas isso é questão a ter em conta, se for caso disso, na apreciação do mérito do recurso contencioso interposto, e não motivo da rejeição do mesmo. A decisão recorrida incorreu, pois, em erro de julgamento por errada interpretação e aplicação do disposto no artigo 838 §1º, do C. Administrativo, pelo que não se pode manter. IV. Nos termos e com os fundamentos expostos acordam em conceder provimento ao recurso, revogando a decisão recorrida e ordenando a baixa do processo ao TAF do Porto para prosseguir os seus termos, se qualquer outra causa a tal não obstar. Sem custas. Lisboa, 22 de Março de 2007. Freitas Carvalho (relator) – Santos Botelho – Adérito Santos.